Atualidade, Mudanças e Perspectivas

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1 Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas Programa de Estudos Fiscais As Finanças do Município do Rio de Janeiro Atualidade, Mudanças e Perspectivas Novembro

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3 As Finanças do Município do Rio de Janeiro Atualidade, Mudanças e Perspectivas

4 As Finanças do Município do Rio de Janeiro Atualidade, Mudanças e Perspectivas ÍNDICE Destaques 5 Sumário Executivo 6 1. Introdução 9 2. Traços Marcantes do Comportamento das Finanças Municipais no Período Conjuntura Econômica Favorável Contribuiu para o Bom Desempenho da Arrecadação Poupança Prévia e Ventos Favoráveis Abriram Espaço para uma Forte Expansão dos Gastos Apesar do Crescimento dos Gastos a Situação das Finanças Municipais Ainda Apresenta Índices Aparentemente Confortáveis Perspectivas e Recomendações 28 Anexo Estatístico 31

5 FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS PROGRAMA DE ESTUDOS FISCAIS AS FINANÇAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO: ATUALIDADE, MUDANÇAS E PERSPECTIVAS DESTAQUES Aumento significativo da arrecadação, somado a recursos poupados no início da década, evitou que expansão dos gastos com o funcionalismo gerasse déficits orçamentários e o descumprimento dos limites estabelecidos na LRF. Prioridade atribuída no segundo mandato da atual Administração a projetos voltados para atividades desportivas e culturais acarretou uma redução expressiva nos gastos em projetos relacionados à melhoria e à conservação da infra-estrutura e dos serviços urbanos e sociais. Acúmulo de compromissos assumidos (restos e outras despesas a pagar, obras inacabadas, novos gastos com o funcionalismo) e dependência da situação financeira de recursos do FUNPREVI e de outras fontes cujos recursos não são de livre utilização (receitas vinculadas) deverão aumentar as dificuldades da próxima Administração num contexto em que reversão do ciclo econômico irá comprometer o desempenho da receita tributária. Embora os números referentes à situação financeira do município sugiram que a situação é confortável, a composição das disponibilidades financeiras, das quais 80% têm destinação específica, aponta para um desequilíbrio estrutural na relação entre ativos e passivos financeiros que deve ser motivo de atenção. A deterioração da situação financeira do município no segundo mandato da atual Administração requer que a nova Administração atente para a necessidade de sustentar a disciplina fiscal num contexto de fortes demandas por melhorias na infra-estrutura urbana e nos serviços sociais e maiores dificuldades financeiras. Maior cooperação com o governo estadual e com a União será necessária. 5

6 SUMÁRIO EXECUTIVO A conjuntura financeira favorável dos últimos anos contribuiu para que as finanças do Rio de Janeiro apresentassem resultados favoráveis nos primeiros anos desta década quando apreciados à luz de alguns índices agregados de solvência fiscal. O município cumpre de modo satisfatório as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal e apresenta, aparentemente, uma situação confortável com respeito à suficiência de caixa. O crescimento das receitas abriu espaço para um forte crescimento dos gastos, mas os recursos adicionais de livre utilização, isto é, descontadas as vinculações legais, foram em grande parte consumidos com o aumento dos encargos com o funcionalismo. Ainda que influenciado por mudanças nos critérios de contabilização das despesas, cerca de 1,4 bilhão de reais foram acrescidos à rubrica salários e encargos sociais do orçamento municipal entre 2001 e 2007, que registrou o valor de 5 bilhões de reais no último ano dessa série. Assim, dentre as capitais dos principais estados brasileiros, o Rio de Janeiro é a que apresenta o maior índice de gasto com o funcionalismo em relação ao tamanho de suas populações e a única em que as despesas com pessoal absorvem a quase totalidade das receitas tributárias disponíveis. Apesar disso, e do crescimento das despesas com a amortização e os encargos da divida, a economia de recursos feita nos primeiros anos da década e o crescimento da receita verificado nos anos seguintes evitou que o município descumprisse os limites para gastos de pessoal e demais despesas correntes estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Mas, apesar dos novos recursos que ingressaram nos cofres municipais (1,5 bilhão de poupança feita no início da década e cerca de 600 milhões de acréscimo na receita orçamentária a partir de 2002, totalizando cerca de 2,1 bilhão de reais), pouco menos de 500 milhões foram destinados ao aumento nos investimentos que, em 2007, representavam 9% apenas da despesa total, ainda que tenham dobrado em valor em relação ao primeiro ano da série. As vinculações de receita sustentaram os gastos em educação e saúde, que cresceram substancialmente entre 2001 e % e 14%, respectivamente, mas na lista dos dez projetos mais importantes da Prefeitura, os de educação e saúde 6

7 caíram de importância, representando apenas 5% do valor dessa carteira de projetos em Na outra área que concentra importantes responsabilidades do poder público municipal serviços e infra-estrutura urbana - os dados mostram resultados que merecem atenção. Somados, os gastos em saneamento, habitação, urbanismo e gestão ambiental caíram, tanto em valores absolutos quanto em proporção da despesa total no triênio quando comparados com o triênio anterior. Nos primeiros oito meses de 2008, as despesas correntes continuaram se expandindo a um ritmo superior ao crescimento das receitas correntes, impulsionadas, principalmente, pelos gastos com o funcionalismo, que absorveram cerca de 70% do acréscimo de receita na comparação com igual período do ano anterior. Apesar de os números indicarem um aumento dos gastos com infra-estrutura e serviços urbanos, o patamar ainda é inferior ao alcançado no triênio A queda do resultado primário a partir de 2005, a despeito do já mencionado aumento da receita tributária nesse período, aponta para uma deterioração da situação financeira do município, mas pelos motivos já apresentados (poupança inicial e posterior crescimento da arrecadação), a deterioração assinalada ainda não foi suficiente para que os resultados fiscais da Prefeitura sejam percebidos como preocupantes. No entanto, há indícios de que a situação financeira merece cuidados. Os Restos a Pagar alcançaram cerca de 1,2 bilhão de reais em mais de 20% da receita tributária disponível -, e a metade dos ativos financeiros da Prefeitura pertencem ao FUNPREVI, que responde por 80% da suficiência de caixa do município. Além da parcela do FUNPREVI, nas disponibilidades financeiras da Prefeitura estão incluídos valores que não podem ser livremente utilizados, pois se referem a aplicações financeiras de recursos vinculados. Excluindo a parcela do FUNPREVI e das fontes vinculadas, as disponibilidades financeiras que são isentas de qualquer restrição quanto ao uso se reduziriam a cerca de 850 milhões de reais. Considerando ainda que a situação financeira das empresas estatais do município é deficitária, a aparente situação de conforto que decorre de uma observação dos agregados fiscais é substituída por um sentimento de apreensão. Em 2007 as 7

