Articulações entre o serviço público e o cidadão
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- Lídia Alencar Oliveira
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1 Painel: A qualificação de profissionais na interface serviço público/cidadão Coordenador: Luciano A. Prates Junqueira Articulações entre o serviço público e o cidadão Luciano A. Prates Junqueira 1 CLAD 2005 I. INTRODUÇÃO A cidade é o espaço onde as pessoas vivem e se relacionam, onde também manifestam seus problemas e onde têm acesso aos serviços, que lhes proporcionam meios para satisfazer suas necessidades. Isso coloca para o gestor da cidade a importância de identificar estratégias para gerenciá-la e as suas políticas, visando garantir aos munícipes seus direitos de cidadania. Nesse processo de articulação entre serviços e cidadãos é que emergem dois conceitos importantes na administração das políticas sociais: descentralização e intersetorialidade. Os problemas sociais sendo de natureza diversas afetam uma mesma pessoa ou grupo de pessoas, situadas, em geral, no mesmo espaço social. Essa é uma maneira de ver os problemas sociais que ainda não ocasionou mudanças nas práticas de solucioná-los, pois cada política social tem um olhar próprio de ver os problemas sociais e de encaminhar solução. Esse processo desconsidera o cidadão na sua totalidade e tão pouco os serviços públicos, pois estes são oferecidos de maneira fragmentada. Como não uma maneira integrada de ver os problemas, conseqüentemente, sua solução não passa por uma gestão integrada dos serviços públicos. Assim, ao abordar os problemas sociais de maneira integrada, no espaço social onde se manifestam, considerando os diversos atores sociais envolvidos como sujeitos do processo, coloca como necessária a descentralização como também a intersetorialidade. A gestão dos serviços públicos responsáveis pelas soluções dos problemas sociais passa a incorporar no processo de decisão os seus usuários. Ademais, essas soluções são encaminhadas de maneira integrada, respeitando a contribuição e a autonomia de cada ator, mas não de maneira fragmentada. Daí a importância de considerar os conceitos de descentralização e intersetorialidade e sua interdependência. Isso permitirá que as soluções dos problemas sociais resultem de articulações entre os serviços na resposta as demandas dos cidadãos. Este texto, portanto, procura dar conta dos conceitos de descentralização e intersetorialidade, visualizando o papel de cada um na mudança das práticas dos serviços públicos na gestão da cidade e na garantia dos direitos dos cidadãos no acesso a estes 1 Sociólogo, Doutor em Administração da Saúde, Professor Titular da Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Atuária da PUC-SP, Coordenador do Programa de Estudos Pós-Graduados em Administração e do Núcleo de Estudos Avançados do Terceiro Setor NEATS/PUC-SP e Assistente Doutor do Programa de Pós-Graduação em Gestão de Negócios da UNISANTOS 1
2 serviços, delineando o quadro de referência que informará este painel de acolhimento e cidadania. 1. DESCENTRALIZAÇÃO E A GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS A descentralização é um conceito importante na gestão dos serviços públicos, que viabilizam a implementação das políticas sociais. Esse conceito ocupou e ainda ocupa um lugar de destaque na discussão da eficácia das políticas sociais, principalmente a partir da década de 80 ( DRAIBE, 1993). Descentralizar significa transferir decisão, trazer para junto dos usuários o poder de decidir. Mas poder de decidir sobre o quê? Por isso que quando se fala em descentralização é importante ter claro transferir o quê, para quem e como. A descentralização como um processo de transferência de poder determina a redistribuição das decisões. Nesse sentido, este é um conceito dialético, porque ele existe em oposição à centralização. Não se descentraliza se não há poder centralizado. Esse processo envolve mudanças na articulação entre estado e sociedade, entre o poder público e a realidade social, e implica mudar a atuação do Estado, seu papel na gestão das políticas sociais. O Estado deixa de ser o único responsável pelas soluções dos problemas sociais, mesmo que tenha como sua competência a garantia aos cidadãos dos seus direitos sociais. Assim, descentralizar não é apenas um processo de transferência de atribuições e competências que ocorre no âmbito do Estado, entre os três níveis de governo e entre as suas organizações, mas também para entes privados de caráter