IX ENCONTRO DA ABCP. Estudos de Política Externa. Brasil e Índia junto ao OSC (OMC): o papel dos fatores domésticos.

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1 IX ENCONTRO DA ABCP Estudos de Política Externa Brasil e Índia junto ao OSC (OMC): o papel dos fatores domésticos Versão Inicial Maria Izabel Valladão de Carvalho-UNB Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014

2 Brasil e Índia junto ao OSC (OMC): o papel dos fatores domésticos Maria Izabel Valladão de Carvalho-UnB Resumo do trabalho: O sistema de solução de disputas do OSC baseia-se em conjunto de regras formais que normatiza o processo de litígio entre os estados partes. Estudos defendem que a presença de tais regras tornam os países em desenvolvimento mais bem equipados para enfrentar os contenciosos com estados poderosos Por um lado, as regras são efetivamente relevantes já que universalizam o tratamento dado aos estados partes; por outro lado, a colocação de uma causa junto ao OSC e o seu acompanhamento envolvem o dispêndio de recursos econômicos, administrativos e de expertise elevados, não acessíveis a grande maioria dos países em desenvolvimento. Tendo estes condicionamentos como pano de fundo, enfoca-se, neste artigo, o desempenho do Brasil e Índia junto ao OSC. Tais países destacam-se entre um conjunto de seis países em desenvolvimento que mais usam o OSC como demandante e demandado. Na primeira seção do trabalho, o comportamento do Brasil e da Índia é analisado a partir de dados quantitativos. Na segunda, fatores domésticos que explicam o desempenho destes países junto ao OSC são investigados. Conclui-se que: i)ambos os países atuaram de modo intenso e eficaz em reclamações que atingiram membros poderosos da OMC como os EUA e a UE; e, ii) que a atuação do estado e dos grupos de interesse e empresas atingidas pelo comportamento daqueles atores conformaram dois modelos diferentes: um que se poderia conceituar como de parceria entre o setor público e o setor privado (Brasil) e outro que se caracterizaria por uma estrutura de dominância do estado(índia). Palavras-chave: Palavras-chave: Processo decisório em política comercial externa; países em desenvolvimento; contenciosos na OMC.

3 O sistema de solução de disputas da OMC baseia-se em conjunto de regras formais que regulamenta o processo de litígio entre os seus membros. Estudos defendem que a presença de tais regras tornam os países em desenvolvimento mais bem equipados para enfrentar os contenciosos com estados poderosos (Jackson, 1997,2011; Davis, 2006). Por um lado, regras são relevantes já que universalizam o tratamento dado a todos; por outro lado, a colocação de uma causa junto ao OSC e o seu acompanhamento envolvem o dispêndio de recursos econômicos, administrativos e de expertise elevados, não acessíveis a grande maioria dos países em desenvolvimento. Tendo estes condicionamentos, como pano de fundo, compara-se, neste trabalho, o desempenho do Brasil e Índia como demandante junto ao OSC. Brasil e Índia estão entre os seis países em desenvolvimento que mais iniciaram disputas (os outros são: México (23), Argentina(18), Tailândia(14) e China(11). O Brasil encontra-se em quarto lugar como demandante (26), após apenas dos EUA (103), da UE (87) e do Canadá (33); e, a Índia (21), em sexto lugar, depois do México (23). 1 A maior parte das reclamações do Brasil e da Índia visou o comportamento dos atores mais poderosos da OMC: os EUA e a UE 17 e 15 casos respectivamente. As demandas do México direcionadas para os mesmos países totalizaram 13 casos. Os desafios colocados para o uso do OSC pelos países em desenvolvimento, já destacados, contrastam com a participação elevada do Brasil e da Índia na utilização deste mecanismo, bem como no direcionamento de seus contenciosos principalmente para atores que possuem alta capacidade de retaliação, inclusive por meio da utilização de instrumentos disponibilizados pela própria OMC (Guzman e Simmons,2005). Brasil e Índia se aproximam em relação aos seguintes atributos: possuem sistemas políticos democráticos estáveis e mudaram o seu modelo de desenvolvimento econômico no final dos anos oitenta e na primeira metade da década de 90 (Mukherji, 2013). Ambos os países fizeram, ainda, uso intensivo do sistema de solução de controvérsias como já foi ressaltado. Contudo, Brasil e Índia diferem quanto ao grau de recursos que podem dispor para iniciar e acompanhar o desenvolvimento de um litígio na OMC: o primeiro é um país de renda per capita média alta e o segundo é um país de 1 Estes dados dizem respeito às reclamações iniciadas até 31 de dezembro de 2012 no OSC. Acesso em março de Elaboração da autora com a colaboração de Luana Caiado e Samantha Vitena, graduadas em RI-UnB 2013 e bolsistas PROIC-UNB,

