Evolução da Administração Pública e do Direito Administrativo
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- Marcelo Casado Coelho
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1 1 Evolução da Administração Pública e do Direito Administrativo 2 A época medieval Não há qualquer unidade que sirva de referência a um interesse público primário nem a um aparelho organizado destinado a servi-lo Não há uma ideia de Administração pública nem, por consequência, de direito administrativo A época moderna (sécs. XV-XVIII), em especial no Estado de Policia: surgimento de uma ideia de Administração pública (Estado) Desenvolvimento exponencial da administração pública estadual uma atividade muito intensa e variada para satisfação de interesses económicos (agricultura, comércio interno e externo, indústria), sociais, culturais e artísticos (universidades e academias), encarados como interesses públicos, que impunham tarefas públicas - ideia de interesses comuns à comunidade concentração no príncipe de todos os poderes A inexistência de uma subordinação do príncipe e da sua Administração ao Direito 3 1
2 4 A época liberal (fins do séc. XVIII-XIX, até às guerras mundiais do século XX): surgimento do Direito administrativo Princípio da separação de poderes Princípio da legalidade da Administração (subordinação da Administração ao direito, que era a lei) Um Estado autoritário, mas mínimo 5 As marcas da nascença do direito administrativo uma separação entre o Estado e a Sociedade (interesses distintos); uma Administração de autoridade (segurança, polícia e finanças), fundamentalmente agressiva, com intervenção mínima possível na economia e na vida social; a lei (parlamentar) como definição e garantia dos direitos e liberdades dos cidadãos perante os atos da Administração pública; soberania do Parlamento e a supremacia da lei parlamentar perante a Administração e perante o juiz 6 Época pós-liberal 2
3 7 1. O Estado Social como Estado Social de Serviço Público ao lado da administração de autoridade tradicional (administração - poder público), uma administração fornecedora de prestações sociais Um Estado produtor público (intervenção direta no mercado), 8 Administração ii) presta serviços aos cidadãos, designadamente nas áreas económicas (serviços públicos essenciais), sociais (administração de prestações) e culturais, iii) autoriza ou licencia atividades privadas reguladas e condicionadas por lei, e concessiona tarefas públicas (administração de controlo e de colaboração subordinada), iv) abre-se à participação orgânica e procedimental dos interessados (administração participada) e v) abriga a auto-regulação pública de interesses profissionais e económicos (administrações autónomas corporativas). 9 O Direito Administrativo A lei deixa de se identificar com o direito: a primazia e a força irradiante das normas e princípios da Constituição, directamente aplicáveis à actividade administrativa, a partir da construção jurídica do Estado de Direito Democrático como Estado de Direito Constitucional. 3
4 10 O Direito Administrativo Abrange matérias novas: a atividade regulamentar (normas jurídicas provindas da Administração); o ato administrativo favorável (a par do tradicional ato agressivo); os procedimentos administrativos ; as dimensões organizativas complexas; as formas de coordenação e de concertação, designadamente com os privados (contrato administrativo); o planeamento das actuações públicas e privadas (sobretudo territorial e urbano). 11 O Direito Administrativo Uma nova razão de ser: visa agora o equilíbrio entre a prossecução necessária dos interesses da comunidade (autoridade, discricionaridade, eficiência) e a protecção dos direitos e interesses legítimos dos particulares (participação, transparência, garantias individuais). um novo contexto institucional do poder: em vez da relação exclusiva com a lei, instaura-se uma relação tripolar Lei/Administração/Juiz, caracterizada pelos princípios da precedência de lei, da discricionaridade e da justiciabilidade administrativa O Estado Regulador e garantidor Estado Pós-Social ( pós-moderno ): o Estado deixa de ser o Estado Providência (o Estado Social de Serviço Público) Passa a ser, nas áreas económicas e sociais, um Estado de Garantia (ou Estado Garantidor ), que regula, orienta e incentiva as atividades privadas, designadamente e com especial intensidade aquelas que prosseguem interesses gerais oucoletivos. 4
5 13 Um enfraquecimento estadual, decorrente da internacionalização das relações sociais e jurídicas Estado é em cada vez menos setores o Estado tradicional de autoridade: concessiona e delega as tarefas públicas, incluindo a prestação de serviços públicos e o exercício de poderes públicos, em entidades privadas assegura, regula, orienta, incentiva e controla sistemicamente actuações privadas de interesse geral contrata, subsidia e coopera habitualmente, utilizando formas mistas de direito público e privado (Administração cooperativa ou deparceria). 14 O bem-estar comum identifica-se com a eficiência económica, a solidariedade social e a sustentabilidade ambiental, implementação de políticas públicas, atividades de infraestruturação e tarefas de incentivo e de orientação das atividades privadas de interesse geral, bem como de garantia de direitos dos utentes e consumidores, Submissão das decisões públicas não apenas à observância estrita da legalidade, mas ao cumprimento de estratégias deresultado. 15 O direito administrativo actual: um novo direito administrativo? 5
6 A Administração e o direito administrativo do Séc. XXI: uma renovação do direito administrativo: Privatização (material, formal, instrumental e funcional) de setores significativos da atividade administrativa, e o consequente (e disseminado) uso misto do direito público e do direito privado; A economização do direito administrativo (Uma maior ponderação entre os custos e os benefícios das políticas e das medidas administrativas e exigência de racionalização, otimização, aceleração e simplificação da atividade em especial do procedimento em vista da maior eficiência e eficácia possíveis no exercício dos poderes administrativos) uma administração orientada para resultados A europeização do direito administrativo: por intermédio da integração das Administrações nacionais na organização comunitária; da rutura do nexo tradicional entre nacionalidade e função pública; da regulação comunitária de algumas das principais matérias administrativas, como os contratos; da afirmação dos princípios comunitários, como o da não discriminação e transparência; da difusão comunitária de princípios de direitos administrativos nacionais, como o da proporcionalidade 18 A internacionalização e globalização do direito administrativo: internacionalização e globalização e a perda de protagonismo dos Estados nacionais e, por consequência, de um direito administrativo centralizado, baseado na supremacia e autoridade dos órgãos públicos responsáveis pelo desenvolvimento das atividades públicas, em particular da estadual. Renovação das formas de acção administrativa, Informatização ou digitalização (desmaterialização) da atividade administrativa (egovernment) 6
7 19 deslegalização e rarefacção jurídica dos padrões normativos: em vez de leis os padrões normativos que vinculam a Administração passam a ser planos, programas finais, parâmetros, linhas de orientação, regras científicas e técnicas, standards, indicadores de qualidade, agrupados em catálogos ou guias de boas práticas, muitas vezes definidos por comités de peritos, por agências especializadas ou mediante acordos mais ou menos informais com os interessados e as instâncias sociais 20 debilitação substancial da imperatividade dos preceitos legais um conjunto normativo caracterizado pela abertura (polissemia, ambiguidade, porosidade ou mesmo vacuidade), pela flexibilidade, adaptabilidade, implementabilidade dos conteúdos normativos, Concedem à Administração novas dimensões de discricionariedade, geradoras de novos problemas e de dificuldades acrescidas em sede de controlo judicial. 7
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