Desemprego Jovem na Europa Apreciação e Opções Políticas

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1 Desemprego Jovem na Europa Apreciação e Opções Políticas Resumo Francesco Berlingieri, Holger Bonin, Maresa Sprietsma Centre For European Economic Research

2 Resumo 2 3 Objeto de Estudo O aumento alarmante do desemprego jovem, em seguimento da recente crise económica, tem que ter consequências a nível nacional e europeu nas políticas de mercado de trabalho. Dado o facto de que na União Europeia mais de 5,5 milhões de jovens têm dificuldades em encontrar emprego, devem ser desenvolvidas estratégias de combate ao desemprego jovem. Só assim se pode evitar que surja uma geração perdida de jovens europeus, em desvantagem permanente, quer no mercado de trabalho quer na sociedade. Neste contexto, a Robert Bosch Stiftung lançou o presente estudo no Centre for European Economic Research, em Mannheim. O objetivo é investigar o desenvolvimento do desemprego jovem na Europa, identificar as suas causas económicas e institucionais relevantes e discutir as medidas que podem ser tomadas para alcançar uma melhor integração de jovens adultos no mercado de trabalho. Embora o estudo abranja a perspetiva dos Estados-membros da UE como um todo, debruça-se em especial sobre os países do sul da Europa, particularmente afetados pela atual crise de desemprego jovem. Destaca-se a apresentação de relatórios sobre três países, nos quais a situação da Itália, Espanha e Portugal é abordada ao pormenor, sendo analisadas iniciativas políticas, atuais e futuras, que possam contribuir para uma redução do desemprego jovem nestes países. Evolução do Desemprego Jovem na Europa Na sequência da crise da dívida soberana e financeira, o desemprego jovem aumentou drasticamente em todos os Estados-membros da União Europeia, à exceção da Alemanha, e atingiu taxas alarmantes nos países do sul da Europa. No entanto, o desemprego jovem não é um fenómeno recente, que possa ser atribuído apenas à última forte recessão económica. Há muitos anos que a maioria dos países europeus tem dificuldades em integrar os jovens no mercado de trabalho. O desemprego entre os jovens é, em geral, significativamente maior do que entre os adultos. Particularmente alarmante é o elevado número de jovens cuja situação estagnou: não frequentam a escola, nem têm emprego ou estágio. Na Itália, desde 2000 que a taxa destes jovens se encontra entre os 15 % e os 20 %, A Espanha e a Grécia também alcançaram estes valores nos últimos anos. Igualmente preocupante é o facto de que, em alguns países, um número considerável de jovens se encontra em situação de emprego temporário, não ligado à formação profissional, o que raramente conduz a um uma posição permanente. O risco das flutuações conjunturais sobre o mercado de trabalho influencia uma parte significativa dos que estão no início de sua vida profissional.

3 4 Desemprego Jovem na Europa Resumo 5 A relação das taxas de desemprego entre os jovens e entre os adultos varia muito dentro da Europa. Este facto comprova que as instituições e as estruturas específicas de um país desempenham um papel importante na ocorrência de desemprego jovem. Outro indício é o diferente grau de reação do mercado de trabalho jovem às crises económicas dos últimos anos. O desemprego jovem é muito elevado na Espanha e na Grécia, enquanto a França, a Grã-Bretanha e a Alemanha estão a ultrapassar muito melhor a crise. Política da UE para promover o emprego jovem Há vários anos que a Comissão Europeia está empenhada em combater o desemprego jovem, embora as competências nesta área dependam essencialmente dos diferentes Estados-Membros. Os objetivos fundamentais da estratégia «Europa 2020» são a redução do desemprego jovem e a redução do abandono escolar. Para tal, é dada especial ênfase à melhoria dos sistemas de ensino e promoção da mobilidade dos jovens dentro da UE. A plataforma EURES (EURopean Employment Services) fornece informações sobre propostas de emprego e de formação em todos os países europeus. Além disso, em 2013 foi iniciada a Aliança de Formação Europeia, que deverá contribuir para uma melhoria na qualidade da formação e da oferta de locais de formação. Em resposta à recente crise, a UE criou uma garantia