8 estatais municipais apresentaram um resultado orçamentário negativo de 235 milhões de reais e um patrimônio líquido negativo de 412 milhões de reais. Portanto, as perspectivas imediatas com respeito ao comportamento das finanças municipais sugerem cautela. Ainda que modesta, uma redução no ritmo de crescimento das receitas tributárias que foi registrado a partir de 2004 traria problemas dado o grau de rigidez dos gastos e o impacto de compromissos já assumidos. Frente a uma queda nas receitas tributárias devido à crise econômica, medidas amargas poderão ser necessárias. Notas Explicativas As principais fontes de dados para os indicadores apresentados neste relatório foram as informações prestadas pela Controladoria Geral do Município (CGM) e pelo Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro (TCMRJ). Todos os valores foram corrigidos para preços médios de 2007 pelo IPCA e as taxas de crescimento expressam a evolução real dos dados. O período denominado 1ª Gestão César Maia compreende os anos de 2001 a Os indicadores relativos a 2ª Gestão contém informações que vão de 2005 a Para facilitar a exposição, as receitas municipais foram classificadas em quatro grandes grupos: receita tributária disponível, receita de transferências não-tributárias, contribuições sociais e demais receitas. O conceito de receita tributária disponível inclui a arrecadação de tributos de competência própria mais repasses federais e estudais de origem tributária como FPM, IRRF, ICMS, IPVA, royalties pela exploração de petróleo, entre outros. As transferências não-tributárias compreendem os repasses do SUS, Fundef/Fundeb, FNAS, FNDE, transferências de convênio e de capital. As contribuições sociais equivalem às contribuições dos servidores para o custeio do regime previdenciário. As demais receitas incluem recursos não classificados nas demais categorias como receitas patrimoniais e de serviços, multas, juros de mora e receita da dívida ativa, indenizações e restituições, receitas de capital etc. As despesas foram dividas em dois grandes grupos: rígidas e discricionárias. As despesas rígidas incluem gastos difíceis de serem comprimidos dado o seu estabelecimento por meio de contratos (como pagamento dos servidores ativos e inativos, e os encargos e serviço da dívida) e despesas que, embora sejam mais flexíveis à queda, como material de consumo e serviços de terceiros contratados de pessoas jurídicas, estão diretamente relacionadas ao funcionamento da máquina municipal. As despesas discricionárias incluem investimentos, inversões financeiras e outras receitas correntes não classificadas no grupo anterior. As disponibilidades financeiras levam em consideração o saldo anual de recursos que a Prefeitura possui em caixa e depositado nos bancos bem como o estoque de recursos aplicados em títulos. Do valor total das disponibilidades, descontam-se as obrigações financeiras (que incluem principalmente restos a pagar e depósitos de terceiros) e chega-se ao conceito de suficiência de caixa. Este conceito mostra a capacidade da Prefeitura de, através dos seus ativos financeiros de curto prazo, quitar sua dívida de curto prazo. 8

9 1. INTRODUÇÃO Ao longo dos dois mandatos da presente Administração, a situação financeira do Município do Rio de Janeiro passou por acentuadas transformações, parte delas decorrentes de eventos externos e parte em função de decisões geradas internamente. No primeiro grupo, destaca-se a importante contribuição que a melhoria do quadro econômico trouxe para o crescimento das receitas tributárias, tanto as provenientes da arrecadação de tributos próprios quanto das transferências, que permitiu que os resultados fiscais atualmente exibidos pelo município sugiram uma situação relativamente confortável, a despeito de uma forte expansão dos gastos correntes, em especial os relativos a compromissos com o funcionalismo. No segundo, os destaques apontam para um forte ajuste realizado em 2001, que permitiu acomodar boa parte do crescimento dos gastos ocorrido nos anos subseqüentes do primeiro mandato do atual Prefeito, e para mudanças importantes com respeito à prioridade na alocação dos investimentos durante o segundo mandato. Em conseqüência, os resultados fiscais acusam uma leve deterioração, embora uma observação centrada apenas nos índices agregados sugira que a situação é relativamente confortável. Um mergulho mais fundo nos detalhes revela, entretanto, que existem motivos para preocupação. O impacto de compromissos postergados, dependência de recursos que não podem ser livremente utilizados pelo município e novas pressões sobre o orçamento merece ser devidamente analisado. Essa preocupação cresce num momento em que a conjuntura favorável que predominou nos últimos anos irá sofrer o impacto da crise que assola a economia internacional, o que irá exigir redobrados esforços da nova Administração para evitar que a necessidade de sustentar a responsabilidade fiscal crie maiores dificuldades para a melhoria da qualidade da vida na cidade do Rio de Janeiro. Tendo em vista a preocupação mencionada, este relatório reúne evidencias sobre o comportamento das finanças municipais no decorrer desta década, destaca as principais transformações ocorridas neste período, suscita questões relevantes para o debate e reúne elementos para a apreciação de perspectivas para o futuro imediato e de possíveis medidas a serem tomadas para lidar com uma situação que apresenta novos e importantes desafios. 9

