Desafios da Crise Mundial: Uma Estimativa do Impacto sobre as Finanças Públicas

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1 1 Desafios da Crise Mundial: Uma Estimativa do Impacto sobre as Finanças Públicas Resumo O presente estudo, realizado pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), prevê que o impacto da crise econômica sobre as receitas públicas pode ser muito mais forte do que a equipe do Ministério da Fazenda vem prevendo, podendo chegar a uma arrecadação nominal cerca de R$ 62 bilhões a menos se o PIB crescer apenas 2% acima da inflação, ao invés dos 4% esperados pelo governo. No âmbito das receitas municipais esta diferença pode chegar a R$ 4,5 bilhões no Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Espera-se que os cofres federais sejam os mais atingidos, mas a queda da lucratividade das empresas também afetará uma das principais fontes de receita dos Municípios, que é o FPM, devido à sua vinculação com o Imposto de Renda. Nos últimos três anos, a receita com FPM cresceu 58%, empurrada pelo crescimento de 60% do Imposto de Renda. Este por sua vez foi puxado pelo IR incidente sobre os lucros das empresas e ganhos de capital, que cresceu 63% no mesmo período. Assim, como os lucros cresceram acima das demais formas de renda nos últimos anos, agora são os que devem cair mais, afetando as receitas de União, Estados e Municípios. Tudo vai depender do impacto sobre variáveis como produção, comércio, salários e lucro. Caso o governo não tivesse implementado o pacote anti-crise de redução de impostos na quinta-feira última (11 de dezembro) e se assumirmos as estimativas otimistas do governo, de que o PIB vá crescer 4% acima da inflação em e os lucros se mantenham crescendo a 5%, a carga tributária poderia inclusive aumentar no próximo ano, chegando a 38,2% do PIB, frente a uma estimativa de 37,9% para este ano. Com o pacote, projetamos que a relação carga/pib se mantenha em no mesmo patamar estimado para 2008, 37,9%, considerando o cenário otimista. Se o pacote não for suficiente para estimular a economia e o PIB crescer só 2%, com queda de 10% nos lucros, aí a carga tributária cairia para 36,3%, recuando para uma proporção menor que em Num cenário intermediário, de crescimento de 3% da economia e lucros estagnados, a carga tributária ficaria em 37,2% do PIB. O efeito da crise sobre o FPM pode ser mensurado a partir dos impactos sobre os dois impostos que servem para sua base de cálculo: o IPI e o IR. Considerando o cenário otimista do governo, PIB aumentando 4%, lucro 5% e massa salarial 14,06%, ao tomarmos em conta que o IPI é puxado pelo PIB, o IR incidente sobre trabalho pela massa salarial e o IR incidente sobre capital pela evolução dos lucros, calculamos que o FPM ficaria (antes do anúncio do pacote) em torno de R$ 46,4 bilhões em, valor 10,5% maior que a estimado para Já no quadro intermediário, moderado, o FPM seria de R$ 44,7 bilhões e, finalmente, na perspectiva pessimista, ficaria em R$ 41,9 bilhões, quase no mesmo patamar que em Se acrescentarmos o efeito da desoneração do IPI-automóveis e do IRPF (R$ 5,9 bilhões no total), incluído no pacote do governo federal, os municípios perdem mais R$ 1,1 bilhão e a previsão do FPM de cai para R$ 40,8 bilhões.

2 2 Introdução A Confederação Nacional de Municípios apresenta estimativa da carga tributária de 2008 dos três entes da Federação, por tributo, e apresenta a projeção do impacto da atual crise financeira internacional sobre a arrecadação de. Também foram calculadas, a partir destes dados, as principais transferências inter-governamentais. Na projeção foi considerado o pacote anti-crise de redução de impostos e o novo PIB revisado pelo IBGE na semana passada (9 de dezembro). Com as informações já disponíveis até o momento sobre a atual crise financeira mundial, é consenso entre os especialistas que o ritmo de crescimento que a arrecadação pública tem experimentado nos últimos anos, nas diversas esferas de governo, será, em parte, freado. Apesar da crise iniciada nos EUA ter, pelo menos em sua fase inicial, uma natureza financeira, os efeitos da falta de liquidez no sistema financeiro mundial não demorará a ser sentido no lado real da economia. As receitas dos municípios brasileiros sentirão o impacto da crise, provavelmente já a partir dos próximos meses. O grau desse impacto ainda é uma incógnita, dependerá de quanto da queda de liquidez e crédito acumulada até hoje se traduzirá em recessão. Como não é possível ainda, determinar qual será o cenário econômico em, em termos de previsão, é viável apenas estabelecermos como ficaria a arrecadação frente à alguns prováveis cenários. Nesse sentido, só é sensato adiantar com segurança, a seqüência esperada em que os desdobramentos da crise afetarão a arrecadação dos municípios e demais esferas. Sabe-se que o primeiro impacto será sobre a lucratividade das empresas brasileiras. Como recentemente o lucro das empresas tem sido o principal responsável pelo expressivo crescimento que a arrecadação do Imposto de Renda (IR) apresentou nos últimos anos, é de se esperar uma redução desta tendência. Para os municípios, espera-se que a primeira receita a sofrer o impacto negativo da crise seja o FPM, já que cerca de 4/5 do fundo é composto por percentual do IR. Como ilustração do peso que o lucro das empresas tiveram na expansão do IR, compare no gráfico abaixo a evolução desse imposto fracionado por categoria de renda de incidência. Evolução da Arrecadação com IR por Categoria (acumulado em 12 meses) (milhões) dez/02 mai/03 out/03 mar/04 ago/04 jan/05 jun/05 nov/05 abr/06 set/06 fev/07 jul/07 dez/07 mai/08 IR-Trabalho IR Capital