para os jovens: solicitar aos Estados-membros que tomem as medidas necessárias para que todos os jovens obtenham uma oferta de formação ou um emprego no período de quatro meses após a conclusão dos estudos ou o início da situação de desemprego. Porém, esta garantia é uma abordagem mais exigente e potencialmente mais cara: aplicar medidas políticas de mercado de trabalho incorretas ou mal concebidas pode, a longo prazo, ser mais prejudicial à inserção dos jovens no mercado de trabalho do que não alterar nada. Países com possibilidades financeiras limitadas, serviços públicos de promoção da empregabilidade menos desenvolvidos e escassa experiência no desenho de políticas ativas mais eficientes do mercado de trabalho devem concentrar-se sobretudo em instrumentos direcionados, especificamente voltados para os grupos mais necessitados. Causas Estruturais do Desemprego Jovem São vários os fatores estruturais significativos responsáveis pelas dificuldades na integração dos jovens no mercado de trabalho. Uma primeira causa para o desemprego jovem são os défices no sistema de ensino e formação. Mesmo na conjuntura atual, o risco de desemprego continua a ser baixo para os jovens com ensino superior, enquanto o abandono escolar e a pouca qualificação eleva particularmente esse risco de desemprego. Assim, para combater eficazmente o desemprego jovem é fundamental garantir que o sistema de ensino forneça aos jovens um nível mínimo de qualificações e competências antes do seu ingresso no mercado de trabalho. Além disso, deve ser assegurado que as competências adquiridas são as necessárias no mercado de trabalho, para evitar desequilíbrios qualitativos. Um segundo fator relevante na elucidação sobre as diferenças na taxa de desemprego jovem dentro dos países da EU são os regulamentos específicos de cada país, no que respeita ao mercado de trabalho. Neste âmbito, os custos de despedimento podem conduzir a uma redução na criação de novos postos. Condições bastante difíceis de despedimento incentivam as empresas à celebração de contratos temporários de trabalho. Este facto contribui para uma cisão do mercado de trabalho, tornando particularmente difícil aos jovens garantir a sua entrada. O mesmo efeito têm as tarifas ou salários mínimos, que não atentam, de forma suficiente, às diferenças de produtividade relacionadas com a idade. Instrumentos ineficazes de políticas ativas de mercado de trabalho podem, de igual forma, contribuir para o desemprego jovem. A evidência empírica sugere que um acompanhamento e uma mediação eficazes são formas particularmente eficientes de apoio dos jovens. Embora se recorra frequentemente a ações de formação, estas melhoraram apenas a longo prazo, se tiverem qualidade, as taxas de ocupação jovem, em especial, se interligadas com momentos de prática empresarial. Da mesma forma, os regimes de auxílio salarial comumente utilizados, não são, segundo a experiência existente, muitas vezes eficazes após a sua duração.

4 6 Desemprego Jovem na Europa Resumo 7 Espanha: Reformas na direção certa Antes da grande recessão económica, em consequência da crise financeira, a economia espanhola crescia anualmente a uma taxa superior a 3 %. A taxa de desemprego jovem em Espanha correspondia à média de países europeus. Porém, o mercado de trabalho espanhol foi fortemente atingido pela crise financeira. Em 2012, o desemprego jovem chegou aos 53 %, um pico nos valores da Europa. Uma explicação para a reação particularmente intensa do mercado de trabalho jovem espanhol à crise prende-se com a elevada taxa de jovens no mercado de trabalho temporário. Este é o resultado de regras de despedimento muito rigorosas para trabalhadores efetivos, em conjugação com uma substancial liberalização, desde a década de noventa, dos contratos a termo. Jovens com contratos temporários foram, para muitas empresas, um amortecedor na recessão de postos de trabalho. Esta situação foi ainda mais difundida pela fraca representação sindical dos trabalhadores temporários. Acresce que em Espanha havia muitos jovens pouco qualificados a trabalhar na construção civil, o que resultou num desemprego em larga escala aquando da crise no setor imobiliário. Em 2012 adotou-se, em Espanha, uma ambiciosa reforma do mercado de