10 2. TRAÇOS MARCANTES DO COMPORTAMENTO DAS FINANÇAS MUNICIPAIS NO PERÍODO Conjuntura Econômica Favorável Contribuiu para o Bom Desempenho da Arrecadação A conjuntura financeira favorável dos últimos quatro anos e o ajuste fiscal feito no início da década contribuíram para que as finanças do Rio de Janeiro apresentassem resultados favoráveis nos primeiros anos desta década quando apreciados à luz de alguns índices agregados de solvência fiscal. O município cumpre de modo satisfatório as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal e apresenta, aparentemente, uma situação confortável com respeito a sua suficiência de caixa. Principais Limites da LRF: 2007 Despesa com Pessoal % da RCL Amortização e Enc da Dívida % da RCL 60,0% 6,0% 54,0% 46,8% 3,1% 43,7% 12,0% 9,9% Limite Legal PCRJ Legislativo Executivo Total Limite Legal PCRJ Dívida Consolidada Líquida % da RCL Operações de Crédito % da RCL 120,0% 16,0% 41,7% 0,1% Limite Legal PCRJ Limite Legal PCRJ Entre 2007 e 2001, a receita orçamentária do Rio de Janeiro passou de 8,4 para 9,5 bilhões de reais. Na primeira gestão do atual Prefeito, quase todo o acréscimo de recursos foi explicado pela elevação da receita de contribuições sociais devido à criação do Fundo de Previdência dos Servidores Municipais em 2002 (FUNPREVI). Na segunda gestão, o impacto da conjuntura econômica favorável sobre a arrecadação tributária foi decisivo para o bom desempenho das receitas globais. 10

11 Evolução e Composição da Receita Orçamentária Receita Orçamentária Total Em R$ bi a preços médios de IPCA 10,0 8,4 8,9 8,6 9,0 8,4 9,0 9,5 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Contrib Sociais Demais Receitas Transf Não-Trib Transf Trib Rec Trib Própria Total Distribuição da Variação das Receitas Em R$ milhões a preços médios de IPCA 1ª Gestão César Maia 2ª Gestão César Maia Total do Período ( ) ( ) ( ) Contrib Sociais Transf Não-Trib Rec Trib Própria Demais Receitas Transf Trib Total -300 Contrib Sociais Transf Não-Trib Rec Trib Própria Demais Receitas Transf Trib Total -300 Contrib Sociais Transf Não-Trib Rec Trib Própria Demais Receitas Transf Trib Total A. Comportamento dos Principais Componentes da Receita O impacto da conjuntura se fez sentir com intensidade no comportamento da arrecadação. A receita tributária própria, que estava mais ou menos estacionada entre 2001 e 2004, cresceu acentuadamente a partir desse último ano, de tal forma que, em valores reais, estava 20% maior em 2007 em comparação com o valor registrado em A maior parte desse crescimento é explicada pela arrecadação do ISS, que além da conjuntura se beneficiou da nova Lei Complementar que alargou a base de incidência desse imposto (Lei Complementar 116/2003) e propiciou o esclarecimento de dúvidas que davam margem a contestações judiciais, especialmente, por parte do setor bancário. 11

12 As receitas provenientes dos repasses federais e estaduais de origem tributária, que representaram 20% do orçamento municipal em 2007, experimentaram um desempenho bem modesto quando comparadas à arrecadação de impostos e taxas. Merece destaque, pelo inusitado, a queda no item mais significativo das transferências tributárias - a cotaparte do ICMS. Entre 2001 e 2007, apesar do crescimento real de 9,2% da arrecadação do ICMS de todo o Estado do Rio de Janeiro, o montante destinado ao município decresceu 10,2%. Tal resultado, em grande medida, foi reflexo direto da aprovação, em 1996, de uma lei patrocinada pelo governo do Estado (Lei 2664/96) que reduziu a zero o índice de participação da PCRJ na parcela do ICMS entregue aos municípios com base em critérios definidos em lei estadual. Outras receitas que têm uma importância expressiva no orçamento municipal, como as transferências de recursos federais para financiamento de programas sociais (SUS e FUNDEF) destacam-se pela forte oscilação ao longo do período em tela devido ao município ter sido excluído do regime de gestão plena dos serviços de saúde em 2005 e A queda nos repasses do ICMS e do SUS possivelmente reflete dificuldades nas relações políticas das autoridades municipais com os demais entes federados. A receita de contribuições sociais cresceu expressivamente, em primeiro lugar devido à criação do FUNPREVI em 2002 e, depois, como reflexo da expansão dos gastos com pessoal. Esse mesmo fato explica o aumento na receita proveniente da retenção na fonte do Imposto de Renda recolhido dos funcionários municipais. As demais fontes de recursos municipais, apesar do decréscimo inexplicável nas receitas patrimoniais, continuam representando uma parcela expressiva do orçamento da prefeitura - cerca de 16% do total em É importante destacar que a evolução dessas receitas, em larga medida, depende de variáveis que não estão sob o controle direto do município como, por exemplo, a variação da taxa de juros que remuneram os títulos públicos. 12

13 Evolução das Receitas Orçamentárias Base 100 = 2001 Receita Orçamentária Total Receita Tributária Própria , , Transferências Tributárias Transferências Não -Tributárias , , Contribuições Sociais Demais Receitas , ,6 100 Contrib Sociais 75 Demais Receitas 13

14 Evolução da Composição da Receita Orçamentária Composição da Receita Orçamentária : 2001 Contrib Sociais 2% Demais Receitas 21% Transf não- Tributárias 21% Receita Tributária Disponível 57% Receita Tributária Própria 35% Transf Tributárias 21% Composição da Receita Orçamentária : 2007 Contrib Sociais 7% Demais Receitas 16% Transf não- Tributárias 19% Receita Tributária Disponível 58% Receita Tributária Própria 38% Transf Tributárias 20% Evolução das Receitas Tributárias Próprias Em R$ bi a preços médios de IPCA Base 100 = ,0 3,0 2,0 3,0 3,0 2,9 3,0 3,2 3,3 3, ,5 121,1 115,0 1, ,0 Demais Rec. Tributárias ISS Total 85 ISS Demais Rec Trib Total 14

