Consideraciones y propuestas para los países del MERCOSUR Las normativas que regulan

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2 Programa de apoyo al sector educativo del MERCOSUR (PASEM) Consideraciones y propuestas para los países del MERCOSUR Las normativas que regulan el trabajo de los docentes Presentación Este documento de política ha sido elaborado a partir de una serie de acciones de trabajo colaborativo desarrolladas durante los últimos tres años en el marco del Programa de Apoyo al Sector Educativo del MERCOSUR (PASEM). El proceso se inicia con la realización del Estudio sobre normativa de los sistemas de formación docente del MERCOSUR en 2013, cuyo contenido fue discutido y enriquecido en ateneos nacionales organizados durante 2014 por los puntos focales del PASEM; en los debates ocurridos en el Seminario Regional PASEM Políticas Docentes para la Integración Regional realizado en marzo de 2015; a partir del análisis de los resultados de evaluación de las pasantías docentes de intercambio regional desarrolladas en el marco del marco del Programa de Apoyo al Sector Educativo del MERCOSUR (PASEM) y en diversos espacios académicos y políticos. Finalmente se hicieron consultas a numerosos funcionarios y académicos a quienes se entrevistó para integrar de este modo nuevas miradas y perspectivas. 1 El siguiente conjunto de ideas y de propuestas sobre las normativas que rigen el trabajo docente se organizó a partir de la explicitación de algunas características de los contextos de producción de la normas en función de comprender las decisiones adoptadas en clave regional. Vale la pena señalar que cuando se hace referencia a clave regional se considera que la integración regional en materia educativa permite pensar desde otras tradiciones problemas comunes y conocer experiencias innovadoras generadas en contextos diferentes. Estado de situación y problemas detectados Las normativas que regulan el trabajo de maestros y de profesores en los sistemas educativos de Argentina, de Brasil, de Paraguay y de Uruguay resultan tan heterogéneas como sus sistemas escolares. Sin embargo, el tamaño del sistema escolar, la cobertura de los distintos niveles, las tasas de escolarización y un nivel medio que no termina de convocar a todos los jóvenes en condiciones de estar allí son algunas de las características que los hacen converger en problemáticas similares. Los rumbos adoptados y algunas decisiones tomadas y condicionantes en las definiciones podrían constituirse en un punto en común para trabajar al interior del espacio educativo del MERCOSUR. Observar estos sistemas educativos en clave regional significa identificar aquellas situaciones, problemas y decisiones que pueden adquirir una textura similar sin dejar de lado aquello específico que define a cada sistema como tal. 1 La elaboración del presente documento de política ha sido realizada por la Organización de Estados Iberoamericanos que convocó para esta tarea a un equipo de expertos coordinados por Roxana Perazza. El estudio mencionado está disponible en 1

3 Consideraciones y propuestas para países del MERCOSUR Los recorridos en América Latina En las características de las decisiones y de los procesos de toma de decisiones en el cual se insertan las cuestiones vinculadas a la carrera de maestros y de profesores es posible observar en América Latina una confluencia de aspectos en los que detenerse: qué se discute cuando se aborda la norma laboral de los docentes? Qué actores intervienen? Qué implicancias tienen las decisiones adoptadas en las escuelas? Dentro de este marco general, es necesario ubicar las temáticas relacionadas con la regulación de la carrera docente en clave regional en el MERCOSUR. No es recomendable abordarla sin tener en cuenta un contexto más amplio, el latinoamericano, para entender los factores que intervienen en la decisión de incorporar cambios sobre la carrera de maestros y de profesores. La carrera docente es un aspecto que ha sido eje de la política educativa en un conjunto de países de América Latina: Chile, México, Colombia, Perú, Honduras, El Salvador son algunos de ellos. Dichos países se han propuesto introducir modificaciones o llevar a cabo reformas en el área laboral docente con el objetivo de mejorar la práctica de la enseñanza. Algunos de los países ya mencionados han implementado modificaciones en aspectos de la formación inicial o en el desarrollo profesional, y otros han focalizado sus esfuerzos en los cambios en las regulaciones laborales, componentes interrelacionados entre sí, constitutivos de la cuestión docente. En relación con la carrera docente, estos cambios se expresan en un conjunto de medidas equivalentes que conforman una apuesta política pedagógica focalizada en los procesos de evaluación del trabajo docente, con un cambio de paradigma: si bien la evaluación estuvo presente en algunas normativas de estas reformas, tiene un peso importante la evaluación externa. Colombia, Perú y México, por ejemplo, han incorporado evaluaciones disciplinares para el ingreso al sistema laboral, evaluaciones en el transcurso de la carrera como criterio de ascenso en la categorización en un mismo puesto laboral y evaluaciones para el ascenso y el cambio del puesto de trabajo. Entre los Estados parte del MERCOSUR, 2 la evaluación del desempeño docente (como en las normativas de Argentina, Brasil o Uruguay) ya estaba incorporada en las primeras regulaciones docentes. En algunos estados brasileños, por ejemplo, se han introducido los incentivos económicos pensados en la década de 1980 para estimular y promover las buenas prácticas docentes, con el consecuente incremento en los salarios de cada docente. También se ha recurrido a estimular proyectos de mejora institucional en función de los resultados de aprendizaje arrojados tras los operativos de evaluación. Es decir que, en algunos casos, se relacionó casi en forma directa los resultados de aprendizaje de los alumnos con incentivos económicos para los docentes. Los cambios en la carrera, por ejemplo en Colombia, han implicado establecer categorías para un mismo puesto de trabajo, es decir que se define un proceso de incremento salarial ligado a instancias de capacitación o de actualización y a su evaluación. Por lo tanto, un docente puede permanecer en el mismo puesto de trabajo, pero si cumple ciertos requisitos podrá acceder a otra categoría e incrementar su salario. Se establece así otro criterio de aumento salarial que no es únicamente el incremento de los años de antigüedad en el cargo. 2 Se hace referencia a las primeras regulaciones docentes: Paraguay ha incorporado más recientemente en su normativa la evaluación de desempeño. 2

