PT Os regimes comerciais preferenciais são geridos de forma adequada? Relatório Especial TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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1 PT 2014 Nº 02 Relatório Especial Os regimes comerciais preferenciais são geridos de forma adequada? TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

2 TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburgo LUXEMBURGO Tel Internet: YouTube: EUAuditorsECA Mais informações sobre a União Europeia encontram-se disponíveis na rede Internet, via servidor Europa ( Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014 ISBN doi: /64621 União Europeia, 2014 Reprodução autorizada mediante indicação da fonte Printed in Luxembourg

3 PT 2014 N.º 02 Relatório Especial Os regimes comerciais preferenciais são geridos de forma adequada? (apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

4 Índice 02 Pontos Abreviaturas Glossário I V Síntese 1 19 Introdução 1 6 Regimes comerciais preferenciais 7 14 Avaliação dos efeitos dos RCP por parte da Comissão Supervisão e controlo dos RCP Âmbito e método de auditoria Avaliação dos efeitos económicos dos RCP Supervisão e controlo dos RCP Observações Apesar das melhorias obtidas ao longo do tempo, a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP A Comissão nem sempre avaliou todos os efeitos económicos dos RCP Na maioria dos casos, as avaliações efetuadas incluíam inexatidões e não foram totalmente úteis ou exaustivas, mas registaram-se melhorias A avaliação intercalar do SPG revela que a política seguida ainda não gerou todos os benefícios pretendidos Os controlos aduaneiros efetuados pelas autoridades dos Estados-Membros selecionados são insuficientes Insuficiências na estratégia de controlo e na gestão de riscos Insuficiências na gestão da cooperação administrativa efetuada pelas autoridades dos Estados-Membros selecionados

5 Índice Os sistemas de gestão de riscos dos Estados-Membros nem sempre incluem comunicações de assistência mútua Constataram-se erros nos procedimentos de cobrança em três dos Estados-Membros selecionados No que se refere aos RCP, verificam-se insuficiências na supervisão dos Estados-Membros e dos países beneficiários/parceiros por parte da Comissão A Comissão realizou poucas avaliações prévias e não efetuou visitas de controlo aos países que beneficiam de tratamento preferencial A Comissão tomou medidas para assegurar o regular funcionamento dos mecanismos de cooperação administrativa, mas os problemas persistem Os inquéritos relativos à origem do OLAF são essenciais mas existem insuficiências no seu acompanhamento financeiro Utilização insuficiente de medidas preventivas e reativas para proteger os interesses financeiros da UE As disposições jurídicas dos RCP não preveem salvaguardas suficientes para proteger os interesses financeiros da UE Complexidade das regras de cumulação Substituição dos certificados de origem e de circulação pela autocertificação 106 Competências jurídicas limitadas para combater a fraude Conclusões e recomendações Anexo I Dados estatísticos sobre os RCP em 2011 Anexo II Síntese das avaliações ex ante dos RCP por parte da Comissão Anexo III Síntese das avaliações intercalares e/ou ex post dos RCP por parte da Comissão Anexo IV Método da auditoria nos Estados-Membros selecionados Anexo V Limitações do modelo EGC Respostas da Comissão

6 Abreviaturas 04 AC: Cooperação administrativa ACL: Acordo de comércio livre ACP: Grupo dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico AEP: Avaliação ex post AI: Avaliação de impacto AIS: Avaliação do impacto na sustentabilidade AM: Assistência mútua AMA: Assistência mútua no âmbito da agricultura ou produtos da pesca APE: Acordo de parceria económica CAC: Código Aduaneiro Comunitário DAC: Disposições de aplicação do Código Aduaneiro EGC: Modelo de equilíbrio geral calculável FAO: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura : (Food and Agricultural Organization of the United Nations) GTAP: Projeto de Análise do Comércio Mundial (Global Trade Analysis Project) OIT: Organização Internacional do Trabalho OLAF: Organismo Europeu de Luta Antifraude RCP: Regimes comerciais preferenciais RPT: Recursos próprios tradicionais SPG: Sistema de Preferências Pautais Generalizadas TRIPS: Acordo sobre os Aspetos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados com o Comércio (Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights) UE: União Europeia

7 Glossário 05 Avaliação de impacto (AI): Avaliação ex ante realizada pela Comissão para fornecer aos decisores políticos dados que comprovem as vantagens e desvantagens das opções políticas possíveis através de uma avaliação do seu impacto potencial. Avaliação do impacto na sustentabilidade (AIS): Estudo independente realizado por consultores externos para fornecer aos negociadores uma análise baseada em dados concretos dos potenciais impactos económicos, ambientais e sociais decorrentes de um acordo de comércio, tanto na UE como nos países parceiros. Os consultores externos estão vinculados às orientações e mandatos constantes do Manual de AIS do Comércio da Comissão. Cariforum: Organização que reúne os Estados ACP das Caraíbas com o objetivo de promover e coordenar o diálogo político, a cooperação e a integração regional, nomeadamente no âmbito do Acordo de Cotonu entre os países ACP e a União Europeia e do Acordo de Parceria Económica Cariforum UE. Comext: Base de dados estatísticos relativos ao comércio externo da União Europeia e ao comércio entre os Estados Membros. Estes dados estatísticos abrangem as transações de mais de mercadorias classificadas na nomenclatura combinada. Comunicação de assistência mútua (AM): Transmissão aos Estados Membros por parte da Comissão de informações relativas a operações que constituam, ou aparentem constituir, violações da legislação aduaneira e agrícola particularmente relevantes a nível da UE. Controlos aduaneiros: Atos específicos levados a cabo pelas autoridades aduaneiras para assegurar a correta aplicação da legislação aduaneira. Esses atos podem consistir na inspeção de mercadorias, na verificação dos dados de declarações e da existência e autenticidade de documentos eletrónicos ou escritos, na análise das contas das empresas e de outros registos, na inspeção de meios de transporte e de bagagem, bem como outros atos semelhantes. Cooperação administrativa (AC): Intercâmbio de informações entre países beneficiários/parceiros, a Comissão e os Estados Membros, pelo qual os primeiros informam a Comissão, que transmite essas informações aos Estados Membros, das autoridades competentes para emitir certificados de origem ou de circulação e dos espécimes dos cunhos dos carimbos neles utilizados. Os Estados Membros solicitam a essas autoridades que atestem a validade e/ou autenticidade das provas dos certificados de origem preferencial e de circulação. Cumulação: Sistema que possibilita que os produtos originários do país A sejam depois transformados ou acrescentados aos produtos originários do país B, como se fossem originários deste último. Assim, o produto resultante teria como origem o país B. As operações de complemento de fabrico ou de transformação realizadas nos produtos originários em cada país beneficiário/parceiro não têm de ser «operações de complemento de fabrico ou de transformação suficientes», tal como consta da lista de regras.

