DOCUMENTO DE TRABALHO

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1 PARLAMENTO EUROPEU Comissão do Controlo Orçamental DOCUMENTO DE TRABALHO sobre o Relatório Especial n.º 7/2009 do Tribunal de Contas Europeu relativo à gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo Comissão do Controlo Orçamental Relator: Bogusław Liberadzki DT\ doc PE v01-00 Unidos na diversidade

2 1. Contexto geral O Galileo foi concebido como sistema global civil de navegação por satélite. O programa Galileo foi lançado como iniciativa conjunta da Comissão Europeia e da Agência Espacial Europeia (AEE) 1. A AEE deve ser responsável pelo desenvolvimento tecnológico e a Comissão pela formulação de políticas. O EGNOS 2 é um sistema regional de navegação por satélite destinado a melhorar os sinais dos actuais sistemas GPS 3 e GLONASS 4. Durante a fase de definição do Galileo, foi estabelecido o seguinte calendário: desenvolvimento e validação ( ), implantação ( ), exploração comercial (a partir de 2008). O EGNOS deverá estar operacional em O custo total para a definição do Galileo antes da sua implantação foi inicialmente estimado em 3,3 mil milhões de euros, incluindo 1,1 mil milhões de euros para a fase de desenvolvimento e validação. Decidiu-se que, para as fases de implantação e exploração, deveria ser criada uma parceria público-privado (PPP) sob a forma do modelo de concessão. O objectivo era partilhar os custos de implantação do seguinte modo: no máximo 1/3 para o orçamento da UE e pelo menos 2/3 para o sector privado. A Empresa Comum Galileo (ECG) foi criada pela AEE e a Comissão como plataforma de coordenação para a fase de desenvolvimento e validação. Entrou em funcionamento em A sua principal tarefa era negociar a parceria público-privado. Além disso, competia-lhe integrar o programa EGNOS no Galileo. A Autoridade Europeia Supervisora do GNSS (ASG) foi criada sob a forma de agência comunitária em A sua tarefa inicial era gerir os aspectos de interesse público durante a fase de implantação e exploração do Galileo. No final de 2006, a ECG foi encerrada e as suas actividades passaram a ser desempenhadas pela ASG. Em 2007, a Comissão e a ASG cancelaram as negociações relativas à concessão, visto não se terem obtidos novos progressos. Em 2008, a política espacial europeia foi reformulada com base no Regulamento (CE) n.º 683/ O prazo para a implantação do Galileo foi prorrogado até A fase de implantação será totalmente financiada a partir do orçamento comunitário. O orçamento total disponível para os programas EGNOS e Galileo foi fixado em milhões de euros no período O montante de milhões de euros originalmente afectado no quadro plurianual ( ) foi reforçado com milhões de euros. Mais 400 milhões de euros foram disponibilizados através do 7. Programa-Quadro de Investigação. A Comissão passou a ser responsável pela gestão do programa, sendo a AEE agente de contratação pública. A ASG foi incumbida de tarefas específicas, nomeadamente em relação à segurança dos programas. Por diversas ocasiões, o Tribunal de Contas chamou a atenção para falta de transparência nas contas respeitantes à transferência de activos do Galileo (estações terrestres, satélites, etc.) da ECG para a ASG e, posteriormente, para a Comissão. O Parlamento, na sua resolução que acompanha a decisão de quitação relativa à ASG para o exercício de 2007, insta a ASG e a Comissão a assegurarem que esses activos sejam devidamente registados nas contas 6. A 1 A AEE é uma organização internacional com 18 países membros: Áustria, Bélgica, República Checa, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça e Reino Unido. 2 Sistema Europeu Complementar Geoestacionário de Navegação. 3 Sistema de Posicionamento Global, operado pelo Ministério da Defesa norte-americano. 4 Sistema GNSS operado pelas Forças Espaciais da Federação Russa. 5 JO L 196 de , p Resolução do Parlamento Europeu T6-0296/2009 de 23 de Abril de 2009, n.ºs 15 e 16. PE v /7 DT\ doc