15 Evolução das Receitas de Transferências Tributárias Em R$ bi a preços médios de IPCA Base 100 = ,0 1,8 1,8 1,7 1,9 1,9 1,9 1, ,5 1, ,0 0, ,4 106,4 0,0 Outras Royalties IRRF ICMS Total 80 89,8 ICMS IRRF Royalties Total B. A Importância do ISS para a Receita Municipal A importância do ISS para o desempenho recente da receita municipal é revelada pelos seguintes dados. Depois de experimentar uma trajetória ascendente no período que tem início em 1996, a arrecadação desse imposto sofreu sua primeira queda em Não obstante, após esse ano, a receita voltou a crescer continuamente até atingir o recorde histórico de aproximadamente 2 bilhões de reais. Em contraste, a arrecadação do IPTU que representa a segunda fonte de receita tributária do município - permaneceu estagnada em relação no patamar alcançado em Repare que, em 2007, a receita do ISS superou todas as demais fontes de arrecadação tributária, passando a representar 55% de tudo o que o município auferiu a título de impostos e taxas. A conseqüência do extraordinário crescimento da arrecadação do ISS foi o aumento do grau de dependência da prefeitura em relação aos recolhimentos desse imposto para incrementar seu orçamento. Entre 2004 e 2007, o ISS agregou 450 milhões de reais aos cofres municipais - a quase totalidade do aumento de 487 milhões de reais registrado no total das receitais da prefeitura no mesmo intervalo de tempo. 15

16 Evolução da Arrecadação do ISS e IPTU Em R$ bi a preços médios de IPCA ISS IPTU 2,0 1,8 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 1,6 1,6 1,4 1,5 1,6 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,1 0,7 0,7 0, Participação % do ISS e IPTU na Receita Tributária Total ISS IPTU 50,0 49,4 48,0 48,4 51,4 52,8 51,6 50,3 50,1 51,2 53,2 55,2 27,2 27,0 28,0 36,1 33,7 33,2 33,6 35,2 35,6 34,5 32,7 30, Diante desse quadro, uma fonte de preocupação para a nova Administração reside na possibilidade da prefeitura continuar incrementando suas receitas por meio do ISS. Em um contexto de crise, a arrecadação de setores importantes para a geração de receita do imposto deve sofrer perdas. Esse é o caso, por exemplo, dos recolhimentos efetuados pelo setor bancário, prestadores de serviços de consultoria e assistência técnica, e construção civil que, segundo dados do TCMRJ, representaram quase 20% da arrecadação global do imposto em Além disso, à medida que o tempo vai passando, é de se esperar que os efeitos expansivos da LC 116 tendam a arrefecer. Novos aumentos de arrecadação através do ISS passarão a depender do espaço para a tomada de novas medidas que aumentem sua eficiência administrativa bem como da eficácia dessas medidas Poupança Prévia e Ventos Favoráveis Abriram Espaço para uma Forte Expansão dos Gastos O crescimento da capacidade de gasto superávit orçamentário em 2001 e posterior aumento das receitas correntes - abriu espaço para um forte crescimento das despesas, 16

17 mas os recursos adicionais de livre utilização, isto é, descontadas as vinculações legais, foram em grande parte consumidos com o aumento dos encargos com o funcionalismo. Entre 2001 e 2007, cerca de 1,4 bilhão de reais foram acrescidos à rubrica salários e encargos sociais do orçamento municipal, que no último ano dessa série alcançou 5 bilhões de reais - um aumento real de pouco menos de 40% em relação a , em boa parte explicado pela política de correção automática dos salários dos servidores pelo IPCA-E adotada em Evolução e Composição dos Recursos e das Despesas Totais Recursos Orçamentários 8,4 Em R$ bi a preços médios de IPCA 8,9 8,6 9,0 8,4 9,0 9,5 4,9 4,9 4,6 4,6 4,5 4,6 4,9 3,5 4,1 4,0 4,4 3,9 4,4 4,6 Livres Com Destinação Específica Total 6,9 3,3 Despesas Orçamentárias Em R$ bi a preços médios de IPCA 9,1 8,9 8,6 8,4 8,6 4,7 4,5 4,1 3,8 3,8 9,6 4,6 3,6 4,4 4,4 4,6 4,7 4,8 5,0 Demais Pessoal Total 1 Embora parte desse crescimento reflita uma mudança na forma de contabilização das despesas a partir de 2002 algumas despesas, que anteriormente não eram computadas na rubrica pessoal e encargos sociais, foram a ela incorporadas, o crescimento desses gastos ao longo de todo o período é significativo. 17

18 Vale a pena notar, que ao contrário do observado com a receita, que deslanchou a partir de 2004, as despesas com pessoal e encargos cresceram continuamente desde o início da década sustentadas em um forte ajuste nas contas promovido em 2001, quando o exercício financeiro terminou com um saldo orçamentário positivo de 1,5 bilhão de reais. O aumento nos gastos de pessoal fez com que o Município do Rio de Janeiro passasse a ser o único entre as principais capitais do país em que, em 2007, o montante despendido com o funcionalismo absorvesse a quase a totalidade das receitas tributárias disponíveis no mesmo ano. Evolução da Receita Tributária Disponível e das Despesas com Pessoal de Capitais Selecionadas Em R$ per capita a preços médios de 2007 (IPCA) Receita Tributária Disponível Despesa com Pessoal MAU BEL FOR REC SSA BH RJ SP POA MAU BEL FOR REC SSA BH RJ SP POA Embora em menor escala, os demais gastos que aumentam a rigidez do orçamento e, portanto, dificultam o manejo futuro dos recursos públicos, especialmente em momentos de reversão do ciclo econômico, também cresceram, com destaque para as despesas com serviços prestados por terceiros e a aquisição de material de consumo, acompanhando a forte expansão das despesas em atividades relacionadas ao exercício das responsabilidades públicas no campo do legislativo e do judiciário, assim como no suporte ao poder executivo (Administração). Apesar disso, e do crescimento das despesas com a amortização e os encargos da divida, a economia de recursos feita nos primeiros anos da década e o crescimento da receita verificado nos anos seguintes evitaram que o município descumprisse os limites para gastos de pessoal e demais despesas correntes estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. 18

