ANÁLISE DO GASTO SOCIAL FEDERAL NO PERÍODO

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1 LC/BRS/R.180 Dezembro de 2006 Original: português CEPAL COMISSÃO ECONÔMICA PARA A AMÉRICA LATINA E O CARIBE Escritório no Brasil ANÁLISE DO GASTO SOCIAL FEDERAL NO PERÍODO Bruno de Carvalho Duarte Helenne Barbosa Simões Documento elaborado no âmbito do Convênio CEPAL/IPEA (Projeto: Radar das Condições de Vida e das Políticas Sociais). As opiniões aqui expressas são de inteira responsabilidade do autor, não refletindo, necessariamente, a posição das instituições envolvidas.

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3 SUMÁRIO 1. Introdução Contextualização Antecedentes econômicos: A crise fiscal e a inflação crônica A Constituição de 1988: nova ordem social A política social e econômica na gestão de Fernando Collor ( ) A política social e econômica na gestão de Itamar Franco ( ) A política social e econômica na primeira gestão FHC ( ) A política social e econômica na segunda gestão FHC ( ) A política social e econômica no governo Lula ( ) Considerações Finais... 40

4 ANÁLISE DO GASTO SOCIAL FEDERAL NO PERÍODO: Bruno de Carvalho Duarte 1 Helenne Barbosa Simões 1 1. Introdução O presente relatório tem por objetivo analisar o Gasto Social Federal (GSF) no período de 1995 a Tendo em vista que esse período compreende mudanças na gestão governamental, procura-se relacionar a evolução do Gasto Social Federal com a conjuntura política e econômica em questão. O texto encontra-se dividido em 5 seções, incluindo essa introdução. A segunda seção trata dos fatos históricos e econômicos que antecederam o período de análise, , aborda a crise fiscal e o período de inflação nas décadas de 70 e 80, o governo Collor e o de seu sucessor, Itamar Franco, até o Plano Real. O terceiro capítulo trata da política e da economia brasileira no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso; a quarta seção analisa o desempenho da economia na segunda gestão de FHC e a última seção estabelece um estudo sobre o governo Lula, fazendo comparações com agregados econômicos, como o PIB, a carga tributária, despesa financeira, entre outros. 2. Contextualização 2.1. Antecedentes econômicos: A crise fiscal e a inflação crônica A economia brasileira na década de oitenta foi marcada por uma crise fiscal-financeira de grandes proporções. Os principais desdobramentos observados foram o aumento do endividamento externo, o descontrole inflacionário e a estagnação do produto. O início da evolução e agravamento do 1 Consultores do Convênio CEPAL/IPEA nesse Projeto. 3

5 cenário macroeconômico nacional, por sua vez, remete ao conjunto de políticas e ao contexto internacional próprios ao período anterior, mais conhecido como o período do milagre brasileiro. As políticas desenvolvimentistas da década de setenta centradas na indústria e na substituição de importações lograram em seus objetivos primordiais, mas também contribuíram para o acúmulo de passivos governamentais. As políticas expansionistas do período geravam sucessivos déficits fiscais, financiados pela emissão de títulos públicos, dado o ambiente internacional favorável na época. A disponibilidade de crédito, entretanto, foi freada por dois eventos que ocorreram ainda no referido decênio. O primeiro choque internacional do petróleo (1973) elevou o preço do insumo e freou o crescimento da economia mundial. Apesar da crise, o governo militar de Ernesto Geisel preferiu não utilizar políticas restritivas e buscou os resultados promissores da gestão anterior. Essa opção contribuiu para a manutenção do crescimento em patamares relativamente razoáveis, considerando-se o contexto desfavorável. Porém, levou a uma deterioração das contas externas, ocasionada pela perda de reservas e pela tomada crescente de empréstimos para financiar os investimentos; e a uma desestabilização dos índices de preços, frente ao repasse dos novos custos ocasionados pela alta do petróleo. A situação se agravou com o segundo choque do petróleo (1979). A economia mundial entra em nova recessão e os juros nos mercados financeiros internacionais sobem fortemente. O déficit em conta corrente e a conta de juros da dívida externa ampliaram consideravelmente. A alta do petróleo foi repassada aos preços e a inflação se agravou com o segundo choque. A política de estabilização adotada, que se baseava no controle de juros, na indexação salarial e em desvalorizações cambiais com prefixação da correção monetária, não surtiu efeito. Isso porque, além da observância de um componente inercial de crescimento da inflação, o país sofria com o descontrole fiscal a grande renúncia fiscal diminuía 4

6 a carga tributária, ao mesmo tempo em que os déficits financiados com títulos públicos ampliavam ainda mais a dívida governamental. No início dos anos oitenta observa-se, assim, um desequilíbrio do setor externo da economia. Em meio à escassez de crédito, foi feito um ajuste macroeconômico que visava, simultaneamente, recompor as reservas e conter a demanda interna, de modo a orientar a produção para o setor exportador e reverter os sucessivos déficits comerciais, em parte influenciados pelo encarecimento do petróleo. Era a opção do ajuste externo a partir do desajuste interno (Carneiro, 1993). Neste sentido, para estimular superávits comerciais o governo manteve incentivos às exportações e aumentou tarifas sobre produtos importados. Já para frear o consumo interno, adotou políticas fiscal e monetária restritivas, em especial: controle nos gastos governamentais; limitação de empréstimos ao setor privado; e aumento da taxa de juros doméstica e da carga tributária em relação aos salários. Apesar das ações tomadas, a crise continuou a se agravar. O governo prosseguia aumentando sua dívida mobiliária interna ao absorver as divisas da parcela privada do saldo comercial (Baer, 1993). Além disso, a retração do consumo interno levou a uma estagnação do produto, da renda e do emprego privado (Beluzzo e Almeida, 1992b), mas não foi capaz de desacelerar o aumento no nível de preços. O componente inercial da inflação era alimentado pela alta indexação da economia, que influía nas expectativas dos agentes privados, que anteviam a remarcação dos preços dos produtos, e pela crescente valorização de ativos financeiros, condicionada pela política de juros altos (Beluzzo e Almeida, 1992a e Cardim de Carvalho, 1992). Por estas razões, a inflação surge como um dos sintomas do descontrole fiscal do governo na década de oitenta. Tanto o alto grau de indexação da economia como o ajuste dos preços relativo (desvalorização cambial), este último por gerar reserva de mercado, consolidavam cada vez mais os componentes inerciais da inflação. A segunda metade da década de oitenta foi marcada, então, 5