4 renda per capita média baixa. 2 Em que medida estas diferenças influenciaram a atuação demandante destes países junto ao OSC? Quais condições domésticas dos dois países que condicionaram tal desempenho? Argumenta-se neste trabalho que Brasil e Índia fizeram uso não apenas intenso, mas também eficaz do OSC, pois obtiveram taxa de sucesso elevada nas disputas iniciadas contra os EUA e a UE. Além disso, busca-se demonstrar que dois modelos do processo decisório doméstico contribuíram para o desempenho destes países junto ao OSC: um modelo de interação exitosa entre governo e grupos de interesse privados como sugerido por Shaffer, Badin e Rosenberg (2011) no caso do Brasil e um modelo mais centralizado no Estado e com a participação relevante do Advisory Centre on WTO Law (ACWL) 3 no caso da Índia. Por último, este trabalho também destaca que o PIB per capita como indicador de recursos que os países podem dispor para o uso intenso e eficaz do OSC, precisa ser cotejado com outros fatores para explicar a atuação litigante da Índia junto ao OSC. Inicialmente, dados econômicos são apresentados com o objetivo de contextualizar a atividade litigante dos dois países. Em seguida, compara-se o desempenho do Brasil e da Índia frente ao OSC em disputas iniciadas contra os EUA e a UE, tendo em vista as diferenças de renda per capita, e o grau de visibilidade das infrações envolvidas nas reclamações iniciadas por eles. 4 Em terceiro lugar analisam-se os elementos que fazem parte do processo decisório para a litigação junto ao OSC e sugere-se que: primeiro, as condições domésticas indianas conformam um processo de decisão em grande parte centralizado no Estado; e as condições domésticas do Brasil compreendem, como ressaltam Shaffer, Badin e Rosenberg (2011), interação pluralista entre governo e setor privado. Este autores propuseram modelo pluralista de interação entre governo, setor privado e sociedade civil 5, em que cada ator contribuiu, dentro de suas atribuições e em parceria, para a atuação do Brasil junto ao OSC. Brasil e Índia foram partes contratantes originárias do GATT e participaram de modo ativo das discussões para a criação da Organização Internacional do Comércio 2 Segundo a classificação do Banco Mundial baseada no método Atlas (2012). 3 Esta organização intergovernamental, criada em 2001, e com sede em Genebra, apoia os países em desenvolvimento em disputas junto ao OSC com custos jurídicos inferiores aos que são cobrados pelas firmas privadas de advocacia. 4 Os países de menor desenvolvimento relativo não integraram a análise porque eles atuaram apenas uma única vez no OSC e com auxílio do ACWL (Índia-Antidumping Measure on Batteries from Bangladesh/DS /1/2004). 5 Não foi possível explorar neste texto a interação com a sociedade civil nos dois casos.

5 (Lafer,1972). Além disso, ambos os países tiveram papel destacado na instituição do Sistema Geral de Preferências junto à UNCTAD, o qual influenciou o estabelecimento da parte IV do GATT (id.ibid.) e da cláusula de habilitação. Tais elementos estão inclusos no GATT-1994 e tratam de estabelecer as condições para tratamento diferencial dos países em desenvolvimento no comércio com os países desenvolvidos e entre os países em desenvolvimento. Brasil e Índia participaram do G10 que propugnava pela não inclusão dos novos temas (investimento, propriedade intelectual e serviços) na agenda da Rodada Uruguai. Atualmente os dois países integram o G20, que defende a reforma dos sistemas de subsídios agrícolas dos países desenvolvidos, e o NAMA-11 que propõe restrições na abertura de mercado de produtos industriais. Todavia, os dois países estão também em grupos diferentes - o que expressa diferenças significativas de seus sistemas produtivos. Enquanto Índia participa do G-33 defensor de flexibilidades para os países em desenvolvimento na abertura do mercado agrícola - o Brasil é membro do Grupo de Cairns, conjunto de países exportadores agrícolas pressionadores da abertura do comércio agrícola. Ademais, as alíquotas declaradas e aplicadas em produtos agrícolas dois países divergem bastante OMC são distintas: Índia e 33.5 e Brasil 35.4 e10.1 por cento, respectivamente. 6 Outras divergências significativas dizem respeito à inserção comercial dos dois países. Ambos os países aproximam-se em relação à participação das exportações ( em valor) no comércio mundial: 1.32% e Índia 1.61%. Porém o comércio como proporção do Produto Interno Bruto tem relevância menor para o Brasil do que para a Índia (24% e 51.7%, respectivamente). O PIB da Índia é de dólares e do Brasil é de dólares; e a renda per capita de acordo com dados do Banco Mundial (método Atlas) é de 1550 dólares no primeiro caso e de dólares no segundo caso (dados de 2012). Os estudos que investigam os óbices para que os países em desenvolvimento possam iniciar disputas no OSC são de dois tipos: o primeiro concentra-se na determinação de fatores que ocorrem no nível da OMC; o segundo focaliza os recursos existentes para identificar, analisar, acompanhar e litigar uma disputa (Guzman e Simmons, 2005:5). 6 Dados de Acesso, 3 de junho de 2014.