4 Las normativas que regulan el trabajo de los docentes En un buen número de administraciones estatales brasileñas, o en las provincias de Chaco y de Neuquén en Argentina, se reconoce la conformación de un puesto de trabajo de modo complejo, es decir, se sostiene que el trabajo docente no sólo se desarrolla frente a alumnos sino que requiere necesariamente de un tiempo de trabajo (individual) fuera del aula para poder sostener la tarea de enseñar. Dichas propuestas están plasmadas en las regulaciones docentes. En el caso de Uruguay, se asignan horas de coordinación docente remuneradas para facilitar el encuentro de los profesores de secundaria para evaluar, coordinar tareas o generar instancias de formación docente colectiva. Por otro lado, al abordar la tarea de repensar el trabajo de los maestros y de los profesores se presentan dos cuestiones importantes: la primera de ellas se relaciona con las organizaciones sindicales docentes y su papel a la hora de definir una nueva norma laboral; la segunda cuestión está relacionada con aspectos presupuestarios. En términos muy generales, a la hora de discutir criterios para el trabajo en las aulas, muchos gobiernos tienen dificultades para arribar a acuerdos consensuados con las organizaciones sindicales docentes. La suspensión del dictado de clases como recurso de oposición y de rechazo a determinadas posiciones gubernamentales es la principal medida utilizada por las organizaciones sindicales. En algunos casos, como el caso colombiano o peruano, la dificultad para alcanzar determinados niveles de acuerdo ha profundizado los niveles de confrontación entre estos actores. Mientras las organizaciones sindicales temen la pérdida de algunos derechos laborales producto de sus luchas históricas, las autoridades argumentan que un nuevo estatuto laboral posibilitará la diferenciación entre las buenas y las no tan buenas prácticas docentes y así será posible estimular a aquellos que sí realizan su tarea de acuerdo con determinados criterios. Al mismo tiempo, sostienen que una nueva norma laboral permitirá proponer políticas activas de mejora para aquellos docentes que así lo necesiten. Sin embargo, no es posible omitir que algunas propuestas modificatorias de la norma laboral buscan establecer mecanismos de control y de seguimiento de la práctica docente o, incluso, relativizar el peso de las organizaciones sindicales docentes con fuerte tradición en competencias y prácticas que han fortalecido un lugar importante en las definiciones de política educativa. El segundo aspecto que hay que tener en cuenta es el presupuestario: una carrera docente categorizada, diferenciada en su interior, con trayectos laborales horizontales y verticales, supone la disposición de fondos públicos. Los cambios y las modificaciones en las carreras laborales implican un incremento presupuestario a mediano y a largo plazo. El financiamiento educativo ha sido y es, aún, un tema sin solucionar en América Latina. Si bien la mayor parte de los países ha realizado esfuerzos en el área, aún quedan por resolver algunas cuestiones pendientes. La cuestión salarial docente es una: si bien se han otorgado incrementos, las disparidades salariales al interior de cada sistema siguen presentes, razón por la cual las organizaciones sindicales docentes recurren frecuentemente a la suspensión de los días de clase. Sin duda, los sistemas escolares se enfrentan con otros desafíos: más y distintos jóvenes son convocados a la escuela secundaria, se extiende la cobertura en el nivel inicial y es indiscutible que todos los niños y las niñas tienen que terminar una educación básica de calidad. Otros problemas están presentes en sistemas educativos pensados con otros propósitos y los gobiernos ubican a la escuela como el 3

5 Consideraciones y propuestas para países del MERCOSUR lugar privilegiado en donde se debe garantizar el derecho educativo de los ciudadanos. Las condiciones en las que se desarrolla el trabajo de maestros y de profesores no es un tema menor, no sólo desde el punto de vista material sino también simbólico. La diversidad de situaciones escolares, los interrogantes nuevos a los cuales se enfrentan los docentes y, en algunos casos, la ausencia de respuestas tiñen de un modo particular el trabajo en las escuelas. Las respuestas gubernamentales de los estados miembros del MERCOSUR son tan distintas como las situaciones que los apremian, con capacidades institucionales y recorridos políticos diversos, por lo que se recomienda renunciar a la idea de pensar este tema en una única dirección. Los tamaños de los sistemas, los modos de regulación, la capacidad instalada en los Estados son otros aspectos que hay que considerar junto con la presencia de las organizaciones sindicales docentes. Justamente, el desafío se basa en la construcción de un abordaje político educativo que permita entender y comprender la diversidad de trayectos históricos políticos educativos y de concepciones del trabajo de maestros y de profesores y sus traducciones en las normas laborales y educativas. Invisibilizar las características y los componentes que edificaron los sistemas educativos, las normas laborales y las relaciones con las organizaciones sindicales llevaría, en ese caso, a la adopción de carreras docentes ya guionadas, con grandes probabilidades de ser impractibles, descontextualizadas, resistidas y alejadas de los sistemas. Se busca construir una clave de integración regional que abarque el respeto por los recorridos de cada país y que, al mismo tiempo, sea capaz de compartir y convertir algunos nudos o asuntos nacionales en cuestiones regionales. Un primer aspecto que hay que resaltar es que la reforma de la normativa de trabajo docente pone en juego asuntos relacionados con una reforma laboral, una reforma política y una reforma educativa dado que las decisiones adoptadas implican aspectos laborales, jurídicos, educativos y pedagógicos casi en paralelo, en los que cada uno de ellos tiene impacto en la vida cotidiana de las escuelas y en la de los sujetos vinculados a ellas. Las regulaciones también forman parte de la dimensión política del sistema como lo expresa el hecho de que, en una misma norma, algunos artículos de los estatutos son el resultado de discusiones saldadas entre los gobiernos y las organizaciones sindicales docentes mientras que otros expresan un punto de llegada a largo plazo. La norma laboral es un producto jurídico que contiene una diversidad de artículos cuya consistencia y coherencia interna son una exigencia que debe ser cumplida. Otro aspecto que hay que subrayar es la tensión presente entre la norma laboral y la estructura organizacional escolar: la modificación de la carrera de maestros y de profesores se puede plantear como una oportunidad para cambiar y poner a prueba otras formas de organizar la escuela. Se espera que las nuevas normativas o que algunas de sus modificaciones promuevan un puesto de trabajo docente con otras características, toda vez que se proponen nuevos modelos institucionales. En suma: en este tipo de reformas interactúan dialécticamente componentes relacionados con lo laboral, lo educativo y lo político. Estructuran, por ende, un escenario complejo que requiere a la hora de decidir imaginación, creatividad y acuerdos sólidos que incluyan una mayor capacidad de revisar y de repactar condiciones cuando fuera necesario, sin dañar al proceso educativo. Nada sirve apelar a la adopción de recetas que conforman a determinados sectores pero que desconocen la 4