7 por diversos planos com políticas de estabilização monetária e o equilíbrio externo. No entanto, todas as medidas tomadas entre as quais congelamento de preços e salários combinados a reajustes diferenciados e graduais, congelamento sem desindexação, medidas para expansão da carga fiscal, etc. fracassaram em seus objetivos. A falta de credibilidade, o desajuste fiscal, a combinação de políticas heterodoxas com políticas fiscal e monetária sem metas definidas e o esgotamento das reservas internacionais contribuíram para o descontrole da inflação e para o agravamento do desequilíbrio externo. Concomitante à turbulenta situação econômica experimentada, o País atravessa por uma importante fase de transição (redemocratização) política, que pôde ser exprimida no corpo dado à nova Constituição Federal de A Carta Magma representa um marco em avanços de ordem tributária e uma revolução na estrutura das políticas sociais A Constituição de 1988: nova ordem social A Constituição Federal de 1988 representa um importante marco na garantia e no processo de ampliação dos direitos sociais. Entre os principais dispositivos de ordem social, podemos citar: (i) definição como direitos a educação, a saúde, o trabalho, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados (art.6); (ii) fixação de um salário mínimo nacionalmente unificado e vinculação deste com o piso dos benefícios previdenciários e assistenciais permanentes (arts. 201 e 203); (iii) criação do Orçamento da Seguridade Social (OSS); (iv) proteção aos recursos educacionais, ao manter a contribuição sobre o salário educação e o sistema de vinculação de receitas das três esferas de governo, inclusive aumentando a aplicação mínima dos recursos federais para a área (art. 212); (v) inserção do regime de economia familiar na Previdência Social (art. 195). A Constituição promove também um reordenamento das relações entre as unidades federadas, aprofundando a descentralização de recursos, no sentido de 6

8 aproximar a execução dos programas e seus respectivos beneficiários. Neste sentido, promoveu uma redistribuiu das competências tributárias e ampliou as transferências em favor das esferas subnacionais, de modo a aumentar a capacidade de financiamento dos gastos públicos A política social e econômica na gestão de Fernando Collor ( ) A década de noventa foi marcada pelo começo de uma nova fase do capitalismo, baseada em uma maior integração econômica e comercial entre as nações e na ampliação do movimento de capitais. Na fase do capital globalizado, os interesses dos mercados sobrepõem-se aos desígnios dos próprios Estados, e passam a orientar, em grande medida, a lógica de condução das políticas e a relação entre as economias mundiais. No âmbito interno, o início dos anos noventa prenunciava um colapso da economia por meio de um possível surto hiperinflacionário, que poderia se agravar ainda mais dada a alta liquidez da dívida pública. Havia no governo um consenso de que a situação requeria medidas enérgicas, concretizadas na gestão do presidente Fernando Collor. Esse período foi marcado por uma sucessão de políticas desastrosas que contribuíram para o agravamento da situação financeira do País. Fernando Collor assume o governo em 1990 com o intuito de sanar a crise fiscal-financeira brasileira. Em seu primeiro ano de governo adota um pacote de medidas que tinha por objetivo a busca pela estabilização dos preços e a promoção da abertura comercial. Este pacote, conhecido como Plano Collor, instituiu nova moeda: Cruzeiro, confiscou saldos em conta corrente e poupança, congelou preços, indexou impostos e eliminou incentivos fiscais, taxou os ativos financeiros e corrigiu salários com defasagem. Ao mesmo tempo, adotou política de câmbio vigiado e promoveu reforma administrativa (planos de demissão), patrimonial (início das privatizações) e econômica (abertura econômica e estímulo à concorrência externa). 7

9 Essas medidas ocasionaram grande redução de liquidez da dívida do governo e uma drástica queda da hiperinflação, mas também uma retração da atividade econômica. Entretanto, alguns erros na execução do plano acabaram por permitir um aceleramento da inflação ainda em A pressão política e o desejo de reverter a retração da economia fizeram o governo liberar prematuramente os ativos financeiros que estavam bloqueados. Além disso, os superávits do balanço de pagamento fizeram o governo adquirir divisas e, conseqüentemente, expandir os meios de pagamento, e a inflação voltou a se acelerar. Um novo pacote de medidas foi configurado em 1991 e batizado de Plano Collor II. Esse plano consistia basicamente no congelamento de preços e salários, promessa de austeridade fiscal e o fim indexação dos títulos e do overnight, com a criação de um fundo para aquisições de títulos do governo. A inflação caiu, mas voltou a se acelerar prontamente, e o plano foi abandonado rapidamente devido a dificuldades políticas na época. Ainda em 1991, um novo plano foi adotado pela equipe econômica. Esse plano previa redução dos meios de pagamento, austeridade fiscal, descongelamento progressivo de preços e política monetária restritiva, via juros altos. No entanto, o controle monetário falhou, em especial pela necessidade de liberalização de ativos que permaneciam bloqueados até então, pelo descrédito no governo e pela falta de medidas antiinflacionárias rígidas, o que aumentava a expectativa de inflação. Essas políticas continuavam, entretanto, reprimindo o crescimento econômico. O ano seguinte foi marcado por uma tentativa de promover uma reforma tributária e também por políticas antiinflacionárias que prometiam o controle monetário e dos gastos do governo. Essas medidas, no entanto, não surtiram efeitos, e o impeachment do presidente Collor terminou com qualquer tentativa de estabilização em No campo social, a gestão de Collor foi caracterizada pela prática de programas e políticas clientelistas, centralizadoras e ineficazes. Utilizou 8

