TERCEIRIZAR OU NÃO, QUAL A MELHOR OPÇÃO? MÉTODOS E INSTRUMENTOS PARA FACILITAR A TOMADA DE DECISÃO

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013 TERCEIRIZAR OU NÃO, QUAL A MELHOR OPÇÃO? MÉTODOS E INSTRUMENTOS PARA FACILITAR A TOMADA DE DECISÃO Luiz Patrício Cintra do Prado Filho Hélio Janny Teixeira Maria Odeth Pereira de Almeida Teixeira

2 2 Painel 01/002 Experiências e metodologias para a qualidade do gasto público TERCEIRIZAR OU NÃO, QUAL A MELHOR OPÇÃO? MÉTODOS E INSTRUMENTOS PARA FACILITAR A TOMADA DE DECISÃO Luiz Patrício Cintra do Prado Filho Hélio Janny Teixeira Maria Odeth Pereira de Almeida Teixeira RESUMO Contratar um serviço ou fazê-lo diretamente é uma escolha à qual os gestores públicos estão expostos com elevada frequência. A questão é: quais fatores considerar para a tomada de decisão? Refletir sobre o que deve e o que não deve ser terceirizado, se há ou não maturidade para a delegar determinada atividade a terceiros, e como modelar a contratação, são alguns dos temas abordados neste trabalho. Baseado em experiências reais e evitando as posições pré-concebidas que não considerem as organizações como feixes de contratos, enxergando somente os extremos de que terceirizar é um mal em si ou, ao contrário, de que a iniciativa privada sempre faz melhor busca-se discutir as lacunas e distorções dos métodos e instrumentos que têm sido utilizados na administração pública e identificar as melhores soluções. Apresenta a experiência dos autores em projetos realizados pela Fundação Instituto de Administração, a qual tem apoiado a gestão e aprimoramento de modelos de terceirização aplicados a administração pública brasileira.

3 3 SUMÁRIO INTRODUÇÃO AS ORGANIZAÇÕES ENTENDIDAS COMO UM FEIXE DE CONTRATOS AS POSSIBILIDADES DE TERCEIRIZAÇÃO NO SETOR PÚBLICO DECIDINDO QUAIS ATIVIDADES SÃO REALIZADAS DIRETAMENTE E QUAIS PODEM SER TERCEIRIZADAS MODELANDO E DEFININDO A FORMA DE CONTRATAÇÃO DE UM SERVIÇO A SER TERCEIRIZADO CONCLUSÕES REFERÊNCIAS... 29

4 4 INTRODUÇÃO Recentemente, Lucy Kellaway colunista do Financial Times propôs a seguinte questão aos seus leitores: Alguém se importaria se eu terceirizasse esta coluna? (Kellaway, Fev 2013). Partindo de uma situação limite, na qual um desenvolvedor de software de uma empresa americana terceirizou suas funções paraum chinês como forma de não precisar mais se dedicar tão intensamente ao seu trabalho, Kellaway comenta e discute o fato da terceirização de tarefas e serviços estarem cada vez mais presentes nas organizações e em nossas vidas. E, ao responder sua própria pergunta, argumenta: Não faria muito sentido importar-se. Na verdade, a única resposta lógica, não sentimental, seria não se importar. Entende que contratação de um outro para a execução de um serviço (assim como o fornecimento de bens) é a base das relações econômicas em uma sociedade capitalista e é a graxa que faz as engrenagens das organizações rodarem com mais suavidade, não devendo ser rejeitada genericamente. De fato, ao olharmos para o nosso próprio cotidiano podemos perceber que nós mesmos, de modo cada vez mais intenso, lançamos mão do recurso de contratar terceiros para realizar atividades que poderíamos executar diretamente, como forma de termos maior disponibilidade de tempo e poder alocá-lo em outras ações que julgamos mais relevantes. Nos dias de hoje é comum encontrarmos pais que contratam profissionais para organizar a festa de aniversário de seus filhos pequenos, quando as mesmas não são feitas na própria escola; donos de animais de estimação chamam o pet shop para buscá-lo em casa para o banho; serviços de encanador e pequenos consertos já embutidos em seguros de automóveis; ou mesmo a maior frequência em que se decide comer fora de casa ou pedir os serviços de delivery de um restaurante próximo para não cozinhar. Nossos avós, ou mesmo nossos pais, achariam impensável terceirizar a festa de nossos filhos pequenos, deixando de fazer o bolo e os doces, de enfeitar a casa e convidar a família! Mas o que nos leva a contratar um outro para fazer coisas que nós mesmos poderíamos fazer? Menor disponibilidade de tempo para os afazeres domésticos? Comodidade? Disponibilidade de recursos?

