Aspectos Institucionais de la Regulação: a experiência da América Latina

Transcrição

1 PRO-REG/IBI PROGRAMA DE CAPACITAÇÃO EM REGULAÇÃO Aspectos Institucionais de la Regulação: a experiência da América Latina Pedro Farias Especialista Lider em Modernização do Estado Banco Interamericano de Desenvolvimento Sebastian Lopez Azumendi Consultor em Governo e Regulação Banco Mundial Washington, DC 31 de março de 2011

2 Estructura de la presentación: 1 Evolução da Regulação 2 Determinantes Institucionales 3 Experiência Internacional e Perspectivas Países OCDE Países da América Latina Brasil

3 Regulação: origem e evolução Início do século XX: combate às imperfeições do mercado (EUA). Crescimento e difusão das independent agencies (busca de estabilidade de regras). Anos 80: privatizações e deregulation. Anos 90: ênfase na qualidade e efetividade da regulação; modelo de agências independentes chega aos países emergentes; criação das primeiras agências reguladoras no Brasil.

4 Evolução: a experiência recente Séc. XXI: política regulatória como tema de governança (organizações e instrumentos para a qualidade regulatória). A Nova Agenda: efeitos da crise Financeira (movimento pendular); Regulação Global?; proridades da Administração Obama (Open Govmt, retrospective analysis ).

5 A Difusão dos Reguladores : Europa e América Latina. Não há distinções significativas no ritmo de difusão dos órgãos reguladores entre Europa e AL. (Faur and Jordana, University of Manchester)

6 DETERMINANTES INSTITUCIONAIS DA REGULAÇÃO Esquemasde delegação administrativa Autonomia Supervisión Coordinação ServiçoPúblico Transparência Ferramentas 2.0 Responsablização AUTONOMI A/ DELEGAÇÃO ADMINISTR AÇÃO PÚBLICA Dinâmica dos procesos de reforma regulatoria. Contexto politico:papéis e pesos relativos dos atores. LIDERANÇA POLÍTICA E DIFERENTES ATORES MODELOS DE PRESTAÇÃ O DE SERVIÇOS Modalidades Gestãopúblicaprivada e mista Incentivos

7 A Institucionalidade da Regulação: construindo o modelo institucional de cada país Onde alocar competências? Como exercê las? Formulação versus implementação de políticas: solução de consenso ou simplificação? Quem responde às perguntas básicas: O que? Quanto? Como regular?

8 Os Diferentes Modelos Eterno Dilema: como equilibrar Autonomia, Responsabilização e Desempenho. Poder Ministerial: exercício discricionário ou controlado. Agências Autônomas: diferentes graus e formas da autonomia e prestação de contas (Congresso, Executivo, sociedade civil). Neo Zelandês: normas gerais para concorrência e direitos de consumidores aplicadas pela Commerce Comisssion; ausência de reguladores setoriais; forte papel do Judiciário.

9 Agências Autônomas O modelo da Agência Autônoma busca construir um equilíbrio estável entre diferentes agentes, mas não é imune às disfunções e doenças institucionais. Visões do funcionamento do Mercado Regulado Agentes Políticos Agências Reguladoras PRODUTOR CONSUMIDOR Burocracia Técnica Agentes Econômicos AGÊNCIA

10 Desenho Institucional: doenças e remédios Doenças: ingerência política; captura econômica. insulamento burocrático; Remédios: mandatos fixos; aprovação de Diretores pelo Congresso; forte accountability; audiências públicas; processo decisório colegiado.

11 A busca do modelo ideal: indo além do mainstream (onde fica o interesse público na disputa técnico x político) Modelo Institucional é meio, e não fim. Objetivo: regulação de qualidade. Requisitos: processo decisório autônomo; transparência; accountability; desempenho. Contexto Institucional: cultura política; papel do Congresso e do Judiciário; tradição administrativa burocrática; capacidade intitucional.

12 A Experiência Internacional: Regulación en países OCDE: Consenso sobre os beneficios e riscos da regulação e sobre a importância da institucionalidade regulatória. Movimento pendular em relação ao conteúdo/alcance da regulação. O Governo ou a gestão regulatória como segunda fase de reformas. Regulacão integrada ao proceso de tomada de decisões públicas. Análises de impacto regulatório como ferramenta de elaboração regulatória.

13 Tendencias: Efeitos da crise sobre a Regulação: mais regulação financeira; smart regulation na infra estrutura; mais articulação e coordenação entre reguladores e formuladores de políticas. Demandas por regulação internacional (finanças, meio ambiente, transporte internacional). Valorização crescente da transparência.

14 Tendências (cont.) Aperfeiçoamento das ferramentas de análise regulatória (i.e. custo beneficio); consideração de valores não quantificáveis (ej.: equidade, dignidade, impacto distributivo). Pressão por redução de encargos administrativos (exemplo: UE). Consolidação da melhora regulatória como área de política pública institucional.

15 América Latina: progresos y desafios Aceleração do processo de 1991 a Setores financeiro e de telecomunicações na vanguarda do processo. Desafio da extensão a outros setores (ex: saúde). Maiores progresos em países que acompanharam reformas de mercado (ainda que hajam casos de regulação do setor público empresarial). Mexico, Brasil e Peru como os grandes reformadores. Tendêcia a adaptar a regulação aos contextos nacionais.