10 subterfúgios políticos e administrativos (vetos, interpretações tendenciosas, desconsideração de prazos e descaracterização de propostas) para esvaziar os recursos sociais, rompendo os avanços sociais obtidos com o texto Constitucional (Fagnani, 1999). Em nenhum momento essas manobras, que se enquadravam na estratégia de ajuste fiscal, trouxeram para a agenda a discussão quanto à necessidade de aumentar a eficiência e equidade das políticas sociais. Como resultado, tentou desvincular o piso dos benefícios previdenciários do valor do salário mínimo (Fagnani, 1997), alterou e prejudicou a estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS), diminuindo significativamente as transferências federais para os entes federados (Médici e Maciel, 1995). Por outro lado, não conseguiu a Lei de Custeio e Benefícios da Previdência Social em A política social e econômica na gestão de Itamar Franco ( ) Itamar Franco assume a presidência da república em um conturbado contexto político e econômico, em substituição ao destituído presidente Collor e seus estéreis planos de estabilização. Esse período foi marcado pela retomada das questões sociais na agenda de governo, interrompidas na gestão anterior, e pelos primeiros ajustes fiscais que posteriormente culminariam no Plano Real. Neste sentido, somente no governo Itamar Franco que importantes leis orgânicas de caráter social Previdência, Assistência Social, Educação passaram a ser discutidas. De expressivo impacto social foi a implementação, nesse governo, da nova legislação da Previdência Rural, que possibilitou ampliação extraordinária da cobertura. No campo econômico, o governo Itamar foi marcado pelo início do desenho do Plano Real, o mais bem sucedido plano de estabilização experimentado pelo País, mas que teve um enorme custo econômico (endividamento) e social (constrangimento). 3. A política social e econômica na primeira gestão FHC ( ) 9

11 A análise da política social no período 1995/1998 está intimamente ligada ao quadro de restrições macroeconômicas observado no referido período. O argumento central é de que a estratégia de condução da política econômica acabou por reprimir o potencial do gasto social, em sua magnitude. A primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso é marcada pelos resultados iniciais da efetiva implementação do plano Real. Se por um lado o plano de estabilização logrou ao conseguir manter o nível de preços sob controle, por outro a estratégia adotada desencadeou uma série de desajustes macroeconômicos que conduziram o País a um alto nível de endividamento e de instabilidade e vulnerabilidade externa. A engenharia econômica que permitiu a manutenção da inflação sob controle fundamentava-se na conciliação entre uma política cambial sobrevalorizada e uma política de juros elevados. O problema dessa combinação é o da interdependência entre a taxa de juros e a taxa de câmbio. Conforme argumenta Carneiro (2006), em momentos de normalidade ou abundância de entrada de capitais, as taxas de juros podem ser utilizadas para mover a taxa de cambio para patamares apreciados e assim combater a inflação. A interdependência das políticas monetária e cambial num regime de ampla mobilidade de capitais e com dívidas elevadas, acarreta um custo fiscal expressivo, conduzindo à crescente imobilização da política fiscal. Em outras palavras, o custo é o endividamento, bem como o aumento do peso da dívida nas contas públicas. 10

12 Gráfico 1 Dívida líquida do setor público, esferas de governo e empresas estatais, Setor Público Governo Federal Estamos e M unicípios Estatais 10 - O esquema desenhado pela equipe econômica propunha, paralelamente, a consolidação da integração da economia brasileira à economia mundial, mediante liberalização financeira e um aprofundamento da abertura comercial iniciada no governo Collor. Entretanto, para inserir o país na rota do capital globalizado, era necessário afinar a política fiscal à principal preocupação dos investidores e de suas expectativas de retorno: a sustentabilidade da dívida. Neste sentido, o governo aprofundou a privatização de empresas estatais, eliminando possíveis gargalos de despesas; renegociou a dívida de estados e municípios, restringindo o acesso a novos créditos e obrigando-os a gerar superávits primários e operacionais para o pagamento de juros e encargos; e encaminhou proposta de reformas tributária e previdenciária (Lopreato, 2006). Além disso, conseguiu aprovar também a constituição de um fundo, inicialmente batizado de Fundo Social de Emergência (FSE), com a finalidade de desvincular parte das receitas arrecadadas pela União, tornando o orçamento mais flexível e permitindo destinar mais recursos a compromissos financeiros. Todas essas medidas, somadas aos bons resultados operacionais e primários do setor público consolidado 2 na fase de implementação do Plano Real, contribuíram para uma 2 O resultado primário equivale à diferença entre a arrecadação de receitas e as despesas governamentais. O resultado operacional equivale à diferença entre a arrecadação de receitas e as despesas governamentais, incluídas também as despesas reais com o pagamento de juros da dívida (descontada a inflação). O setor 11

13 avaliação positiva do mercado financeiro, e o País experimenta uma entrada significativa de divisas, aumentando suas reservas. Tabela 1 Resultado Operacional e Resultado Primário do Setor Público Consolidado (em % PIB), 1993 a Resultado Operacional Resultado Primário 1993 (0,20) (2,60) 1994 (1,57) (5,04) ,00 (0,36) ,40 0, ,31 0, ,40 (0,01) ,41 (3,28) Fonte: Biasoto, Jr (2003). Apesar da aparente política de austeridade fiscal, observada pelo relativo equilíbrio do resultado primário do setor público no período 1995/1998, a política fiscal nesse período careceu de um planejamento estratégico. Neste sentido, a política de conversão para a nova moeda forneceu um ganho real na renda mais do que esperado, e o seu impacto nos salários e na previdência foram fundamentalmente responsáveis pela queda do superávit primário que não leva em conta o pagamento de juros entre 1994 e Para conter as possíveis pressões inflacionárias decorrentes do ganho real na renda, o governo avaliou que o câmbio sobrevalorizado não bastava e optou pelo aumento dos juros. De imediato, essa opção provocou uma retração nas linhas de crédito, aumento da inadimplência e a falência de muitas empresas que haviam se endividado no momento da expansão (Bacha, 1998). A crise atingiu também ao sistema financeiro, e somente após a quebra de um banco relativamente grande o governo decide criar um programa de proteção às público consolidado refere-se à soma dos resultados do governo federal (e Banco Central), estados, municípios e empresas estatais das três esferas de governo. 3 Em março de 1994, nos estágios inicias do Plano Real, a política de conversão dos salários na nova moeda gerou um grande aumento no poder de compra, uma vez que a conversão levou em conta o valor real no momento do recebimento do salário, e não no momento de seu efetivo gasto (ao longo do mês, corroído pela inflação diária). O ganho real foi equivalente ao imposto inflacionário que antes corroia o salário entre o dia de seu recebimento e o dia seu efetivo gasto (Bacha, 1998). Além disso, logo em 1995, devido a acordos préestabelecidos, esses salários foram novamente reajustados. 12

