Francisco l.çze. Parecer de 10 de dezembro de 2016.

Transcrição

1 Francisco l.çze Presidência da Câmara dos Deputados. Eleição complementar por vacância do cargo no curso do primeiro biênio da legislatura (art. 8 -S2 do Regimento Interno). Investidura sobre a qual não incide a vedação do artigo 57-4 da Constituição da República. Análise da restrição constitucional pelas diversas vias da hermenêutica jurídica. Imprestabilidade da analogia conducente à restrição de direitos - que prova, de resto, o contrário do que tenciona provar. Parecer de 10 de dezembro de Consulta-me o Deputado Federal Rodrigo Maia sobre a questão constitucional de sua possível candidatura à Presidência da Câmara nas eleições previstas para fevereiro de 2017, relativas ao segundo biênio da legislatura corrente, diante do que dispõe o artigo da Constituição Federal, reproduzido no artigo 59 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. 1

2 Havendo sido eleito no início da legislatura - no primeiro dia de fevereiro de para mandato de dois anos, conforme a disciplina constitucional do art. 57 4, o Deputado Federal Eduardo Cunha renunciou à presidência da Casa em 7 de julho de 2016, após cumprir quase três quartos do mandato padrão bienal ali previsto. Rodrigo Maia foi então eleito Presidente da Câmara dos Deputados em 14 de julho de 2016, para presidir a Casa por pouco mais de seis meses, cumprindo esse denominado mandato-tampão até fevereiro de 2017, momento da convocação de novas eleições para o segundo período regular de dois anos da legislatura. E O Deputado Federal Rodrigo Maia não foi eleito no início da legislatura para cumprir o mandato padrão bienal previsto pela Carta - e previsto naquela mesma norma onde ela dita o comando restritivo, o quarto parágrafo do artigo 57. Ele o foi em circunstância excepcional, inteiramente estranha ao alcance da regra constitucional, e só referida no artigo L3 do Regimento Interno da casa legislativa, para responder pelo cargo até as eleições correspondentes ao segundo biênio. Na sugestiva linguagem do dispositivo regimental, essa eleição nem teria lugar se a vaga - por morte, renúncia ou perda do mandato - ocorresse já nos dois últimos meses do biênio, caso em que a própria Mesa designaria entre seus membros o responsável pelo cargo vacante até as eleições de fevereiro seguinte.

3 11 M Estes são os termos com que a Constituição dispõe sobre a matéria em exame: Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 12 de agosto a 22 de dezembro. ( ) 42 Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 12 de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente. A leitura simples e honesta da regra constitucional, dado às palavras o seu significado incontroverso e à gramática o seu justo primado, impõe, no que concerne à cronologia, ao fator tempo, uma conclusão única e de exemplar simplicidade: o dispositivo refere-se a dois momentos da agenda parlamentar. Não mais que dois momentos no roteiro das atividades de uma e outra das casas do Congresso Nacional: (1) o romper do mês de fevereiro no início de cada legislatura, e (II) esse mesmo ponto do calendário no terceiro ano da legislatura - correspondente, este último, ao início do segundo biênio, à hora em que se exaurem os mandatos bienais ali determinados. 3

4 w Assim, a âncora temporal da recondução proibida é unicamente a eleição ritual, precedida por sessões preparatórias, do início da legislatura; e a eleição imediatamente subseqüente é, por óbvio, aquela que sobrevém ao final do biênio. Nem poderia ser outra: a eleição complementar (ou acaso a simples designação pela Mesa, se iminente o desfecho do biênio) pressupõe vacância resultante do falecimento, da renúncia ou da perda do mandato do titular a ser substituído, e não se há de imaginar, por absurdo, a candidatura - ao mandato-tampão - daquele que acaba de renunciar, ou de perder o mandato, ou de atender ao chamado divino. Em outras palavras, se a eleição para o biênio que vai começar em fevereiro de 2017 é a eleição imediatamente subsequente àquela que, em julho último, escolheu o Deputado Rodrigo Maia para exercer o mandato complementar, esta, a de julho, foi a eleição imediatamente subsequente à eleição originária. Nessa trilha, entenderíamos que a Constituição proíbe que o parlamentar dispute o mandato-tampão na vacância de si próprio... o Acresce, com superlativa importância, o fato de que a eleição ou designação complementar não tem regência constitucional: trata-se de procedimento versado tão-só em textos regimentais das casas do Congresso. Não há como enxertar esse procedimento excepcional na regularidade do roteiro ditado pela Carta. Sobretudo não há como fazê-lo para gerar, com isso, uma 4

