IX ENCONTRO DA ABCP. Área Temática: Teoria Política SAT 27: Feminismo, autonomia e multiculturalismo

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1 IX ENCONTRO DA ABCP Área Temática: Teoria Política SAT 27: Feminismo, autonomia e multiculturalismo O PAPEL DA DELIBERAÇÃO NA TEORIA DEMOCRÁTICA: poder, interesses e conflito na democracia deliberativa MAURO VICTORIA SOARES Departamento de Ciência Política Universidade Federal de Pernambuco Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014

2 O PAPEL DA DELIBERAÇÃO NA TEORIA DEMOCRÁTICA: poder, interesses e conflito na democracia deliberativa Mauro Victoria Soares (DCP-UFPE) Resumo do trabalho: Na visão clássica de democracia deliberativa (concepção originária da noção de política deliberativa de inspiração habermasiana) reside uma crítica radical à lei como mera expressão de uma vontade política sobre outra e a respectiva aposta no atributo racional das decisões políticas oriundas de processos deliberativos adequados. Surge em anos recentes uma visão expandida, apresentando um critério da mútua justificação que tem pretensão menos racionalista, ao substituir o propósito cognitivo inicial da deliberação pública segundo a concepção clássica. Trata-se do reconhecimento da importância no manejo do desacordo no tratamento político das controvérsias, antes sonegado pela visão estrita originária. A agenda da democracia deliberativa renovada, por seu turno, encara a necessidade de se pensar o pluralismo como divergência disseminada quanto aos valores compartilhados em sociedades multifárias. Essas transformações da concepção de democracia deliberativa aproximam-na, assim, de uma visão pluralista do jogo político que admite profunda divergência quanto a interesses e preferências mas que se ocupa de pensar condições para uma disputa mais legítima com relação aos valores políticos e aos bens sociais objeto de contenda. Palavras-chave: democracia deliberativa; competição política, poder político, pluralismo político 1

3 Democracia e deliberação Existe certo grau de dissenso entre os integrantes da corrente que defende uma democracia deliberativa o que se evidencia dos estudos de caso realizados sobre o tema 1. Ainda que a idéia de democracia deliberativa evoque a contraposição ao modelo de viés competitivo e origem liberal, as propostas envolvem iniciativas teóricas de procedência tão variada como o constitucionalismo liberal e a teoria crítica 2. Segundo Bohman (1998: 401) democracia deliberativa corresponde a uma visão pertencente a uma... família de concepções segundo as quais a deliberação pública de cidadãos livres e iguais constitui o cerne da decisão política legítima e do autogoverno. Ainda que a rubrica abrigue uma série de propostas com diferenças significativas entre si, de um modo geral todas elas apostem no debate público como referencial para a crítica e o aperfeiçoamento das instituições democráticas. As visões deliberativas posicionam-se de maneira crítica em relação às concepções de democracia de caráter minimalista, as quais não oferecem recursos teóricos para realizar o diagnóstico das severas assimetrias que comprometem a distribuição de poder político em regimes democráticos eleitoralmente estáveis. Há, contudo, em todas elas um propósito igualitário que é transversal às diferenças específicas que as dividem. Ele aparece de modo distinto se compararmos os trabalhos originários e a literatura mais recente. Uma política deliberativa Na visão deliberativa, o recurso a critérios que se baseiem no intercâmbio de razões opõem como modelo teórico - a prática do diálogo franco e aberto entre as partes em disputa às formas de resolução de questões 1 Veja-se os survey articles de Bohman (1998) e Freeman (2000), assim como a análise de Chambers (2003). 2 A respeito, ver a discussão de Dryzek (2000), cap. 1. 2