6 No primeiro caso, estudos mostram que a experiência em litígios no OSC colabora para os países em desenvolvimento adquirir conhecimento e expertise e, em consequência ter mais sucesso nos caso que iniciam (Conti, 2010). Este trabalho não trata dos condicionantes institucionais, ainda que relevantes, pois focaliza as condicões domésticas da atuação dos países em desenvolvimento como reclamantes. No segundo caso, estudos destacaram que os países em desenvolvimento enfrentam dificuldades expressivas internas para o uso intenso e eficaz das regras da OMC (Shaffer, Sanchez e Rosenberg, 2008: ; Shaffer, Badin e Rosenberg, 2011; Bown e e Mc Culloch, 2012 ; Barton et al. 2006: ; Guzman e Simmons, 2005; Narlikar, 2004; Lee, Donna, 2004). Tais obstáculos conformam o conceito de capacidade legal. A capacidade legal de um país abrange diferentes tipos de recursos: burocráticos e humanos (a existência de órgão dentro da estrutura burocrática do Estado voltado para tratar negociações e contenciosos no contexto da OMC; e, pessoal preparado para exercer tais tarefas, inclusive no âmbito jurídico) e recursos financeiros para contratar firmas de advocacia nacionais ou estrangeiras para representar e defender a reclamação no sistema de solução de controvérsias da entidade os quais podem ser partilhados, quando for o caso, com organizações representativas do setor privado. Tais recursos são elevados e não são acessíveis à maior parte dos países em desenvolvimento. Um indicador possível de capacidade legal é o PIB per capita (Banco Mundial, 2012). A renda per capita qualifica as inferências que podem ser feitas a partir do PIB e permite indicar com mais validade os efetivos recursos que o país e o setor privado podem dispor para iniciar um litígio junto ao OSC. 7 A Índia e o Brasil são classificados pelo Banco Mundial como país de renda per capita média alta e o Brasil de renda média baixa. Até que ponto as diferenças de recursos explicam o desempenho dos dois países junto ao OSC? O número de disputas iniciadas pela Índia já demonstra que apesar de ser um país de renda média baixa ela é o terceiro país em desenvolvimento com uma atividade intensa no OSC (os outros que a seguem, todos de renda média alta são Argentina (18) Tailândia(14) e China(11)). Além disso, a participação do Brasil equivale à 28,6% das reclamações iniciadas pelos países de renda média alta (139 disputas) e a da Índia 7 Busch, Reinhardt e Shaffer (2009) defendem indicador de capacidade legal independente de renda per capita ou de produto interno bruto.

7 corresponde a 35% das demandas postadas pelos países de renda média baixa (60 disputas). Os EUA, a UE e a China compõem os grandes mercados para o comércio externo. È de se esperar que os países em desenvolvimento que iniciaram reclamações no OSC focalizem a perda de mercado externo pelas infrações cometidas por estes atores e principalmente para os EUA e a UE. Vale destacar que a UE (27) e os EUA são os principais destinos das exportações indianas ( 16,8% e 12, 8% respectivamente) e os Emirados Árabes são o terceiro destino (12,4%); a UE(27) e a China são os principais destinos das exportações brasileiras (20,2% e 17,% respectivamente) e os EUA é o terceiro destino (11,1%). Por outro lado, litigar contra os EUA e a UE implica fazer frente a organismos poderosos como o Escritório para Representação de Comércio dos EUA e a Diretoria Geral para Comércio, da Comissão Europeia, os quais possuem elevado grau de capacidade legal. Desta forma, seria de se esperar que países com renda per capita média baixa tivessem menos probabilidade de litigar contra os EUA e a UE do que os países de renda per capital média alta. Como se pode observar na Tabela I, o desempenho do Brasil acompanhou a performance dos outros países de renda média alta, ainda que mais elevado. A Índia, por sua vez, apresentou comportamento comparável ao do Brasil e distinguiu-se da atuação dos outros países de renda média baixa os quais iniciaram mais disputas proporcionalmente contra outros membros que não o os EUA e a UE, o G2. TABELA I Direção da disputa por países reclamantes segundo a renda per capita Países G2 Outros Membros Total Reclamantes RMA 59,7% (77) 40,3% (52) 100% (129) Brasil 65,4% (17) 34,6% (9) 100% (26) Outros P.RMA 58,2 % (60) 41,8%(43) 100%(103) RMB 48,3%(29) 51,7%(31) 100% (60) Índia 71,4%(15) 28,6%(6) 100% (21) Outros P.RMB 36,8%(14) 63,2%(25) 100%(39)

8 Total 56%(106) 44%(83) 100% (189) Fonte: Acesso em março de Elaboração da autora com a colaboração de Samantha Vitena, graduanda em RI pela UnB e bolsista PROIC 2012/2013. O sistema de solução de controvérsias é complexo e apresenta diversas fases. De forma resumida é possível, inicialmente, destacar a fase de consultas. Nesta fase, o país questiona o comportamento infrator e busca informações sobre o dano sofrido e ainda avalia os prós e contras em iniciar o litígio propriamente dito por meio do painel. Além disso, o país reclamante pode entrar em acordo com o país estrangeiro ou retirar o questionamento diante da mudança da norma interna pelo parceiro infrator. Casos os resultados da consulta não sejam satisfatórios o país reclamante pode demandar o estabelecimento do painel. O painel avaliará as posições defendidas pelas partes adversárias de acordo com as regras da OMC. Ambas as partes em conflito ainda podem encaminhar recurso para o Órgão de Apelação. Após o relatório do painel e/ou do parecer do Órgão de Apelação e sendo a causa do país reclamante vitoriosa resultados são possíveis: acordo entre as partes, mudança da conduta do país infrator e procedimento de conformidade completado com achado de não conformidade às exigências do painel ou do Órgão de Apelação, autorização para retaliar. Conseguir eliminar ou reduzir a perda de acesso a mercados relevantes como o dos EUA e da UE implica em direcionar recursos significativos em processos de controvérsias na OMC. Brasil e Índia novamente se assemelham quanto às disputas solucionadas antes e depois do painel 8 (Tabela II). Tabela II Disputas resolvidas por acordo mútuo ou modificação do desempenho do G2 antes e depois do painel pelo Brasil, pela Índia e por países em desenvolvimento por classes de renda Países Antes do Depois do Total reclamantes Painel Painel Brasil 11%(1) 89%(8) 100%(9) 8 A classe antes do painel contém as disputas que na fase de consulta foram solucionadas por acordo mútuo ou retiradas por causa de mudança da conduta do parceiro comercial infrator. A categoria depois do painel compreende as disputas que foram solucionadas por acordo mútuo ou mudança da conduta do parceiro comercial infrator após a instalação do painel, com o relatório do painel e/ou com o parecer do Órgão de Apelação.