público. Com isso o Estado pode transferir, por exemplo, a prestação dos serviços sejam de saúde, de educação que são de sua competência, para entes não estatais, mas preservando o seu poder de regulação (Martins, 1994). O ente privado de caráter público que recebe as competências permanecerá sujeito às normas, à avaliação e aos controles de qualidade estabelecidos pelo poder cedente. Esse processo de descentralização não se esgota apenas na transferência de atribuições é necessário para que tenha eficácia considerar os beneficiários das políticas sociais como sujeitos e participantes da sua gestão. Para isso é necessário que as políticas sociais sejam consideradas como direito, no seu caráter distributivo e não apenas compensatório. E essa mudança só ocorrerá através da educação para a cidadania, quando os diversos atores sociais tomarem consciência dos seus direitos de cidadãos. A cidadania é um processo de aprendizado, que se atualiza na medida em que as pessoas vão experimentando relações e percebendo que seu saber e sua experiência têm importância e são respeitados. A cidadania se consuma mediante o exercício do papel de sujeitos e de seus valores face a sujeição a liberdade do que ao poder ( MANZINI-COVRE, 1996: 37). A realidade socio-econômica, política e cultural das organizações que recebem o poder faz com que os seus diversos atores tenham uma maneira própria de lidarem com as competências recebidas. Por isso que se diz que a descentralização não garante necessariamente a participação, podendo, em algumas circunstâncias, até reiterar as 2
3 diferenças. Contudo, as transferências de competências públicas para entidades privadas muda a relação Estado e Sociedade, onde as prestações de serviços, tarefas públicas, passam a ser confiadas a entidades privadas (HABERMAS, 1984). Nesse sentido, é importante ter claro o entendimento dos serviços definido por sua utilidade imediata na relação de exterioridade com o usuário, para recuperar um bem, ou bens e ainda o serviço como usufruto pessoal, em uma relação direta com o usuário. Essas formas de serviços realizam-se na esfera do consumo privado, que se subordinam as atividades de prestação de serviços ( NOGUEIRA, 1994). A noção de prestação de serviços concretiza-se na relação do prestador com o usuário e desta relação que o serviço torna-se realidade. Daí a importância da dimensão técnica e social dessa relação, pois não basta um prestador ter seu saber e a tecnologia disponível se não há quem apropria este serviço e o atualiza. A prestação de serviços é uma relação do cidadão com o prestador. Essa relação se dá entre dois atores, o prestador que realiza seu serviço mediado por uma organização que lhe dá suporte técnico e de infra-estrutura, responsabilizando-se pela prestação dos serviços. Ela é de algum modo a executora de uma política social, vista como direito social e não apenas como atendimento de necessidades da população. Daí se dizer que a articulação entre serviços públicos e cidadão é uma relação entre atores, entre iguais, e não uma relação de subordinação, por exemplo, entre médico e paciente, onde o primeiro tem todos os direitos e o segundo é apenas objeto. Por isso essa relação de serviço e cidadão é uma relação entre atores, entre pessoas que têm direitos e como tais devem ser atendidos. A descentralização neste particular tem um papel importante, porque com ela buscase o empoderamento dos usuários dos serviços, que passam também a decidir sobre os rumos dos serviços e de sua gestão. A transferência de poder com a descentralização cria a possibilidade de constituir uma rede de relações entre os atores envolvidos nos serviços e onde cada um faz valer sua identidade e autonomia ( DABAS, NAJMANOVICH, 1994). Esse processo de relação serviços e cidadão ganha consistência na gestão das políticas sociais não apenas com a descentralização, mas também com a intersetorialidade, como uma possibilidade de lidar de maneira integrada com os problemas sociais que afetam as pessoas num determinado território dando maior consistência à gestão social dos serviços. 2. A INTERSETORIALIDADE COMO ESTRATÉGIA DE GESTÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS A dicotomia que se observa na gestão das políticas sociais e, conseqüentemente, na gestão dos serviços públicos, só pode ser superada através de uma ação integrada, pois mesmo aquelas de caráter universal, isoladamente, têm dificuldade em promover a equidade e a integralidade do atendimento. Apesar dos problemas sociais manifestarem-se setorialmente, sua solução está na dependência da ação de mais de uma política. É no âmbito da cidade, como o espaço onde a população tem acesso aos serviços, onde seus problemas se manifestam, que a articulação das políticas sociais se viabiliza, dando maior eficácia a sua gestão. 3