3 3 Vemos que, desde 2002, a arrecadação do Imposto de Renda com incidência sobre capital tem crescido mais acentuadamente que a parte deste imposto incidente sobre trabalho. O aumento nos últimos anos da importância dos lucros na arrecadação pública pode ser evidenciado também quando agrupamos alguns dos principais tributos do país por categoria de renda sobre as quais estes incidem. Na tabela abaixo, foram selecionados alguns tributos com diferentes bases de incidência e apresentado o crescimento destes entre dezembro de 2002 e agosto de Vemos que impostos com incidência principalmente sobre lucro e capital foram os que apresentaram maior expansão no período. O aumento da arrecadação destes tributos foi superior a 80% no período. Crescimento da Receita por Grupo de Impostos (Dez/2002=100) dez/02 jun/03 jan/04 jul/04 fev/05 ago/05 mar/06 out/06 abr/07 nov/07 mai/08 Consumo (ICMS) Renda+Salários(IRPF+INSS) Lucros+Capital(IRPJ+CSLL) Outra informação importante revelada por ambos os gráficos acima está relacionada ao impacto da crise de 2003 sobre a arrecadação. Vemos que, nesse período, a arrecadação sobre salários foi a que mais diminuiu. A diferença do cenário de 2003 para o recente, é que hoje se espera que o maior impacto seja sobre as receitas de capital, pelo menos num primeiro momento. Já num segundo momento de impacto da crise, as empresas responderão à queda de lucratividade se ajustando via redução de pessoal e revisão de suas produções. Assim, o ritmo de crescimento da atividade econômica no país diminuirá. Segundo previsão divulgada pela CEPAL (Comissão Econômica para América Latina), os países da América Latina não crescerão acima de 3% em. Apesar de nos anos recentes a carga tributária ter crescido num ritmo acima do PIB, como podemos observar na tabela abaixo, uma redução da atividade econômica terá conseqüências sobre a arrecadação. Nesse segundo momento, o impacto será na arrecadação de impostos indiretos. Isso porque a diminuição esperada do ritmo da atividade econômica implica diretamente a queda do ritmo de arrecadação dos mais importantes impostos indiretos do país, o IPI (União), o ICMS (Estadual) e o ISS (Municipal). Apresar do IPI e ICMS serem tributos de outras esferas, eles também compõem as receitas municipais através do sistema de transferências inter-governamentais. Assim, serão as receitas destas fontes que sofreram o impacto num segundo momento. Nos anos recentes, presenciamos um aumento persistente da relação carga tributária/pib. Mas em, salvo alguma mudança de regra na estrutura de tributação, a tendência de crescimento da arrecadação observada nos últimos anos não se manterá na mesma intensidade.