9 Outros m. 29%(9) 71%(22) 100%(31) RMA Índia 16,7%(1) 83%(5) 100% (6) Outros m. 57%(4) 43%(3) RMB 100%(7) Total 27%(14) 73%(38) 100%(52) Para o Brasil 89% das disputas iniciadas contra o G2 foram solucionadas depois de instalado o painel e para a Índia isto ocorreu em 83,3% dos casos ( Tabela II ). Além do mais a Índia se diferencia do desempenho dos outros países de renda média baixa que resolveram proporcionalmente mais disputas antes da instalação do painel. Tais disputas abrangem custos menores de capacidade legal para litigação. Do total de disputas que foram solucionadas ainda na fase de consultas mais o total de disputas que foram levadas à fase do painel e/ ou do Órgão de Apelação, incluindo os casos cujos relatórios de implementação apontaram não conformidade com as regras ou conformidade parcial (2 casos para o Brasil e 1 caso para a Índia), bem como dois casos em que ambos os países foram autorizados a retaliar, mas não o fizeram ( 1 caso para o Brasil e I caso para Índia) e o caso em que a Índia perdeu para os EUA 9 a taxa de sucesso do Brasil e da Índia foram respectivamente 75% e 67%. Os resultados encontrados demonstram, em um primeiro momento, que renda per capita não explica o desempenho indiano frente ao OSC e também não é bom indicador para grau de capacidade legal deste país. A Índia não somente apresentou performance análoga ao do Brasil que é um país de renda per capita de renda média alta como também divergiu do desempenho dos países de renda per capita média baixa. Mas o aprofundamento do estudo comparativo sobre os dois países, que será desenvolvido a seguir, demonstra que os dois países distinguem-se em grau em capacidade legal, que há sim diferenças de recursos entre os dois países para ser alocados em contenciosos junto à OMC e que outros elementos devem ser somados há renda per capita para explicar a capacidade dos países em atuar no OSC. De acordo com Bown e Mc Culloch (2010), a falta de informação da empresa e/ou do governo sobre o fator que desencadeou a perda de mercado externo dificulta o inicio de disputas no OSC, principalmente para os países em desenvolvimento. Em 9 United States Rules of Origin for Textiles and Apparel Products(DS243).

10 consequência, os dois autores instituíram uma classificação do grau de visibilidade das infrações que influenciam a perda de mercado externo. Sob o ponto de vista da empresa exportadora, medida antidumping e compensatória são mais fáceis de caracterizar e compõem a categoria óbvia, pois a OMC determina que, nestes casos, o governo estrangeiro informe de suas ações diretamente às empresas exportadoras afetadas (id.ibid.). A segunda categoria é a de alta visibilidade e inclui medida de salvaguarda. Nestas situações, a OMC exige que o governo estrangeiro cientifique os membros dos governos implicados. As infrações com média visibilidade resultam de ações aplicadas na fronteira e tendem a ser mais claramente identificáveis pelas empresas do que pelos seus governos. A quarta categoria abrange fatores que afetam indiretamente às firmas exportadoras e se relacionam à mudança na conduta dos consumidores que se direcionam a outro fornecedor. Bown e Mc Culloch (2010) indicaram, ainda, algumas medidas internas ilegais segundo a OMC e que provocam a modificação da demanda do produto exportado: um produtor competitivo pode ser capaz de oferecer preço menor por causa de um subsídio ilegal sob o ponto de vista da OMC; restrição de importação em input chave que reduz o custo do input intermediário, tratamento discriminatório no imposto doméstico, ou falha em fazer cumprir direitos de propriedade intelectual. Por último, a classe outras abarca disputas não diretamente relacionadas a perda de mercado de indústrias ou produtos. Elas incluem litígios que focalizam inconsistências de caráter sistêmico com as regras da OMC. A categorização proposta por Bown e Mc Culloch (2010) foi aplicada às disputas iniciadas pelo Brasil e pela Índia (Tabela III). As duas classes iniciais incluíram medidas de antidumping, compensatórias e salvaguardas. A categoria média visibilidade compreendeu licenças de importação, barreiras técnicas, taxas escalonadas sobre a importação. Os litígios que envolveram perda de mercado por conta de fatores de baixa visibilidade disseram respeito a subsídios, tratamento diferencial, regras de origem e TRIPS. Na classe outras estão as seguintes disputas: United States - Continued Dumping and Subsidy Offser Act/DS217 (conhecido pelo instrumento que deu origem a disputa: Emenda Byrd) e United States-US Patents Code/DS224. A primeira controvérsia incluiu o número maior de reclamantes do total de litígios deram início no OSC até 2012, e contou com a participação da Índia e do Brasil. Tabela III Grau de visibilidade das infrações em disputas iniciadas pelo Brasil e pela Índia