4 Como espaço definido territorial e socialmente, a cidade, é onde se concretiza a integração interinstitucional e a ação intersetorial. Essa interação pode ser construída através de um processo dinâmico entre os sujeitos, mediada por novos paradigmas, que devem informar a mudança das instituições sociais e de suas práticas. É um processo de aprendizagem e de determinação dos sujeitos, que resulta também na gestão integrada das políticas sociais, para responder com eficácia os problemas da população de um determinado território. A lógica intersetorial de atuação deve referir-se basicamente à população e ao espaço onde se situam. Assim, a base populacional e geográfica permite que se identifique os problemas e as possibilidades de sua solução para atingir uma vida com qualidade. A intersetorialidade é a articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando o desenvolvimento social, superando a exclusão social (JUNQUEIRA & INOJOSA, 1997). É uma nova lógica para a gestão da cidade, buscando superar a fragmentação das políticas, considerando o cidadão na sua totalidade. A intersetorialidade é um conceito que engloba as dimensões das políticas sociais e sua interface com outras dimensões da cidade, como sua infra-estrutura, ambiente, que também determinam a sua organização e regulam a maneira como se dão as relações entre os diversos segmentos sociais ( JUNQUEIRA, 1998a). A intersetorialidade constitui uma concepção que deve informar uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestação de serviços. Isso significa alterar toda a forma de articulação dos diversos segmentos da organização governamental e dos seus interesses. Essa forma de atuar é nova, por isso deve acarretar mudanças nas práticas e na cultura organizacional. É um processo que tem riscos em função das resistências previsíveis de grupos de interesses contrariados. A ousadia de mudar vai precisar das alianças de todos os que desejam incrementar a qualidade de vida do cidadão, dentro e fora da administração pública, de seus serviços. Para que isso torne realidade é importante formar pessoas para aprenderem a ser cidadãos, a terem consciência de seus direitos, mas também formar cidadãos capazes de lidar com o direito dos outros. Daí a importância do treinamento dos funcionários que vão oferecer os serviços públicos, que vão operar os serviços públicos para garantirem os direitos sociais da população. Isso não é apenas um discurso, mas novas práticas, que exigem aprendizado tanto do prestador como dos usuários. Tratar os cidadãos, situados num mesmo território, e seus problemas de maneira integrada exige um planejamento articulado das ações e serviços. Mas isso só não basta. É necessário um novo fazer que envolva mudanças de valores, de cultura como um fenômeno ativo, vivo, através do qual as pessoas criam e recriam os mundos dentro dos quais vivem ( MORGAN, 1996:135). Essa nova realidade deve ser criada no interior das organizações gestoras das políticas da cidade na sua totalidade. Isso exige que os diversos atores parte dessa rede se 4
5 interpenetrem, formando um novo tecido. É uma nova lógica que determina a atuação das organizações municipais, deixando de ser informada pela especialização, pela setorialização e pela autonomização, mas por uma elaboração integrada de saberes e de percepções do homem e de sua realidade social. Isso remete para a questão da complexidade dessa realidade e da necessidade de um conhecimento que dê conta das diversas dimensões que determinam os problemas sociais e sua interação ( DEMO, 2002). Esse processo ganha consistência quando a cidade é considerada na sua totalidade. Quando as necessidades dos grupos populacionais, que se distribuem pelo seu território, tornam-se sujeitos do processo. Sujeitos capazes de perceberem seus problemas e encaminharem soluções articuladas intersetorialmente. Complementar a dimensão intersetorial das políticas sociais é que emerge a noção de rede como a interação de pessoas, instituições, famílias, municípios, estados, mobilizados em função de uma idéia abraçada coletivamente. Num ambiente de mudança social as diferentes atividades que a determinam implicam na formação de redes como a possibilidade