4 4 Apesar do ótimo resultado que as contas municipais têm apresentado em termos de endividamento, como vem ressaltando a CNM, outro impacto da crise será sobre os municípios que têm dívidas em dólares, já que o câmbio tem sofrido desvalorizações. Moeda estrangeira mais cara significa dívida maior para estes municípios. No quadro abaixo é apresentada as principais estimativas e projeções. Veja os valores da arrecadação total da União e Estados, bem como a evolução da arrecadação própria dos municípios por tributo. Veja também a evolução da relação carga/pib e a projeção para. Composição da Carga Tributária Bruta, por esfera e tributo (R$ milhões) - valores correntes Esfera Otimista Moderado Pessimista União Estados Municípios ISS IPTU ITBI IRRF Taxas e outros Prev Municipal Total PIB CTBB (Total/PIB) 35,187% 35,144% 36,492% 37,958% 37,960% 37,186% 36,270% Em seguida discutimos as estimativas realizadas para a carga de 2008 e depois as projeções para. Estimativa da Carga Tributária de 2008 Para prever possíveis impactos da atual crise financeira sobre as finanças públicas municipais, é necessário que primeiro estimemos a carga tributária em Os resultados encontrados para esta previsão mostram que em 2008 segue a tendência de aumento da carga tributária e o aumento da relação carga/pib, observados durante o período anterior. A relação carga/pib, que em 2007 era de 36,5%, foi estimada para 2008 em 37,9%, sendo correspondente a uma carga tributária total de R$ 1, 11 trilhões. Os valores estimados para os tributos de arrecadação municipal somam R$ 57,15 bilhões, sendo ISS (R$ 22,43 bi), IPTU (R$ 13,74 bi), ITBI (R$3,63bi), IRRF (R$ 4,73 bi), taxas e outros (R$ 7,35 bi) e previdência municipal (R$ 5,2 bi). No Anexo 1, apresentamos a tabela completa da carga por tributo das três esferas da Federação desde Metodologia A fim de estimar a carga tributária municipal de 2008, a CNM se baseou nos dados do Finbra Depois de proceder algumas correções e exclusões de dados inconsistentes desta base, a Confederação realizou uma extrapolação dos valores tomando por base o porte de população. Essa extrapolação é necessária uma vez que uma parte dos municípios existentes no país não está contemplada naquela base da STN. Com a extrapolação, obtemos a estimativa da carga tributária total dos municípios para o ano de Já para estimar a arrecadação de 2008, para os municípios de um mesmo estado, foi aplicado o crescimento observado nas respectivas capitais, entre o acumulado no

5 5 primeiro semestre de 2007 e o acumulado no mesmo período de 2008, segundo dados disponibilizados pelo SISTN. Para estimar a arrecadação de competência federal utilizou-se a estimativa do Relatório de Avaliação Orçamentária do 5 bimestre do Ministério do Planejamento, para os valores do IR, IPI, IOF, IE, II, ITR, CPMF, Cofins, CSLL, PIS/PASEP, Cide, Royalties, Salário Educação. Para estimativa das receitas de INSS, FGTS, Sistema S, aplicou-se aos valores de 2007, a estimativa de crescimento da massa salarial, constante no mesmo relatório. Para taxas, outras contribuições, dívida ativa e multas, previdência federal foi aplicado o crescimento médio esperado pelo governo para o total da carga da União. Já a arrecadação estadual foi estimada com base nos dados do CONFAZ, que mostram a arrecadação dos estados até agosto de Para o ICMS, IPVA, ITCD e taxas e outros, aplicou-se aos valores de 2007, o crescimento auferido entre o acumulado de Janeiro à Agosto de 2007 e o acumulado no mesmo período de Já para o IRRF e Previdência Estadual aplicou-se o crescimento observado no período anterior. Por fim, foi considerado que os tributos municipais cobrados pelo DF cresceram no mesmo ritmo estimado para a carga municipal. Estimativa do Impacto da Crise em sobre as Finanças Públicas A CNM simulou o impacto sobre a carga tributária para três cenários econômicos diferentes para ; otimista, moderado e pessimista. Para todos os cenários adotamos uma taxa de câmbio para de 2,1 R$/U$, uma taxa de inflação das receitas de 7% e uma expansão na produção de petróleo de 5%. No quadro abaixo é apresentado os parâmetros adotados em cada cenário. Indicadores Econômicos por Cenário (crescimento nominal) Otimista Moderado Pessimista PIB 12% 11% 10% Lucro das Empresas 12% 7% -3% Massa Salarial 14,06% 10% 7% Preço Barril Petróleo Quanto aos resultados verificou-se uma grande diferença na arrecadação frente a cenários distintos. Com a previsão otimista, teríamos uma carga total crescendo a 12,0%, a arrecadação da União, 11,5%, Estados 13,1% e Municípios, 13,1%, todos esses crescimentos nominais. Dentre as arrecadações próprias municipais, os maiores crescimentos esperados são do IRRFmunicipal e ISS, veja a tabela completa no anexo 1. Na perspectiva moderada, calculou-se um crescimento da carga total de 8,7%, União, 7,7%, Estados, 11% e Municípios 11%. Já na pessimista vemos um aumento da carga total de apenas 5,1%, sendo que a União sofreria o pior impacto, crescendo apenas 3,3%. Assim, quanto pior o cenário, maior é a diferença de impacto entre a arrecadação da União e a dos demais entes. Veja a comparação das taxas de crescimento na tabela seguinte.