5 5 Se observarmos a questão do ponto de vista de uma pessoa ou indivíduo, a decisão é fundamentada na percepção do benefício a ser auferido - pelo tempo que se espera ganhar, pelo resultado esperado ou diferencial de qualidade do serviço a ser prestado, ou até mesmo por motivações mais subjetivas, como a de mostrar aos outros que você pode fazê-lo. Também influencia nossa decisão a disponibilidade dos recursos necessários para a contratação do serviço em questão e a existência de pessoas ou organizações dispostas a prestá-lo de forma acessível. E para as organizações, quais são os fatores que as levam a terceirizar uma atividade ou processo de trabalho que poderiam realizar diretamente? Um raciocínio simplificado indicaria como fatores a redução dos custos, a maior agilidade e flexibilidade, e a melhoria da qualidade dos serviços ou produtos por ela gerados. Enquanto que para o setor privado é a possibilidade de ampliar sua participação no mercado e seus resultados financeiros que as motiva, para as organizações públicas é a possibilidade de cumprir sua missão com maior eficácia e eficiência. Mas estes elementos (custo, qualidade e tempo) são relevantes para quase a totalidade das decisões a serem tomadas pelos gestores, e não só para optar entre terceirizar ou não. Apenas enumerá-los não instrumentaliza o processo de análise que levará à decisão de contratar um fornecedor de serviços ou executar diretamente. Este trabalho apresenta uma reflexão sobre este tema, ao mesmo tempo em que oferece um modelo de análise que apoia a avaliação da oportunidade de terceirizar e um método para melhor especificar e conduzir o processo de contratação do fornecedor. O tema da terceirização é oportuno num momento em que diferentes entes da administração pública brasileira promovem um importante esforço na busca de uma melhor gestão do gasto público. Diferentemente do passado recente, quando pressionados pelo agravamento do déficit nas contas públicas e pelo elevado grau de endividamento, o principal foco das iniciativas era a simples redução de despesas como forma de obtenção de um equilíbrio fiscal, a atenção tem migrado para a conquista de um novo patamar na qualidade do gasto público.

6 6 AS ORGANIZAÇÕES ENTENDIDAS COMO UM FEIXE DE CONTRATOS O pensamento desenvolvido por um segmento de economistas, ligado ao campo da microeconomia e que ficou conhecido como Nova Economia Institucional NEI, é bastante útil para o estudo da terceirização. Não se trata de assunto novo, uma vez que o artigo considerado seminal foi publicado por Ronald Coase 1 em 1937, e suas ideias hibernaram até 1970, quando ganhou o prêmio Nobel de Economia em 1991, assim como Oliver Williamson, também intelectual importante e seu discípulo no tema, premiado em 2009(Teixeira, Bassotti, & Santos, 2013). A partir de um instigante convite à reflexão feita por Coase, para que os economistas passassem a estudar o mundo real ao invés de brincar com modelos afastados da realidade, considerando o fato de que as instituições são importantes e devem fazer parte da teoria econômica, vários pesquisadores passaram a investigar o tema e produzir contribuições significativas. Foi construido um modelo de análise baseado na crença de que a relação dos atores econômicos em nossa sociedade não pode ser explicada apenas pelo estudo dos mercados, mas principalmente pelo custo de transação.uma transação ocorre sempre que um bem ou serviço é transferido através de uma interface. Um estágio da atividade termina e outro é iniciado. Se as transações são organizadas dentro da firma (hierarquicamente) ou entre firmas autônomas (através do mercado) é uma decisão variável. Cada modalidade é adotada dependendo dos custos de transação associados a elas. A relação entre os agentes não é pautada exclusivamente pelas condições de mercado (oferta e procura), mas pelo posicionamento em cada polo que busca ganhos em seus custos de transação, os quais são decorrentes da interação de diferentes fatores. De um lado, e menos dinâmico, está o ambiente cultural, a tradição e o contexto legal existente, bem como os marcos regulatórios promovidos pelo Estado. De outro, as condições e regramentos 1 Ronald Coase desenvolveu trabalhos sobre a natureza das empresas. Contribuiu para a criação de uma teoria geral da estrutura das instituições, mostrando o importante papel dos custos de transação na definição das empresas. Também analisou a "economia da propriedade" e a "economia do direito". Dentre as suas obras destaca-se o artigo The nature of firm (1937),no qual procurou responder ao questionamento sobre a origem do crescimento das firmas. Foi agraciado compremio Nobel da Economia, em 1991, pela descoberta e definição rigorosa clarificação do significado dos custos de transação e direitos de propriedade para a estrutura institucional e funcionamento da economia.

7 7 pelas quais se dá a relação contratual entre os atores econômicos movidos pela racionalidade limitada e oportunismo.as instituições atuam neste contexto com propósito principal economizar nos custos de transação, como bem depreendeu e descreveu Williamson na obra As Instituições Econômicas do Capitalismo (Williamson, 1987). A Nova Economia Institucional NEI enxerga as organizações como feixes de contratos, internos ou externos.ao estudar o custo da transação, estuda-se também a forma pela qual os contratos ou compromissos entre os atores são estabelecidos. Assim, questões como a teoria dos contratos e da governança institucional estão no centro da atenção. Sua contribuição permite ir além da visão tradicional sobre a questão da terceirização: coloca luz sobre as relações contratuais complexas que cada vez mais caracterizam as redes das corporações modernas. AMBIENTE INSTITUCIONAL Aparato Legal Tradição Cultura CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DAS TRANSAÇÕES CONTRATOS FORMAS RESULTANTES DE GOVERNANÇA MINIMIZADORAS DE CUSTOS DE TRANSAÇÃO Especificidade Risco Frequência PRESSUPOSTOS COMPORTAMENTAIS Oportunismo Racionalidade Limitada Figura 1 Caracterização da Contratação Adaptado de Zylberztajn(Zylberstain, 1995) Enxergar as organizações como feixes de contratos significa entender como são estabelecidas as relações de uma organização com outros atores econômicos, sejam elas formalizadas ou não. Estes podem ser verticais quando se referem à forma de regulação das relações dos atores internos