6 Las normativas que regulan el trabajo de los docentes complejidad presente en la tarea de enseñar, las características organizacionales de las instituciones de cada país, las condiciones en las cuales se desarrolla la tarea de enseñar y la de aprender, entre otros aspectos. Dichas recetas suelen apelar a soluciones en las cuales la responsabilidad por los resultados de la educación se coloca en la acción individual del docente. Las regulaciones docentes de los Estados parte del MERCOSUR también están atravesadas por el tipo de sistema de Gobierno en cada país. Tanto Paraguay como Uruguay tienen una legislación nacional que rige de modo exclusivo para todo el territorio, mientras que Argentina y Brasil tienen legislaciones marco, que los Estados federales/provincias pueden retomar o adecuar(o no) según las posibilidades y las especificidades en virtud de su cualidad de autónomos. Las relaciones establecidas entre las administraciones gubernamentales y las organizaciones sindicales docentes también sufren variaciones. Desde el sector sindical, es factible reconocer experiencias de trabajo colectivo con diverso nivel de desarrollo e impacto. A modo de ejemplo, vale citar a aquellas que participan de la Internacional de la Educación y las del Movimiento Pedagógico Latinoamericano. De todos modos, las características de estas relaciones responden a los modos históricos y políticos construidos a lo largo de décadas en cada país. Vale la pena aclarar que en los últimos años, en los Estados miembros del MERCOSUR, las relaciones entre los gobiernos y las organizaciones sindicales docentes han sido cercanas. Se hace referencia fundamentalmente al caso de Argentina, de Brasil y de Uruguay: la afinidad política partidaria entre los partidos gobernantes y las organizaciones sindicales docentes ha sido una característica que hay que subrayar aunque no por ello se eximan de confrontaciones. La heterogeneidad presente en los Estados miembros del MERCOSUR en materia de normativa docente es un dato que hay que tener en cuenta. Como ya se mencionó, las diferentes situaciones y los diferentes recorridos en el sector educativo y en el tipo de relaciones construidas con las organizaciones sindicales son puntos de partida básicos que deben ser considerados. Sin embargo, el espacio del MERCOSUR educativo puede constituirse como un área de confluencia si se tiene en cuenta las medidas adoptadas, los puntos de partida, las situaciones esperadas y los escenarios construidos. A la contextualización del problema mencionado en el punto anterior, se agregan aquí otras dimensiones que hay que consideraren materia normativa: La retribución salarial del trabajo docente en los cuatro países miembros del MERCOSUR es un aspecto estructural aún no resuelto favorablemente. Esta condición no satisface las demandas de las organizaciones sindicales docentes. Si bien Uruguay, por ejemplo, ha realizado esfuerzos sistemáticos en esta materia, aún hay sectores docentes que sostienen la demanda por su mejora salarial. Una de las decisiones adoptadas para avanzar en solucionar en parte este pedido tanto en Argentina como en Brasil fue el establecimiento de un piso salarial básico a nivel nacional. Esta medida dio respuesta a una situación injusta traducida en diferencias salariales significativas para un mismo puesto laboral según la ubicación geográfica del trabajo; por ejemplo, un mismo trabajo recibía una retribución diferente si el docente ejercía en el norte o en el sur del país. De este modo, desde los Estados nacionales se indujo a los Estados federales a sostener un salario testigo en algunas situaciones el Estado nacional brinda ayuda financiera a partir del cual se construye la escala salarial. 5

7 Consideraciones y propuestas para países del MERCOSUR Otra preocupación compartida se vincula con la definición del trabajo docente. Dicha decisión supone establecer no sólo la cantidad de horas de trabajo docente semanales sino también si se contempla como horas trabajadas rentadas aquellas horas en las que no se está frente a alumnos. Esto involucra también la cantidad de horas y las incompatibilidades definidas para las designaciones docentes. Cuál es el número ideal de horas que este tipo de tarea debe involucrar? Existe cierto consenso en torno a un promedio de 40 horas semanales. En todos los Estados miembros del MERCOSUR, los docentes que trabajan en el sector privado se rigen por otra normativa laboral, que combina elementos de la normativa laboral común con elementos de los estatutos docentes (por ejemplo en cuestiones relativas a salarios y a licencias). Otro factor que también opera sobre el trabajo de maestros y profesores son las condiciones materiales en las que desarrollas sus tareas. El tipo de gestión y la ubicación territorial son algunos de los factores que marcan esas diferencias. En términos generales, las escuelas rurales tienen mayores probabilidades de encontrarse en peores condiciones. Esta dimensión no sólo hace referencia a las cuestiones básicas de infraestructura, sino también al acceso y al uso de materiales complementarios de la tarea de enseñar (libros, materiales, videos, acceso a internet, computadoras, etc.). Cómo abordar la temática de la normativa docente en clave regional? Cuáles son aquellos aspectos para madurar de manera conjunta? Cuáles son aquellos que dependen y sólo se entienden en función del país de origen? Es posible delinear un espacio de acción compartida con las organizaciones sindicales docentes a pesar de que en cada país las demandas sindicales no se consideran satisfechas? Cómo generar un espacio de análisis en el cual circulen propuestas, problemas a enfrentar, estrategias construidas de modo tal que adquieren un estatus de insumo, con carácter anticipatorio, para aquellas administraciones decididas a la mejora de la normativa docente? Recomendaciones A continuación, se sugiere una serie de orientaciones y de recomendaciones para tener en cuenta para la priorización de aspectos referidos a la carrera de los maestros y de los profesores en el ámbito del MERCOSUR. 1. Creación de un espacio de trabajo conjunto para revisar y discutir los supuestos pedagógicos y educativos presentes en las normas laborales vigentes en la región del MERCOSUR para constituir un punto de partida de trabajo compartido. Es preciso realizar una lectura crítica de las decisiones en materia de normativa docente llevadas a cabo por la mayor parte de las administraciones gubernamentales de América Latina. Se requiere poner a prueba y crear otras medidas que den cuenta de otros formatos de carrera docente. Constituirlo como objeto prioritario puede ser una decisión del MERCOSUR educativo. A nivel bloque, se podría elaborar un documento (vinculante) que contemple aspectos relacionados con la movilidad de los docentes, sus niveles de desempeño, entre otros aspectos. 2. Cambios en las normativas docentes que respondan a las necesidades presentes en los sistemas educativos que se planifiquen a mediano y a largo plazo. En los últimos años, los sistemas educativos de los países bajo estudio están atravesados por diversas políticas que buscan la inclusión y la calidad educativa. Por ende, la norma docente debe ser lo suficientemente flexible y abierta como para poder adaptarse y acompañar estos nuevos escenarios. Al mismo 6