de intercâmbio. Nessa perspectiva, a rede como uma construção social depende da sensibilização dos diversos atores sociais para um objetivo comum que melhor se viabiliza através da parceira (VILLASANTE, 2002). Esse processo de parceria estabelece relações interpessoais e interinstitucionais, preservando as diferenças e as especificidades de cada componente que contribui da sua maneira na construção de uma política que preserve os princípios da cidadania, da liberdade e da justiça. A rede surge da percepção conjunta dos problemas comuns e da possibilidade de resolvê-los não apenas no âmbito da cidade mas da articulação entre outros atores sociais envolvidos com o problema e sua solução (JUNQUEIRA, 1998b). A mudança social demanda a necessidade de reconstruir a sociedade civil, pois ela cresce e se desenvolve quando seus integrantes assumem o papel de sujeitos. Como sujeitos tornam-se responsáveis por diferentes papeis em que atuam como produtores ativos na construção do bem estar dos diversos segmentos sociais e da sociedade no seu conjunto. Na construção dessa nova realidade a noção de sistema social ganha consistência, onde cada participante é um sujeito real, que tem sua identidade, mas que não é dono deste conjunto. Há vários participantes com diferentes tradições e culturas que dão a sua marca e sua contribuição, mas que não são únicos. Daí a necessidade de uma linguagem e práticas comuns, para organizar e mobilizar os diferentes atores para um objetivo comum, para a construção de uma nova realidade social que resulta das relações estabelecidas entre si. Isso faz com que a complexidade aumente na medida em que a sociedade vai evoluindo e, consequentemente, tornando o conhecimento mais multifacetado e complexo. Esse movimento de complexificação é acompanhado pelo surgimento de problemas novos, imprevistos, e por fenômenos que escapam a nossa compreensão e controle ( GENELOT, 1992:26). A ausência de controle, aumenta a imprevisibilidade e a incerteza, que crescem em 5
6 função da complexidade, com isso busca-se novos modelos de gestão dos serviços, tornando-a mais ativa e por isso mesmo mais complexa, aumentando a interdependência entre atores e instituições. Com isso privilegia-se a visão sistêmica o que possibilita superar os limites da ação mediante a integração de conhecimentos e práticas de cooperação, constituindo um meio para intervir na realidade social. A construção coletiva é privilegiada e sua concretização se dá na medida em que são superadas as determinações sociais mediante o estabelecimento de parcerias entre sujeitos individuais ou coletivos, mobilizados por objetivos construídos e apropriados coletivamente, para a construção de uma nova realidade social. Nessa perspectiva, que serão entendidas as experiências debatidas neste painel, lançar novos parâmetros para a construção de uma nova realidade social. Construções solidárias que se organizaram possibilitando a gestão participativa das organizações que oferecem serviços públicos, sejam elas estatais ou privadas. Entender a complexidade da realidade social e através da integração das políticas sociais buscar soluções que respondam não as necessidades da população, mas aos direitos dos cidadãos mediante o acesso aos serviços públicos que garantam uma vida com qualidade. CONCLUSÃO A descentralização e a intersetorialidade inovam na gestão pública. A descentralização enquanto transfere o poder para junto dos que utilizam os serviços prestados e a intersetorialidade enquanto integra a gestão das políticas públicas, articulando não apenas as políticas sociais. Esse processo possibilita articular a prestação de serviços e os cidadãos ocasionando uma nova relação de poder entre os diversos atores Adotar esses pressupostos permite modelar uma nova estrutura organizacional, novas práticas, novas formas de gestão da cidade e de seus serviços, tornando-os mais democráticos e eficazes. Essas mudanças só serão efetivas quando houver nova maneira de olhar a realidade social, de lidar com ela, o que significa mudar práticas organizacionais, que só ocorrem quando há transformação de valores e da cultura das organizações. Inclusive não se pode dizer que houve mudanças sem visualizar o impacto que elas acarretam na realidade social. Mas este é um processo que vai se construindo no tempo, exigindo vários tipos de ações, de projetos que vão dando corpo a um novo tecido social. A mudança representa sempre um risco. Significa abrir mão do certo para apostar em algo que não se conhece. Há várias leituras, vários aspectos a considerar ao assumir um projeto e, em comprometer-se com ele. Isso significa mudar a lógica da gestão das políticas setoriais para a intersetorial. Esse processo integra saberes e recursos, para dar respostas mais eficazes à população de um território, garantindo-lhe uma vida com qualidade. Os problemas sociais são complexos e abordá-los é uma tarefa que exige respeito a 6