11 Grau de Visibilidade Brasil Índia Óbvia 9 8 Alta 2 3 Média 4 5 Baixa 8 4 Outros casos 3 1 Total Fonte: categorização instituída por Bown e McCulloch (2010). Elaboração da autora para os casos do Brasil e da Índia. Brasil e Índia iniciaram com frequência disputas nas classes de obvia e alta visibilidade (onze reclamações cada um). Também os dois países aproximaram-se na frequência de casos com média visibilidade (quatro para o Brasil e cinco para Índia). Porém, o número de litígios de baixa visibilidade começados pelo Brasil alcançou o dobro dos iniciados pela Índia. É possível afirmar que questões de baixa visibilidade são também mais complexas para serem abordadas no âmbito do sistema de solução de controvérsias da OMC. Elas referem-se a medidas regulatórias estabelecidas internamente e baseadas em leis e/ou normas governamentais. Identificá-las, demonstrar o dano sofrido, investigá-las, verificar a ilegalidade junto às regras da OMC implica em possuir recursos humanos preparados para lidar com os aspectos legais das decisões tomadas pelo governo estrangeiro e/ou possuir recursos financeiros para contratar escritórios de advocacia dos EUA e da UE. Tais escritórios estão mais bem equipados para lidar com as legislações internas desses dois atores, bem como com as possíveis inconsistências que essas legislações apresentem frente às regras da OMC e diante da jurisprudência acumulada nos relatórios dos painéis e nos pareceres do Órgão de Apelação. Por conseguinte, as disputas de baixa visibilidade, além de possuírem grau de dificuldade maior para as que indústrias e governos identifiquem o dano causado, também exigem grau de capacidade legal mais elevado. Verificar como tais litígios foram tratados no contexto doméstico do Brasil e da Índia dá indicações sobre os fatores que colaboraram para explicar comparativamente a atuação intensa e eficaz destes dois países junto ao OSC. Em primeiro lugar cabe destacar que as reclamações envolvendo questões de baixa visibilidade postadas pelo Brasil foram o dobro das reclamações iniciadas pela Índia. No caso do Brasil tais reclamações abrangeram cinco casos de subsídios, dois casos de tratamento diferenciado e um caso envolvendo o acordo TRIPS; no caso da

12 Índia tais reclamações compreenderam dois casos de tratamento diferencial, um caso envolvendo o acordo TRIPS, e um caso referente a regras de origem. Vale destacar que o governo indiano não iniciou nenhuma controvérsia que incluísse aplicação de subsídios. Porém, uma das reclamações de baixa visibilidade levada ao OSC pela Índia abarcou as regras discriminatórias do Sistema Geral de Preferências aplicadas pela UE. Os resultados desta disputa tiveram impactos em decisões futuras e, portanto, além dos interesses específicos do setor de têxteis e vestuário indiano, já que foi a primeira vez que a cláusula de habilitação foi interpretada no âmbito do OSC da OMC (Neto e Lopes, 2012:354). Parte substancial dos custos legais de quatro litígios de baixa visibilidade do Brasil foi financiada por organizações representativas dos interesses empresariais. Tais litígios foram: Canada Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft (DS70) - a Embraer contratou firma americana e canadense 10 ; European Communities Export Subsidies on Sugar (DS266) A União de Indústrias da Cana de Acúcar agenciou Sidley Austin dos EUA e Datagro, firma de consultoria econômica brasileira;united States Subsidies on Upland Cotton(DS267)- conjunto de produtores de algodão contratou a firma de advocacia Sidley Austin; European Communities Measures Affecting Soluble Coffee (DS209) em que a Associação Brasileira da Indústria de Café Solúvel também contratou firma dos EUA. Três destas disputas foram solucionadas após o relatório do painel e do Órgão de Apelação com ganho de causa para o Brasil (DS70, DS266 e DS267). A disputa sobre o tratamento diferencial dado à importação de café solúvel do Brasil no âmbito do SGP da UE antecipou o litígio da Índia já mencionado. Ela, porém, diferentemente da reclamação postada pelo governo indiano, foi solucionada no início da disputa ainda na fase de consultas, com o aumento da cota destinada pela UE ao café solúvel brasileiro (Shaffer, Badin e Rosenberg, 2011:81). No caso da Índia, parte substancial dos custos legais de dois casos de baixa visibilidade foi arcada pelo governo deste país. Para iniciar e desenvolver o processo de litigação o governo indiano contratou a assessoria legal do Advisory Centre for WTO Law (ACWL). Esta organização intergovernamental, criada em 2001, e com sede em Genebra, apoia os países em desenvolvimento em disputas junto ao OSC com custos jurídicos inferiores aos que são cobrados pelas firmas privadas de advocacia. O ACWL 10 As informações sobre o apoio financeiro dos grupos de interesse brasileiros para o processo de litigação brasileiro baseou-se em Shaffer, Badin e Rosenberg (2011:75-84).