8 Glossário 06 Declaração aduaneira: Ato pelo qual uma pessoa manifesta a vontade de atribuir a uma mercadoria um determinado regime aduaneiro. Gestão de riscos/análise de risco: Identificação sistemática dos riscos e aplicação de todas as medidas necessárias para limitar a exposição aos mesmos, de preferência utilizando técnicas automatizadas de processamento de dados. Inclui atividades como a recolha de dados e de informações, a análise e avaliação dos riscos, a recomendação e realização de ações e o acompanhamento e revisão regulares do processo e dos seus resultados, com base em fontes e estratégias definidas a nível internacional, da UE e nacional. Global Trade Analysis Project (GTAP): Rede mundial de investigadores e decisores políticos que realiza análises quantitativas de questões políticas internacionais. O projeto GTAP é coordenado pelo Center for Global Trade Analysis (Centro de Análise do Comércio Mundial) na Purdue University. Iniciado em , o projeto GTAP inspirou se num modelo EGC à escala nacional ou regional desenvolvido pela Comissão da Indústria australiana. O elemento central do projeto GTAP consiste numa base de dados mundial cobrindo os padrões, a produção, o consumo e a utilização intermédia de produtos de base e serviços das relações comerciais bilaterais. Modelo de equilíbrio geral calculável (EGC): Modelo económico quantitativo utilizado para simular a resposta de uma economia a alterações nas políticas de domínios como a fiscalidade, as migrações e o comércio. Parte do princípio de que os mercados de uma economia, quando não são perturbados por choques, tendem para o equilíbrio e levam a uma distribuição eficiente dos recursos. O primeiro modelo EGC foi elaborado por Leif Johansen, em Modo 4: Prestação de serviços, num contexto de comércio transfronteiriço, no território de um parceiro comercial, sendo o prestador da UE uma pessoa singular. Pedidos REM REC: Pedidos de dispensa do pagamento/reembolso da dívida aduaneira, ou da não realização do seu registo de liquidação a posteriori, apresentados pelas autoridades aduaneiras dos Estados Membros à Comissão nos termos dos artigos 871.º e 905.º das DAC. Perfil do risco: Conjunto de critérios de risco e domínios de controlo (por exemplo, tipo de mercadorias, países de origem) que indica a existência de riscos e conduz a uma proposta de aplicação de uma medida de controlo. Quando estes critérios são estabelecidos a nível da UE no âmbito de um quadro comum de gestão de riscos, denominam se perfis de risco da UE. Prescrição da dívida aduaneira: Impossibilidade definitiva de uma dívida aduaneira ser notificada ao devedor por terem decorrido três anos desde a data de constituição dessa dívida.

9 Glossário 07 Procedimento de declaração simplificada: Procedimento simplificado em que um operador apresenta as mercadorias na alfândega acompanhadas de uma declaração simplificada ou de um documento comercial (por exemplo, uma fatura), em vez de uma declaração normalizada pormenorizada. Procedimento de domiciliação: Procedimento simplificado em que um operador recebe as mercadorias diretamente nas suas instalações (ou no local designado). Normalmente, a declaração aduaneira é apresentada e as mercadorias são liberadas mediante a sua inscrição nos registos do operador. Receitas não recebidas: Receitas às quais a UE renuncia devido às preferências pautais concedidas aos países beneficiários/parceiros dos RCP. Receitas perdidas: Direitos aduaneiros devidos que já não podem ser cobrados. Sistema de Preferências Pautais Generalizadas (SPG) da UE: Acordo de comércio unilateral pelo qual a UE concede aos países e territórios em desenvolvimento um acesso preferencial ao seu mercado, sob a forma de redução das pautas aduaneiras à entrada das respetivas mercadorias no mercado da UE. O SPG normal concede preferências aos países e territórios em desenvolvimento em mais de linhas pautais, ao passo que o SPG especial, destinado a favorecer o desenvolvimento sustentável e a boa governação, designado por SPG +, concede reduções pautais adicionais para ajudar os países em desenvolvimento vulneráveis nos seus esforços de ratificação e aplicação de acordos internacionais nestes domínios. O regime TMA («Tudo menos armas») isenta de quotas e de direitos todos os produtos dos países menos desenvolvidos. Zonas de comércio livre e uniões aduaneiras: Regimes comerciais preferenciais que constituem uma exceção à regra de tratamento de Nação Mais Favorecida (NMF) do GATT e do GATS e nos termos dos quais os parceiros comerciais se concedem reciprocamente acesso preferencial aos seus produtos e serviços, a fim de facilitar as trocas comerciais entre si. Embora ambas resultem na eliminação recíproca de pautas e quotas nos territórios que as constituem e na discriminação do comércio com países e territórios não membros, a união aduaneira implica o estabelecimento de uma pauta aduaneira comum entre eles.