5 dupla restrição de direitos: o direito à candidatura do parlamentar a quem as circunstâncias confiaram o mandato- tampão e, mais relevante ainda, o direito de escolha da assembléia. A recondução vedada pela norma constitucional tem como ponto de referência a única condução de que fala a própria norma, ou seja, aquele fato eleitoral ocorrente no início da legislatura. Não se há de admitir, contra todos os parâmetros da hermenêutica, uma interpretação ampliativa do veto constitucional à recondução. Mas tampouco é necessário que se restrinja de algum modo o seu alcance. Tudo quanto pede o texto da Carta nesse tópico é uma interpretação estrita, ou seja, uma interpretação imaculada na sua exatidão - marcada pelo rigor científico que o Direito, enquanto ciência, impõe a seus operadores. VII O despropósito que representaria uma interpretação ampliativa da vedação constitucional em exame é patente quando se leva em conta a extravagância da norma, no tempo e no espaço. Por algum motivo a Constituinte de 1988 há de ter querido vedar a direção de uma e outra das casas do Congresso a um mesmo parlamentar ao longo de todo o quadriênio da legislatura, inspirando-se exclusivamente em dispositivo da Carta do regime militar, na versão de Nenhuma de suas predecessoras, nem mesmo aquela de 1967, se ocupara de tal matéria. Mas é 5

6 certo que os constituintes de 1988 não chegaram ao extremo de limitar direitos de candidatura e de escolha fora dos limites do * quadriênio: isto, na linguagem de Nelson Jobim, ".. para não condicionar a legislatura seguinte à arte da legislatura anterior." No que agora interessa a esta análise, vale lembrar o fecundo debate conducente à vedação ora estampada no quarto parágrafo do artigo 57, envolvendo os constituintes Ulysses Guimarães, Jamil Haddad, Jarbas Passarinho e Nelson Jobim, a cujo termo este último, relator da matéria, explicitou com segurança: 'Este é o sentido do texto quando diz 'no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros, eleição das respectivas Mesas, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente' Ou seja, subseqüente ao quê?à eleição realizada no primeiro ano da legislatura." vifi No bloco anterior, para destacar a importância de preservar a norma proibitiva da reeleição dentro de seus exatos limites, referi-me à raridade dessa norma no tempo e no espaço. É que não se encontra lá fora algo semelhante. Nem nos Estados Unidos da América, nosso reconhecido modelo constitucional - federativo, republicano, presidencialista - nem tampouco nas demais democracias que em maior ou menor medida inspiraram outras vertentes de nossa ordem jurídica: praticantes de um parlamentarismo autêntico, como a Alemanha, o Reino Unido, a Itália; ou optantes por sistemas híbridos, como a França e Portugal. 6

7 Não é demais ponderar que o preceito do 4 2 do artigo 57 da Carta deve ser compreendido por inteiro, no que ele descreve um fato, e um fato somente, e no que ele estabelece a proibição de que esse fato se reproduza com igual feitio ao cabo de dois anos. Não faz sentido temperar a regra constitucional com um fato ali não previsto - e de disciplina estritamente regimental - para daí tirar um resultado extensivo da restrição de direitos. "Em muitas situações, a atividade interpretativa não envolverá complexidades que desbordem da aplicação textual dos enunciados normativos." Essa lição de Luís Roberto Barroso (Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, Saraiva, 2012, p. 315) parece oportuna no enfrentamento da questão constitucional em exame. O entendimento textual da Carta, em situações do gênero, é tudo quanto se impõe ao intérprete. Não a leitura rápida, levando à conclusão também rápida, e superficial, de que reeleição é toda nova escolha de quem quer que tenha sido antes eleito em quaisquer circunstâncias para determinado ofício - assim me parece que alguns estudiosos se pronunciaram sobre a norma. 7

8 Tenho notícia de que o mesmo Professor Barroso, hoje eminente Ministro do Supremo Tribunal Federal, manifestou-se em 2008 a respeito da matéria em carta ao Senador Garibaldi Alves: "A norma constitucional dispõe sobre as duas eleições que, em situações normais, são realizadas no período de cada legislatura. A primeira deve ocorrer por ocasião das sessões preparatórias que antecedem a abertura da legislatura. A segunda ocorre para a escolha dos membros da Mesa no segundo biênio, sendo vedada a manutenção dos parlamentares em seus respectivos cargos." O jurisconsulto defende a validade da interpretação estrita da norma, destacando, de todo modo, a importância de seu entendimento no interior do próprio Congresso: "Em se tratando de questão afeta ao funcionamento do Congresso Nacional, a solução constitucionalmente adequada será privilegiar a interpretação conferida à norma pela própria casa legislativa, em respeito à sua independência orgânica. O STF, tradicionalmente, reconhece a primazia das casas na resolução de questões interna corporis, respeitadas as balizas constitucionais. A hipótese de que se trata parece se inserir nesse contexto." Naquela mesma ocasião, atendendo a um pedido de meu mestre, colega e amigo Ministro Paulo Brossard, também eu escrevi ao Senador Garibaldi Alves sobre essa questão constitucional. Achei então prudente dar relevo ao fator político, à compreensão da Carta pelo parlamento, sobretudo quando se trata de harmonizar o preceito constitucional com regra regimental atinente à eleição 8