16 MEXICO - Reguladores federais e locais - Grande diversidade de regimes regulatórios -Prestadores públicos e privados de serviços de infra-estrutura - Único país da região com una agêcia responsável pela melhoria das regulacoes (COFEMER) MAPA DA REGULAÇÃO NA AL CHILE - "Outsider" na região - Reguladores nacionais de água, setor financeiro, gás e eletricidade (Superintendências) - Gestão de Desempenho aplicada às superintendências - Não existem procedimentos para a melhoria da regulação - Debate sobre o "agenciamento" COLOMBIA - Reguladores federais e locais - Conselho Diretores composto por responsáveis políticos e técnicos - Superintendência de Serviços Públicos, responsável pelo monitoramento da qualidade do serviço - Casos exitosos de regulação as empresas públicas - Até agora não existem procedimentos para a melhoria da regulação BRASIL - Reguladores federais e locais - Desenho institucional das agencias autônomas - País com o maior número de agências reguladoras - Primeiros passos para a melhoria sistemática da regulação (PRO- REG)

17 Contribuições do modelo de agência reguladora autônoma na América Latina: Impacto positivo sobre o desempenho setorial, mesmo nos casos das empresas públicas (Andres e Azumendi, 2008): fatores comprovados. Existência de uma agência; Qualidade institucional da agência; Experiência da agência. O modelo de agência reguladora proporciona maiores benefícios em termos de transparência e qualidade burocrática vis à vis o modelo ministerial (Serebrisky e Azumendi, 2009) nas seguintes áreas: Altos níveis de autonomia orçamentária; Flexibilidade na contratação de pessoal; Espaço para a consulta com prestadores de serviços e usuários. Paradoxalmente, a autonomia não apresenta uma tendência positiva tão clara como as demais variáveis (transparência, accountability e qualidade burocrática). Em alguns aspectos, os ministérios e agências se encontram na mesma situação.

18 Um exemplo de aplicação da metodologia no setor aeroportuário (2009) Qualidade burocrática Transparência IRA Non IRA IRAs Non IRAs 0 Managers with Administrative graduate degrees staff with college degrees Technical staff with graduate degrees Publication of vacancies 0 Consultation in tariffs Effects of Publication of consultations decisions Record of Board meetings Publication of vacancies Autonomia IRA Non IRA Accountability IRA Non- IRA 0 Effects of public consultations Evaluation of personnel Accountability instrument Publication of accountability instrument

19 Posição dos países segundo o índice aplicado aos reguladores do sector aeroportuário (2009): Autonomy of Decision-Making T1 PERÚ COLOMBIA ECUADOR T2 BRAZIL BAHAMAS EL SALVADOR GUATEMALA BOLIVIA PANAMÁ ARGENTINA COSTA RICA REPÚBLICA DOMINICANA CHILE T1 PERÚ EL SALVADOR BOLIVIA T2 REPÚBLICA DOMINICANA COLOMBIA BRAZIL ECUADOR CHILE BAHAMAS ARGENTINA GUATEMALA COSTA RICA Index (0-1) Index (0-1) PANAMÁ Bureaucratic Quality Source: LAC Airports Regulatory Governance Database, The World Bank, Source: LAC Airports Regulatory Governance Database, The World Bank, Transparency T1 BRAZIL PERÚ COSTA RICA ECUADOR T2 BOLIVIA REPÚBLICA DOMINICANA GUATEMALA CHILE ARGENTINA PANAMÁ COLOMBIA BAHAMAS EL SALVADOR T1 PERÚ REPÚBLICA DOMINICANA BRAZIL ECUADOR T2 BOLIVIA COLOMBIA PANAMÁ CHILE GUATEMALA BAHAMAS EL SALVADOR COSTA RICA Index (0-1) Index (0-1) ARGENTINA Accountability Source: LAC Airports Regulatory Governance Database, The World Bank, Source: LAC Airports Regulatory Governance Database, The World Bank, Nota: a posição dos países nos índices de nenhuma maneira reflete os níveis reais de eficácia.

20 HN - ERSAPS TT - RIC BZ - AGR BZ - AGENERSA BZ - AGERSA CR - ERSAPS CH - SSS BZ - ARSAL BZ - AMAE BZ - AGERGS PA - ASEP BZ - ARSAM BZ - ADASA BZ - AGESC BZ - ARCE AR - ERSAC PY - ERSSAN BA - FTC AR - ERSPyOC AR - ERSACT Index (0-1) CO - CRA BZ - ATR BZ - ARSAE BZ - AGER AR - ENRESS Brasil no contexto da LA Water Regulatory Governance Index (3) Source: LAC Water Regulatory Governance Database, The World Bank, Nota: la ubicación de los países en los indexes de ningún modo refleja niveles reales de efectividad.

21 Reforma Regulatória: os desafios na América Latina Importância das reformas setoriales na consolidação da regulação. Contextualizar a experiência internacional. Relevância de conceitualizar a regulação tanto do ponto de vista legal como político. Superar os gargalos de capacidade institucional do Estado. Extensão da regulação a outras áreas diferentes da regulação econômica (exemplo: saúde).

22 Desafios para AL (cont.) Fortalecimento da autonomia decisória. Introduzir considerações de impacto regulatorio e referentes a custos da ausência de regulação. Consolidar credibilidade como maior patrimônio.

23 Considerações para o Brasil Sociedade civil: cidadãos como agentes da melhoria regulatória ( construir capital social para gerar demanda permanente ). Envolver o Congresso e o Poder Judiciário no debate. Considerar todas as dimensões da qualidade da regulação. Objetivos: atração de investimentos e desregulamentação dos emprendimentos produtivos para aumentar a competitividade.

24 Brasil (cont.) Agências Reguladoras como fontes de inovação e liderança na administração pública (ex: compras e contratos de gestão). Gestão de RH deve buscar novos paradigmas (recrutamento, terceirização, capacitação). Consolidar mecanismos de coordenação entre formuladores de políticas e reguladores ( vetores de mudança são os formuladores de políticas, não os reguladores). Fortalecimento do monitoramento e da avaliação ex post: aperfeiçoamento de indicadores de qualidade da regulação (como afeta a economia real?) e de desempenho das agências.

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