8 8 como os sócios, os empregados ou servidores. Ou horizontais quando refletem as relações estabelecidas com agentes externos, como os fornecedores de bens ou serviços, ou mesmo outras organizações parceiras. A decisão de fazer (fabricar internamente, com recursos técnicos e humanos próprios) ou comprar (contratar serviços de terceiros, no mercado) é uma antiga questão gerencial (Teixeira, Salomão, & Teixeira, 2010). Em princípio, nas organizações em geral, públicas ou privadas, a decisão de fazer ou comprar tende a pautar-se preponderantemente pela racionalidade econômica, que inclui aspectos de custos, qualidade e disponibilidade dos bens fabricados e serviços prestados pelo mercado (risco de desabastecimento). Havendo disponibilidade de bens ou serviços no mercado, em volumes confortáveis, com qualidade igual ou superior ao que a organização é capaz de produzir, e a preços mais vantajosos que os custos de produção própria, a opção pela contratação externa é clara, pois melhora os resultados da organização. Em seu trabalho, Williamson (1987) trata a questão de fazer ou comprar como uma questão econômica da maior importância. Por entender as organizações como feixe de contratos, prefere transferir a discricionariedade da decisão para os administradores, que deveriam, então, pautar-se pelo critério do custo da transação. As naturezas da transação e do objeto envolvido devem ser criteriosamente analisadas, optando-se, ao final, pelo menor custo global. A abordagem proposta sustenta que qualquer operação de fornecimento (que seja ou possa ser tratada como um contrato problemofcontracting) pode ser frutiferamente examinada em termos de custo da transação. Posto desta forma, a decisão por terceirizar ou nãouma atividade ou processo de trabalho não deve ser realizada a partir de uma visão reducionista, entendendo-a como simples celebração de contratos com fornecedores de serviços. A terceirização deve ser vista de forma mais ampla, como a oportunidade de dispor de outro ator econômico em sua cadeia produtiva, regulado por um conjunto de regras e formas de relacionamento, com o fim de reduzir os custos de transação e promover de forma sustentada o desenvolvimento de sua operação, harmonizando seus processos de trabalho e o conjunto das demais contratações internas e externas celebradas.

9 9 A certificação de fornecedores ou de qualidade como a ISO 9000 ilustram exemplos de regras ou condicionantes que podem ser introduzidas no estabelecimento de um modelo de regulação das contratações externas. O Governo do Estado de Minas Gerais avançou neste campo quando estabeleceu o Programa de Certificação em Boa Gestão PCBG (instituído pela Resolução SEPLAG N o 028/2010) criando uma sistemática de certificação da qualidade de gestão para as OSCIPsque lhe prestavam serviços mediante Termos de Parcerias,de modo a ter instrumentos que lhe possibilitasse não somente a avaliação da conformidade com os resultados pactuados, mas, principalmente, de uma sistemática consistente de monitoramento dos mecanismos de gestão através dos quais estas organizações alcançam os objetivos(torres, Ribeiro, & Neves, 2010). A escolha entre fazer diretamente ou contratar um ente externo deve considerar o conjunto de alternativas ou modelos pelos quais as organizações podem transacionar através do mercado (transação externa ou horizontal), as quais são inúmeras. Para atender a necessidade de transportar pessoas ou bens, por exemplo, pode-se optar entre alugar um veículo com motorista, alugá-los sem motoristas e manter em seu quadro de empregados um conjunto de profissionais com esta habilitação, ou ainda, ao invés de alugar os veículos, os adquirir por meio de compra direta ou leasing. Pode-se não manter um quadro de motoristas, mas estabelecer que seja função dos demais empregados ou servidores conduzir os veículos da organização. Quem sabe, nenhuma destas opções e simplesmente manter um contrato com uma cooperativa de taxis? Para a escolha da melhor solução, cada um dos arranjos sugeridos acima como forma de atendimento da necessidade de se transportar bens e pessoas, deverá ser examinado, seja do ponto de vista do custo de transação, como também do melhor modelo de contratação. A variedade de alternativas ou modelos possíveis para transaciona ratravés do mercado reforça o significado do tema abordado por este trabalho: discutir métodos e instrumentos que apoiem a tomada de decisão entre terceirizar ou não, e sobre qual a melhor forma de fazê-lo, se esta for a opção. Procura amparo no movimento realizado pela administração pública brasileira, que tem intensificado, nos últimos anos, o uso da terceirização, já tendo experimentado diferentes caminhos ou arranjos. O quadro abaixo