6 6 Taxa de crescimento nominal da carga tributária em, por esfera e por cenário, em relação a 2008 Otimista Moderado Pessimista União 11,49% 7,71% 3,31% Estados 13,14% 11,00% 9,05% Municípios 13,10% 11,00% 9,08% Total 12,00% 8,74% 5,11% PIB 12,00% 11,00% 10,00% No anexo 1, apresentamos tabela com a composição da carga tributária desde 2000, com a estimativa de 2008 e a previsão para nos três cenários. A relação carga/pib que em 2008 foi estimada em 37,9%, em se manteria igual caso a previsão otimista se confirme, diminuiria para 37,2% com o cenário moderado e reduziria mais ainda no pessimista, passando para 36,3%. Os números refletem a proposição de que quanto maior a redução na taxa de crescimento da atividade econômica, menor será a relação carga/pib, uma vez que a arrecadação tente a frear com intensidade maior que a do PIB. Contas Municipais O crescimento esperado da arrecadação própria municipal é o maior das três esferas. Quanto às transferências, as mais importantes, o FPM e a cota-parte ICMS, foram estimadas para 2008 em R$ milhões e R$ milhões, respectivamente. Para, a projeção do FPM apresentou uma sensibilidade maior do que a do ICMS. Ou seja, um cenário econômico ruim tende a reduzir mais a receita com FPM do que a receita com ICMS, isso porque, como já ressaltamos, o impacto sobre o IR de um cenário ruim é maior que sobre os demais impostos. Veja na tabela a seguir, um quadro resumo da evolução e as estimativas das principais transferências recebidas pelos municípios. Vale lembrar que a desoneração de impostos implementado pelo governo na semana passada está considerado no calculo. Transferências Intergovernamentais (R$ milhões) - valores correntes Esfera Transferência otimista moderado pessimista FPM ITR IPI-Exportação CIDE Salário Educação Royalties Cota-parte ICMS Cota-parte IPVA Fundef/Fundeb Municípios Veja no anexo 2, tabela completa com o fluxo das principais transferências entre governos desde Metodologia Para projetar a arrecadação das três esferas de governo em, consideramos que os tributos relacionados abaixo seguiram o crescimento pressuposto para o PIB da seguinte forma: A uma taxa inferior a 3% de crescimento real do PIB, a cada 1 ponto percentual de crescimento do PIB a carga destes tributos cresce 0,9 pontos percentuais. Ao nível de crescimento do 3%, supomos um crescimento na mesma proporção para as receitas. E

7 7 acima de 3% de crescimento do PIB, consideramos que a cada ponto percentual de aumento do PIB, a receita cresce 1,1 ponto percentual. União (IPI; IOF; IE; II; CPMF; Cofins; PIS/PASEP; Cide; Royalties; Previdência Federal; taxas; outras contribuições; dívida ativa e multas) Estadual (ICMS; IPVA; ITCD; taxas e outros; previdência estadual; municipais do DF) Municipal (IPTU; ISS; ITBI; taxas e outros e previdência municipal) Para o IRRF estadual e municipal, aplicou-se crescimento na mesma proporção do PIB para todos os cenários. Para IR-trabalho, Salário Educação, INSS, FGTS e Sistema S, foi projetado, sobre o valor de 2008, o crescimento esperado em cada cenário para a massa salarial. Para os Royalties petróleo, considerou-se uma composição de crescimento da quantidade produzida e do crescimento do valor da produção. Aos demais Royalties foi considerado um crescimento na mesma proporção do PIB. Por fim, para projetar a parcela do IR incidente sobre lucro e capital e a CSLL, utilizouse a expectativa de cada cenário em relação ao lucro das empresas em. Impacto do Pacote anti-crise sobre arrecadação prevista para O pacote tributário anunciado pelo governo reduz o IRPF em R$ 4,9 bilhões e o IPI - automóveis em R$ 1 bilhão. A perda potencial de receita para os municípios, se o pacote não surtir efeito positivo sobre a economia, será de R$ 1,4 bilhão. A relação carga/pib caso o governo não tivesse implementado o pacote anti-crise da semana passada seria em de 38,2%, 37,4% e 36,5% para os cenários otimista, moderado e pessimista, respectivamente, enquanto que incorporado o pacote, em média, a carga/pib será 0,25 pontos percentuais menor nos três cenários. Veja tabela comparativa seguinte, onde é apresentado a projeção da carga tributária com e sem o pacote. Carga tributária - valores correntes Otimista Moderado Pessimista s/ pacote c/ pacote Carga Total Carga/PIB 35,144% 36,492% 37,958% 38,216% 37,444% 36,530% Carga Total Carga/PIB 35,144% 36,492% 37,958% 37,960% 37,186% 36,270% O impacto do pacote para o FPM será, em média, de uma redução de R$ 1,4 bilhão (incluindo Fundeb) ou de R$ 1,1 bilhão (líquido do Fundeb). Veja comparação a seguir.