7 contribuição de cada participante, preservando sua identidade, o seu saber. Os atores individuais e institucionais devem identificar-se como sujeitos comprometidos com os objetivos delineados coletivamente, para a construção de uma sociedade justa e equamine. A gestão da cidade exige mudanças e articulações dos diversos atores políticos para a construção do espaço público. Os problemas sociais urbanos que se multiplicam demandam soluções integradas e não setorializadas, pois a realidade social não se manifesta de maneira dicotômica. Com a descentralização e a intersetorialidade como estratégias de gestão da cidade permite-se que os diversos segmentos sociais passem a ser sujeitos das soluções dos problemas que afetam a cidade. Nesse contexto, a articulação serviços públicos e cidadãos demanda uma nova visão, uma nova perspectiva técnica e social na consideração desse processo, pois a relação que se estabelece na prestação de serviços é de apropriação, uma vez que não existe serviço sem a existência do prestador e do usuário. Contudo, a prestação de serviços que privilegia direitos e não necessidades, os diversos atores envolvidos são sujeitos, participando da construção de uma realidade social onde prevalece a relação entre iguais. A prestação de serviços concretiza-se na relação do prestador com o usuário, sendo este usuário não apenas um consumidor, mas um cidadão que tem direito de acesso a um serviço de qualidade. É também nessa relação que o serviço torna-se realidade, pois a ação de prestação só se concretiza com a presença do usuário. A dimensão técnica e social do prestador, seu saber e a tecnologia disponível, não são suficientes sem alguém que aproprie o serviço prestado. Daí a importância do sujeito que apropria os serviços ser um cidadão que tem noção de seus direitos, estabelecendo uma relação entre iguais e não de subordinação. É uma relação que se dá entre dois atores, o prestador que realiza seu serviço mediado por uma organização que lhe dá suporte técnico e de infra-estrutura, e o cidadão, que tem direito de acesso ao serviço. É essa visão da articulação serviço público e cidadão que deve informar a discussão desse painel, contribuindo para visualizar o papel do profissional de gestão pública na construção dessa nova realidade. BIBLIOGRAFIA DRAIBE, Sonia M. As Políticas Sociais e o Neoliberalismo: reflexões suscitadas pelas experiências latino-americanas. Revista USP, No. 17:86-101, março/abril/maio DABAS,E, NAJMANOVICH,D. (org.) Redes. El Lenguaje de los Vínculos, Buenos Aires, Paidós, 1994 DEMO, Pedro. Complexidade e Aprendizagem, São Paulo: Atlas, 2002 GENELOT, Dominique. Manager dans la Complexité Reflexions à l usage de dirigeants,paris, INSEP Éditions, GIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. São Paulo, Editora UNESP. HABERMAS, Jurgen. Mudança Estrutural da Esfera Pública, Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984 JUNQUEIRA, Luciano A.P. Novas Formas de Gestão na Saúde: Descentralização e Intersetorialidade, São Paulo, Saúde e Sociedade, 6(2): 31-46, ago-dez 1998a Descentralização e Intersetorialidade na Construção de Um Novo Modelo de Gestão, 7
8 Revista de Administração Publica/FGV, Rio de Janeiro, 32(2): 11-22, mar./abr. Descentralización, intersectorialidad y red en la gestión de la ciudad, Revista del CLAD - Reforma y Democracia, Caracas, no. 12, octubre 1998: , 1998b JUNQUEIRA, L.A. P. & INOJOSA, R. M Desenvolvimento Social e Intersetorialidade: a Cidade Solidária, São Paulo, FUNDAP (mimeo), 1997 MANZINI-COVRE, Maria de Lourdes.No Caminho de Hermes e Sherazade - cultura, cidadania e subjetividade. Vogal Editora, Taubaté. SP, 1996 MARTINS, Carlos Estevam O circuito do poder: democracia, participação, descentralização. São Paulo: Entrelinhas, MORGAN, Gareth. Imagens da Organização, São Paulo, Atlas, 1996 NOGUEIRA, Roberto P. Perspectivas da Qualidade em Saúde, Rio Janeiro: Qualitymark Ed., 1994 VILLASANTE, Tomás R. Redes e Alternativas: estratégias e estilos criativos na complexidade social, Petrópolis: Vozes,
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