trabalho, que pode melhorar as perspetivas de emprego para os jovens. Para além da concessão de incentivos financeiros a pequenas e médias empresas que contratem jovens, o processo de negociação salarial foi transferido, com esta reforma, do nível setorial para o empresarial. Foram reduzidas, igualmente, as diferenças nas regras de despedimento entre os contratos de trabalho temporário e efetivo: foram facilitados os despedimentos involuntários e reduziu-se a indemnização máxima por despedimento injustificado. Para reforçar ainda mais a posição dos jovens no mercado de trabalho, deve ser igualmente analisado o regime de trabalho temporário, limitando-se, eventualmente, os sucessivos contratos temporários de trabalho na mesma empresa. Outra razão, em Espanha, para os problemas respeitantes à integração dos jovens no mercado de trabalho prende-se com o sistema de ensino. Este está fortemente direcionado para o ensino superior e o número de licenciados encontra-se acima da média da UE. No campo profissional, a formação é principalmente académica. Apenas 25 % do período de formação ocorre em empresas. O resultado deste sistema é uma taxa relativamente elevada de jovens altamente qualificados, enquanto as entidades patronais se queixam, paralelamente, da falta de qualificação prática. Assim, dever-se-ia reestruturar o sistema de ensino, no sentido de este apresentar uma alternativa interessante à formação académica. O governo espanhol está a contribuir para esta reestruturação através da criação de centros de formação dupla, em colaboração com empresas espanholas e internacionais. Especialmente no País Basco está a ser ativamente promovida a introdução de uma formação certificada dupla. Para além disso, uma medida necessária seria a definição de um quadro de vinculação, para determinar a qualidade e o conteúdo da formação oferecida pelas empresas nas diferentes profissões. Para tal, podem estar interligados aos subsídios às empresas para promoção do recrutamento de jovens na participação em programas de formação certificada. Itália: Políticas Indecisas sobre Formação e Mercado de Trabalho A Itália apresentava, já nos anos antes da crise financeira, um baixo crescimento económico. A relação das taxas de desemprego entre jovens e adultos é a pior da Europa e o número de jovens fora do sistema de ensino e sem emprego ou estágio é o mais elevado. As dificuldades de inserção no mercado de trabalho dos jovens italianos são claras, independentemente das grandes diferenças económicas regionais, o que aponta para problemas estruturais. As relações de conflito entre sindicatos e entidades empregadoras, bem como a rigidez estrutural que paralisa a dinâmica da economia e do emprego em Itália, prejudicam as oportunidades de emprego dos jovens. Acresce um sistema de ensino de baixa qualidade. A Itália é o único país da Europa que não aumentou a sua despesa com o ensino primário e secundário por aluno desde Embora haja um ramo escolar profissional no sistema de ensino italiano, ele é muito semelhante ao ramo geral. A única experiência prática profissional que os estudantes italianos têm não chega a um mês de estágio. Mais recentemente, aumentou a importância dos centros especiais de formação profissionais e de escolas, que são coordenados a nível regional e que oferecem uma formação profissional mais orientada para a prática, numa estreita relação com as empresas. Estes centros estão especialmente direcionados para jovens em situação de abandono escolar; proporcionam, em geral, uma fraca qualidade de ensino, dependendo muito de região para região. Existem oportunidades de formação profissional contratualmente acordadas, embora a qualidade e conteúdo não sejam regulados, o que reduz a sua procura por parte dos jovens. A percentagem de licenciados entre os 25 e os 64 anos é, em Itália, metade da média da OCDE, enquanto a taxa de abandono escolar é mais elevada do que em outros países europeus. Além disso, as oportunidades de emprego dos jovens licenciados, em Itália, não são significativamente melhores do que as dos que terminaram apenas o ensino secundário. As compensações resultantes da formação académica são, por isso, limitadas, o que reduz os incentivos para obter uma qualificação mais elevada.