8 Las normativas que regulan el trabajo de los docentes tiempo, es necesario considerar la realidad multicultural y plurilingüe presente en los países en cuestión y realizar los ajustes normativos necesarios intrasistemas en cuanto a inclusión respecta. 3. Creación de nuevos puestos de trabajo docente para dar respuestas a las demandas surgidas si se consideran los derechos educativos de todos los ciudadanos. Las políticas públicas de inclusión educativa ponen a prueba el formato escolar vigente. En casi todos los países miembros se han implementado experiencias pedagógicas que han demandado otros formatos, otras modalidades educativas y otros puestos de trabajo, para los cuales las normas vigentes no han podido dar las respuestas esperadas. 4. Incorporación de modificaciones en la configuración del puesto de trabajo docente que incluyan recorridos laborales y profesionales que impliquen diversos desafíos profesionales. Se sabe que un docente puede trabajar durante treinta años aproximadamente en el sistema educativo. Por ende, sus puestos laborales deben contemplar situaciones de trabajo frente alumnos, con colegas, con las familias, con especialistas tanto dentro de organizaciones escolares como en instancias educativas no escolares. 5. Definición de la noción de trabajo docente que se quiere promover que debería traducirse en medidas que respeten dichas ideas. Uno de los pilares del cuerpo normativo debería apoyarse en una determinada definición del trabajo docente. Las normas constituyen un motor más a partir del cual ir instalándola. En el sector educativo, pareciera que existen acuerdos sobre la necesidad de promover un trabajo docente colaborativo y colectivo; dichos discursos se enfrentan a organizaciones institucionales que no lo facilitan, a normas que no lo contemplan y a prácticas docentes que suelen ir en otra dirección. 6. Construcción de trayectos laborales compartidos que podrían constituirse en instancias de capacitación en servicio y en una medida común adoptada por los países miembros del MERCOSUR. Si bien no es posible ni deseable ir hacia la conformación de un puesto laboral del MERCOSUR, sí es factible planificar y organizar la movilidad de docentes con puestos laborales equivalentes que puedan trabajar en distintos sistemas escolares de los países miembros. 7. Carreras docentes abiertas, con posibilidades de incorporar nuevos puestos de trabajo, con movilidad vertical y horizontal y con puntos de contacto con las instancias de formación inicial y continua. La experiencia de las carreras docentes de algunos países de la Unión Europea (Inglaterra o Francia) puede ser una fuente interesante para repensar y crear nuevos puestos de trabajo, en los cuales prime la movilidad vertical y horizontal. 8. Interrelación de los procesos de formación inicial y de los de profesionalización docente con las propuestas de carreras docentes, que requiere de una determinada organización institucional. Cumplir con este propósito requiere de gestiones públicas con capacidades institucionales y con competencias para el desarrollo, la implementación y el monitoreo de dicho esquema complejo, si se espera que una decisión sobre una instancia repercuta en las otras dos del modo deseado. Conclusiones La experiencia recogida en esta temática y los estudios realizados podrían constituirse en 7