10 Síntese 08 I Os regimes comerciais preferenciais (RCP) permitem que os parceiros comerciais se concedam mutuamente condições preferenciais no âmbito das suas trocas comerciais. Os RCP podem ser recíprocos ou unilaterais. Os primeiros reduzem as barreiras pautais com o objetivo de incrementar o comércio, o crescimento económico, o emprego e os benefícios para os consumidores de ambas as partes. Com os segundos, a UE concede condições preferenciais a título não recíproco com o intuito de proporcionar aos países em desenvolvimento acesso ao mercado da UE com isenção de direitos aduaneiros, contribuindo assim para a erradicação da pobreza e a promoção do desenvolvimento sustentável. II A auditoria do Tribunal teve como objetivo averiguar se a Comissão avaliou adequadamente os efeitos económicos dos RCP e se os controlos realizados para o efeito são suficientemente eficazes para garantir que as importações não beneficiam indevidamente de um tratamento pautal preferencial, com a consequente perda de receitas por parte da UE. III O Tribunal constatou que: a) a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP. No entanto, a utilização do instrumento de avaliação de impacto aumentou e registaram se progressos na qualidade da análise realizada; d) no que se refere aos regimes comerciais preferenciais, verificaram se insuficiências na supervisão dos Estados Membros e dos países beneficiários/parceiros por parte da Comissão; e) as disposições jurídicas dos RCP não preveem salvaguardas suficientes para proteger os interesses financeiros da UE. IV A fim de melhorar a avaliação dos efeitos económicos dos RCP, a Comissão deve: a) a menos que haja uma justificação adequada, realizar uma avaliação de impacto (AI) e uma avaliação do impacto na sustentabilidade (AIS) de cada RCP, de modo a obter uma análise aprofundada, exaustiva e quantificada dos impactos económicos previstos, incluindo uma estimativa das receitas não recebidas; b) implicar regularmente o Eurostat na avaliação da qualidade das fontes de dados estatísticos utilizadas nas AIS e assegurar a oportunidade da análise efetuada para os negociadores; c) realizar avaliações intercalares e ex post, incluindo uma estimativa das receitas não recebidas, para apreciar em que medida os RCP com um impacto significativo atingem os seus objetivos e como se podem melhorar os seus resultados em setores económicos fundamentais. b) a avaliação intercalar do Sistema de Preferências Pautais Generalizadas (SPG) revela que a política seguida ainda não gerou totalmente os benefícios pretendidos; c) verificaram se insuficiências nos controlos aduaneiros efetuados pelas autoridades dos Estados Membros selecionados;

11 Síntese 09 V A fim de melhorar a proteção dos interesses financeiros da UE, a Comissão deve: a) criar perfis de risco da UE para os RCP para que os Estados Membros adotem uma abordagem comum de análise dos riscos, de modo a reduzir as perdas para o orçamento da UE; b) verificar se os Estados Membros estão a melhorar a eficácia dos seus sistemas de gestão de riscos e estratégias de controlo, de modo a reduzir as perdas para o orçamento da UE; c) incentivar os Estados Membros a adotarem as medidas cautelares adequadas após receberem uma comunicação de assistência mútua; d) avaliar e realizar visitas de controlo, com base no risco, aos países que beneficiam de tratamento preferencial, nomeadamente em matéria de regras de origem e de cumulação; e) exigir aos Estados Membros que melhorem a qualidade das informações facultadas relativamente à cooperação administrativa; f) melhorar o acompanhamento financeiro dos inquéritos do OLAF, de modo a evitar perdas para o orçamento da UE por motivo de prescrição; g) reforçar a posição da UE nos RCP recíprocos e utilizar mais as medidas cautelares e de salvaguarda, incorporando as em todos os acordos comerciais futuros; h) promover a substituição dos certificados de origem e de circulação pela autocertificação dos exportadores.

12 Introdução 10 Regimes comerciais preferenciais 01 Os regimes comerciais preferenciais (RCP) permitem que os parceiros comerciais se concedam mutuamente condições preferenciais no âmbito das suas trocas comerciais. Os RCP podem ser recíprocos ou unilaterais. Os primeiros reduzem as barreiras pautais com o objetivo de incrementar o comércio, o crescimento económico, o desemprego e os benefícios para os consumidores de ambas as partes. Com os segundos, a UE concede condições preferenciais a título não recíproco com o intuito de proporcionar aos países em desenvolvimento acesso ao mercado da UE com isenção de direitos aduaneiros, contribuindo assim para a erradicação da pobreza e a promoção do desenvolvimento sustentável. 02 No final de 2013, estavam em vigor 39 RCP abrangendo as trocas comerciais entre a UE e 180 países e territórios. Em 2011, o valor das mercadorias importadas pela UE ao abrigo dos RCP ascendeu a mais de 242 milmilhões de euros, o correspondente a 14% das importações da UE. O anexo I apresenta uma síntese dos dados relativos aos 10 Estados Membros com mais importações e aos 10 países beneficiários/parceiros que mais exportaram, ao abrigo dos RCP, nesse ano. 03 De acordo com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 1, a política comercial comum é da exclusiva competência da União. O processo de estabelecimento dos RCP encontra se previsto nos artigos 206.º e 207.º do TFUE. 04 Cabe à Comissão negociar os RCP, analisar e avaliar os seus impactos económicos, sociais e ambientais e fiscalizar a sua aplicação por parte dos Estados Membros e dos países beneficiários/parceiros. 05 As autoridades aduaneiras dos Estados Membros são as principais responsáveis pela supervisão do comércio internacional da UE. Mais especificamente, aplicam medidas para salvaguardar os interesses financeiros da UE e protegê la contra práticas comerciais desleais ou ilegais, incentivando ao mesmo tempo o comércio legítimo. 1 N. os 1, alínea e), e 2 do artigo 3.º do TFUE.