19 Evolução das Despesas Rígidas Despesas Rígidas Despesas Rígidas Em R$ bi a preços médios de IPCA 7,8 7,0 7,1 7,2 7,2 7,4 8,0 5,9 6, Base 100 = ,8 137,5 133,2 4, ,0 0,0 Amort e Serv Dívida Serv Terc PJ Mat Consumo Pessoal e Encargos , Pessoal e Encargos Mat Cons e Serv Terc PJ Amort e Serv Dívida Total Evolução das Despesas Discricionárias Despesas Discricionárias Despesas Discrionárias 2,1 1,4 Em R$ bi a preços médios de IPCA 2,1 1,8 1,8 1,5 1,2 1,2 1, Base 100 = ,7 178,4 0, ,9 0,0 55 Inversões Financeiras Outras Desp. Correntes Investimentos Tot Outras Despesas Correntes Total Invest e Inver Financeiras Mas, apesar dos novos recursos que ingressaram nos cofres municipais (1,5 bilhão de poupança feita no início da década e cerca de 600 milhões de acréscimo na receita total a partir de 2002, totalizando cerca de 2,1 bilhões de reais), pouco menos de 500 milhões foram destinados ao aumento nos investimentos que, em 2007, representavam 9% apenas da despesa total, ainda que tenham dobrado em valor em relação ao primeiro ano da série 2. 2 É certo que as vinculações de receita reduzem o espaço para ampliação de investimentos, especialmente nos setores que não gozam dessa proteção, mas isso por si só não explica o resultado acima. 19

20 Variação da Capacidade de Gasto e das Despesas Orçamentárias Variação da Capacidade de Gasto R$ milhões preços médios de IPCA Variação das Despesas R$ mihões preços médios de IPCA 569,3 964,7 422, , ,7 Poupança de Recursos em 2001 Acréscimo de Receitas 2007/ x 2001 Pessoal Investimentos Demais Despesas As prioridades atribuídas à aplicação dos recursos adicionais gerados ao longo dos sete primeiros anos desta década se refletiram na estrutura do gasto municipal segundo suas principais funções. A extensão aos inativos de melhorias salariais concedidas ao pessoal em atividade contribuiu para um forte crescimento do gasto nas funções de previdência e assistência, e também nas funções saúde e educação, que, até 2003, incluíam gastos com pessoal inativo desses setores. Isso explica a oscilação nesses gastos ao longo do período, embora as vinculações de receita tenham sustentado o crescimento das despesas em saúde e educação que, entre 2001 e 2007, aumentaram 50% e 14%, respectivamente. Convém notar, entretanto, que na lista dos dez projetos mais importantes da Prefeitura, os de educação e saúde caíram de importância, representando apenas 5% do valor dessa carteira de projetos em Na outra área que concentra importantes responsabilidades do poder público municipal serviços e infra-estrutura urbana -, e que não contam com garantias financeiras, os dados mostram resultados que demandam atenção. Somados, os gastos em saneamento, habitação, urbanismo e gestão ambiental caíram, tanto em valores absolutos quanto em proporção da despesa total no triênio quando comparados com o triênio anterior, enquanto cresciam os gastos com a função Cultura, Desporto e Lazer. Em termos reais, a queda dos gastos nessa função teria sido maior do que os 800 milhões de reais que resulta da comparação do volume de recursos registrados no triênio com o triênio anterior (4,2 no triênio e 3,4 no triênio ) 3. 3 A construção da Cidade da Música, cujos gastos realizados em 2007 estariam incluídos na função urbanismo, reduz a dimensão da queda acima mencionada 20

21 Evolução das Despesas por Funções Selecionadas Em R$ bi a preços médios de IPCA Funcionamento do Estado e Desenvolvimento Econômico Previdência e Assitência Social 1,8 2,3 2,4 2,0 2,1 2,2 2,4 1,5 1,8 1,9 2,0 2,0 0,9 0,9 Saúde Educação 1,5 1,8 1,8 1,7 1,4 1,3 1,7 2,2 2,2 1,5 1,6 1,7 1,8 1,2 Cultura, Desporto e Lazer Serviços e Infra-Estrutura Urbana 0,14 0,24 0,26 0,26 0,24 0,50 0,40 0,7 1,6 1,3 1,3 1,1 1,0 1,3 A lista dos principais projetos do município, que revela de forma indireta as prioridades atribuídas à aplicação de recursos disponíveis no período (o total dos dez projetos se aproxima do montante aplicado em investimentos a cada ano, embora esses projetos não se refiram apenas a investimentos e possam também incluir despesas correntes), mostra uma importante mudança de prioridades ocorrida a partir de 2005, coincidindo com o crescimento das receitas tributárias e o segundo mandato da atual Administração municipal. Dos principais projetos executados entre 2001 e 2004, os quatro mais importantes, pela ordem, se referiam a infra-estrutura urbana, habitação, 21