9 Consideraciones y propuestas para países del MERCOSUR una fuente más de insumos para la toma de decisiones. Sin dudas, el fortalecimiento del MERCOSUR educativo como instancia de trabajo y discusión sobre los modos de abordar y de entender la cuestión docente en los estados parte es un punto de partida. Desde este punto de vista, se sabe que no ha resultado una estrategia exitosa la introducción de cambios en la norma laboral alejados de un piso de acuerdo mínimo con las organizaciones sindicales que representan a los maestros y a los profesores. Las decisiones en este aspecto tienen impactos concretos en la vida cotidiana de las escuelas. La sistemática desautorización simbólica y material de la profesión docente a partir de diversas estrategias constituye una desinversión a futuro, algo desfavorable para los gobiernos que promueven cambios pedagógicos en los cuales los docentes cumplen un papel importante. En suma: implementar las reformas sin consensuar y negociar con las organizaciones sindicales docentes imponiéndoselas y desconociendo los límites jurídicos han tenido costos y retrocesos para las propias reformas para sus impulsores, para quienes deberían implementarlas y para aquellos a quienes iban destinadas. Definir la norma laboral de modo integral podría ser una oportunidad para establecer vínculos sólidos con tramos de la formación inicial docente y con aspectos de la capacitación docente, además de considerar las condiciones de trabajo. Por último, vale remarcar dos cuestiones importantes: la primera de ellas está relacionada con la disposición de fondos presupuestarios a mediano y a largo plazo como condición básica para avanzar en los cambios de los marcos regulatorios; y la segunda está relacionada con la consolidación de una estructura gubernamental con competencias y con capacidades para desarrollar la institucionalidad necesaria y monitorear los procesos de implementación de una nueva norma laboral. El desarrollo y la implementación de una propuesta de cambio, además, llevan más tiempo que el asignado a una gestión de gobierno, por tanto será necesario garantizar líneas de continuidad a futuro, tomando la cuestión educativa como política de estado, de largo aliento. Bibliografia consultada: Alves, T. y de Rezende, J. (2011), Remuneração e características do trabalho docente no Brasil: um aporte, Cadernos de pesquisa 606, vol. 41, num Camargo, R. B. et al. (2009), Financiamento da educação e remuneração docente: um começo de conversa em tempos de piso salarial, Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, Porto Alegre,vol. 25, num. 2. Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública (2014), Aportes para la construcción de un sistema de educación terciaria pública, MEC, Montevideo. Cuenca, R. (2015), Las carreras docentes en América Latina. La acción meritocrática para el desarrollo profesional Estrategia Regional sobre Docentes, OREALC/UNESCO Santiago de Chile. Gatti, B. (2012), Reconhecimento social e as políticas de carreira docente na educação básica, Cadernos de Pesquisa, vol. 42, num Ibarrola, M. (2014), Implicaciones laborales del Servicio Profesional Docente. Existen restricciones para la mejora del desempeño docente?, Exposición en el Seminario Internacional Reforma Educativa qué estamos transformando?, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede México. MEC, UdelaR, ANEP (2013), Informe País: Desarrollo Profesional Docente y mejora de la educación, Montevideo, Tradinco. 8

10 Las normativas que regulan el trabajo de los docentes Instituto Nacional de Evaluación Educativa (2014), Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2014, INEEd, Montevideo. Mezzadra, F. y Veleda, C. (2014), Apostar a la docencia, desafíos y posibilidades para la política educativa argentina, Fundación CIPPEC, Buenos Aires. Ministerio de Educación y Cultura Paraguay (2014), Informe de Gestión ( ). Oliveira, D. A. y Vieira, L. F. (2014), Trabalho na Educação Básica de Pernambuco, Camaragibe, Pernambuco, CSS Gráfica e Editora. Perazza, R. (coord.) (2014), Estudio sobre la normativa de los sistemas de formación docente del MERCOSUR, Editorial Teseo, Buenos Aires PREAL (2014), Informe de progreso educativo: el desafío es equidad, Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe Poggi, M. y Anderson M. (2013), Políticas docentes: formación, trabajo y desarrollo profesional, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación IIPE-Unesco, Buenos Aires. Entrevistas realizadas: Beatriz Cerqueira, presidente del Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação de Minas Gerais (Sind-UTE/MG) entrevista realizada por J. Gindin, Brasil, Dalila Andrade de Oliveira, profesora de la Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Entrevista realizada por J. Gindin, Argentina, Lic. Jorge Taiana. Sociólogo y diplomático. Experiencia en organismos internacionales y nacionales. Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina ( ). Entrevista realizada por R. Perazza, Argentina, Lic. Verónica Piovani. Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de Formación Docente. Infod ( ). Entrevista realizada por R. Perazza y P. Lapenda, Argentina, Prof. Carmen Belber. Directora de Validez Nacional de Títulos y Estudios. Ministerio Nacional de Educación. Argentina. Entrevista realizada por R. Perazza y P. Lapenda, Argentina, Lic. Marta Novick. Socióloga, especializada en temas laborales. Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2003- cont.). Argentina. Entrevista realizada por R. Perazza y M. Chiappe, Argentina, Prof. Luis Garibaldi. Docente. Director de Educación del Ministerio de Educación y Cultura de Uruguay ( ) (2015-cont). Entrevista realizada por Archard, Uruguay, Prof. Pablo Da Silveira. Doctor en Filosofía (candidato a Ministro de Educación designado por Lacalle Pou si ganaba las elecciones). Entrevista realizada por Archard, Uruguay, Dr. Fernando Filgueira, Doctor en Sociología. Vice Ministro de Educación. (2015-cont) Uruguay. Entrevista realizada por Archard, Uruguay,

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12 Programa de apoyo al sector educativo del MERCOSUR (PASEM) Considerações e propostas para os países do MERCOSUL As normativas que regulam o trabalho dos docentes Apresentação Este documento de política foi elaborado a partir de uma série de ações de trabalho colaborativo, desenvolvidas durante os últimos três anos no âmbito do Programa de Apoio ao Setor Educacional do MERCOSUL (PASEM). Este processo teve seu início com a realização do Estudo sobre a normativa dos sistemas de formação docente do MERCOSUL, em 2013, cujo conteúdo foi discutido e aprimorado durante os Ateneus Nacionais, organizados em 2014 pelos Pontos Focais do PASEM; nos debates desenvolvidos no Seminário Regional PASEM Políticas Docentes para a Integração Regional, realizado em março de 2015; a partir da análise dos resultados da avaliação dos estágios docentes de intercâmbio regional desenvolvida no âmbito do Programa de Apoio ao Setor Educativo do MERCOSUR (PASEM) e em diversos espaços acadêmicos e políticos. Finalmente, diversos funcionários e acadêmicos foram consultados e entrevistados para inserir neste documento novas visões e perspectivas 1. As seguintes ideias e propostas sobre as normativas que regulam o trabalho docente foram organizadas a partir da explicitação sobre algumas características dos contextos de produção das normas, decorrentes da compreensão das decisões adotadas em nível regional. Cabe salientar que, quando nos referimos a em nível regional, consideramos uma integração regional no âmbito educacional que permita pensar, a partir de outras tradições, problemas comuns e conhecer experiências inovadoras geradas em diferentes contextos. Situação atual e problemas detectados As normativas que regulam o trabalho dos professores do ensino fundamental e dos demais níveis nos sistemas educativos da Argentina, do Brasil, do Paraguai e do Uruguai são tão heterogêneas como seus sistemas escolares. No entanto, a dimensão do sistema escolar, a cobertura dos diferentes níveis, a taxa de escolarização e um ensino médio que não foi capaz ainda de convocar todos/as os/as jovens em condições de estarem cursando este nível são algumas das características que levam a uma convergência de problemáticas similares. Os rumos adotados, algumas decisões tomadas e condicionantes nas definições poderiam ser um ponto em comum a ser trabalhado no seio do espaço educativo do MERCOSUL. Observar estes sistemas educativos em nível regional significa identificar aquelas situações, problemas e decisões que podem adquirir uma textura similar, sem ignorar as características específicas que definem cada sistema em particular. 1 A elaboração do presente documento de política foi realizada pela Organização dos Estados Ibero-Americanos, convocando para esta tarefa uma equipe de especialistas coordenada por Roxana Perazza. O resultado deste estudo está disponível em: 1