13 Introdução Compete às autoridades dos países beneficiários/parceiros verificar o cumprimento dos regimes, pelo que desempenham um papel fundamental na determinação inicial do estatuto «originário» dos produtos. Avaliação dos efeitos dos RCP por parte da Comissão 07 Existem dois tipos de avaliações ex ante de apoio à tomada de decisão em matérias comerciais: as avaliações de impacto (AI) e as avaliações do impacto na sustentabilidade (AIS). As primeiras são os instrumentos utilizados em toda a Comissão para apoio à tomada de decisão no caso de iniciativas com impactos significativos esperados. As segundas constituem um instrumento comercial específico que fornece uma análise mais pormenorizada dos acordos de comércio em fase de negociação. 08 Em , a Comissão introduziu as AI para ajudar a identificar as principais opções com vista à realização dos objetivos visados e analisar os seus impactos potenciais nos domínios económico, social e ambiental. As AI estabelecem igualmente um quadro de acompanhamento e avaliação, sendo realizadas pela Comissão antes de o mandato de negociação ser proposto para adoção pelo Conselho. 09 Desde 2003 que a Comissão é obrigada a realizar uma avaliação ex ante ou uma avaliação de impacto para observar obrigações jurídicas 3 ou as regras da Comissão 4, isto porque os RCP implicam uma diminuição das receitas para o orçamento da UE (receitas não recebidas) e constituem propostas políticas importantes, com efeitos económicos tanto no interior como no exterior da UE (ver mais pormenores no anexo II). 10 Em 1999, a Comissão decidiu integrar o desenvolvimento sustentável nas negociações comerciais com a introdução de um novo instrumento de avaliação designado AIS do comércio Após o início oficial das negociações comerciais, mas antes da assinatura dos RCP, a Comissão encomenda as AIS, que consistem em estudos levados a cabo por consultores externos utilizados como instrumentos políticos de avaliação ex ante das repercussões económicas, sociais e ambientais de uma determinada negociação comercial. 12 As avaliações intercalares e ex post examinam os impactos concretos dos RCP na sequência da sua aplicação. O Tribunal entende que, de preferência passados três anos após a sua entrada em vigor, devem ser realizadas avaliações de todos os RCP com um impacto significativo nos domínios económico, social e ambiental. Essas avaliações permitem que os decisores políticos, as partes interessadas e os contribuintes europeus avaliem se os RCP estão, de facto, a atingir os seus objetivos. 2 COM(2002) 276 final de 5 de junho de Nos termos do artigo 21.º, sob o título «Princípio da boa gestão financeira», do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2342/2002 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/200 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, em vigor desde (JO L 357 de , p. 1). Contudo, desde 22 de agosto de 2006 que este artigo apenas requer avaliações ex ante respeitantes a «qualquer proposta de programa ou de atividade da qual decorram despesas orçamentais». 4 COM(2002) 276 final, aplicável desde 2003, e COM(2005) 12 final, de 26 de janeiro de 2005, sobre os Objetivos Estratégicos para Prefácio de P. Mandelson, antigo Comissário Europeu responsável pelo Comércio, no Manual de AIS do Comércio.

14 Introdução Na sua comunicação intitulada «Comércio, crescimento e questões internacionais A política comercial como um elemento central da estratégia da UE para 2020» 6, a Comissão anunciou que realizaria avaliações ex post para acompanhar as repercussões dos atuais RCP de uma forma mais sistemática (ver mais pormenores no anexo III). 14 As receitas não recebidas são receitas às quais a UE renuncia devido às preferências pautais concedidas aos países beneficiários/parceiros ao abrigo dos RCP. As avaliações ex ante e ex post destas receitas permitem à Comissão melhorar a gestão financeira do orçamento da UE através da comunicação à autoridade orçamental de uma previsão anual exata da cobrança de direitos aduaneiros e do cálculo dos custos orçamentais associados aos RCP. Supervisão e controlo dos RCP 15 As autoridades aduaneiras dos Estados Membros, as autoridades dos países beneficiários/parceiros e a Comissão devem gerir conjuntamente os RCP e cooperar de modo a assegurar as condições necessárias para tirar benefícios do tratamento preferencial. Cabe a estes três grupos de autoridades proteger os interesses financeiros da UE evitando perdas para o orçamento da UE decorrentes da importação de mercadorias, ao abrigo dos RCP, sem direito a tratamento pautal preferencial. 16 A certificação e a verificação do estatuto preferencial dos produtos adquirem uma importância crucial, exigindo a realização de controlos pormenorizados da origem dos produtos e uma cooperação administrativa eficaz com os países exportadores. 17 As regras de origem servem para confirmar que os produtos são originários de um determinado país com direito a tratamento preferencial, satisfazendo assim os critérios de preferência comercial 7. Estas regras têm três componentes: a) critério de origem 8 (classifica os produtos em função do local/país onde são produzidos); b) critério de envio (garante que os produtos não são sujeitos a manipulação, exigindo o seu transporte direto entre o país de origem e a UE ou estabelecendo diretamente o chamado princípio de não manipulação); c) critério documental (necessidade de apresentar documentação adequada para comprovar a origem do produto). 6 COM(2010) 612 final de 9 de novembro de Cada acordo inclui uma lista de procedimentos de complemento de fabrico ou de transformação a executar em matérias não originárias para que o produto transformado possa obter o estatuto originário. 8 As regras de origem da UE baseiam se em critérios associados à transformação: para obterem a origem preferencial de um país, as mercadorias têm de ser integralmente obtidas (por exemplo, cultivadas ou extraídas) nesse país ou, caso isso não aconteça, de nele serem submetidas a operações de transformação suficientes.

15 Introdução O gráfico 1 mostra um exemplo do processo seguido para determinar a elegibilidade dos produtos para beneficiarem do tratamento preferencial. 19 A cooperação administrativa entre as autoridades dos Estados Membros, os países beneficiários/parceiros e a Comissão serve para confirmar a autenticidade das provas de origem e a elegibilidade dos produtos exportados. Na maioria dos casos, a concessão ou recusa da preferência pautal solicitada pelo importador dependerá dos resultados deste processo. O gráfico 2 mostra o organigrama dos controlos do regime comercial preferencial. Gráfico 1 Procedimento de determinação da elegibilidade dos produtos para beneficiarem de tratamento pautal preferencial ao abrigo do SPG Os produtos são integralmente obtidos? SIM Conforme com Formulário A ou declaração na fatura NÃO 1) Os produtos são sujeitos a operações de complemento de fabrico suficientes (lista de processos)? 2) As regras de origem e de cumulação são aplicáveis? SIM Qual a regra da lista? O produto é conforme com a mesma? SIM NÃO NÃO Sem tratamento preferencial Não, e o produto não é conforme com a mesma. A regra da tolerância geral é aplicável? (possível inclusão de matérias não originárias) Sim, e o produto é conforme com a mesma. Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