9 extemporânea do mandatário complementar. Disse, de todo modo, sobre o quarto parágrafo do artigo 57: A recondução vedada pela Carta parece ser aquela que se inscreve no molde da normalidade, ou seja, a reeleição do parlamentar que, dois anos antes, e na conformidade do ritual previsto pela lei maior e pelas normas regimentais, havia sido eleito para o mandato de um biênio completo em cargo de direção da casa legislativa. A regra já não seria pertinente à situação daquele que, diante de fato anômalo, houvesse sido eleito num quadro metodológico também fora da normalidade, para uma complementação de mandato, que poderia ser de quatorze meses ou eventualmente de bem menos que isso., XIII Tenho também conhecimento do parecer jurídico percuciente e exaustivo que o Professor Heleno Torres produziu em data recente sobre a matéria, a pedido do Deputado Federal Jarbas Vasconcelos. Esse texto, exaurindo todas as vias interpretativas possíveis da norma constitucional, garante a correção da tese de que a vedação expressa no quarto parágrafo do artigo 53 não incide sobre o eleito para complementação de mandato - em ocasião outra, portanto, que aquela do início da legislatura. O parecer é de especial firmeza no que repudia, com bases doutrinárias, a chamada "analogia in pejus" ou "in malam partem". Refere-se o Professor Torres, no particular, à erronia da assimilação, por analogia, entre a eleição versada no próprio parágrafo constitucional em exame, a do princípio da legislatura, e aquela de que trata o Regimento Interno da Câmara em seu artigo 8, 2. Seu argumento opera, afortiori, para neutralizar a proposta analógica estampada no parecer de 1 2 de julho

10 último, da Assessoria Técnico-Jurídica da própria Mesa da Câmara dos Deputados. Esse parecer da Assessoria Técnico-Jurídica vale-se de um único argumento, à sombra da analogia in pejus, para fundamentar a tese da inelegibilidade do mandatário complementar. Trata-se do ali chamado "paralelo relevante": a disciplina do tema da recondução, pela segunda vez, dos eleitos para o Governo em seus três níveis (artigo da Constituição). O paralelo prova, entretanto, justamente o contrário do que pretende provar. Se assim desejasse o constituinte, a redação do artigo 5742 teria sido outra, a dizer do mandato complementar e da própria substituição pro tem pore como equivalentes ao mandato integral para gerar a inelegibilidade. É bem isso o que foi feito, nos devidos termos, quanto aos titulares do mando executivo. E isso não foi feito no que concerne aos dirigentes das casas legislativas. Um só instante de reflexão basta para nos darmos conta do desastre que alcançaria os direitos e garantias fundamentais - sobretudo, mas não unicamente, no domínio da lei penal - se o sistema admitisse analogias do gênero. Volto a destacar que a questão jurídica em exame não envolve principio constitucional fundamental, tampouco integra área sensível na estrutura do Estado democrático de direito. Trata-se de um cenário de acentuada coloração política, onde dificilmente 10

11 a Justiça se animaria a interferir. Se devesse fazê-lo, de todo modo, preservaria sua convicção no sentido de que: norma do 49 do art. 57 não constitui um princípio constitucional. Ela é, na verdade, simples regra aplicável à composição das Mesas do Congresso Nacional, norma própria, aliás, do regimento interno das câmaras." Ação Direta de Inconstitucionalidade n , de Rondônia, relator o Ministro Carlos Veiloso, Supremo Tribunal Federal, Plenário em 3 de abril de Da eleição complementar para a Presidência da Câmara dos Deputados, por vacância do cargo no curso do primeiro biênio da legislatura, à luz do artigo do Regimento Interno daquela casa legislativa, resulta uma investidura sobre a qual não incide a vedação do artigo 5742 da Constituição da República. O Deputado Federal Rodrigo Maia, eleito em julho de 2016 para presidir a Câmara durante os meses restantes do mandato daquele que fora eleito no início da legislatura, é perfeitamente elegível, em fevereiro de 2017, para o mandato correspondente ao segundo biênio. São Paulo, 1 2 de dezembro de Francisco Rezek (1944), graduado em Direito pela UFMG (1966); doutor da Universidade de Paris em Direito Internacional i'úhlico (1970); Diplomo iri Law da Universidade de Oxford (1979). Professor de Direito Internacional e Direito Constitucional na Universidade de Brasília, Diretor do Departamento de Direito ( ) e da Faculdade de Estudos Sociais ( ). Professor de Direito Internacional no Instituto Rio Branco ( ). Profèssor na Academia de Direito Internacional da Haia. Procurador e Subprocurador-Geral da República ( ), Ministro do Supremo Tribunal Federal ( , ); Presidente do Tribunal Superior Eleitoral ( ); Ministro de Estado das Relações Exteriores do Brasil ( ). juiz da Corte Internacional de Justiça das Nações Unidas (Haia, ). Advogado. 11