13 Considerações e propostas para os países do MERCOSUL Os percursos na América Latina No que tange às características das decisões e dos processos da tomada de decisões na qual estão inseridas as questões ligadas à carreira dos professores do ensino fundamental e dos demais níveis é possível observar na América Latina uma confluência de aspectos que merecem uma reflexão: o que é discutido quando se aborda a legislação trabalhista dos docentes? Que atores intervêm? Quais as implicações nas escolas? Dentro deste enquadramento geral, é preciso identificar as temáticas relacionadas com a regulação da carreira docente em nível regional no MERCOSUL. Não é recomendável abordá-las sem levar em conta um contexto mais amplo, o latino-americano, para entender os fatores que intervêm na decisão de incorporar mudanças na carreira dos professores do ensino fundamental, médio e superior. A carreira docente é um aspecto que tem sido o eixo da política educativa em vários países da América Latina: no Chile, no México, na Colômbia, no Peru, em Honduras e em El Salvador, entre outros. Estes países propuseram introduzir modificações e/ou realizar reformas visando melhorar a prática do ensino. Alguns destes países mencionados implantaram modificações em certos aspectos da formação inicial e/ou no desenvolvimento profissional e outros têm colocado o foco e seu empenho em mudanças na legislação que regula esta carreira, componentes inter-relacionados, constitutivos da problemática docente. Quanto às questões relacionadas especificamente à carreira docente, estas mudanças se expressam em um conjunto de medidas equivalentes que constituem uma aposta política pedagógica focada nos processos de avaliação do trabalho docente, com uma mudança de paradigma: embora a avaliação esteja presente em algumas normativas destas reformas, a avaliação externa possui um peso importante. A Colômbia, o Peru e o México, por exemplo, implementaram avaliações disciplinares para a entrada no mercado de trabalho, avaliações ao longo da carreira como critério de ascensão para a categorização em um mesmo posto de trabalho e avaliações para a ascensão e mudança de posto de trabalho. Entre os Estados Parte do MERCOSUR a avaliação do desempenho docente (por exemplo, nas normas da Argentina, do Brasil ou do Uruguai) já estava contemplada nas primeiras regulamentações docentes. Em alguns estados brasileiros, por exemplo, foram implementados os incentivos econômicos - pensados na década de 80- para estimular e promover as boas práticas docentes, com o consequente incremento dos salários dos professores. Além disso, projetos de melhora institucional receberam incentivos a partir dos resultados de aprendizagem apurados após os procedimentos de avaliação. Ou seja, em alguns casos, foi possível relacionar praticamente de forma direta os resultados de aprendizagem dos alunos com os incentivos econômicos proporcionados aos docentes. As modificações implementadas no status da carreira, por exemplo, na Colômbia, implicou estabelecer categorias para o mesmo posto de trabalho; ou seja, é definido um processo de aumento salarial relacionado às instâncias de capacitação e/ou de atualização e à avaliação das mesmas. Portanto, um docente pode permanecer no mesmo posto de trabalho, mas preenchendo determinados requisitos, poderá passar para outra categoria, recebendo um salário maior. Desse modo, além do aumento salarial obtido em decorrência dos anos de 2 Se hace referencia a las primeras regulaciones docentes: Paraguay ha incorporado más recientemente en su normativa la evaluación de desempeño. 2