10 10 ilustra um fragmento destas experiências, que vão deste a simples contratação de um fornecedor para prestação de serviços de limpeza ou vigilância, até soluções complexas com a celebração de uma PPP: MODALIDADE DE CONTRATAÇÃO ATIVIDADE DESCRIÇÃO Regulação da contratação de serviços comuns Serviços diversos Por meio de Cadernos Técnicos são estabelecidos modelos de contratação e preços de referência para contratação de 18 diferentes tipos de serviços terceirizados de natureza comum para a administração direta e indireta do Governo do Estado de São Paulo (CADTERC). Concessão Aeroportos Em fevereiro de 2012 o Governo Federal finalizou a licitação para a concessão dos 3 primeiros aeroportos brasileiros (Guarulhos, Viracopos, e o Aeroporto de Brasília) a ser administrado pela iniciativa privada, os quais transportam 30% dos passageiros e 57% da carga aérea do Brasil. Organização Social - OS Logística hospitalar O Governo do Estado de São Paulo inaugurou em janeiro de 2010 o Centro de Armazenamento e Distribuição de Insumos de Saúde (CEADIS) que tem por função atuar no armazenamento e distribuição de insumos médico-hospitalares das unidades de saúde da rede pública, com economicidade (sistema kanban ). A melhor gestão dos recursos possibilitou ganhos significativos. Parceria Público-Privada - PPP Complexo Penitenciário Em janeiro de 2013 foi anunciada pelo Governo do Estado de Minas a inauguração do primeiro de complexo penitenciário do Brasil construído e administrado pela iniciativa privada, resultado de um modelo inédito de Parceria Público-Privada - PPP. O consórcio vai administrar o presídio pelos próximos 25 anos e vai receber uma remuneração fixa por cada preso. Parceria Público-Privada - PPP Hospital O Hospital do Subúrbio (HS), a primeira unidade hospitalar pública do Brasil viabilizada por meio de Parceria Público- Privada (PPP), iniciou o atendimento à população baiana em setembro de A construção da unidade foi realizada pelo Estado, cabendo ao parceiro privado equipá-lo e administrálo. Empresa subsidiária Fornecimento e gerenciamento de portal de compras eletrônicas Empresa criada pela Petrobrás, com participação acionária da SAP e Accenture, para fornecer e gerenciar o portal de compras eletrônicas PETRONECT para a Petrobras. Figura 2 Exemplos de Modelos de Terceirização A POSSIBILIDADE DE TERCEIRIZAÇÃO NO SETOR PÚBLICO Antes de avançar na apresentação de métodos e instrumentos que podem nos apoiar na avaliação da oportunidade de promover ou não a terceirização de atividades e processos de trabalho, é relevante tratarmos de um tema que sempre surge quando se discute a terceirização no setor público: existe de fato a possibilidade ou risco de se delegar funções do Estadoa terceiros? Como interpretar a restrição de não terceirizar as atividades fim?

11 11 Preliminarmente, reiteramos que osautores não são a favor ou contra a terceirização em si. Não comungamos das posições extremadas na qual terceirizar é um mal em si ou, ao contrário, de que a iniciativa privada faz sempre melhor. Mas também não podemos acatar como verdadeiros os entendimentos excessivamente restritivos, os quais são, muitas vezes, movidos por posições pré-concebidas.trata-se sim de considerar a posição de inúmeros juristas de renome (alguns dos quais citados no artigo), os quais já vêm defendendo a adoção de uma lógica administrativa que privilegie critérios da boa gestão, relativizando, ou melhor, recolocando em suas fronteiras originais e verdadeiras, as atividades denominadas privativas do Estado. É ilustrativa a consideração de Marques Neto a respeito da distinção entre atividade meio e atividade fim, reproduzida abaixo, a qual entende queo campo do Direito, muitas vezes, tenta classificar alguns termos com o intuito de torná-los mais didáticos, porém às vezes são gerados efeitos colaterais, pois adquirem vida própria, tornando-se verdades inquestionáveis. Para o autor esse fato é, claramente, o que ocorre com a distinção entre atividade-meio e atividade-fim, esclarecendo que a classificação confusa surge da Justiça Trabalhista, com a Súmula TST 331: No mundo hodierno, pautado pela especialização e sinergia das atividades econômicas e, de outro lado, pela sofisticação tecnológica, coloca-se praticamente impossível distinguir o seja e o que não seja atividade-meio....justiça seja feita, a confusão parece ter sido estabelecida não por nós, administrativistas. Foi-nos emprestada da Justiça Trabalhista. Com efeito, tentando equacionar os crescentes problemas surgidos com a chamada "terceirização de mão de obra", o Tribunal Superior do Trabalho editou o Enunciado n. 331 em que normatizou o tema, consagrando a distinção (que parece hoje desprovida de conteúdo jurídico) para dizer que não estabelece vínculo empregatício a contratação de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador. Por agora, impende demonstrar o quão imprópria é a distinção por atividade. (Marques Neto, 2000) Ao estudarmos a literatura e os esforços para conceituar atividadefim e atividade-meio podemos notar que os mesmos são inconclusivos, e muitas vezes abarcam conceitos vazios e imprecisos do ponto de vista da teoria da administração. Alguns autores esclarecem ser a atividade meio aquela que não está relacionada à missão e objetivos estratégicos da organização, denominadas também como atividades acessórias. Para tais, têm-se exemplos claros e consagrados pela legislação, como segurança, limpeza e conservação e manutenção predial. A questão torna-se mais

12 12 complexa quando se busca a categorização das atividades fim. É certo que a definição da fronteira entre atividade-fim e atividade-meio não é nada precisa, em especial na atualidade, dada a crescente complexidade dos projetos e processos de trabalho existentes nas organizações públicas e privadas. O próprio TCU, em acórdão de 2011, relativo a contratos celebrados por empresas estatais,promove algumas tentativas de conceituar atividade-fim, quando avalia a possibilidade de terceirização, com destaque para os trechos a seguir: constitui a área de competência legal ou a missão institucional da empresa (TCU, 2011, p. 3); atividades dos principais atores dos macroprocessos decisórios da empresa (...) e aquelas que, independentemente da complexidade em sua execução, interferem diretamente, positiva ou negativamente, nas atividades estratégicas (TCU, 2011, p. 21). Mas não consegue estabelecer uma fronteira clara e inequívoca, que independa de interpretação. O próprio TCU, em outros trechos do documento considera que há certo grau de subjetivismo nessas definições, demandando um olhar caso a caso, e que cabe à própria empresa definir o que é atividade-fim ou atividademeio em seus processos: a definição de atividade-fim possui certo grau de subjetivismo, podendo gerar questionamentos por parte dos gestores (TCU, 2011, p. 4). seria a própria empresa a mais habilitada para definir materialmente o que venha a ser atividade-meio ou fim em seus processos (TCU, 2011, p. 21). Também são bastante esclarecedores os comentários do Ex- Ministro do Trabalho e Ex-Presidente do Tribunal Superior do Trabalho Almir Pazzianotto Pinto, em entrevista,a respeito do processo de votação da Súmula 331, ao tornar público sua avaliação do mesmo. Para ele a terceirização é um fenômeno que não pode ser ignorado, e vem conseguindo vencer as resistências impostas por instituições e pessoas que se recusam a entender que no sistema produtivo há lugar para outro tipo de contrato além do clássico contrato bilateral de trabalho. O TST se debruçou sobre o tema e verificou que o Enunciado 256 estava superado pela Constituição e decidiu aprovar um novo enunciado. Havia resistências no próprio TST, onde os ministros se dividiam. Chegamos, então, ao Enunciado 331, que é uma espécie de