3 Comissão reagiu e incluiu uma nota explicativa nas contas finais do exercício de Âmbito e método da auditoria A auditoria do Tribunal incidiu sobre o período compreendido entre Setembro de 2003 e Dezembro de 2006, durante o qual a ECG geriu a fase de desenvolvimento e validação. O Tribunal analisou cinco questões: a. Os factores responsáveis pelo fracasso do processo de concessão; b. Os factores responsáveis pelos atrasos notificados e pelos custos excedentários do desenvolvimento tecnológico; c. Em que medida os investimentos em actividades de investigação e desenvolvimento beneficiaram o programa Galileo; d. O modo como a ECG integrou o EGNOS no Galileo; e. A qualidade da gestão do programa Galileo. Os elementos de auditoria foram recolhidos através do exame de processos, entrevistas com representantes da ECG, da Comissão, da AEE, representantes dos Estados-Membros, da ASG, beneficiários de projectos de investigação, representantes da indústria espacial europeia, empresas candidatas à concessão e consultores contratados pela ECG. Além disso, o Tribunal realizou um inquérito junto de 482 beneficiários de projectos de investigação financiados ao abrigo do 6. Programa-Quadro de Investigação com vista a avaliar a gestão pela ECG das actividades de investigação e desenvolvimento. 3. Constatações do Tribunal de Contas Europeu De um modo geral, o Tribunal considerou inadequada a gestão do programa Galileo durante a fase de desenvolvimento e validação. Um dos principais motivos para esta conclusão foi o facto de a repartição de tarefas entre os diferentes actores UE, AEE e, posteriormente, ASG, Comissão, Estados-Membros da UE e países membros da AEE ser pouco clara. a. A ECG A ECG não conseguiu cumprir a maior parte dos seus objectivos, embora, na maioria dos casos, devido a factores exteriores. As negociações relativas à concessão fracassaram em virtude de a parceria público-privado (PPP) não ter sido bem preparada. Por conseguinte, a ECG teve de negociar uma PPP irrealista. O Tribunal detectou conflitos de interesses inerentes à estrutura de governação da ECG, que a impediram de supervisionar com eficácia as actividades da AEE em relação ao desenvolvimento tecnológico do Galileo. De acordo com os planos iniciais, traçados em 2000, a fase de desenvolvimento e validação do Galileo deveria ter decorrido de 2001 a 2005, a fase de implantação de 2006 a 2007, e a fase de exploração comercial deveria ter começado em De acordo com o actual calendário, a fase de desenvolvimento e validação deverá terminar em 2010, ou seja, com cinco anos de 1 SEC(2009)1089, p. 37. DT\ doc 3/7 PE v01-00

4 atraso. O Tribunal refere as previsões orçamentais da AEE para a fase de desenvolvimento e validação. Apesar de a previsão inicial dos custos totais ser de milhões de euros em 2001, foi de milhões de euros em Isto significa que os custos relativos à fase de desenvolvimento e validação serão quase o dobro, excedendo em mil milhões de euros os custos inicialmente previstos. As actividades da ECG para promover acções de investigação ligadas ao Galileo foram úteis apenas em parte. O Tribunal considerou haver falta de continuidade devido à transferência dos projectos em curso da ECG para a ASG e que os fundos provenientes do 6. Programa-Quadro de Investigação não são o instrumento mais apropriado para este tipo de projectos. A ECG foi incumbida de superintender a integração do EGNOS no programa Galileo, mas o seu mandato não era suficientemente específico. Por conseguinte, faltou ao EGNOS um gestor de programa responsável e uma visão de longo prazo. Apesar de a integração do EGNOS no programa Galileo ter assegurado o financiamento do EGNOS, houve também efeitos negativos: as negociações relativas à concessão do Galileo tornaram-se ainda mais complexas e os atrasos registados nas negociações atrasaram o desenvolvimento tecnológico do próprio EGNOS. b. Os Estados-Membros O Tribunal assinalou que as intervenções dos Estados-Membros no interesse das suas indústrias nacionais contribuíram para os problemas de implementação, os atrasos e os custos excedentários. c. A Comissão O Tribunal criticou a Comissão por esta não ter fornecido uma liderança adequada para o desenvolvimento e gestão do Galileo. O Tribunal destacou a ausência de objectivos realistas, de uma estratégia e competências adequadas, um trabalho de preparação insuficiente e medidas correctivas tardias quando foram detectados problemas. 4. Recomendações do Tribunal de Contas Europeu A administração do programa Galileo mudou consideravelmente desde A Comissão é agora responsável pela gestão do programa. Portanto, as recomendações do Tribunal dirigem-se à Comissão. As principais recomendações decorrentes da auditoria são as seguintes: a. A Comissão deve adaptar os seus recursos e ferramentas às tarefas de gestão do programa, nomeadamente a quantidade e perícia dos recursos humanos. b. A Comissão deve clarificar, com urgência, os objectivos políticos do programa e traduzi-los em objectivos estratégicos e operacionais a fim de dotar o Galileo de um roteiro sólido até à sua plena implantação. c. A Comissão deve, para qualquer futura empresa comum, assegurar que as razões para a sua criação sejam claras e imperiosas, PE v /7 DT\ doc