14 entidades financeiras (Programa Reestruturação do Setor Bancário Privado - PROER). Como conseqüência, foi observada uma desaceleração da atividade econômica e uma queda no nível de emprego, que se estenderam ao longo de toda a primeira gestão FHC. Neste sentido, com exceção da estabilidade monetária, a política macroeconômica levada à cabo no período 1995/1998 provocou grandes desajustes internos e externos. No plano interno, reprimiu a demanda, o nível de emprego e submeteu a indústria nacional a uma concorrência desleal; no plano externo, acumulou sucessivos déficits comerciais e ampliou o endividamento (especialmente a dívida interna) e os custos da dívida, tornando o País mais vulnerável a choques externos. Sem implementar as reformas necessárias para impulsionar o crescimento, um plano de estabilização associando câmbio apreciado e juros elevados conduz um País a uma armadilha difícil de escapar: primeiro, provoca-se expansão da atividade econômica e o país passa a financiar o déficit do governo com déficit em conta corrente. Mas a situação externa piora e para se ajustar o governo reprime o processo produtivo, que dado o câmbio desfavorável não consegue se reorientar para o mercado externo; finalmente, ocorre recessão. É a política do stop and go (Delfim, 1998). No caso brasileiro, a manutenção dessa política rapidamente mostrou-se insustentável. A crise do México (1995) e da Ásia (1997) foram os sintomas. Em 1998, quando a situação externa beirava o descontrole, as eleições em outubro daquele ano falaram mais alto e a bandeira da estabilidade não podia ser quebrada. Quando emergiu a crise na Rússia, a absorção do choque era inevitável. A conseqüência, além de a dívida ter quase duplicado em relação ao PIB, foi uma queda nas reservas internacionais, voltando praticamente aos níveis observados antes do Plano. 13

15 Gráfico 2 Evolução das reservas internacionais (conceito de Caixa), A política social do governo federal na primeira gestão FHC acabou influenciada, negativamente, pela opção macroeconômica de priorizar o lado financeiro em prol da estabilidade. É verdade que alguns importantes avanços, mais no campo jurídico, foram alcançados, como a lei de criação do Fundef (1996) e a Emenda da Previdência (EC 20/1998). No entanto, dois fatores pesam muito: a criação do FSE, que desvincula uma parcela considerável do Orçamento da Seguridade Social (lê-se contribuições sociais), destinando-a a outras finalidades; e a falta de um planejamento da política social dentro da agenda e da proposta de governo (Fagnani). Visto isso, observa-se a Tabela 2, onde o Gasto Social Federal é comparado com a trajetória do PIB no período 1995/1998. Tabela 2 Gasto Social Federal em Comparação com o PIB, R$ milhões correntes GSF/ PIB Ano PIB (1) GSF (2) N. Índice Variação anual % (1995 = 100%) % , ,2 12,3 100, , ,8 11,9 96,9 (3,2) , ,6 12,4 101,1 4, , ,3 13,0 105,6 4,3 Fonte: GSF: Ipea/Disoc PIB: Banco Central. Os dados indicam um crescimento do GSF em relação ao PIB na ordem de 5,6% no período que corresponde ao primeiro mandato do governo FHC, que 14

16 equivale a um aumento de 0,7 ponto percentual (p.p.) entre os anos de 1995 e No entanto, o crescimento relativo do GSF observado no período só ocorreu, de fato, no ano de 1998, tendo ficado permanecido constante o GSF entre os anos 1995/1997. O crescimento do GSF em 1998 decorre em grande medida por um aumento dos gastos da Previdência Social e de recursos extraorçamentários do FGTS, como será visto posteriormente. Uma medida do esforço fiscal do governo federal na área social pode ser dada a partir da observação do peso do gasto social no total da arrecadação federal. Neste sentido, a Tabela 3 apresenta o GSF em comparação com a Carga Tributária Federal (CTF) no período Tabela 3 Gasto Social Federal em Comparação com a Carga Tributária Federal, Ano Carga Tributária Federal GSF Impostos Contribuições Sociais Tributário 1 Seguridade Outras Total Total (a) (b) (c) (d) (e=c+d) (f=b+e) (a/e) (a/f) Em relação ao PIB (%) ,96 5,70 9,46 1,63 11,09 16,79 0,99 0, ,81 5,28 9,51 1,62 11,13 16,41 0,97 0, ,66 5,15 9,99 1,59 11,58 16,73 1,01 0, ,15 5,55 9,78 1,93 11,71 17,26 1,04 0,70 Número índice 1995=100% ,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100, ,7 92,6 100,5 99,0 100,3 97, ,5 90,4 105,6 97,1 104,4 99, ,9 97,3 103,4 118,2 105,6 102,8 Fonte: Ipea/Disoc. Nota: 1 O Gasto Social Federal Tributário é composto pelos Recursos Ordinários; MDE; Contribuições Sociais; Contribuições Econômicas; Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza; Fundo Social de Emergência; Recursos Extra-Orçamentários do FGTS e as seguintes taxas: Taxa de Fiscalização dos Mercados de Titulos e Valores Mobiliarios; Taxa de Fiscalização dos Mercados de Seguro, de Capitalização e da Previdência Privada Aberta; Recursos de Concessões e Permissões; Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia; Taxas por Serviços Públicos; Recursos de Concessões e Permissões; e Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia. Mediante os dados da Tabela 3 observa-se um crescimento de 10,9% do GSF Tributário em relação ao PIB no período compreendido entre 1995 e Confrontando esse dado com aquele apresentado na Tabela 2, onde se mostra um crescimento de apenas 5,6% do GSF em relação ao PIB, então se conclui que 15