13 13 solução de compromisso. Ele continua dizendo que a contratação por empresa interposta é ilegal, mas abriu exceções. Estabeleceu que a contratação não gera vínculo de emprego em relação aos órgãos da administração pública e que as atividades de vigilância e limpeza, bem como de serviços especializados ligados a atividade-meio, não geram vínculo em relação ao tomador. O que restou de duvidoso no Enunciado 331, até hoje motivo de dores de cabeça, é como separar atividade meio e atividade-fim. Nós já sabemos que a limpeza, a vigilância, a cozinha, a obra de reparação civil de um prédio constituem atividade-meio, mas e no hospital que opera coração, por exemplo, a anestesia é atividade fim ou meio? E a análise clínica de algumas especialidades? (Pazzianotto Pinto) DECIDINDO QUAIS ATIVIDADES SÃO REALIZADAS DIRETAMENTE E QUAIS PODEM SER TERCEIRIZADAS O fluxo decisório apresentado a seguir registra um sequenciamento de passos que são recomendados para a condução de um processo de tomada de decisão e de contratação de serviços terceirizados. Traduz e consolida nossa experiência na condução de projetos de consultoria para o setor público que tinham como objeto a avaliação da oportunidade de se contratar serviços de terceiros e posteriormente de modelagem da forma de licitação e contratação. Os seis primeiros passos são detalhados nesta seção, a qual discute métodos e instrumentos passíveis de serem aplicados para a correta avaliação da oportunidade de se promover a terceirização de um processo de trabalho específico ou segmento deste. Os passos seguintes serão abordados na próxima seção, voltada a apresentar o processo de modelagem desta contratação. Para Jordi Mas Sabaté (Sabaté, 2004), a reflexão necessária à decisão de se contratar externamente um serviço pela administração pública deve ser sempre tomada de modo meditado, ponderando consequências e o impacto gerado, pois se convive com um inevitável grau de incertezas sempre presentes. Entende que o raciocínio aplicado pelo setor privado para a determinação das atividades que podem e devam ser terceirizadas é focado quase que exclusivamente em eficiência e eficácia, e não podem ser transpostos para a área pública sem a adequada mediação. Ressalta a necessidade de que elementos como a sua filosofia, os valores, a legalidade e a legitimidade devam ser consideradas.

14 14 No fluxo proposto, que compreende a tomada de decisão, a contratação e a avaliação de resultados, é sugerido um caminho lógico com os seguintes passos: Determinação da possibilidade de terceirizar;entendimento da motivação ou do incentivo para terceirizar; Determinação da vocação dos serviços para terceirização; Desenho ou modelagem da forma de terceirização e estabelecimento das condições para contratação; Contratação do fornecedor; Prestação do Serviço; e Controle e avaliação da terceirização. O fluxo na próxima página ilustra o caminho sugerido. Entendimento da Situação TOMADA DE DECISÃO É uma função passível de terceirização? Sim Há motivação para terceirizar? Sim Determinação da vocação da atividade ser terceirizada Não Não Não se realiza a terceirização - Gestão Direta Não se realiza a terceirização - Gestão Direta Critérios para decisão sobre a terceirização Aplicação de critérios analise A terceirização é aconselhável? Sim Desenho da forma de terceirização Contratação do fornecedor Não Não se realiza a terceirização - Gestão Direta MODELAGEM E CONTRATAÇÃO Avaliação e Controle Prestação dos serviços Não Foi identificada não conformidades? Sim Aplicação de Ações de Correção OPERACIONALIZAÇÃO E AVALIAÇÃO Figura 3 Fluxo de Planejamento, Contratação egestão de Serviços Terceirizados (Fonte adaptado Sabaté, 2004)

15 15 Os três primeiros passos compreendem o levantamento de dados para o correto entendimento da situação a fim de reunir as informações que possibilitem identificar se o processo de trabalho ou segmento de processoem análise é passível de terceirização e se há ou não a motivação para que se inicie o processo de estudo e tomada de decisão quanto à conveniência de contratar um prestador de serviços para realizá-lo. A verificação da possibilidade de uma atividade ser passível de terceirização no setor público deve considerar três pontos: a) Se as atividades em análise são classificadas como funções privativas e, portanto,são indelegáveis. A função do poder de polícia ou de poder concedente são alguns exemplos. b) Se existem restrições legais a sua terceirização em razão de se caracterizarem como atividades fim (impedidas pela Súmula 331 do TST) ou estarem vedadas por outros dispositivos legais. c) Se as atividades em análise para terceirizaçãorepresentam funções estratégicas para o órgão, caracterizando a contratação de agentes externos para sua execuçãocomo geradora de um risco para o desempenho de sua função institucional. Um exemplo desta última situação é a classificação dada a alguns serviços pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI do Ministério do Planejamento, através da Instrução Normativa 04, a qual define algumas situações para as quais não é aceitável a terceirização (SLTI/MP, 2010). Deve-se ter atenção em não se confundir uma função exclusiva do poder público com todos os processos ou segmentos de processo que integram o fluxo de atividades necessário à sua execução. Preservada a competência exclusiva do Estado, processos, segmentos do processo ou simples atividades que integram sua cadeia de valor podem ser objeto de contratação externa. É função exclusiva do poder público, por exemplo, a fiscalização e aplicação de multas no trânsito. Entretanto, um grande número de executivos municipais contrata externamente os serviços de apoio à fiscalização por meio da instalação de radares. Em nenhum momento estas Prefeituras transferem a terceiros a competência de aplicar penalidades ou multar. Apenas contrataram