22 saúde e educação, que juntos absorviam pouco mais da metade dos gastos com a totalidade dos projetos dessa lista naquele período. No triênio seguinte, a participação dos projetos dessas áreas na totalidade dos gastos com os projetos principais caiu a cerca de 20%, enquanto os dois projetos mais importantes - o PAN RIO e a Cidade da Musica -, absorveram cerca de 45% do total de recursos dedicados aos principais projetos da Prefeitura. Evolução da Composição das Despesas com os 10 Maiores Projetos da PCRJ Habit, Serv e Infra Urbana 41% 1ª Gestão César Maia Total = R$ 3,2 bi Pan Rio % Demais 45% 2ª Gestão César Maia Total = R$ 2,2 bi Demais 37% Cidade da Música 9% Pan Rio % Saúde e Educação 12% Saúde e Educação 7% Habit, Serv e Infra Urbana 13% Nos primeiros oito meses de 2008 as despesas correntes continuaram se expandindo a um ritmo superior ao crescimento das receitas correntes, novamente impulsionadas pelos gastos com o funcionalismo, que absorveram cerca de 70% do acréscimo de receita na comparação com igual período do ano anterior. Os gastos protegidos por vinculações (saúde e educação), somados às demais despesas obrigatórias (previdência, salários do funcionalismo e divida), continuaram absorvendo mais de 80% dos recursos e apesar de os números indicarem um aumento dos gastos com infra-estrutura e serviços urbanos seu patamar ainda é inferior ao alcançado no triênio Apesar do Crescimento dos Gastos a Situação das Finanças Municipais Ainda Apresenta Índices Aparentemente Confortáveis A queda do resultado primário a partir de 2005, a despeito do já mencionado aumento da receita tributária nesse período, aponta para uma deterioração da situação financeira do município ocasionada pelo crescimento dos gastos correntes, em especial aqueles que incluem os salários e os encargos sociais do funcionalismo. No primeiro mandato da presente Administração, o superávit de 2001 bancou o déficit dos dois anos subseqüentes, mas no segundo mandato esse colchão não existiu e o saldo de 2007 caiu 22

23 a pouco mais da metade do de Em decorrência, no conceito nominal a PCRJ acumula déficits em todos os três primeiros anos do segundo mandato. Evolução das Receitas e Despesas Primárias Em R$ bi a preços médios de IPCA 7,1 6,3 7,8 8,3 8,1 8,2 7,4 7,8 7,8 8,1 7,6 7,8 8,9 8,7 Receitas Despesas Evolução dos Resultados Primário e Nominal Em R$ milhões a preços médios de IPCA Resultado Primário Resultado Nominal Pelos motivos já apresentados (poupança inicial e posterior crescimento da arrecadação), a deterioração assinalada ainda não foi suficiente para que os resultados fiscais da Prefeitura sejam percebidos como preocupantes, apesar da forte expansão dos gastos correntes. No entanto, há indícios de que a situação financeira não é tão confortável quanto parece. O primeiro fato que é objeto de preocupação se refere ao crescimento dos 23

24 Restos a Pagar que alcançaram cerca de 1,2 bilhão de reais em mais de 20% da receita tributária disponível. Sob outra perspectiva, este valor representa cerca de 65% do volume de despesas discricionárias no mesmo ano, indicando que a absorção desses compromissos de uma hora para outra reduziria significativamente o espaço fiscal do orçamento municipal. Vale a pena notar que os Restos a Pagar Processados, que não são passiveis de anulação, correspondem a 70% do volume total acima indicado. Além dos Restos a Pagar, existem, de acordo com levantamentos realizados pelo TCMRJ, despesas a pagar, não incluídas nessa rubrica, decorrentes de gastos realizados à conta do Fundo Municipal de Saúde, sem que tais compromissos estejam registrados no Balanço Patrimonial do FMS. Esses compromissos alcançam, atualmente, o montante de cerca de 80 milhões de reais. Além disso, o município está obrigado pelo TCMRJ a corrigir irregularidades acumuladas a partir de 2001 com respeito ao cálculo da obrigação de aplicar 25% de suas receitas na manutenção e desenvolvimento do ensino, como manda o artigo 212 da Constituição 5. 4 Como indica o TCM, no balanço patrimonial o montante de Restos a Pagar é inferior em cerca de 100 milhões ao acima mencionado em virtude de a consolidação excluir valores referentes a transações do FUNPREVI com o Tesouro. 5 Para apuração desse percentual, o município vinha incluindo o ganho que obtinha com o FUNDEF e, posteriormente do FUNDEB. Deduzido esse montante, o TCMRJ apurou que o percentual de gasto em educação em 2007 foi de 24,68% e determinou que o problema fosse sendo corrigido gradualmente, com a exclusão dos ganhos desse fundo sendo excluída do cálculo à razão de um quarto por ano, de modo a que o índice exigido fosse inteiramente alcançado em

25 Evolução dos Restos a Pagar Restos a Pagar Processados e Não-Processados Em R$ bi a preços médios de IPCA 1,2 0,7 0,06 1,0 0,18 0,7 0,19 0,5 0,9 0,23 0,9 0,15 0,35 0,62 0,77 0,02 0,55 0,47 0,66 0,80 0,83 Não Processados Processados Total Restos a Pagar em % da Receita Tributária Disponível 14,3% 19,6% 16,2% 9,9% 17,7% 18,0% 21,4% Restos a Pagar em % das Despesas Discrionárias 66,3% 73,3% 79,7% 64,5% 45,6% 41,2% 33,6% Outro objeto de preocupação é a dependência que as finanças do município exibem em relação ao FUNPREVI. Do total dos ativos financeiros da Prefeitura, esse fundo já detém 25