17 o GSF Não-Tributário 4 diminuiu no período, passando o GSF a ser financiado cada vez mais com as fontes tributárias. Em relação à Carga Tributária Federal, observa-se um crescimento modesto na ordem de 2,8% em relação ao PIB no referido período. Esse aumento, por sua vez, originou-se de um crescimento na participação das contribuições sociais, especialmente das contribuições para a Seguridade Social, uma vez que a arrecadação de impostos decresce em relação ao PIB no referido período. Em virtude dessa variação, a participação do gasto social financiado com recursos tributários no total da carga tributária federal cresceu no período do 1º mandato de FHC, saindo de 65,2% para 70,4% entre 1995 e Conforme mencionado, esse aumento decorreu de um crescimento da participação das contribuições sociais da Seguridade Social, constitucionalmente vinculadas a despesas sociais. Uma medida complementar de análise da importância da área social na agenda de prioridades da União se faz pela observação da representatividade do GSF no total da despesa efetiva do governo federal, que por sua vez é um quadro dos gastos realizados pelo governo com recursos efetivamente disponíveis (exclui o refinanciamento de dívidas). Neste sentido, apresenta-se a Tabela 4, onde o GSF do período 1995/1998 é comparado à despesa total efetiva do governo federal, em seus vários recortes. 4 Formado por Títulos do Tesouro Nacional, Operações de Crédito, Recursos Diretamente Arrecadados, Outros Recursos Não-tributários do Tesouro Nacional e Outras Fontes não arrecadadas pelo TN (Recursos Diretamente Arrecadados, Aplicação do Salário Educação e etc.) 16

18 Tabela 4 Gasto Social Federal em Comparação com a Despesa Efetiva do Governo Federal, Despesa Efetiva do Governo Federal Gasto Refinanciamento Despesa Não-Financeira Despesa Total Ano GSF 1 Total da dívida EFU Demais Total Financeira (a) (b) (c) (d=a+c+d) (e) (f=d+e) (g) (h=f+g) Em relação ao PIB (%) ,2 0,1 7,6 19,9 4,0 23,9 13,4 23, ,8 0,8 6,8 19,4 3,4 22,8 14,1 22, ,0 6,5 6,9 25,5 3,9 29,4 15,5 29, ,6 6,9 7,5 26,9 6,0 32,9 21,5 32,9 Número índice 1995=100% ,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100, ,5 735,6 89,9 97,5 83,2 95,1 105,1 95, , ,5 91,4 127,9 97,7 122,8 115,3 122, , ,9 98,2 135,3 149,3 137,6 160,6 137,6 Participação no gasto efetivo (%) ,0 0,5 31,7 83,2 16,8 100, ,7 3,6 30,0 85,3 14,7 100, ,7 22,3 23,6 86,6 13,4 100, ,2 20,8 22,6 81,7 18,3 100,0 Fonte: Ipea/Disoc. Nota: 1 para fins de comparabilidade, foram retirados do Gasto Social Federal os recursos extra-orçamentários do FGTS, pois não fazem parte do Orçamento Fiscal e da Seguridades Social. Além disso, a despesa financeira de cunho social foi retirada do GSF e adicionada ao total da despesa financeira. Retirando do valor total do GSF os recursos extra-orçamentários do FGTS e as despesas financeiras realizadas por Ministérios Sociais 5, estas últimas para inclusão no total das despesas financeiras, observa-se no período um crescimento igual a 3,3% do GSF em relação ao PIB. Nesse ínterim, entretanto, a despesa efetiva do governo federal cresceu 37,6%, mas é importante registrar que cerca de ¾ desse crescimento foi devido à assunção de parte das dívidas de Estados e Municípios feita pela União no período 6, registrada no órgão Encargos Financeiros 5 A representatividade das despesas financeiras dos Ministérios Sociais em relação ao PIB é mínima, igual a 0,016% na média do período 1995/2005. Isso significa que o remanejamento das despesas financeiras de cunho social do GSF para o total da despesa financeira não afeta os resultados nem de um lado, nem do outro (o procedimento é feito mais por questão de acurácia no tratamento das informações). Já os recursos extraorçamentários do FGTS, têm maior peso, mas devem ser retirados pois não fazem parte dos recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. 6 No referido período, o programa de ajuste fiscal feito pelo governo federal previa a assunção de grande parte da dívida das subesferas de governo, na ordem de 6,5% e 6,9% do PIB em 1997 e Para tanto, o governo emitiu títulos que ao se constituírem em dívida entraram no orçamento da União. 17

19 da União (EFU). Excluindo-se este órgão, o gasto efetivo federal cresceria 9,4% entre 1995 e Devido ao fato supramencionado, o GSF perdeu espaço dentro da despesa total efetiva em 1995 representava 51,0%, enquanto que em 1998 sua participação cai para 38,2%. Desconsiderando o órgão EFU dos valores da tabela, a queda da participação do GSF na despesa efetiva somente ocorreria no último ano do período analisado, e a magnitude dela seria bem menor neste caso, o GSF representaria 48,3% do total da despesa efetiva do ano de Finalmente, convém apresentar os resultados do gasto social por Áreas de Atuação. Os resultados do período 1995/1998 podem ser vistos na Tabela 5. Tabela 5 Gasto Social Federal por Áreas de Atuação em comparação com o PIB e a Despesa Efetiva do Governo Federal, Áreas de Atuação Número Índice Áreas de Atuação/PIB (%) Alimentação e Nutrição 0,12 0,06 0,09 0,12 100,0 52,0 77,4 95,9 Assistência Social 0,09 0,10 0,18 0,26 100,0 109,1 203,2 285,6 Benefícios a Servidores Públicos Federais 2,69 2,47 2,53 2,63 100,0 92,0 94,0 97,8 Cultura 0,03 0,03 0,02 0,02 100,0 101,6 90,2 73,4 Desenvolvimento Agrário 0,17 0,15 0,23 0,22 100,0 83,8 130,9 123,9 Educação 1,04 0,87 0,80 0,85 100,0 83,4 76,7 81,6 Emprego e Defesa do Trabalhador 0,58 0,61 0,57 0,63 100,0 105,1 98,8 108,4 Habitação e Urbanismo 0,12 0,19 0,49 0,36 100,0 151,0 393,3 286,5 Previdência Social 5,44 5,69 5,56 6,01 100,0 104,5 102,2 110,5 Saneamento 0,04 0,09 0,13 0,19 100,0 237,5 353,5 510,8 Saúde 1,95 1,65 1,80 1,69 100,0 84,7 92,4 86,5 Gasto Social Federal 12,28 11,90 12,41 12,97 100,0 96,9 101,1 105,6 Áreas de Atuação/Gasto Efetivo Federal (%) Alimentação e Nutrição 0,51 0,28 0,32 0,35 100,0 54,7 63,0 69,7 Assistência Social 0,38 0,44 0,63 0,79 100,0 114,7 165,4 207,5 Benefícios a Servidores Públicos Federais 11,24 10,86 8,60 7,99 100,0 96,7 76,6 71,1 Cultura 0,12 0,12 0,08 0,06 100,0 106,8 73,4 53,4 Desenvolvimento Agrário 0,73 0,64 0,78 0,66 100,0 88,1 106,6 90,0 Educação 4,35 3,81 2,72 2,58 100,0 87,7 62,5 59,3 Emprego e Defesa do Trabalhador 2,42 2,67 1,95 1,91 100,0 110,5 80,4 78,8 Habitação e Urbanismo 0,52 0,82 1,66 1,08 100,0 158,8 320,2 208,2 Previdência Social 22,73 24,97 18,90 18,25 100,0 109,9 83,2 80,3 Saneamento 0,15 0,38 0,44 0,57 100,0 249,7 287,8 371,1 Saúde 8,16 7,27 6,14 5,13 100,0 89,1 75,2 62,8 Gasto Social Federal 51,29 52,27 42,21 39,36 100,0 101,9 82,3 76,7 Fonte: Ipea/Disoc. 18