8 8 FPM Transferências Intergovernamentais (R$ milhões) - valores correntes Transferência otimista moderado pessimista s/ pacote c/ pacote Projeção de curto-prazo para o FPM A queda de receita de tributos federais em novembro de 2008, estimada em R$ 3,6 bilhões, já começou a surtir efeito nas transferências do FPM e nas projeções dessa transferência nos próximos meses. O gráfico seguinte representa a evolução do valor anualizado (últimos 36 decênios) e corrigido dos repasses para o fundo. Depois de uma rápida aceleração ao longo dos últimos anos e, em particular, em, os dados indicam que, a partir do decênio do dia 20 de dezembro, as transferências devem começar a declinar em valores reais. Só não sabemos ainda qual será o ritmo exato da queda. Evolução do FPM 41,00 em R$ bilhões (36 decênios=1 ano) 39,00 37,00 35,00 33,00 31,00 29,00 27,00 25,00 10/5/ /6/ /7/ /8/ /9/ /10/2007 Valor arrecadado 10/11/ /12/ /1/ /2/ /3/ /4/ /5/ /6/ /7/ /8/2008 Valor projetado 10/9/ /10/ /11/ /12/ /1/ 10/2/ Ainda é muito cedo para saber qual será a necessidade de ajuste nos orçamentos das prefeituras, mas é preciso que o gestor municipal se prepare para apertar o cinto. Não há motivo para pânico, mesmo porque os prefeitos já vêm promovendo nos últimos anos, uma melhora considerável de suas contas, como podemos perceber pelo crescimento expressivo do superávit primário nessa esfera de governo (veja estudo recente da CNM sobre o assunto).

9 9 ANEXO 1 Composição da Carga Tributária Bruta, por esfera e tributo (R$ milhões) - valores correntes Esfera Otimista Moderado Pessimista União IR IR - Trabalho IR - Catital IPI IOF IE+II ITR CPMF Cofins CSLL PIS/Pasep Cide Royalties Petróleo Outros Salário Educação INSS FGTS Sistema S Prev Federal Taxas federais Outras Contribuições Dívida Ativa Multas Estados ICMS IPVA ITCD ISS+IPTU+ITBI (DF) IRRF Taxas e outros Prev Estadual Municípios ISS IPTU ITBI IRRF Taxas e outros Prev Municipal Total PIB CTBB (Total/PIB) 30,746% 32,018% 33,209% 32,716% 33,573% 35,187% 35,144% 36,492% 37,958% 37,960% 37,186% 36,270%

10 10 Anexo 2 Transferências Intergovernamentais (R$ milhões) - valores correntes Esfera Transferência otimista moderado pessimista FPE (12.182) (14.336) (17.743) (18.458) (20.346) (25.464) (28.181) (32.010) (38.497) (41.509) (39.905) (37.375) FPM (12.816) (15.024) (18.595) (19.343) (21.322) (26.676) (29.503) (33.935) (42.078) (45.370) (43.617) (40.852) ITR (112) (93) (121) (133) (141) (134) (152) (160) (186) (210) (206) (202) IPI-Exportação (1.500) (1.613) (1.596) (1.533) (1.831) (2.078) (2.340) (2.667) (3.157) (3.420) (3.352) (3.290) CIDE (1.109) (1.774) (1.781) (1.850) (1.722) (1.949) (1.911) (1.877) Salário Educação (1.725) (2.004) (2.340) (2.603) (2.875) (3.440) (4.036) (4.538) (5.248) (5.986) (5.773) (5.615) Royalties (2.449) (3.444) (4.692) (7.005) (7.708) (9.595) (11.664) (10.839) (15.026) (14.689) (13.105) (11.520) Fundef/Fundeb* (5.725) (6.430) (7.676) (7.857) (8.636) (10.439) (11.120) (15.976) (18.793) (22.575) (21.718) (20.379) FPE IPI-Exportação CIDE Salário Educação Royalties Fundef/Fundeb FPM ITR IPI-Exportação CIDE Salário Educação Royalties Cota-parte ICMS Cota-parte IPVA Fundef/Fundeb União Estados Municípios