26 a metade. Como suas obrigações financeiras ainda são pequenas, esse fundo responde por 80% da suficiência de caixa do município, que, sem o FUNPREVI, cai a apenas 750 milhões de reais. No cálculo da suficiência de caixa, as obrigações financeiras são deduzidas do ativo disponível. Como os compromissos de curto prazo com os Restos a Pagar respondem pela maior parte do aumento nas obrigações financeiras da Prefeitura no período em tela, a dependência do FUNPREVI, que tem compromissos de longo prazo, gera um descasamento na composição de ativos e obrigações que deve ser objeto de preocupação. Evolução da Suficiência de Caixa Disponibilidades x Obrigações Financeiras Em R$ bi a preços médios de IPCA 3,7 3,3 2,7 2,8 2,9 3,6 3,9 1,1 1,4 0,9 1,1 1,2 1,3 1,5 Ativo Disponível Obrigações Financeiras 2,7 Suficiência de Caixa: Prefeitura e Funprevi Em R$ bi a preços médios de IPCA 2,4 2,5 1,51 1,9 1,8 0,37 0,07 1,7 1,7 0,05 0,47 0,52 0,75 1,15 1,50 1,75 1,20 1,69 1,85 1,72 Prefeitura Funprevi Total Essa preocupação cresce se a tentação de utilizar saldos desse fundo para cobrir eventuais deficiências de caixa da Prefeitura, devido à reversão do ciclo econômico, não for evitada. O exemplo da Argentina, que acaba de aprovar na Câmara dos Deputados uma proposta de estatização dos fundos privados de previdência pode estimular seguidores, embora informações divulgadas no Relatório de Gestão do TCMRJ, que aponta para a possibilidade de o FUNPREVI vir a apresentar saldos financeiros negativos 26

27 já a partir de 2009, devem desestimular a escolha desse caminho ao sugerir que ele não é promissor. Os resultados do FUNPREVI também ajudam a melhorar o retrato no que diz respeito ao endividamento municipal, pois eles permitem que a relação entre a divida consolidada líquida e a receita corrente liquida apresente queda ao longo do segundo mandato e esteja, em 2007, muito abaixo dos limites estabelecidos na LRF. Se fossem desconsiderados os ativos desse fundo e, como manda o manual da STN, incluídos os Restos a Pagar Processados da Prefeitura no cálculo da divida líquida, a relação DCL/RCL em 2007 seria da ordem de 0,73, ainda inferior ao limite, mas acima do valor oficial. Cabe ainda notar que, além da parcela do FUNPREVI, incluem-se nas demais disponibilidades financeiras da Prefeitura valores que não podem ser livremente utilizados, pois se referem a aplicações financeiras de recursos vinculados. Excluindo a parcela do FUNPREVI e das fontes vinculadas, as disponibilidades financeiras que são isentas de qualquer restrição quanto ao seu uso se reduziriam a cerca de 850 milhões de reais. Composição das Disponibilidades Financeiras: 2007 Total em 2007 = R$ 3,9 bihões Livres 21% Vinculados 78% Funprevi 50% Demais vinculados 29% Considerando ainda que a situação financeira das empresas estatais do município é deficitária, a aparente situação de conforto que decorre de uma observação dos agregados fiscais passa a ser objeto de atenção. Apesar de terem recebido subvenção do Tesouro em montante pouco inferior a 1 bilhão de reais em 2007 (979,4 milhões), as estatais municipais apresentaram um resultado orçamentário negativo de 235 milhões de reais e um patrimônio líquido negativo de 412 milhões de reais. Tendo em vista a dependência que as empresas apresentam em relação ao Tesouro municipal (as receitas próprias respondem por pouco mais de 10% das receitas totais), menores disponibilidades de recursos do Tesouro para sustentar as atividades dessas empresas terão conseqüências para a qualidade dos serviços prestados. 27

28 Curiosamente, e apesar de o resultado orçamentário registrado no período janeiroagosto de 2008 ser negativo, as aplicações financeiras da Prefeitura cresceram significativamente (763 milhões de reais na comparação com igual período do ano anterior), o que merece ser melhor investigado 6. Como o crescimento das disponibilidades financeiras contribui para melhorar o resultado do cálculo da suficiência de caixa do município e para reduzir a divida líquida, o resultado orçamentário dos primeiros oito meses de 2008 não altera a percepção de que a situação financeira seria confortável. 3. PERSPECTIVAS E RECOMENDAÇÕES Tendo em vista o anterior, as perspectivas imediatas com respeito ao comportamento das finanças municipais sugerem cautela. Ainda que modesta, uma redução no ritmo de crescimento das receitas tributárias registrado a partir de 2004 traria dificuldades dado o grau de rigidez dos gastos e o impacto de compromissos já assumidos. Como o impacto na receita não deve ser pequeno (a crise deve afetar em maior grau a arrecadação do ISS, bem como as transferências estaduais e municipais) poderá ser necessário tomar medidas amargas para evitar que o espaço para investimentos se reduza a quase nada e que a qualidade dos serviços seja afetada por uma contenção do custeio. O orçamento municipal poderá ainda sofrer o impacto de medidas que aumentarão os gastos com o funcionalismo, caso o projeto de lei que irá regularizar decisões adotadas por decreto seja aprovado. Essas medidas, que já estão onerando os gastos municipais, tratam da possibilidade de os funcionários transformarem direitos adquiridos durante suas carreiras em dinheiro, a exemplo de licenças especiais. Além disso, novo projeto de lei em tramitação no legislativo municipal, que também pode gerar impactos nos gastos com ativos e inativos, merece especial atenção. Apesar de o município ter capacidade de endividamento, a crise de crédito e os limites impostos pelas autoridades monetárias não recomendam depositar esperança nessa área. Assim, possibilidades de aumentar outros tributos (IPTU, IPVA e taxas municipais), negociar a cobrança da divida ativa, e melhorar o relacionamento com os governos estadual e federal, para reativar fontes não constitucionais de transferências, deverão ser estudadas. Embora a dívida ativa do município tenha crescido e apresente um saldo acumulado expressivo (18,8 bilhões de reais em 2007), a cobrança dessa dívida tem gerado pouco mais de 220 milhões de reais nos últimos três anos. Embora o TCM estime que cerca de 30% da divida ativa relativa ao IPTU (cerca de 18% da divida total) seja incobrável, uma ação mais efetiva nessa área pode melhorar o desempenho. No âmbito do governo estadual, a negociação em torno de uma nova lei que reveja a decisão adotada em 1996, recentemente declarada inconstitucional pelo Congresso, e 6 Uma hipótese a ser confirmada é que nesse montante estaria incluída a estimativa de ressarcimento das perdas acumuladas em razão da redução a zero da cota-parte do ICMS regulada por lei estadual calculada em 700 milhões de reais. 28