13 assistiu os países em desenvolvimento de 2001 a 2012 em 43 casos, os quais incluíram 29 demandas, 11 disputas como terceira parte e três como respondentes. 11 As controvérsias que envolveram infrações de baixa visibilidade iniciadas pela Índia com a assistência do ACWL foram: United States Rules of Origin for Textiles and Apparel Products(DS243) e European Communities Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries(DS246). Neste ultimo caso, o ACWL trabalhou com a equipe jurídica do governo da Índia (Dhar e Majumdhar, 2011:185). Sob o ponto de vista do governo indiano esse caso foi central para a economia do país, pois abrangia a indústria de têxteis e vestuário que na época representava um terço das exportações do país. Além disso, este setor é importante em criar empregos para os semi - qualificados e não qualificados (...) e é o maior empregador de mão de obra feminina (Id. Ib.: 178). A União Europeia modificou as regras do seu Sistema Geral de Preferências para estabelecer condições mais favoráveis de acesso para países específicos que combatessem o tráfego e a produção de drogas. Tais mudanças passaram a favorecer as exportações do Paquistão principal competidor da Índia no comércio internacional de têxteis e vestuário - para o bloco regional em detrimento das exportações indianas. A disputa se alongou por quase três anos com painel e relatório do Órgão de Apelação e o ganho da Índia foi parcial. Porém, o órgão de Apelação considerou que as regras introduzidas no SGP da UE estavam inconsistentes com o princípio de discriminação da cláusula de habilitação da OMC. Em consequência, a UE precisou modificá-las. É possível afirmar que os custos financeiros para litigação de controvérsias que não envolvem perda de mercado por indústria ou produto tendem a não ser de interesse direto dos grupos de interesse empresariais. Deste modo, o governo contratou a Sidley Austin para defender os interesses brasileiros no litígio contra os EUA - Domestic Support and Export Credit Guarantees for Agricultural Products (DS365). O painel foi estabelecido em 17 de dezembro de 2007, mas não foi composto. Este caso foi percebido pelo governo brasileiro como de efeito sistêmico, diante da Rodada Dona, na qual se questionava os subsídios agrícolas dos EUA e da UE, e também como meio de exercer pressão sobre o governo americano. O Quadro I apresenta de modo resumido elementos das condições domésticas do processo de decisão do Brasil e da Índia. Por ele é possível inferir que dois modelos 11 Dados coletados pela graduada em RI Luana Caiado como bolsista PROIC UNB /2013.

14 diferentes foram relevantes para o uso intenso e eficaz do OSC pelo Brasil e pela Índia. No caso do Brasil surgiu a interação pluralista entre o setor privado, a sociedade civil e o governo em assuntos de comércio (Shaffer et al., 2011:99); enquanto no caso indiano destaca-se o papel mais determinante do Estado quer em iniciar as disputas como também na preparação do caso e no financiamento de seus custos, além da contratação da equipe legal do ACWL em reclamação significativa para o interesse nacional da Índia. Quadro I Elementos do Processo de Decisão do início de litígios junto ao OSC: Brasil e Índia Elementos do processo de Brasil Índia decisão Coordenação inter-ministerial CAMEX XXX Ministérios chaves Relações Exteriores Comércio e Indústria Divisões chaves Divisão de Contenciosos Divisão de Política Comercial Conselho Consultivo CONEX no âmbito da XXX Empresarial CAMEX Ministérios influentes Agricultura e Indústria e Texteis e Agricultura Comércio Decisão em iniciar a reclamação Informações sobre o caso( indicação do dano, por exemplo) Custos legais Assessoria Legal Governo em parceria com representantes dos grupos de interesse Grupos de interesse e o governo Governo federal ou grupos de interesse vinculados ao produto ou firma atingida. Firmas estrangeiras, nacionais e o equipe legal do governo federal. Governo (Dhar e Majumdar,2011). Os grupos de interesse do setor têxtil (TEXPROCIL,2014) Governo(Dhar e Majumdar,2011) Governo e grupos de interesse(texprocil,2014; no caso de têxteis e vestuário) Governo Federal ACWL e equipe legal do governo federal. Além disso, percebe-se que burocracia do governo indiano não apresenta um órgão interburocrático que possa coordenar a posição de representantes de ministérios chaves e influentes no envolvimento do país nos litígios. No caso do Brasil, a CAMEX é responsável, entre outras coisas, pela decisão de iniciar procedimento contencioso

15 contra outros países ou de autorizar retaliação comercial quando cabível e cabe ao Conselho de Ministros da entidade ter a palavra final nessas questões. Ainda vale salientar que o Conselho Consultivo do Setor Privado (CONEX) é o núcleo de assessoramento privado da CAMEX. Dele fazem parte vinte representantes do setor empresarial e o Presidente do Conselho de Ministros da CAMEX. O processo decisório da disputa UE Condições para Conceder Preferências Tarifárias para os Países em Desenvolvimento (DS246) ilustra, segundo Dhar e Majumdar (2011), o modelo estrutura guiada pelo estado. O litígio foi iniciado pela insistência doo Ministério de Têxteis que, ao perceber a grande perda que o setor de têxteis e roupas sofria com as novas regras do SGP da União Europeia levou o caso ao Ministério de Comércio e Indústria. Só depois que o governo indiano havia começado a disputa, inclusive após a instalação do painel foi que TEXPROCIL 12 apresentou a sua demanda ao Ministério de Indústria e Comércio. Porém, a TEXPROCIL teve a atuação não desprezível como provedora de informações, pois o documento enviado ao MOCI contribuiu para embasar comercialmente e legalmente o caso junto ao OSC (id.ibid: ). De acordo ainda com Dhar e Majumdar (2011:183), o envolvimento pró-ativo dos grupos de interesse empresariais no processo de disputas da OMC tem sido ausente. Apesar das reformas pró-mercado dos anos 90, o modelo decisório atual baseia-se em estrutura guiada pelo estado onde o governo central desempenha o papel determinante na produção de políticas. Em consequência, as ações das organizações representativas dos grupos de interesse tendem a ocorrer como respostas às iniciativas governamentais. Esta situação de inação se mantém em recentes anos, pois nenhuma tentativa válida foi feita pelos stakeholders para mudar a dinâmica do processo (id.ibid., 203). A abordagem defendida por Dhar e Majumdar difere da perspectiva apresentada pelo diretor executivo da TEXPROCIL, Siddhartha Rajagopal em entrevista à autora. 13 Segundo ele, a organização teve desempenho ativo nas disputas levadas ao OSC pela Índia. Não apenas TEXPROCIL tomou iniciativa em demandar ao governo federal 12 O Conselho de Promoção de Exportações de Texteis (TEXPROCIL) é uma organização de promoção comercial dos produtores de têxteis da Índia. Entre as suas atividades encontram-se: a defesa dos exportadores indianos de barreiras não-tarifárias, investigações anti-subsídios, etc...; e, auxiliar o governo em negociações bilaterais ao trazer para a mesa a perspectiva doméstica. ( Acesso em 10 de junho de 2014). 13 Entrevista realizada pela autora por em 16 de junho de 2014.