16 Introdução 14 Gráfico 2 Organigrama dos controlos dos RCP País exportador beneficiário (extra-ue) O exportador pede um certificado de origem preferencial ou emite uma declaração na fatura. As autoridades competentes verificam a origem preferencial das mercadorias e emitem o certificado, se adequado. As autoridades têm de responder ao pedido em condições aceitáveis no prazo de 6 meses após a sua receção ou, o mais tardar, no prazo de 4 meses após a receção do aviso. As mercadorias são diretamente transportadas para o Estado-Membro X. A prova da OP é enviada ao importador Exportação Importação O importador apresenta uma declaração aduaneira de importação com os códigos de preferência 2XX, 3XX ou 4XX na casa 36 do DAU. A alfândega realiza controlos físicos e documentais, aleatórios ou com base no risco, para verificar o cumprimento das condições preferenciais. As mercadorias são introduzidas em livre prática. País de importação (Estado-Membro X) Cooperação administrativa O importador mantém as provas e os registos da origem preferencial durante 3 anos após o fim do ano em que ocorre a importação. A alfândega realiza controlos e auditorias ex post, aleatórios ou com base no risco, visitando as instalações do comerciante e analisando os respetivos registos. Se necessário, a alfândega pede a cooperação administrativa do país beneficiário. As mercadorias chegam às instalações do importador ou do seu cliente. Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

17 Âmbito e método de auditoria A auditoria do Tribunal teve como objetivo averiguar se a Comissão avaliou adequadamente os efeitos económicos dos RCP 9 e se os controlos realizados para o efeito garantem que as importações não beneficiam indevidamente de uma pauta preferencial, com a consequente perda de receitas por parte da UE. Avaliação dos efeitos económicos dos RCP 21 O Tribunal examinou as avaliações ex ante e ex post dos efeitos económicos previstos ou concretizados efetuadas pela Comissão ou em seu nome. Para o efeito, o Tribunal analisou a documentação disponível nos serviços da Comissão relativa a uma amostra de 44 RCP 10, nomeadamente relatórios de avaliações de impacto, estudos de avaliação do impacto na sustentabilidade, avaliações ex post, bem como as medidas para o acompanhamento dos regimes no futuro. É apresentada uma síntese destes RCP nos anexos II e III. 22 Para aferir da qualidade dessas avaliações, foram tidos em consideração os requisitos definidos pelas orientações relativas às AI e AIS, os relatórios do Comité de Avaliações de Impacto, as fichas de atividade e os relatórios anuais de atividades da Comissão, bem como as suas comunicações pertinentes sobre questões de natureza comercial. Foi prestada especial atenção à forma como a Comissão garantiu a solidez das fontes de dados utilizadas nas referidas avaliações, bem como ao seguimento dado pela Comissão às constatações e recomendações anteriores do Tribunal, relativas às avaliações de impacto 11, e do Comité Económico e Social Europeu, respeitantes às avaliações do impacto na sustentabilidade 12. O Tribunal verificou ainda se as avaliações ex post indicam que os RCP estão a gerar os benefícios pretendidos. Supervisão e controlo dos RCP 23 O Tribunal examinou a eficácia dos mecanismos de supervisão e dos controlos dos RCP efetuado pelas autoridades competentes em cinco Estados Membros 13, representativos de dois terços do valor total de importações ao abrigo dos RCP, que beneficiaram de medidas pautais preferenciais em 2011, tendo, para o efeito, realizado os testes descritos no anexo IV. A auditoria abrangeu a estratégia de controlo, a gestão de riscos, o funcionamento dos mecanismos de cooperação administrativa e os processos de recuperação de eventuais recursos próprios tradicionais (RPT) devidos. 9 Prestou se a devida atenção à análise dos impactos social e ambiental dos RCP e APE unilaterais, que têm um forte teor de desenvolvimento sustentável. 10 Destes, 39 correspondem a RCP vigentes no período da auditoria e cinco ainda não estavam então em vigor. 11 Relatório Especial n.º 3/2010 do Tribunal de Contas Europeu : A avaliação de impacto nas instituições da UE apoia o processo de tomada de decisão? ( eu) 12 Parecer n.º 818/2011 do Comité Económico e Social Europeu sobre as «Avaliações de impacto da sustentabilidade e política comercial da UE» e Parecer n.º 1612/2011 do Comité Económico e Social Europeu sobre «O papel da sociedade civil no acordo de comércio livre entre a UE e a Índia» ( europa.eu). 13 Alemanha, Espanha, França, Itália e Reino Unido, que foram os cinco Estados Membros com mais importações ao abrigo dos RCP em 2010.

18 Âmbito e método de auditoria O Tribunal apreciou a avaliação ex ante e o acompanhamento ex post da Comissão nos países beneficiários/parceiros, o seu papel nos mecanismos de cooperação administrativa, as suas inspeções das autoridades aduaneiras dos Estados Membros, a análise dos inquéritos relativos à origem realizados pelo OLAF, os pedidos de isenção de cobrança de direitos e a adequação do quadro legislativo em vigor para garantir a exaustividade da cobrança das receitas. 14 Relatório Anual do Tribunal de Contas Europeu relativo ao exercício de 2003, capítulo 3, ponto 3.30 (JO C 293 de p. 1). 25 De igual modo, as atividades de supervisão e controlo dos RCP levadas a cabo pela Comissão foram confrontadas com as disposições legislativas em vigor, os mandatos atribuídos, as fichas de atividade e as comunicações da Comissão relativas às regras de origem e aos RCP. O Tribunal teve em atenção o seguimento dado pela Comissão às anteriores constatações e recomendações do Tribunal referentes aos RCP 14.