29 inclua novamente o Município do Rio de Janeiro na lista dos beneficiados pelo rateio da cota-parte do ICMS regulado por lei estadual é uma providência urgente. A Secretaria Municipal de Fazenda estima que essa medida poderia adicionar 70 milhões de reais aos cofres municipais por ano, e que o montante das perdas acumuladas até agora seria da ordem de 700 milhões de reais. Outras questões, de menor monta, têm a ver com o ressarcimento pelo governo estadual de despesas com a manutenção de escolas municipais cedidas ao estado para utilização no período noturno, e a assunção pela Prefeitura de vias urbanas e outros bens públicos sem contrapartida financeira do governo estadual. No tocante ao governo federal, cabe examinar o problema criado pelo descumprimento do acordo firmado para reduzir a taxa de juros incidente sobre a dívida renegociada com a União. Esse acordo, firmado em 2000, reduziu de nove para seis por cento os juros incidentes sobre o saldo dessa dívida, ficando o município responsável por efetuar uma amortização extraordinária de pelo menos 10% do saldo da dívida renegociada no prazo de 30 meses. Como o compromisso assumido pelo município não foi cumprido, os juros foram recalculados retroativamente à taxa original e a diferença vem sendo debitada mensalmente nas contas do município. Além de medidas emergenciais, do tipo das acima referidas e que podem ainda contemplar a revisão do orçamento de 2009, um contingenciamento preventivo das despesas e a reavaliação dos Restos a Pagar, será importante adotar providências imediatas para implantar um programa de modernização orçamentária que avance na direção de um orçamento por resultados, com foco na performance dos programas executados pelo município e na satisfação dos cidadãos. Um passo inicial nessa direção consiste em promover um estudo abrangente e detalhado sobre a totalidade das despesas municipais para avaliar o espaço que existe para remanejar recursos, melhorar a eficiência do gasto, e tornar o orçamento publico em um instrumento que oriente a alocação dos recursos públicos e informe sobre as efetivas prioridades da Administração municipal. Em paralelo, deveria ser iniciado um estudo exaustivo das praticas vigentes com respeito à elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação do orçamento e do gasto público tendo em vista a realização de uma reforma orçamentária que alargue o horizonte das decisões sobre o uso dos recursos públicos e torne a cidade do Rio de Janeiro em um caso exemplar das melhores práticas orçamentárias e uma referência nacional e internacional nessa matéria. Em face do exposto nesse documento, e tendo em vista que o cenário econômico-social dos próximos anos inspira cuidados, parece de todo conveniente que providências imediatas sejam adotadas para antecipar possíveis problemas, explorar margens de manobra e desenhar um programa de ajuste fiscal que atenue o impacto da crise sobre a situação financeira do município, de modo a evitar que um eventual agravamento da situação comprometa a implementação de projetos prioritários e crie embaraços ao desempenho da nova Administração. De acordo com as evidências reunidas neste texto, algumas questões que deveriam merecer um exame mais detalhado são as seguintes: a) Gestão do pessoal - o destaque concedido ao crescimento dos gastos com o funcionalismo nos primeiros sete anos desta década recomenda uma atenção especial a este item de despesa. Explorar em profundidade as razões desse crescimento, identificando os componentes da política de recursos humanos que concorrem para o crescimento vegetativo desses gastos, avaliar o impacto 29

30 de novas medidas nessa área, apreciar as perspectivas imediatas e futuras de comportamento desses gastos e analisar possíveis medidas a serem adotadas para adequar seu crescimento, são, portanto, iniciativas que se afiguram como prioritárias. b) Implicações da crise econômica e da retração dos negócios - a queda esperada no ritmo de crescimento da economia brasileira afetará negativamente o ingresso de receitas provenientes das transferências tributárias, tanto as federais quanto as estaduais, bem como a arrecadação de impostos municipais, com destaque para o ISS, que foi o principal motor do crescimento das receitas próprias no período recente. Importa, assim, examinar possíveis alternativas para lidar com essa situação, mediante avaliação de espaços para incrementar a arrecadação de outros tributos municipais, inclusive por meio de eficiência da arrecadação, e da receita das empresas estatais controladas pelo município, bem como dedicar atenção a outras fontes de recursos que compõem o orçamento municipal. c) A situação do endividamento por mais que se encontre algum espaço para aumentar outros tributos é pouco provável que isso compense as perdas de receita decorrentes do arrefecimento do ritmo de crescimento da economia. Essa perspectiva remete à necessidade de aprofundar o exame da possibilidade de reduzir o peso dos encargos financeiros sobre o orçamento municipal, que foi agravado, conforme comentado acima, pelo não cumprimento pelo município de um acordo firmado com a União em Convém, pois, examinar a possibilidade de reabrir negociações a esse respeito, tendo em vista, inclusive, que a recente elevação do dólar aumentará o valor dessa dívida via impacto no índice de correção do saldo devedor. No quesito endividamento, um estudo detalhado da composição dos Restos a Pagar também se afigura como uma providência importante. d) Análise dos investimentos No tocante aos investimentos, uma questão que assume prioridade é a avaliação do impacto que os investimentos recém concluídos, assim como os que estão em curso, os já comprometidos e aqueles em processo de preparação terão sobre os gastos correntes, de custeio e de pessoal, no curto e médio prazos. Essa análise deve gerar subsídios importantes para a apreciação de medidas que poderiam ser adotadas para reduzir esse impacto, mediante a racionalização administrativa, a promoção de parcerias ou a adoção de novos modelos de gestão, por exemplo. Ademais, o resultado dessa análise também poderia suscitar uma reavaliação daqueles projetos que ainda não estão comprometidos e gerar informações úteis para decisões sobre novos investimentos que poderiam vir a ser incorporados ao plano plurianual do município. 30

31 ANEXO ESTATÍSTICO 31

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