20 Mediante os dados observam-se movimentos irregulares no desempenho de algumas Áreas de Atuação em relação ao PIB. Algumas áreas de menor expressão, em termos de volume de gastos, tiveram as suas participações reduzidas no período (caso das áreas Alimentação e Nutrição e Cultura), enquanto outras aumentaram (Assistência Social, Desenvolvimento Agrário, Emprego e Defesa do Trabalhador, Habitação e Urbanismo e Saneamento). É importante ressaltar que o aumento da Assistência Social se deve em muito à aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social 7 (Loas) ao final de 1993, que ampliou a cobertura dos benefícios assistenciais (BPC) concedidos a idosos e a portadores de deficiência. Do mesmo modo, se observa um crescimento expressivo (embora não em termos absolutos) dos gastos das áreas Habitação e Urbanismo e Saneamento, alavancado por um considerável aumento dos recursos extra-orçamentários do FGTS, que financiam programas dessas áreas na ordem de 0,4% dos PIBs em 1997 e Outras importantes áreas, como Educação e Saúde, diminuíram seus gastos em relação ao PIB. No caso da Educação, cujo orçamento é em larga medida protegido pela vinculação de receitas de impostos, a participação diminuiu tanto porque também caiu a participação dos impostos no total da arrecadação do governo (vide Tabela 3), como também pelos efeitos do Fundo Social de Emergência e do Fundo de Estabilização Fiscal (FSE/FEF 8 ), que desvincularam recursos de impostos e contribuições, diminuindo, por conseguinte, recursos da área social. Por fim, as áreas de maior importância em termos de magnitude de gastos, Previdência Social e Benefícios a Servidores Públicos Federais, tiveram comportamentos distintos. Na primeira, onde são alocados os gastos com a previdência do Regime Geral (RGPS), o volume de gastos aumentou cerca de 10,5% em relação ao PIB, sendo especial o crescimento no último ano do intervalo 7 Lei nº 8.742/93. 8 Na justificativa de flexibilizar o Orçamento da União, foi instituído o Fundo Social de Emergência (Emenda Constitucional de Revisão nº 01/1994, prorrogado depois pela EC nº 10/1996 e renomeado para Fundo de 19

21 analisado, 1998, em conseqüência de uma corrida por antecipação de aposentadorias, uma forma preventiva que muitos encontraram para se precaver das mudanças anunciadas por alterações na legislação previdenciária 9. Já na segunda área, onde são alocados os gastos com a previdência do setor público federal (RJU) e demais despesas de manutenção do aparato estatal ligado a áreas sociais permaneceu mais ou menos constante, inclusive contraindo no período. 4. A política social e econômica na segunda gestão FHC ( ) A retração na liquidez internacional e o crescente endividamento resultante das crises que eclodiram no final do primeiro governo de FHC deixaram claro que a política econômica deveria mudar de rumo. A dívida líquida do setor público, que no ano de criação do Plano Real era 28,5% do PIB, chegou a 48,1% no ano de 1999, onde o pagamento de juros foi o principal responsável pelo seu crescimento e o da dívida mobiliária. A desvalorização cambial garantiu por um tempo a estabilidade da dívida, que ficou presa às variáveis juros e câmbio, sujeitas à volatilidade da liquidez internacional. Mas uma série de fatores contribuiu para o aumento da dívida pública, como a renegociação das dívidas dos estados e municípios, a reestruturação dos bancos públicos e privados com recursos do Banco Central e as privatizações, já que os recursos obtidos com a venda de empresas públicas deveriam justamente ser usados para o pagamento da dívida, mas o reconhecimento dos passivos públicos (esqueletos) fez com que esse objetivo tivesse efeito contrário. A dificuldade de rolagem da dívida tornou-se cada vez maior, o que como conseqüência afetou o câmbio e os juros, aumentando a desconfiança do mercado e aumentando a instabilidade. Juntou-se a isso a crise no cenário Estabilização Fiscal), que desvinculava 20% das receitas de impostos e contribuições da União, inclusive os repasses para fundos de participação de Estados e Municípios. 9 EC nº 20/