16 16 recursos técnicos dos quais não dispõem, para potencializar a obtenção de informações e a verificação da regularidade. Da mesma forma, quando um perito externo emite um laudo para um processo do judiciário, ele participa do mesmo e ajuda a instruí-lo, sem, entretanto, usurpar competências exclusivas do estado para ele. A motivação para estudar a possibilidade de terceirização nasce de duas questões principais: a) Da existência de capacidade na organização para desenvolver autonomamente os serviços em análise ou se necessita concorrer com o apoio de terceiros. A avaliação não deve se restringir a simples disponibilidade de servidores ou funcionários, mas deve considerar também as competências existentes na organização. Deve ser avaliado o domínio dos conhecimentos e habilidades requeridas (inclusive metodologias), assim como os equipamentos, instalações e demais recursos demandados. b) Da relação de custo benefício decorrente da confrontação do custo da contratação dos serviços junto a terceiros e dos resultados auferidos com a mesma.se a atividade pode ser desenvolvida com menor custo por atores externos do que os internos ou se há um diferencial de qualidade que torne sua terceirização desejável, entende-se que há uma motivação para que a mesma possa ser terceirizada. Deve-se ter a atenção de considerar nesta análise os custos de toda a cadeia produtiva relacionada à sua execução (custo total). Quando os processos de trabalho são executados diretamente, os custos incorridos não se restringem aqueles que podem ser contabilizados a partir dos recursos aplicados diretamente em sua produção, pois também podem ocorrer despesas com armazenagem, transportes, instalações, comunicação, amortização de equipamentos, suporte administrativo, e, muito importante, mas frequentemente subestimado ou relegado, no gerenciamento das equipes envolvidas.

17 17 Ressalta-se que também deve ser considerado o custo de oportunidade: as equipes técnicas ou os recursos materiais que estarão sendo absorvidos em uma determinada atividade poderiam estar sendo aplicados em outras atividades de maior relevância e consequentemente gerar maior resultado para a organização? É comum encontrarmos situações nas quais a atenção e as responsabilidades de um grupo de servidores estão divididas entre atividades críticas, nas quais seus conhecimentos e habilidades são essenciais, e outras repetitivas e de baixa complexidade ao mesmo tempo em que o excesso de trabalho ocasiona morosidade e perda de foco. Há neste caso um custo incorrido pelo não atendimento em tempo (ou pelo simples adiamento) de atividades essenciais para o sucesso da organização. Em áreas como as de saúde, segurança ou de meio ambiente, nas quais a tempestividade é fator crítico para se evitar a perda de uma vida, um crime ou mesmo uma degradação ambiental, a avaliação dos possíveis ganhos com a terceirização de um serviço deve considerar os ganhos de desempenho decorrentes de uma melhor alocação dos meios existentes na organização. Estabelecida a possibilidade e a motivação, o próximo passo é o estudo da vocação de um processo ou segmento de processo ser terceirizado. Isto significa definir e aplicar os balizadores que apoiam a definição de prioridades para terceirização em função da facilidade de implementá-la internamente. Devem ser analisadas a conveniência e a oportunidade de terceirização de cada um dos processos de trabalho que se deseja terceirizar com vista a subsidiar a definição das prioridades, oferecendo elementos contributivos ao estabelecimento de um plano de trabalho com um horizonte temporal estabelecido. A identificação da vocação para a terceirização pode ser realizada por meio das seguintes etapas: a) Identificação de critérios para a avaliação da vocação e respectiva importância relativa Os valores e prioridades da organização a serem considerados no processo de avaliação devem ser refletidos em critérios objetivos e previamente estabelecidos, os quais devem ser construídos e avaliados pelos gestores. Em experiência prática conduzida pela FIA,adotou-se um modelo de análise multicritério conhecido como

18 18 AHP Processo de Análise Hierárquica, que integra e alinha a visão dos múltiplos gestores envolvidos no processo decisório, com objetivo de estabelecer a importância relativa dos critérios que foram definidos, fixando o peso individual de cada um deles. Ressalta-se que estes critérios diferem de organização para organização e em função do tempo, pois registram o momento vivenciado por cada organização vista individualmente. b) Avaliação dos processos ou segmentos de processo que se deseja terceirizar em relação aos critérios definidos A partir da descrição de critérios e das métricas de avaliação já estabelecidos, os gestores dos processos ou segmentos de processos devem proceder à avaliação individual de cada um deles, a fim de reconhecer o posicionamento dos mesmos frente às variáveis estabelecidas. c) Determinação da vocação relativa dos serviços para a terceirização a partir do algoritmo que pondera a avaliação com os pesos dos critérios. Finalmente, deve-se consolidar a avaliação com o objetivo de estabelecer as prioridades, agrupando os processos e segmentos de processos nas categorias de alta, média ou baixa vocação para serem terceirizados. Este trabalho é realizado através da aplicação de algoritmo matemático que pondera as avaliações com os pesos representativos da importância relativa dos critérios, que já foram definidos. Para o estabelecimento dos critérios, propõem-se quatro dimensões para as quais se definem das variáveis que integrarão o modelo: A ótica da QUALIDADE refere-se não só aos atributos do serviço entregue e do processo para sua consolidação, mas também ao fato de poder disponibilizá-lo ao cliente, ou seja, à viabilidade de atendimento de acordo com as suas necessidades; A ótica do CUSTO refere-se não só ao custo do serviço propriamente dito (custo interno x custo do mercado fornecedor), mas também ao custo de impactos decorrentes da terceirização