19 Observações 17 Apesar das melhorias obtidas ao longo do tempo, a Comissão não avaliou adequadamente todos os efeitos económicos dos RCP 26 Os efeitos económicos dos RCP devem ser objeto de uma avaliação ex ante e ex post adequada por parte da Comissão (ver pontos 7 a 14). A Comissão nem sempre avaliou todos os efeitos económicos dos RCP Avaliações de impacto ou avaliações ex ante 27 Não foram elaboradas avaliações de impacto (AI) ou avaliações ex ante em sete dos 13 RCP em que existia o requisito legal ou o compromisso formal de as realizar. Ver mais pormenores no anexo II. 28 Nas seis AI analisadas pelo Tribunal, o impacto das diferentes políticas propostas relativamente às receitas da UE só foi estimado 15 no caso do Sistema de Preferências Generalizadas 16 (SPG). Avaliações do impacto na sustentabilidade 29 Não foram realizadas avaliações do impacto na sustentabilidade (AIS) em relação a cinco dos 28 RCP que previam um compromisso nesse sentido (ver mais pormenores no anexo II). As receitas não recebidas não foram estimadas em nenhuma das AIS examinadas pelo Tribunal. Avaliações intercalares e/ou ex post 30 Embora o compromisso da Comissão nesse sentido e a observância dos princípios da boa gestão financeira e da prestação de contas exigissem a realização de uma avaliação intercalar e/ou ex post para 27 RCP em vigor, essa avaliação não foi efetuada em 16 deles 17 (ver mais pormenores no anexo III). 31 Nos 27 RCP analisados pelo Tribunal, para a qual este considera que deveria ter sido realizada uma avaliação ex post, as receitas não recebidas só foram estimadas em relação ao SPG. O relatório estatístico da Comissão sobre o SPG 18 revela, a propósito do período de , que o impacto no orçamento da UE foi de 8,6 milmilhões de euros, o equivalente a cerca de 14% dos direitos aduaneiros cobrados nesse período. A Comissão não explicou o método de cálculo desta importância. 15 A AI (SEC (2011) 536 final) relativa ao SPG, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014, considerava que, na opção preferida, em comparação com o cenário de referência, o impacto combinado das exportações de determinados ex beneficiários que ficavam sujeitos a direitos mais elevados, e o aumento das exportações de países terceiros já tributados, conduzia a um aumento das receitas pautais a curto prazo da ordem dos dois mil milhões de euros (ver anexo 6.4, quadro 6-4), o que seria adicionado às atuais receitas pautais no montante de aproximadamente 19 mil milhões de euros. 16 Regulamento (UE) n.º 978/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho (JO L 303 de , p. 1). 17 RCP com a Turquia, EEE, Suíça, antiga República jugoslava da Macedónia, Croácia, Albânia, Montenegro, Bósnia Herzegovina, Sérvia, Líbano, Território Palestiniano Ocupado, Síria, Cariforum (Estados das Caraíbas), Estados do Pacífico, PTU e Moldávia. 18 COM(2011) 272 final de 17 de maio de 2011.

20 Observações 18 Na maioria dos casos, as avaliações efetuadas incluíam inexatidões e não foram totalmente úteis ou exaustivas, mas registaram se melhorias Avaliações de impacto ou avaliações ex ante 32 De acordo com as orientações da Comissão em matéria de avaliações de impacto 19, os impactos devem ser quantificados, nomeadamente em termos monetários, sempre que possível e basear se em métodos sólidos e dados fiáveis. 33 A fim de prestar um apoio de qualidade às AI, a Comissão criou, nos finais de 2006, um Comité de Avaliações de Impacto. Além disso, a Estrutura de Auditoria Interna da Direção Geral do Comércio da Comissão realizou uma auditoria às AI e AIS em O Tribunal analisou as seis AI 20 efetuadas relativamente a RCP dos 13 para os quais o Tribunal considerou que era necessária uma AI (ver mais pormenores no anexo II) e constatou as seguintes insuficiências: Insuficiências relativas à solidez da quantificação dos impactos nas AI 35 Das seis AI examinadas, apenas a respeitante ao Regulamento n.º 978/2012 (SPG) apresentava uma análise exaustiva dos efeitos económicos nos países beneficiários assente em fontes de dados sólidas. 36 Os impactos económicos do RCP estabelecido com a República da Coreia apresentados na respetiva AI 21 baseiam se num estudo conduzido por consultores externos 22. Este estudo serve se do modelo de equilíbrio geral calculável (EGC) e recorre à base de dados do projeto GTAP (Global Trade Analysis Project) como fonte de dados, cujas limitações e insuficiências intrínsecas são descritas nos pontos a seguir. 37 Das seis AI examinadas, dois relatórios de AI relativos ao SPG foram elaborados depois de o Comité de Avaliações de Impacto ter entrado em funções em 2007 e foram devidamente submetidos à sua apreciação para uma análise de qualidade. As recomendações emitidas por este comité com vista à melhoria da qualidade desses projetos de relatório foram amplamente tidas em consideração pela Comissão, não tendo sido necessária uma nova apreciação. 19 Comissão Europeia, Orientações relativas às avaliações de impacto, de [SEC(2009) 92], e, anteriormente, Orientações para as avaliações de impacto, de [SEC(2005) 791]. 20 Avaliações de impacto relativas à América Central, Comunidade Andina, República da Coreia e Índia; ver Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho, de 22 de julho de 2008, que aplica um sistema de preferências pautais generalizadas para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2009 e 31 de dezembro de 2011 e que altera os Regulamentos (CE) n os 552/97 e 1933/2006 e os Regulamentos (CE) n os 1100/2006 e 964/2007 da Comissão (JO L 211 de , p. 1), e Regulamento (UE) n.º 978/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 732/2008 do Conselho (JO L 303 de , p. 1). 21 Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a Recomendação de decisão do Conselho que autoriza a Comissão a negociar um acordo de comércio livre com a República da Coreia em nome da Comunidade Europeia e dos seus Estados Membros, Avaliação de Impacto de [(SEC(2006) 1562]. 22 Copenhagen Economics & Prof. J. F. Francois, Economic Impact of a Potential FTA between the EU and South Korea («Impacto económico de um eventual acordo de comércio livre entre a UE e a Coreia do Sul»), março de 2007.