5 8 Desemprego Jovem na Europa Resumo 9 Neste contexto, seria necessário, em Itália, um maior investimento em todos os níveis do sistema de ensino para reduzir as dificuldades do mercado de trabalho relacionadas com a qualificação académica. Além disso, um passo importante seria o alargamento e a padronização da formação de dupla orientação, com indicações claras sobre a duração e a qualidade. Comparativamente, a Itália investe apenas um valor relativamente pequeno do seu produto interno bruto em medidas de política ativa do mercado de trabalho. Paralelamente, os centros de emprego não mediam nem aconselham muitas vezes da melhor forma. Por isso, os desempregados poderiam beneficiar de recursos adicionais direcionados e de melhores a rotinas administrativas. Um possível ponto de partida para medidas ativas seria promover apesar dos grandes desequilíbrios do mercado de trabalho dentro país a pouco habitual mobilidade geográfica dos jovens. Os jovens italianos sofrem, igualmente, num mercado de trabalho dividido devido às rígidas regras de despedimentos. Ao contrário de Espanha ou Portugal, a Itália ainda não tomou medidas claras para reduzir as diferenças contratuais entre os trabalhadores temporários e efetivos. Os processos de negociação política falharam, até agora, largamente, no que respeita à implementação de reformas estruturais eficazes no mercado de trabalho para uma redução de custos de despedimento. Em Portugal, já começaram a ser tomadas iniciativas políticas para reduzir a taxa de abandono escolar precoce e melhorar a qualidade da formação, através de uma relação mais próxima com as empresas. Visto que as margens orçamentais são apertadas, estas medidas dependem quase exclusivamente do financiamento da UE. O apoio por parte da entidade patronal, sob a forma de investimento na educação é, assim, reduzido. Uma iniciativa pública promissora e abrangente («Novas oportunidades»), que oferecia uma formação dual, como alternativa ao ensino secundário geral, teve de ser ajustada em Um novo programa, no âmbito da garantia jovem, oferece uma formação dual, com estágio empresarial obrigatório. Falta, no entanto, regulamentação que assegure a qualidade e o conteúdo da formação que decorre nas empresas. Além disso, os jovens recebem durante o período de formação apenas uma quantia simbólica. Em Portugal, a estrutura salarial cria uma barreira adicional ao emprego jovem. O salário mínimo legal, embora baixo, é quase 60 % do rendimento médio e aplica-se a todos os trabalhadores, independentemente da idade. Além disso, nos contratos coletivos de trabalho os salários são fixados, em parte, acima do salário mínimo, ou seja, salários inibitórios para trabalhadores em início de carreira que, dada a sua situação profissional apenas temporária, estão mal representados a nível sindical. A flexibilização de tarifários e salários mínimos dependentes da idade seriam possibilidades de melhorar as oportunidades de emprego jovem. Portugal: Procura de formas de sair da recessão A economia portuguesa tem problemas estruturais há muitos anos. O produto interno bruto per capita é baixo em comparação com os países da Europa ocidental e as taxas de crescimento têm sido frequentemente negativas nos últimos anos. As difíceis medidas de austeridade que tiveram de ser tomadas desde o início da atual crise económica para reduzir o fardo da dívida pública sobrecarregam adicionalmente o desenvolvimento económico. Para combater com sucesso o desemprego jovem, é essencial aumentar o desempenho empresarial português, para que sejam criados mais postos de trabalho. A combinação entre regras rígidas de despedimento de trabalhadores efetivos e regras liberalizadas no trabalho temporário cria obstáculos para os jovens em Portugal. Embora uma reforma do mercado de trabalho tenha, em 2011, reduzido o custo das empresas em caso de despedimento, as diferenças de proteção entre trabalhadores efetivos e temporários devem ser reduzidas ainda mais para fortalecer a posição dos jovens no mercado de trabalho. Portugal, embora tenha mais do que duplicado o número de licenciados desde 2000, mantém uma das taxas de abandono escolar mais altas da Europa, sendo o número de finalistas no ensino secundário reduzido, numa comparação internacional. Existe a falta de um percurso de formação profissional com estágio empresarial obrigatório. Assim, não há praticamente, em Portugal, caminhos alternativos para os jovens que não conseguem terminar o ensino secundário. A implementação de um sistema de formação profissional que inclua as empresas é, portanto, essencial para elevar o nível de qualificação profissional da juventude portuguesa.