19 19 (impactos em outros processos de trabalho, demanda investimentos específicos, de superação de resistência cultural, etc.); A ótica do CONTROLE DE RISCOS refere-se à preocupação em evitar descontinuidade do fornecimento, com a confidencialidade de informações, desgaste para imagem, riscos financeiros, riscos aos padrões de segurança da empresa etc., ou seja, evitar não conformidade nos processos envolvidos. Finalmente, a ótica da OPORTUNIDADE refere-se às condições que podem ser criadas para que se gerem melhores condições internas para criação de valor, e que permitam, por exemplo, que os esforços internos se concentrem no fortalecimento de competências em suas atividades centrais, ou de aprendizado com os fornecedores, etc. Na experiência concreta em que foi desenvolvida, e da qual decorrem o modelo, os métodos e instrumentos para apoiar a decisão e implementação da terceirização de serviços, propostos neste trabalho, foram aplicados os seguintes critérios e subcritérios de avaliação da vocação para terceirização: I. Nível de estruturação do serviço II. Grau de desenvolvimento do mercado fornecedor Qualidade Inovação tecnológica III. Capacidade Interna de Realização do Serviço Disponibilidade de mão de obra Tecnologia, infraestrutura IV. Impacto organizacional Impacto nos processos de trabalho Complexidade das interfaces V. Resistência Cultural A Tabela 1 apresentada a seguir registra, como ilustração, o detalhamento e a métrica estabelecida para o primeiro critério - nível de estruturação do serviço. Após a análise e atribuição de notas a cada serviço em análise, ou processos ou segmentos de processos, quanto aos critérios selecionados, de acordo com as métricas estabelecidas (e correspondentes ponderações),

20 20 chegou-se a uma nota de vocação para terceirização para cada serviço. Como última etapa do modelo, foram criadas linhas de corte para definir as categorias alta, média e baixa vocação para terceirização, nas quais os serviços foram enquadrados pela ordem decrescente das notas da vocação. A descrição das categorias está apresentada na figura a seguir: Figura 4 Gradiente para classificação da vocação para terceirização

21 21 CRITÉRIO Subcritério Descrição do critério / subcritério Pergunta ao avaliar um serviço MÉTRICAS BAIXO MODERADO SIGNIFICATIVO EXTREMO Nível de Estruturação do Serviço Este critério visa avaliar o serviço quanto ao esforço necessário para sua formatação em termos de especificação, mensuração, mecanismos de controle, necessários para descrevê-lo como uma referência de serviço passível de ser terceirizado Qual o esforço necessário para viabilizar a estruturação requerida para garantir a especificação, mensuração e controle de qualidade desse serviço? O serviço já está totalmente preparado para a terceirização, com todas as especificações, formas de mensuração e mecanismos de controle,descrito como um serviço O serviço está parcialmente estruturado e exige pouco esforçopara torná-lo apto a terceirização O serviço não está estruturado e exige muito esforço para torná-lo adequado à terceirização A atividade é tão particular que dificilmente poderá ser descrita como serviço (eventual, varia caso a caso, etc.) que sua estruturaçãoé muito difícil, tornando complexos sua a descrição e seu dimensionamento Tabela 1 Exemplo de critério e métricas aplicado a um caso prático

22 22 MODELANDO E DEFININDO A FORMA DE CONTRATAÇÃO DE UM SERVIÇO A SER TERCEIRIZADO Quando a decisão relativa à terceirização de um processo ou segmento de processo é favorável, o próximo passo no Fluxo de Planejamento, Contratação Gestão de Serviços Terceirizados (Figura 3) é o de modelagem da forma de contratação destes processos ou atividades no formato de um serviço. A figura abaixo apresenta as etapas e os focos de atenção a serem observados em cada um dos momentos que se seguem. Inicia-se por uma boa caracterização do serviço as ser contratado, o qual deve estar referenciado às reais necessidades de seus clientes finais. O erro mais comum é aceitar as especificações históricas e desconsiderar as especificidades da solução a ser contratada. Deve-se conhecer a forma pela qual o serviço se relaciona com a cadeia de valor da organização e qual impacto pode têm nesta, quais os volumes utilizados, como os processos estão organizados atualmente, deficiências vivenciadas, entre outros elementos. Também deve ser considerado se as estratégias da organização e os cenários projetados influenciarão de algum modo no processo de contratação desejado. O levantamento de dados e informações relativos aos elementos condicionantes do processo de contratação deve ser executado ainda nas fases iniciais da modelagem, pois eles irão influenciar os próximos passos. Deve-se buscar: a) Conhecer se existem e quais são os fatores restritivos previsto no contexto legal e normativo (legislação, regulamentos dos conselhos profissionais, acordos coletivos, normas das agencias reguladoras, ou mesmo as normas internas da organização); b) Entender como está organizado o mercado fornecedor, reconhecendo se é robusto ou apresenta deficiências, as alternativas disponíveisna forma de fornecimento, distribuição regional dos fornecedores, etc...; c) Entender os padrões e processos atualmente utilizados pela organização para supervisão e gestão de serviços, em especial quanto a sistemas de informação envolvidos, mecanismos de medição e pagamento e mecanismos de gestão da qualidade;