21 Observações 19 Insuficiências relativas à utilidade e à exaustividade das AI 38 O SPG tem por objetivos contribuir para a luta contra a pobreza mundial, promover o desenvolvimento sustentável e garantir uma melhor proteção dos interesses económicos e financeiros da UE 23. No entanto, a avaliação de impacto relativa ao regime do SPG com início em 1 de janeiro de abarcou o objetivo geral do SPG de promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação apenas em relação a 10 dos 85 potenciais países beneficiários 25. A necessidade de ratificar e aplicar de forma eficaz as convenções internacionais em matéria de direitos humanos e laborais, ambiente e boa governação só foi considerada a propósito destes 10 países, não tendo sido incluídos os outros países beneficiários (ver caixa 1). 39 Uma das etapas processuais essenciais do processo da avaliação de impacto 26 consiste em definir os principais indicadores de acompanhamento para preparar avaliações ex post dos resultados obtidos. 40 Todas as seis AI analisadas pelo Tribunal incluíram mecanismos de acompanhamento. Contudo, em quatro delas 27, a Comissão não especificou o período, o âmbito e os indicadores considerados para avaliar a eficácia da opção escolhida nem quem seria responsável pela sua realização. 23 COM(2004) 461 final de 7 de julho de Ver também Roteiro ( ec.europa.eu/governance/ impact/planned_ia/docs/88_ trade_gsp_regulation_en.pdf) e SEC(2011) 536 final de 10 de maio de 2011 (referente ao Regulamento SPG n.º 978/2012). 24 SEC(2011) 536 final. 25 Ver anexo 6 de SEC(2011) 536 final. 26 COM(2002) 276 final e orientações relativas às avaliações de impacto. 27 Avaliações de impacto relativas à América Central, Comunidade Andina, República da Coreia e Índia. Caixa 1 Exemplo da importância de ratificar e aplicar de forma eficaz as convenções internacionais em matéria de direitos humanos e laborais, ambiente e boa governação Em 24 de abril de 2013, no Bangladeche, um edifício de oito andares com diversas fábricas de vestuário (Rana Plaza) desabou, causando a morte de trabalhadores. Este acidente reforçou junto do público em geral a ideia de que as relações comerciais da UE com os países em desenvolvimento devem assegurar não apenas o fornecimento barato de peças de vestuário às empresas e aos consumidores da UE, mas também que as mesmas sejam fabricadas em condições de trabalho conformes com as normas internacionais, nomeadamente com as normas laborais fundamentais da OIT. Em 8 de julho de 2013, a Comissão, juntamente com o governo do Bangladeche e a OIT, lançou uma iniciativa comum («Compact») para melhorar as condições de trabalho, saúde e segurança dos trabalhadores da indústria têxtil no Bangladeche.

22 Observações A necessidade das ações de acompanhamento foi sublinhada pelo Comité Económico e Social Europeu a respeito do RCP estabelecido entre a UE e a Índia. O Comité Económico e Social Europeu 28 recomendou «que se realizem sem demora novos estudos que tenham expressamente em consideração o verdadeiro impacto do ACL na sociedade civil da UE e da Índia (nomeadamente sobre o Modo 4, as PME, os direitos dos trabalhadores, a condição da mulher, a segurança dos consumidores, a economia informal, a agricultura, a pobreza e os efeitos sobre o acesso a produtos fundamentais como os medicamentos que salvam vidas)». 42 A AI relativa ao regime do SPG com início em 1 de janeiro de 2014 mostra que um dos objetivos do SPG 29 consiste em garantir uma melhor proteção dos interesses económicos e financeiros da UE. Embora a maioria dos inquéritos antifraude realizados pelo OLAF no domínio dos RCP diga respeito a países beneficiários do SPG, os indicadores de acompanhamento da eficácia utilizados pela Comissão não estabelecem qualquer ligação com situações de fraude e de evasão aos direitos aduaneiros. Deste modo, as partes interessadas não têm como controlar a vulnerabilidade do SPG face à fraude e medir eventuais progressos no combate à fraude e à evasão aos direitos aduaneiros. Avaliações do impacto na sustentabilidade 43 O Tribunal analisou 10 AIS 30 e constatou as insuficiências a seguir descritas. Insuficiências relativas à solidez da quantificação dos impactos nas AIS 44 Nas AIS, os consultores externos aplicam o modelo de equilíbrio geral calculável (EGC), assente na base de dados do projeto GTAP. Trata se de um modelo largamente utilizado por organizações internacionais. No entanto, este modelo enferma de algumas limitações (ver anexo V). 45 O Tribunal constatou que o projeto GTAP utiliza dados antigos 31 cujas coerência e fiabilidade não estão suficientemente verificadas. Por conseguinte, a sua utilização pode dar origem a conclusões erradas nas AIS. A Comissão dispõe de garantias limitadas da coerência do quadro estatístico entre as diferentes regiões e entre os Estados Membros da UE e os países beneficiários/parceiros. 28 Parecer n.º 1612/2011 do Comité Económico e Social Europeu. 29 Nos termos do SEC(2011) 536 final. 30 AIS relativas aos RCP com o Chile, a seis APE celebrados com os países ACP, à América Central, à Comunidade Andina, aos ACL euro mediterrânicos firmados com nove países, à República da Coreia, ao Mercosul, à Índia, ao Canadá e ao ACLAA celebrado com Marrocos. 31 Para efeitos do modelo EGC, são compiladas matrizes de contabilidade social para cada região mas, nas versões mais recentes do GTAP, o recurso a coeficientes técnicos e estruturas de produtos de base para empregos finais e consumo intermédio baseia se em quadros de recursos e empregos a preços correntes para o ano de referência de 2000, embora o Eurostat (serviço de estatística da Comissão) disponha atualmente de dados relativos aos anos de 2007, 2008 e 2009.