22 internacional que prejudicou a liquidez fazendo crescer ainda mais a relação dívida/pib. Desse modo, o segundo mandato de FHC, 1999 a 2002, teve início tendo de enfrentar uma crise no setor externo e a insustentabilidade da dívida pública. Tendo em vista essa situação, fez-se necessário a assinatura de um acordo com o FMI, segundo o qual, o governo deveria sanear as contas públicas, diminuindo-se, para tanto, os gastos, e alcançar as metas de superávits primários, definidas pelo próprio FMI, para atrair capital externo e garantir a solvência do país. Esse acordo com o FMI impôs a queda na relação dívida pública/pib que se encontrava em patamares altíssimos e o controle do crédito ao setor público, o que só foi possível com o aumento das taxas de juros. Essa obrigação imposta de atingir superávit primário só seria possível diminuindo-se os gastos públicos e aumentando-se a receita, o que acabou gerando um aumento na arrecadação tributária. Desse modo, a reforma tributária que vinha sendo discutida no primeiro mandato foi abandonada e o foco mudado para o aumento na arrecadação, que foi possível graças a mudanças na legislação que garantiram o retorno da CPMF, a criação da Cide 10 em 2001, o aumento da alíquota da Cofins de 2 para 3 % com obrigatoriedade do pagamento desta contribuição pelas entidades financeiras e a alteração na alíquota da contribuição social sobre o lucro, que passou de 8% para 12%, em Essas medidas elevaram bastante a carga tributária nesse período: somente no primeiro ano - de 1999 a a carga cresceu 17% e apresentou valores acima dos 30 pontos percentuais em todos os anos 11. Grande parte dessa carga foi composta por impostos relacionados ao orçamento da seguridade social, que responderam, em média por 36% da carga tributária total no período, o que demonstra que o ajuste fiscal foi feito na realidade pela carga tributária. Essa 10 Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, criada pela Lei no , de 19 de dezembro de 2001, com o objetivo de regulamentar a partilha com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dessa arrecadação incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível. 11 Dados da Receita Federal. 21

23 política tributária foi prejudicial ao crescimento da economia à medida que diminuiu o poder de competitividade dos produtos brasileiros e impactou na renda da população. Gráfico 3 Evolução da Carga Tributária em Relação ao PIB no período ,00 23,00 22,00 21,00 20,00 19,00 18,00 17,00 16,00 15,00 22,83 21,62 21,25 20,71 20,29 19,65 19,04 16,79 16,73 17,26 16, A política fiscal tornou-se, portanto, o elemento central da política econômica, tendo como desafio ampliar o grau de austeridade para alcançar o superávit. Mas conforme observa Biasoto (2003), ao fazer isso acabou por gerar um processo de recessão ao compensar a queda nas receitas com restrições ao gasto e induzindo os agentes econômicos a agir nesse sentido. Outra conseqüência desse ajuste fiscal foi a necessidade imediata da renegociação da dívida dos estados e municípios, que se encontravam em situação pior que o governo federal. De acordo com Giambiagi (1999), os estados não estavam honrando suas dívidas com o Banco Central e com os bancos estaduais pelo carregamento dos títulos estaduais, o que resultou no crescimento acelerado do estoque da dívida mobiliária. A situação dos estados e municípios encontrava-se insustentável, portanto, algumas medidas deveriam ser tomadas, como a privatização de bancos estaduais, para reduzir ou dificultar o financiamento dos estados, e a imposição da geração de superávits primários por parte desses entes, o que para tanto, a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal foi muito importante. 22

24 Afonso deixa claro que a Lei de Responsabilidade Fiscal é originária de uma reforma administrativa que já vinha sendo idealizada desde 1995 por brasileiros e não por nenhum organismo internacional. Mas sua aprovação em 2001 não deixou de ser uma das conseqüências desse ajuste, ao definir regras de disciplina para os governantes, limitando o déficit público e o endividamento e impedindo o excesso de gastos e assegurando seu controle. Essa lei impedia a realização de operações de crédito entre entidades da Federação, suspendendo os empréstimos da União para estados e municípios até que as metas fossem cumpridas, objetivando assegurar o superávit e a sustentabilidade da dívida pública. Além de determinar regras, a LRF também foi importante ao estabelecer transparência aos gastos públicos, além de ter sido responsável pela vinculação dos gastos financeiros, mesmo com o único intuito de pagar a dívida e honrar o compromisso do governo com a austeridade fiscal. O segundo mandato de FHC baseou-se, portanto, segundo Sicsú (2003), no tripé: (i) câmbio flutuante com plena mobilidade de capitais (isto é, liberalização financeira externa); (ii) regime de metas de inflação com um banco central autônomo e (iii) regime de metas para os superávits fiscais primários. O objetivo desse tripé era fazer com que o governo ganhasse credibilidade com os mercados financeiro e internacional para realizar sua política externa. O problema é que esse tripé retira do Governo a sua capacidade de intervir na economia através do uso de políticas monetária, cambial e fiscal. Já que a política monetária fica à cargo do Banco Central, a política fiscal é quase anulada, pois as metas de superávits retiram do Governo a sua capacidade de aumentar os seus gastos de investimento e sociais e a política cambial perde força com a liberalização financeira, que permite um número ilimitado de transações com o exterior, na medida em que as reservas do Banco Central serão sempre insuficientes diante dos mercados financeiros doméstico e internacional. Desse modo, no final do governo o superávit primário foi mais que alcançado, atingindo cerca de 2,25% do PIB, mas não foi suficiente para diminuir a 23

25 dívida líquida em relação ao PIB, o que pode ser explicado pelo enorme aumento de títulos púbicos atrelados à taxa de juros elevada. A dívida pública continuou crescendo devido a uma desvalorização acentuada e as altas taxas dos juros, enquanto o PIB atingia valores bastante modestos. Devido a reorientação econômica e social implementadas pelo governo, o segundo mandato de FHC foi marcado por um período de estagnação dos gastos sociais, apresentando somente no final do período uma lenta trajetória de recuperação. A combinação das crises externas no balanço de pagamentos com o ajuste fiscal imposto pelo FMI prejudicou a política social que vinha sendo desenvolvida no primeiro mandato, ocorrendo cortes de gastos, especialmente naquelas políticas e programas que ainda não possuíam vinculação de recursos. Desse modo, a estratégia de estabilização monetária adotada no governo FHC, que exigia a manutenção de superávits primários elevados para garantir o refinanciamento da dívida pública e transmitir a sensação de credibilidade, prejudicou a expansão do Gasto Social Federal. O ajuste feito nesse período foi realizado na verdade pela carga tributária, que cresceu para pagar a dívida e não para ser investida no social, como pode ser percebido na Tabela 2. A criação do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza 12 no final do período foi o maior responsável pelo aumento de recursos para as políticas sociais, contribuindo para a manutenção do volume de gastos. Esse Fundo foi criado em 2001 com o objetivo de viabilizar o acesso a níveis dignos de subsistência à população, seus recursos são aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, saúde, educação, reforço de renda familiar e outros 12 O Fundo de Combate à Pobreza (FCP) foi criado por uma Emenda Constitucional para vigorar até Ele reúne cerca de 21 programas sociais das várias áreas e reflete o novo enfoque que se pretendia dar às políticas sociais. O fundo foi pensado enquanto um elemento estratégico para se direcionar recursos que tenham como alvo as famílias ou indivíduos pobres cuja renda per capita seja inferior à linha de pobreza. Suas principais fontes de receita são: adicional de 5% no IPI para produtos supérfluos; dotações orçamentárias; imposto sobre grandes fortunas; e adicional de 0,8% sobre a alíquota da CPMF. 24