23 23 d) Identificação do conjunto de insumos que o fornecedor deverá utilizar no processo de fornecimento do serviço, tanto relacionado ao perfil dos profissionais a serem alocados, como dos materiais, equipamentos e instalações que serão utilizados. Recomenda-se que também seja desenvolvida uma pesquisa interna e externa para identificação de boas práticas (métodos e tecnologias aplicadas à prestação do serviço e de formas de contratação) com o objetivo de possibilitar a incorporação destas soluções quando da efetivação da contratação. Figura 5 O processo de modelagem da contratação de um serviço A modelagem da forma de contratação compreende a determinação de todos os elementos que são críticos na definição da forma de contratação. O rol de perguntas apresentado na Figura 5, acima, relaciona apenas as mais frequentes e não exaure o conjunto de questões a serem observadas. Das enunciadas, duas devem ser tratadas com maior ênfase: a especificação do serviço a ser contratado e o estabelecimento da forma de licitação/contratação.

24 24 Quando da especificação dos serviços, um erro comumente incorrido está no não reconhecimento adequado das características dos serviços a serem contratados, confundindo-o com o fornecimento da mão de obra requerida para sua execução. Um exemplo clássico refere-se aos serviços de limpeza: ao invés de ser estipulada como obrigação da contratada a limpeza de uma determinada área, o objeto contratual é caracterizado como o de fornecimento de um determinado número de profissionais para a execução desta tarefa. Este erro é um dos aspectos que comumente conduz à contestação ou à restrição a possibilidade de terceirização no setor público. A terceirização de mão de obra é substantivamente distinta da terceirização de serviços e não devem ser confundidas. Enquanto a primeira compreende a celebração de contratos para a simples disponibilização de pessoas que irão atuar sobre o comando das equipes dos órgãos contratantes, a segunda refere-se à contratação de um serviço com resultado previamente especificado, sendo do fornecedor a responsabilidade de garantir todos os insumos ou recursos requeridos (e não apenas as equipes profissionais) e o gerenciamento de responsabilidade do contratado O pagamento associado à entrega destes resultados. TERCEIRIZAÇÃO DE MÃO DE OBRA TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS Objeto contratado Volume de horas homem Benefício resultante de um serviço Forma de pagamento Medição - Fornecimento Medição - Resultado Responsabilidade gestão Do contratante Do contratado Metodologia/Forma de Trabalho Responsabilidade do contratante Fornecido pelo contratado Local de trabalho Instalações do contratante Variável (aquela que for melhor para o resultado/custo) Figura 6 - Quadro comparativo da terceirização de mão de obra com a terceirização de serviços O segundo elemento, relacionada à determinação da forma de licitação e contratação, trata de decisões ou posicionamentos a serem adotados pela organização que terão impacto direto no sucesso da contratação. Temas como comprar centralmente ou de forma descentralizada, registro de preço ou compra firme, dividir ou não em lotes o objeto contratado, utilizar o pregão eletrônico ou as modalidades tradicionais de licitação, permitir ou não consórcios, são algumas destas questões.

25 Impacto Financeiro 25 A identificação e análise das características dos itens ou famílias de itens que serão objeto de contratação irá apoiar o aprimoramento do modelo de compras. Orientado pelos conceitos de stratégicsoourcing, esta análise pode utilizar como referência a matriz construída por Kraljic (Kraljic, 1983), na qual as estratégias de suprimentos em uma organização devem estar orientadas por dois fatores: o nível de importância estratégica das compras (ou sua relevância na agregação de valor para a organização) e a complexidade do fornecimento (riscos, baixa competitividade do mercado, dificuldade em substituição de produtos entre outros fatores a serem analisados). A combinação dos dois fatores resulta em uma matriz com quatro quadrantes, conforme apresentado a seguir: ITENS DE ALAVANCAGEM Grande volume de aquisição ou custo unitário elevado Itens substitutos disponíveis Substituição por itens equivalentes viável ITENS ESTRATÉGICOS Especificações restritivas e relevantes para o processo produtivo Especialidade no fornecimento Poucos fornecedores Dificuldade para substituição do produto ITENS NÃO CRÍTICOS Commodities Facilidade para localizar produtos substitutos Vários fornecedores disponíveis Impacto financeiro limitado ITENS DE GARGALO Especificações restritivas Critica expertise técnica, de conhecimento ou tecnológica Poucos fornecedores Dificuldade para substituição do produto Complexidade e Risco de Fornecimento Figura 7 Matriz de classificação de itens de compras (Kraljic 1983) Cada um dos quatro quadrantes representa uma categoria de produtos, os quais demandam ações de natureza específica: a) Os itens não críticos são aqueles no qual o foco predominante é o tático e transacional, com a busca do fortalecimento do ambiente concorrencial. Opta-se, normalmente, por modelos de aquisição descentralizados e focados na eficiência do processo operacional de compra e na busca de menor preço. Para o setor público este modelo é bem ajustado a soluções de pregão eletrônico, baseados em especificações padronizadas de produtos e adoção de preços de referência para orientarem as diversas unidades compradoras.

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