16 como também o auxiliou de várias maneiras: na contratação de advogados, coletando dados sobre o caso, desenvolvendo argumentos legais e comerciais e provendo vínculos entre a indústria e o comércio. Porém, os custos legais dos casos em que a TEXPROCIL se envolveu foram arcados pelo governo Federal. A organização assumiu as despesas das passagens de seus membros para integrar a delegação da Índia que participou da defesa das reclamações no OSC. O representante da organização de promoção do setor de texteis e vestuário indiano apontou como exemplos de atuação pró - ativa da TEXPROCIL as seguintes disputas: European Communities Anti-Dumping Duties on Imports of Cotton-type Bed Linen from India(DS141); Turkey Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products(DS34); United States Rules of Origin for Textiles and Apparel Products(DS243); e European Communities Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries(DS246). As duas últimas envolveram as duas questões de baixa visibilidade da Índia cujo governo contratou o auxílio do AWCL. A disputa European Communities Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries(DS246) resultou na mudança das regras do SGP da UE. Este também foi o primeiro caso na OMC que interpretou a cláusula de habilitação, bem como teve impactos para os programas do SGP vigentes à época como para programas futuros (Neto e Lopes, 2012:354). Tendo em vista as divergências de pontos de vista sobre a influência das condições domésticas no desempenho da Índia, o modelo aqui delineado, que destaca o papel mais proeminente do Estado nos litígios no OSC, é uma abordagem que necessita de mais estudos para que se possa considerá-la representativa da realidade indiana. Conclusão Neste trabalho, tratou-se de comparar o desempenho demandante do Brasil e da Índia junto ao OSC. Verificou-se que ambos os países não apenas fazem uso frequente do OEC como também o fazem em litígios contra países poderosos como os EUA e a UE. Também se destacou que a taxa de sucesso contra estes dois atores foi alta. Isto é, do total de casos iniciados pelo Brasil e pela Índia retirados aqueles que se mantiveram na fase consultas, a percentagem de casos que implicaram acordo mútuo ou modificação do comportamento da contraparte, foram respectivamente: 75% e 67%.

17 Constatou-se também que o desempenho do Brasil acompanhou o de outros países de renda média alta. Desta maneira, como tais países, ele iniciou proporcionalmente mais controvérsias contra o G2 (EUA e a UE) do que contra outros membros da OMC, bem como resolveu litígios contra estes dois países depois de instalado o painel e/ ou depois do parecer do Órgão de Apelação. A Índia, por sua vez, apresentou comportamento que a distanciou do seu grupo de renda per capita. Enquanto a Índia começou proporcionalmente mais disputas contra o G2, os outros países de renda média baixa iniciaram mais litígios contra outros países que não o G2. Ademais a Índia também solucionou disputas depois de instalado o painel e/ou depois do parecer do Órgão de Apelação e os outros países de renda média baixa, por sua vez, solucionaram com mais frequência disputas antes do estabelecimento do painel na fase de consultas, quando os custos legais são menores. Por conseguinte, a Índia não agiu como se esperava tendo em vista a sua renda per capita que indicaria baixa capacidade legal. Porém em duas disputas que envolveram regulamentos internos ao G2 e, por conseguinte, que apresentaram mais dificuldades para identificar o dano, analisá-lo e processar a contraparte, a Índia buscou auxílio do ACWL. Esta organização proporciona assessoria legal de qualidade a um baixo custo, em relação aos honorários legais de firmas estrangeiras para os países em desenvolvimento. Ademais, a Índia não contou nestas disputas do apoio das organizações representativas de interesse do setor privado. Em consequência em disputas que exigiriam maior aporte financeiro e também assessoria legal mais sofisticada, mas que seria de interesse da economia indiana, como é o caso do setor de têxteis e vestuário 14, o governo indiano precisou recorrer ao ACWL. Dessa maneira a falta de recursos e de expertise legal foi contornada com a participação do ACWL. O caso do Brasil é diferente. Este país contou em quatro do mesmo tipo de questões com o apoio de grupos de interesse setoriais para a contratação de firmas estrangeiras de qualidades. Entre estas encontram as duas disputas emblemáticas iniciadas e ganhas pelo Brasil: subsídios da UE à exportação do açúcar e subsídios dos EUA aos exportadores e produtores de açúcar. Desta maneira, ainda que a Índia tenha tido um desempenho que a igualou à conduta do Brasil, país de renda média alta, a análise também revelou que em questões 14 O setor têxteis e vestuário representa hoje 14% da produção total industrial, 11% do total de exportações e é segundo provedor de empregos na Índia, após apenas da agricultura. ( Acesso em 10 de maio de 2014).