26 programas de relevante interesse social, voltados para a melhoria da qualidade de vida. Essa política de austeridade fiscal contribuiu para um fraco desempenho da economia ao longo do período, bem como para restrição à expansão dos gastos sociais via mecanismos de desvinculações. Como ocorreu em 2000 com a criação da DRU, antigo Fundo Social de Emergência, que representou um mecanismo fundamental para o governo ao permitir o uso de recursos que tinham destinação específica, prejudicando áreas antes consideradas prioritárias e com garantia de recursos, como transportes. A DRU favoreceu ainda os estados e municípios na medida em que deixaram de sofrer redução no valor das transferências constitucionais e passaram a receber parte da Cide. Fica claro também que esse ajuste fiscal imposto pelo FMI para conter a dívida e obter superávits gerou desemprego e uma brusca queda na renda, criando-se a necessidade, deixada há tempos em segundo plano, de se investir em programas de transferência de renda e política social. É justamente nesse período que surge a idéia de focalização da política social e a discussão de política pública (ver PB e Marcelo Néri). Com isso, percebe-se um aumento no número de vinculações e na participação da despesa obrigatória na despesa total nesse período (por sua vez, a relação entre a despesa discricionária e a despesa total diminui). Isso pode ser constatado com a criação em 2000 da Emenda Constitucional nº 29, que fixou um gasto mínimo para Saúde, a criação em 2001 do Bolsa Escola e do Fundo de Combate à Pobreza. A criação da Emenda Constitucional nº 29 representou uma das conquistas nesse período, ao determinar que parte das receitas tributárias da União, estados, municípios e Distrito Federal deveria ser destinada às ações e serviços públicos de saúde. Após o não cumprimento dos 30% do orçamento da seguridade social destinado à saúde na Constituição de 1988, a EC nº 29 foi muito importante ao resgatar um avanço significativo dessa área. 25

27 A Tabela 6 apresenta o Gasto Social Federal em comparação ao PIB no período 1998/ Tabela 6 Gasto Social Federal em Comparação com o PIB, R$ milhões correntes GSF/ PIB Ano PIB (1) GSF (2) N. Índice Variação anual % (1998 = 100%) % , ,3 13,0 100, , ,6 13,3 102,6 2, , ,6 13,4 103,7 1, , ,5 13,8 106,1 2, , ,0 14,2 109,4 3,1 Fonte: (1) Banco Central (2) Ipea/Disoc. Tomando como base o ano de 1998, observa-se, no período que corresponde ao segundo mandato do governo FHC, um crescimento de 9,4% do GSF em relação ao PIB, o que equivale a um crescimento de 1,2 ponto percentual, tomando como base o início e fim do intervalo considerado. Observase, mediante os dados, que o crescimento foi mais intenso ao final do período, particularmente os anos de 1997 e A Tabela 7, a seguir, apresenta o gasto social em comparação com a Carga Tributária Federal (CTF) no período O ano de 1998, apesar de pertencer ao primeiro mandato do governo FHC, será incluído nas tabelas dessa seção para que os resultados do segundo governo possam ser comparados aos do primeiro. 26

28 Tabela 7 Gasto Social Federal em Comparação com a Carga Tributária Federal, Ano GSF Carga Tributária Federal (2) Impostos Tributário (1) Contribuições Sociais Seguridade Outras Total Total (a) (b) (c) (d) (e=c+d) (f=b+e) (a/e) (a/f) Em relação ao PIB (%) ,15 5,55 9,78 1,93 11,71 17,26 1,04 0, ,64 6,03 11,12 1,89 13,01 19,04 0,97 0, ,29 5,72 12,12 1,81 13,93 19,65 0,88 0, ,16 5,78 12,64 1,87 14,51 20,29 0,91 0, ,53 6,58 12,91 1,76 14,67 21,25 0,92 0,64 Número índice 1998=100% ,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100, ,1 108,7 113,7 97,9 111,1 110, ,2 103,2 123,9 93,6 118,9 113, ,3 104,2 129,2 96,7 123,9 117, ,4 118,7 132,0 91,0 125,3 123,2 Fonte: (1) Ipea/Disoc (2) Receita Federal. Elaboaração: Ipea/Disoc. Nota: (1) O Gasto Social Federal Tributário é composto pelos Recursos Ordinários; MDE; Contribuições Sociais; Contribuições Econômicas; Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza; Fundo Social de Emergência; Recursos Extra-Orçamentários do FGTS e as seguintes taxas: Taxa de Fiscalização dos Mercados de Titulos e Valores Mobiliarios; Taxa de Fiscalização dos Mercados de Seguro, de Capitalização e da Previdência Privada Aberta; Recursos de Concessões e Permissões; Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia; Taxas por Serviços Públicos; Recursos de Concessões e Permissões; e Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia. Observa-se que o GSF Tributário cresceu, no período analisado, cerca de 11,4%, mais que o crescimento do GSF total desse ínterim, mostrado na Tabela 6. Isso significa, portanto, que o crescimento do GSF Não-Tributário não acompanhou o crescimento do gasto tributário, o que contribuiu para uma queda na participação final. Um dado que pode chamar atenção é que o valor das contribuições sociais supera o gasto social. Isso pode ocorrer porque na carga tributária entram contribuições que não fazem parte do GSF, como é o caso da parcela dos 40% do Pis/Pasep que vão para o BNDES 14 e devido a desvinculação de receitas promovidas pelo então chamado FSE/FEF. 14 Não entra no GSF, pois posteriormente esses recursos retornam, sob nova rubrica, como fontes de financiamento. 27