6 10 Desemprego Jovem na Europa Resumo 11 Um plano geral de ação para a Europa Estratégias de combate ao desemprego jovem na Europa devem ser elaboradas e implementadas a nível nacional. Contudo, existem diversos elementos-chave que são relevantes para todos os países europeus, se quiserem gerir com sucesso o problema do desemprego jovem. Em primeiro lugar, os jovens adultos são particularmente atingidos pela incapacidade atual dos seus países em criar mais e melhores oportunidades de emprego. Por esta razão, as reformas estruturais são essenciais para incrementar a competitividade global e a dinâmica na criação de postos de trabalho adicionais. Nos países onde os jovens não beneficiam, automaticamente, de mais oportunidades de emprego na economia, têm de ser consideradas reformas estruturais adicionais para superar a lacuna no mercado de trabalho entre os mais jovens e mais velhos. Em segundo lugar, as dificuldades enfrentadas pelos jovens, quer qualificados quer não qualificados, na integração no mercado de trabalho, são uma expressão da desadequação de qualificações: uma parte do capital humano disponível dentro da geração jovem não é útil às entidades empregadoras. O combate a tais desequilíbrios exige uma modernização dos sistemas de ensino e de formação. Um elemento essencial aqui é fortalecer a participação das empresas nos processos de educação e qualificação. Em terceiro lugar, os instrumentos ativos de política de mercado de trabalho podem ajudar efetivamente na integração de jovens. Porém, a evidência empírica sobre a eficácia dos instrumentos existentes não é suficiente para justificar uma proteção geral dos jovens. Em vez disso, devem ser aplicadas, seletivamente, políticas ativas de mercado de trabalho. Individualização e a concentração em instrumentos de alta qualidade, implementados dentro de estruturas locais, são fatores de sucesso cruciais que podem ser muito facilmente perdidos, se as medidas ativas de política de mercado forem difundidas de forma muito rápida e abrangente. Em quinto lugar, as estratégias bem-sucedidas para o emprego jovem requerem a participação de todas as partes interessadas de relevo incluindo os próprios jovens. Parte do desafio é a estruturação e a coordenação das atividades das entidades empregadoras, parceiros sociais, gestores de processo, instituições de ensino, etc. Os Governos devem assumir o papel de liderança na coordenação e financiamento de modelos de ação cooperativa. No entanto, as partes interessadas devem, igualmente, envolver-se ativamente, para que seus interesses e experiências sejam tidos em conta na formulação de um programa global para o combate ao desemprego jovem. Este processo poderia ser apoiado por organizações não-governamentais, que atuassem como intermediários e moderadores. Um plano de ação comum contra o desemprego dos jovens na Europa 1. Criar mais postos de trabalho para quem inicia a carreira Promover o crescimento económico, o que resulta em mais e melhor emprego Combater a divisão, no mercado de trabalho, entre trabalhadores mais velhos e mais jovens Baixar os salários iniciais mais elevados e promover incentivos de recrutamento através de subvenções salariais 2. Combater a desadequação de qualificações Diminuir as taxas de abandono escolar Aumentar a qualidade da formação profissional através de uma melhor formação (dual) nas empresas Fortalecer a vertente prática nos currículos universitários 3. Aplicar Instrumentos ativos de política de mercado de forma direcionada Melhorar a orientação de carreira e a intermediação laboral Subsidiar a formação de jovens desempregados nos locais de trabalho das empresas Evitar a criação direta de postos de trabalho «ad hoc» no setor público 4. Incentivar a mobilidade transfronteiriça Apoiar a mobilidade internacional para educação ou emprego em sectores com necessidade laboral Melhorara informação sobre oportunidades de emprego na Europa Reduzir as barreiras linguísticas e psicológicas à mobilidade 5. Envolver as partes interessadas relevantes Construir relações de cooperação entre sindicatos e empregadores Estimular as empresas para a introdução de estruturas de formação dual Formular um plano nacional contra o desemprego jovem e monitorizar os progressos Em quarto lugar, as estratégias políticas económicas, laborais e educacionais produzem apenas efeitos lentos na mudança das estruturas para a prevenção do desemprego jovem, de forma que são, paralelamente, necessárias medidas, a curto prazo, relativas às regras de despedimento. Desse modo, a melhoria na mobilidade dos trabalhadores seria uma abordagem particularmente eficaz. Visto que a mobilidade dentro do espaço comum da UE continua a ser bastante reduzida, apesar do mercado de trabalho europeu estar liberalizado, esta opção exige esforços adicionais a todos os níveis.

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