14 As normativas que regulam o trabalho dos docentes serviço, há outro critério também para a obtenção de um incremento de salário. Em muitas instituições estatais brasileiras, ou nas províncias do Chaco e de Neuquén, na Argentina, a constituição de um posto de trabalho é um processo mais complexo. Nestes dois países, o trabalho docente é considerado uma atividade desempenhada não apenas entre o professor e seus alunos, mas também exige, obrigatoriamente, um tempo de trabalho (individual) fora da sala de aula para que os docentes possam desempenhar corretamente esta tarefa. Ditas propostas estão contempladas nos regulamentos docentes. No caso do Uruguai, são atribuídas horas de coordenação docente remuneradas para facilitar o encontro dos professores do ensino médio para avaliar, coordenar tarefas e/ou gerar instâncias de formação docente coletiva Por outro lado, ao repensar o trabalho dos professores do ensino fundamental e dos demais níveis, surgem duas questões importantes, a primeira delas tem a ver com as organizações sindicais docentes e seu papel na hora de definir uma nova legislação trabalhista para este setor. E, a segunda, está relacionada com questões orçamentárias. Em termos gerais, no momento de discutir critérios para o trabalho nas salas de aulas, muitos governos têm dificuldades para chegar a acordos consensuados com as organizações sindicais docentes. A suspensão das aulas, mediante as greves docentes, como recurso de oposição e de rejeição a determinadas posições governamentais é a principal medida utilizada pelas organizações sindicais. Em alguns casos, como o colombiano ou peruano, a dificuldade de alcançar determinados níveis de acordo tem agravado o grau de confrontação entre estes atores sociais. Enquanto as organizações sindicais receiam a perda de certos direitos trabalhistas, fruto de suas lutas históricas, as autoridades argumentam que um novo estatuto trabalhista possibilitará diferenciar as boas práticas docentes daquelas não tão boas e será possível estimular os docentes que realmente realizam sua tarefa de acordo com determinados critérios. Além disso, afirmam que uma nova norma trabalhista permitirá propor políticas ativas de aprimoramento para aqueles docentes que precisarem. No entanto, cabe salientar que algumas propostas para modificar a normativa trabalhista deste setor buscam estabelecer mecanismos de controle e de seguimento da prática docente ou, inclusive, relativizar o poder das organizações sindicais docentes com uma forte tradição em competências e práticas que consolidaram uma definição mais concreta para as políticas educativas. O segundo aspecto a ser levado em conta é o orçamentário: uma carreira docente categorizada, diferenciada internamente, com trajetórias de trabalho horizontais e verticais pressupõe alocação de recursos públicos. As mudanças e modificações na carreira docente implicam um aumento orçamentário a médio e a longo prazo. O financiamento educativo foi, e ainda é, um tema a ser solucionado na América Latina. Embora a maior parte dos países tenha realizado esforços nesta área, algumas questões pendentes ainda devem ser resolvidas. A questão salarial docente é uma delas: mesmo com os incrementos concedidos, ainda existem disparidades salariais em cada sistema e, por esta razão, as organizações sindicais docentes recorrem frequentemente à suspensão de dias letivos de aulas. Certamente, os sistemas escolares enfrentam outros desafios, um maior número de diferentes jovens é convocado para cursar o ensino médio, a cobertura do ensino fundamental é ampliada e é indiscutível o fato de que todas as crianças devem poder cursar e terminar uma educação básica de qualidade. Outros problemas estão presentes em sistemas educativos 3

15 Considerações e propostas para os países do MERCOSUL pensados para outros propósitos e os governos reconhecem que a escola é um lugar privilegiado a partir da qual deve ser garantido o direito de uma educação para todos os cidadãos. As condições nas quais o trabalho dos professores é desenvolvido não é uma questão menor, não apenas do ponto de vista material, mas também simbólico. A diversidade das situações escolares, os novos questionamentos enfrentados pelos docentes e, em alguns casos, a ausência de respostas marca de um modo particular o trabalho nas escolas As condições nas quais o trabalho dos professores é desenvolvido não é uma questão menor, não apenas do ponto de vista material, mas também simbólico. A diversidade das situações escolares, os novos questionamentos enfrentados pelos docentes e, em alguns casos, a ausência de respostas marca de um modo particular o trabalho nas escolas. As respostas governamentais dos Estados Membros do MERCOSUL são tão diferentes como as situações que os instam a atuar; com capacidades institucionais e trajetórias políticas diversas, é recomendável não continuar pensando este tema em uma única direção. O tamanho dos sistemas, o modo de regulação e a capacidade instalada nos Estados constituem outros aspectos a serem considerados, juntamente com a presença das organizações sindicais docentes. Precisamente, o desafio se baseia na construção de uma abordagem política educativa que permita entender e compreender a diversidade dos trajetos históricos políticos educativos e das concepções do trabalho dos professores do ensino fundamental e dos demais níveis e sua tradução nas normas trabalhistas e educacionais. Ignorar as características e os componentes que alicerçaram os sistemas educativos, as normas trabalhistas e as relações com as organizações sindicais levaria, nesse caso, à adoção de carreiras docentes com um roteiro prévio, com grandes probabilidades de serem inviáveis, descontextualizadas, resistentes e distanciadas dos sistemas, etc. A ideia é construir um bloco de integração regional que abranja o respeito pela trajetória de cada país e que, ao mesmo tempo, seja capaz de compartilhar e de transformar alguns impasses e/ ou assuntos nacionais em questões regionais. O primeiro aspecto a ser ressaltado é que a reforma da normativa do trabalho docente põe em jogo assuntos relacionados com uma reforma trabalhista, com uma reforma política e uma reforma educativa, pois as decisões adotadas implicam aspectos trabalhistas, jurídicos, educacionais e pedagógicos de forma quase paralela, nos quais cada um repercute na vida cotidiana das escolas e nos sujeitos ligados às mesmas. As regulamentações também fazem parte da dimensão política do sistema, como se deduz do fato de haver, em uma mesma norma, artigos como o resultado de discussões acordadas entre os governos e as organizações sindicais docentes, enquanto que outros refletem um ponto de chegada a longo prazo. A norma trabalhista é um produto jurídico que contém uma diversidade de artigos, cuja consistência e coerência interna constituem uma exigência a ser cumprida. Outro aspecto a ser destacado é a tensão existente entre a norma trabalhista e a estrutura organizacional escolar: a modificação da carreira dos professores, tanto do ensino fundamental como dos demais níveis, pode ser formulada como uma oportunidade para mudar e colocar à prova outras maneiras de organizar a escola. Espera-se que as novas normativas e/ou algumas de suas modificações promovam um posto de trabalho docente com outras características, sempre que novos modelos institucionais forem propostos. Em síntese: neste tipo de reformas interagem dialeticamente componentes relacionados com 4