18 mais difíceis de ser analisadas e processadas junto ao OSC ela obteve assessoria do ACWL. Desta maneira, renda per capita, não é um fator que se possa totalmente descartar como elemento explicativo da conduta da Índia frente ao OSC. Chegou-se, ainda, a dois modelos de decisão diferentes e que colaboram para explicar o desempenho intenso e eficaz destes dois países no OSC: um modelo de interação exitosa entre governo e grupos de interesse privados como ressaltado nos trabalhos de Shaffer, Sanchez e Rosenberg(2008) e Shaffer, Badin e Rosenberg (2011) sobre a experiência brasileira; e um modelo mais centralizado no Estado e com a participação relevante do Advisory Centre on WTO Law (ACWL) o qual responderia pela performance da Índia. Os dados que permitiram construir o modelo indiano são iniciais e é necessário mais pesquisa para confirmá-los. Bibliografia BARTON, John H., GOLDSTEIN, Judith L., JOSLING, Timothy E., e STEINBERG, Richard H. (2006). The Evolution of the Trade Regime: Politics, Law and Economics of the GATT and WTO. Princeton: Princeton University Press. BANCO MUNDIAL (2012) de maio de 2012 BUSCH, M., REINHARDT, E. e SHAFFER, G. (2009), Does Legal Capacity Matter? A Survey of WTO Members. World Trade Review, vol.8, pp BOWN, Chad P. e MC CULLOCH, Rachel. (2010). Developing Countries, Dispute Settlement, and the Advisory Centre on WTO Law. Journal of International Trade and Economic Development, vol.19 no 1, pp CANESIN, Carlos.(2013). O regime multilateral de Comércio Internacional no séc. XXI: Consolidação, Evolução e Ampliação. Trabalho apresentado no 4o Encontro Nacional da ABRI. CONTI, Joseph A. (2010), Learning to Dispute, Repeat Participation, Expertise and Reputation at the World Trade Organization. Law and Society Inquiry, vol. 35, n. 3, pp DAVIS, Christina L. (2006). Do WTO rules create a level playing field? The experience of Peru and Vietnam. In J. S. Odell (Ed.). Negotiating Trade: Developing Countries in the WTO and Nafta. Cambridge, Cambridge University Press, pp

19 DHAR, B. e MAJUMDAR, A. (2011), Learning from the India - EC GSP dispute: the issues and the process. G. Shaffer e R. Meléndez-Ortiz. Op. cit. EWING-CHOW, M., GOH, A. e PATIL, A. (2013), Are Asian WTO Members Using the WTO DSB Effectively? Journal of International Economic Law, vol.16,n3. GUZMAN, A. e SIMMONS, B. (2005). Power Plays and Capacity Constraints: The Selection of Defendants in WTO Disputes. The Journal of Legal Studies, vol. 34, no.2. JACKSON, John H. (1997). The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations. 2a Edição. Cambridge Mass:The MIT Press. JACKSON, John. (2008). The case of the World Trade Organization. International Affairs, vol.84 no.3, pp HORN, Henrik, Johannesson, Louise, Mauvroidis, Petros. (2011), The WTO Dispute Settlement : Some Descriptive Statistics. IFN Work Paper n.891. SSRN: Acessibilidade: 10 de maio de LEE, Donna. (2004). Understanding the WTO dispute settlement process. In B.Hocking e McGUIRE, Steven (orgs). Trade Politics. London and New York: Routledge. MUKHERJI, R. (2013). Ideas, interests and the tipping point: economic change in India. Review of International Political Economy, vol. 20, no.2 NARLIKAR, A. (2004), Developing Countries and WTO. B. Hocking and S. McGuire, Trade Politics. Londres, Routledge. NETO, A. e LOPES, J. (2012). Atuação dos BICS no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC. V. Thorstensen e I.Oliveira (orgr.). Os BRICS na OMC: Políticas Comerciais Comparadas de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul. Brasília, IPEA. RAMANZINI, Haroldo et al. (2012), Países em desenvolvimento em uma ordem internacional em transformação: coalizões e soluções de disputas na OMC. Revista Brasileira de Política Internacional, vol.55, n.2. SHAFFER, G. Badin, M. e ROSENBERG, B. (2011), Winning at the WTO: the development of a trade policy community in Brazil. G.Sanchez e R.Meléndez- Ortiz. Dispute Settlement at the WTO: The Developing Country Experience. Cambridge, Cambridge University Press.

20 SHAFFER, G. Sanchez, M. e ROSENBERG, B. (2008)., The trials of winning at the WTO: What lies behind Brazil s success? Cornell International Law Journal, vol.41, pp SHAFFER, G. (2011), Assessing the Advisory Centre on WTO Law from a Broader Governance Perspective. Legal Studies Research Paper Series, Research Paper No University of Minnesota Law School. Disponível em: TRACHTMAN, Joel. (2005), Building the WTO cathedral. Acessibilidade: 30 de março de 2012.