5 que todas as opções de cooperação do sector privado tenham sido devidamente ponderadas, e que a estrutura de governação da empresa comum não crie entraves a uma gestão apropriada do programa. DT\ doc 5/7 PE v01-00

6 5. Respostas da Comissão Europeia Embora a Comissão tenha reconhecido que houve atrasos e custos excedentários, considerou demasiado negativa a avaliação pelo Tribunal da gestão da fase de desenvolvimento e validação e discordou da maior parte das conclusões do Tribunal. Acentuou o seu papel essencial na promoção dos programas GNSS. Declarou que o processo de concessão foi cuidadosamente preparado. Salientou que a preparação da PPP foi condicionada pela limitação do tempo disponível e atribuiu o fracasso do processo de concessão, predominantemente, às especificidades técnicas e do mercado. Enquanto o Tribunal destacou os problemas de governação na ECG que a impediram de supervisionar a AEE, a Comissão responsabilizou a AEE pelos atrasos e custos excedentários no desenvolvimento tecnológico. A Comissão considerou úteis as actividades de investigação geridas pela ECG e afirmou que os resultados seriam utilizados numa fase posterior. Referiu que a integração do EGNOS no Galileo salvou a continuidade do programa EGNOS. Quanto às recomendações do Tribunal, a Comissão considera que a maior parte já foi cumprida. Salienta que criou uma equipa Galileo específica no âmbito da Comissão, transferiu 30 funcionários experientes da ASG (alguns já com experiência da ECG) e concluiu os recrutamentos internos. Os objectivos estratégicos e operacionais do Galileo, segundo a Comissão, serão abordados numa próxima comunicação da Comissão sobre o futuro do Galileo, em PE v /7 DT\ doc

7 6. Observações e recomendações do relator para uma eventual inclusão no projecto de relatório sobre a quitação da Comissão (exercício de 2008) 1. Lamenta que, de acordo com as constatações do Tribunal de Contas, a gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo tenha sido inadequada; nota que o desenvolvimento tecnológico sofreu um atraso de cinco anos em relação aos planos iniciais e que os custos estimados para a fase de desenvolvimento e validação quase duplicaram, de 1,1 para 2,1 mil milhões de euros; 2. Solicita à Comissão que dê seguimento à recomendação do Tribunal de Contas na próxima comunicação sobre o futuro do Galileo com vista a clarificar os objectivos políticos do programa Galileo e a traduzi-los em objectivos estratégicos e operacionais a fim de criar um roteiro sólido para o Galileo até à sua implantação total; 3. Manifesta a sua preocupação pelo facto de o Tribunal ter considerado que a Empresa Comum Galileo não atingiu a maior parte dos seus objectivos e de as suas actividades terem sido fortemente condicionadas por questões de governação; insta a Comissão a assegurar, em conformidade com a recomendação do Tribunal de Contas, que, no caso de futuras empresas comuns, a estrutura de governação não crie entraves às actividades da empresa comum; 4. Considera que os contribuintes europeus devem ser informados de qualquer participação de países terceiros nos programas Galileo e EGNOS; por conseguinte, solicita que a Comissão forneça ao Parlamento informação pormenorizada sobre qualquer tipo de cooperação entre a UE e países terceiros sobre os programas Galileo e EGNOS; 5. Exorta a Comissão e a Autoridade de Supervisão Galileo, nas suas contas, e o Tribunal de Contas, nos seus relatórios, a transmitir à autoridade de quitação informações claras e completas sobre os activos corpóreos e incorpóreos criados ao abrigo dos programas Galileo e EGNOS, que são propriedade da Comunidade Europeia; 6. Insta a Comissão a preparar valores actualizados e análises custos/benefícios do projecto Galileo e a informar o Parlamento em conformidade. DT\ doc 7/7 PE v01-00