16 As normativas que regulam o trabalho dos docentes questões trabalhistas, educativas e políticas. Estruturam, por conseguinte, um cenário complexo que exige, na hora de decidir, imaginação, criatividade e acordos sólidos que incluam uma maior capacidade de revisar e de repactuar condições, quando for preciso, sem prejudicar o processo educativo. Não adianta nada apelar à adoção de receitas que satisfaçam a determinados setores, ignorando a complexidade existente na tarefa de ensinar, as características organizacionais das instituições de cada país, as condições nas quais a atividade de ensinar e de aprender é desenvolvida, entre outros aspectos. Ditas receitas costumam apelar a soluções, deixando a responsabilidade pelos resultados da educação recair na ação individual do docente. As regulamentações da atividade docente dos Estados Parte do MERCOSUL também estão permeadas pelo tipo de sistema de governo de cada país. Tanto o Paraguai como o Uruguai possuem uma legislação federal vigente para todas as instituições dentro de seu território, enquanto que a Argentina e o Brasil possuem legislações de referência, que os estados federados podem retomar e/ou adequar (ou não), conforme as possibilidades e especificidades de seu status autônomo. As relações estabelecidas entre os órgãos governamentais e as organizações sindicais docentes também apresentam variações. Do setor sindical, é possível reconhecer experiências de trabalho coletivo, com um nível diversificado de desenvolvimento e impacto. À guisa de exemplo, cabe mencionar aquelas que participam da Internacional da Educação e as que participam do Movimento Pedagógico Latino-Americano. Igualmente, as características destas relações respondem a modalidades históricas/políticas, construídas ao longo de décadas em cada país. Cabe esclarecer que, nos últimos anos, nos Estados Membros do MERCOSUL, a relação entre os governos e as organizações sindicais docentes tem sido mais estreitas. Principalmente, no caso da Argentina, do Brasil e do Uruguai: a afinidade política partidária entre os partidos governantes e as organizações sindicais docentes é uma característica que merece ser destacada, mesmo que existam algumas confrontações. A heterogeneidade existente entre os Estados Membros do MERCOSUL em matéria de normativa docente é um quesito a levar em conta. Como já foi dito, as diferentes situações e trajetórias do setor educativo e o tipo de relações construídas com as organizações sindicais constituem um ponto de partida a ser considerado. No entanto, o espaço educativo do MERCOSUL pode ser constituído como uma área de confluência, se as medidas adotadas, os pontos de partida, as situações esperadas e os cenários construídos forem levados em conta. Além da contextualização da problemática mencionada no ponto anterior, há outras dimensões a serem consideradas em matéria normativa: A retribuição salarial do trabalho docente, nos quatro países membros do MERCOSUL, é um aspecto estrutural que ainda não foi resolvido de uma forma satisfatória. Esta condição não satisfaz as reivindicações das organizações sindicais docentes. Embora o Uruguai, por exemplo, tenha realizado esforços sistemáticos nesta matéria, ainda existem setores dentro do magistério que continuam reivindicando um aumento salarial. Uma das decisões adotadas para tentar solucionar em parte esta reivindicação, tanto na Argentina como no Brasil, foi a fixação de um piso salarial básico em nível nacional. Esta medida deu uma resposta a uma situação injusta refletida em diferenças salariais significativas para o mesmo posto de trabalho, conforme a localização geográfica do trabalho; por exemplo, o mesmo trabalho com uma retribuição salarial diferente, caso o docente exercesse a 5

17 Considerações e propostas para os países do MERCOSUL atividade na região norte ou sul do país. Deste modo, a União instou os estados federados a manter um salário mínimo igual para todos em alguns casos a União proporciona ajuda financeira e, a partir da mesma, o escalonamento salarial é fixado. Outra preocupação em comum está relacionada com a definição do trabalho docente. Esta decisão pressupõe estabelecer não apenas o número de horas semanais do trabalho docente dedicado a seus alunos, mas também se as horas trabalhadas para preparar as aulas, por exemplo, devem ser consideradas. Isto abrange também a quantidade de horas e as incompatibilidades definidas para as atribuições das atividades docentes. Qual é o número ideal de horas que este tipo de atividade deve aceitar? O consenso prega uma média ideal de 40 horas semanais. Em todos os Estados Membros do MERCOSUL, a atividade dos docentes que trabalham para o setor privado é regida por outra normativa trabalhista, combinando itens da legislação trabalhista deste setor com elementos dos estatutos docentes (por exemplo, em questões relativas aos salários e licenças). Outro fator que também interfere no trabalho dos professores do ensino fundamental e dos demais níveis são as condições materiais mediante as quais suas atividades são desenvolvidas. O tipo de gestão e a localização territorial são alguns dos fatores que marcam essas diferenças. Em geral, as escolas rurais têm uma maior chance de estar em piores condições. Este quesito não concerne apenas às questões básicas de infraestrutura, mas também ao acesso e ao uso de materiais complementares para a tarefa de ensinar (livros, materiais, vídeos, acesso à Internet, computadores, etc.) Como abordar a temática da legislação docente em nível regional? Quais são os aspectos que devem ser aprimorados de maneira conjunta? Quais são aqueles que dependem e somente podem ser entendidos a partir de seu país de origem? É possível esboçar um espaço de ação compartilhada com as organizações sindicais docentes, embora em cada país as reivindicações sindicais não tenham sido ainda completamente satisfeitas? Como criar um espaço de análise no qual circulem propostas, problemas a serem enfrentados, estratégias construídas de modo a adquirir um status de insumo, com caráter antecipatório, para aquelas instituições decididas a melhorar a legislação docente? Recomendações A seguir, uma série de orientações e recomendações é sugerida para levar em conta ao priorizar os aspectos referentes à carreira dos professores do ensino fundamental e dos demais níveis no âmbito do MERCOSUL. Criação de um espaço de trabalho conjunto para revisar e discutir os pressupostos pedagógicos/educativos presentes na legislação trabalhista dos professores vigente nos países integrantes do MERCOSUL para constituir um ponto de partida de trabalho compartilhado. É preciso fazer uma leitura crítica das decisões em matéria de normativa docente adotadas pela maior parte dos órgãos governamentais da América Latina. É necessário colocar à prova e criar outras medidas capazes de considerar outros formatos para a carreira docente. Constituir este espaço como um objetivo prioritário pode ser uma decisão do MERCOSUL educativo. Em nível de bloco, poderia ser elaborado um documento (vinculante) que contemple aspectos relacionados com a mobilidade dos docentes, níveis de desempenho, entre outros aspectos. Reforma na legislação docente que responda às necessidades existentes nos sistemas educativos, a ser planejado a médio e a longo prazo. Nos últimos anos, os sistemas educativos dos países pesquisados têm estado permeados por 6