23 Observações O Eurostat e os institutos nacionais de estatística estão melhor posicionados para emitir um parecer sobre a qualidade dos dados em relação aos Estados Membros, mas a DG Comércio não solicitou a nenhuma dessas entidades qualquer parecer sobre a qualidade dos dados utilizados no projeto GTAP. No seu Relatório Especial n.º 3/ , o Tribunal constatou que as fontes internas da Comissão, como o Eurostat, não são utilizadas ativamente para determinar a disponibilidade de dados específicos dos Estados Membros e fornecer esses dados (por exemplo, em cooperação com os serviços nacionais de estatística). Insuficiências relativas à utilidade e à exaustividade das AIS 47 É muito importante que uma AIS seja realizada em tempo oportuno para poder ser útil para os negociadores. Porém, num caso, o RCP estabelecido com o Chile foi assinado ainda antes de a AIS ter sido finalizada. 48 As AI e as AIS analisam os impactos dos RCP no setor agrícola. No entanto, o impacto da política agrícola comum nas economias locais dos países parceiros foi avaliado apenas na AIS do comércio regional com os Estados das Caraíbas, ao passo que os impactos negativos foram referidos nos relatórios de várias organizações internacionais (OIT 33, FAO 34 ), nomeadamente sobre os acordos de parceria económica (APE) Além disso, a AIS relativa aos APE de 2007 não aborda aspetos tratados noutras AIS, tais como o impacto na saúde pública de um capítulo em matéria de direitos de propriedade intelectual, pelo facto de as restrições no acesso aos medicamentos genéricos poderem afetar negativamente a capacidade dos governos para melhorar as condições de saúde pública. Esta insuficiência põe em causa a exaustividade da análise levada a cabo, isto apesar de a Comissão ter introduzido medidas de salvaguarda adequadas nesse sentido no texto do acordo 36. Avaliações intercalares e/ou ex post 50 O Tribunal analisou todas as avaliações ex post relativas aos RCP realizadas até ao fim de , tendo constatado o seguinte: Quantificação dos impactos em algumas avaliações intercalares e/ou ex post 51 O Tribunal constatou a realização de uma análise exaustiva, quantitativa e baseada em dados concretos dos resultados económicos no âmbito da avaliação ex post do RCP estabelecido com o Chile e da avaliação intercalar do SPG da UE. Ambas as avaliações empregam, a par das estimativas econométricas, simulações com base no modelo EGC (ver pontos e anexo III). 32 Ver ponto 70 do Relatório Especial n.º 3/ OIT, Trade and employment from Myths to facts, FAO, The agricultural dimension of the ACP EU Economic Partnership Agreements, RCP que criam um ACL entre a UE e os Estados ACP. 36 Nos termos do n.º 2 do artigo 139.º do Acordo de Parceria Económica entre os Estados do CARIFORUM, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados Membros, por outro, a CE e os Estados do CARIFORUM signatários acordam que os princípios enunciados no artigo 8.º do Acordo TRIPS são aplicáveis à secção em causa. As partes reconhecem igualmente que, para que os direitos de propriedade intelectual sejam aplicados de maneira adequada e efetiva, é necessário ter em conta as necessidades de desenvolvimento dos Estados do Cariforum, estabelecer um equilíbrio entre os direitos e obrigações que incumbem aos titulares dos direitos e aos utilizadores e permitir à CE e aos Estados do Cariforum signatários proteger a saúde pública e a alimentação. Nenhuma das disposições do acordo deve ser interpretada no sentido de comprometer a capacidade das partes e dos Estados do Cariforum signatários de promoverem o acesso aos medicamentos. 37 A avaliação intercalar do SPG da UE, o relatório da integração económica na zona euro mediterrânica, a avaliação do impacto económico do pilar comercial do Acordo de Associação UE Chile e a avaliação ex post de seis acordos de comércio livre da UE.

24 Observações 22 Insuficiências relativas à exaustividade das avaliações intercalares e/ou ex post 52 A avaliação ex post de seis RCP 38 limita a análise dos impactos económicos aos fluxos comerciais e centra se nos seus efeitos nos países parceiros. A Comissão não efetuou qualquer análise setorial e os fluxos comerciais não foram discriminados abaixo do nível dos produtos agrícolas e industriais. 53 O relatório da avaliação ex post relativa aos países da zona euro mediterrânica 39 apresenta uma análise aprofundada dos resultados económicos da liberalização do comércio. Contudo, não ficou estabelecido o valor acrescentado pelo RCP ao cenário de referência na UE. De igual modo, não foi efetuada qualquer análise da relação custo benefício, nem incluído qualquer mecanismo para avaliações ex post futuras. A avaliação intercalar do SPG revela que a política seguida ainda não gerou todos os benefícios pretendidos 54 No que se refere aos objetivos do SPG de contribuir para a luta contra a pobreza mundial e promover o desenvolvimento sustentável, a avaliação intercalar apresenta resultados diferenciados. Por um lado, em termos positivos, a avaliação intercalar revela que: a) a UE está a proporcionar um maior acesso preferencial aos países com mais necessidades de desenvolvimento; b) os dados econométricos sugerem que, em termos globais, as preferências têm de facto um impacto positivo na atividade comercial e no investimento; c) há dados que comprovam que os exportadores dos países menos desenvolvidos colhem benefícios reais das margens preferenciais e que os lucros não revertem apenas para os importadores. 55 Por outro lado, a Comissão entende que o SPG deve ajudar as economias em desenvolvimento a aumentar as suas exportações industriais 40 e que a concessão de preferências aos produtos industriais ajudaria a fomentar essas exportações e contribuiria para a sua diversificação, através do desenvolvimento de uma base industrial mais alargada. Porém, a avaliação intercalar do SPG mostra que este não foi eficaz no incremento da diversificação 41 e que não existem dados que apontem claramente para um aumento do crescimento económico 42 ou do desenvolvimento sustentável 43 nos países em desenvolvimento. 38 África do Sul, México, Marrocos, Tunísia, Chile e Jordânia. 39 O Líbano, o Território Palestiniano Ocupado e a Síria foram excluídos do âmbito da avaliação. 40 SEC(2011) 536 final. 41 Segundo o ponto 7.1 da avaliação intercalar do SPG da UE, não existem dados que atestem que os regimes SPG induziram uma diversificação das exportações e a transição para novos produtos de exportação nos países beneficiários. 42 O ponto 7.1 da avaliação intercalar do SPG da UE enuncia que os dados sobre o grau de relação entre as margens de preferência e os indicadores de desenvolvimento são extremamente diferenciados, não permitindo concluir de forma clara que as preferências estão devidamente direcionadas para os países com mais necessidades ou mais vulneráveis, pelo que é perfeitamente possível que o regime do SPG tenha, em determinados países, constituído um importante fator do seu desenvolvimento. Porém, em termos globais, não há dados sólidos que comprovem que tal tenha acontecido. 43 O ponto 7.1 da avaliação intercalar do SPG da UE introduz o seguinte alerta: embora existam dados que apontem para um impacto positivo do SPG na ratificação de determinadas convenções, os dados comprovativos de uma aplicação ativa e efetiva das convenções em causa (nomeadamente, em matéria de normas laborais) são muito mais ténues.