4 políticas nas quais a força relativa de cada interessado tenha papel predominante. Se a prática argumentativa for privilegiada diz-se a prevalência da força das melhores razões combaterá as arbitrariedades representadas por recursos desigualmente distribuídos e hierarquias sociais injustificáveis Esse propósito geral que defende uma solução argumentativa para a desigualdade de forças na disputa política tem origem no trabalho de Jürgen Habermas. Em termos gerais, a proposta de uma política deliberativa defendida pela teoria do discurso condiciona o exercício da autoridade política ao emprego de uma argumentação pública não distorcida por parte daqueles sujeitos à influência daquela autoridade. Enfatiza-se, nesse sentido, a prática social do intercâmbio de razões entre os membros de uma comunidade política, na expectativa de que as posições políticas individuais sejam transformadas em decorrência desse processo. Espera-se que a interação comunicativa entre os agentes favoreça o confronto de perspectivas opostas e o manejo desse conflito em termos argumentativos proporcione a devida consideração dos interesses do adversário, facilitando a convergência de opiniões e a proposição de termos de ação concertada [Habermas (1992: 181)]. Segundo o autor, a uma argumentação reflexiva sobre temas públicos, presente em inúmeros níveis de interação comunicativa tenderia a condicionar e orientar o exercício do poder coercitivo. O propósito declarado é resgatar para as sociedades complexas uma reinterpretação da noção de uma comunidade política autodeterminada de cidadãos livres e iguais. Apesar das limitações inerentes a sistemas políticos de larga escala associadas, por exemplo, à necessidade de representação política - o exercício da soberania popular é pensado nesse modelo não segundo a fórmula de Rousseau (a validade de uma vontade coletiva não pode se assentar na mera forma da lei). Em lugar de... qualidades lógico-semânticas de leis abstrato-gerais 3, importa um procedimento de formação da opinião e da vontade realizado no debate público, condições de comunicação que permitiriam fazer supor como 3 Habermas (1989: 103) 3

5 racionais (passíveis de consentimento condicional e provisório) as decisões tomadas com base naquele processo prévio de discussão pública. Nessa lógica, é esse debate livre o que confere validade às decisões tomadas por expressão da vontade majoritária 4 Ao recusar a estruturação do governo nos termos da divisão entre uma elite decisória e uma massa dirigida que tenta regular a performance dos governantes, essa visão entende por democracia uma ordem social baseada nas relações horizontais entre os cidadãos. O principal desafio para tal construção é atribuir um papel regulador efetivo para o debate público: Como pode o diálogo livre entre os interessados ter influência sobre os arranjos políticos? Duas vias A solução apresentada pelo autor é o modelo de duas vias ou estágios, baseado na separação funcional entre práticas deliberativas próprias à esfera pública (informal) de um lado, e de outro procedimentos decisórios (também de caráter dialógico, na medida em que seguirem critérios deliberativos de legitimidade) nas instâncias políticos formais. Esse esquema analítico, embora responda a uma lógica de fundamentação dos desdobramentos políticoinstitucionais próprios à sua teoria do discurso, pode ser interpretado como uma tentativa de articular a noção de uma deliberação pública ampla com os sistemas decisórios característicos das instituições democráticas contemporâneas. Trata-se de uma tradução sociológica das condições de legitimação deliberativa dos processos de escolha democráticos 5, O modelo das duas vias compreende o processo político composto, de um lado, por uma arena pública informal de comunicação política livre, baseada nas múltiplas associações e interações dispersas em uma rede de comunicação política que 4 Idem, p Habermas (1992: 287). 4

6 estrutura a esfera pública e, de outro, por fóruns oficias de tomada de decisão, nas instituições políticas formais. No primeiro caso, temos um cenário de um envolvimento diversificado da sociedade com as questões públicas, suscitadas em múltiplos processos distribuídos por inúmeras arenas: conversações face a face no convívio cotidiano da casa, vizinhança e trabalho; discussões em toda espécie de associação voluntária que formam a sociedade civil (clubes, organizações civis, corporativas ou propriamente de militância política, etc.); a difusão de informação via canais midiáticos 6. No segundo caso, tem-se a complexa rede de instituições governamentais, agências e organismos encarregados da produção de decisões vinculantes. O primeiro estágio seria teoricamente a arena de comunicação irrestrita capaz de tematizar problemas de uma forma não especializada. Seu mérito é contar com contribuições oriundas de fluxos comunicativos dispostos em redes horizontalizadas com alta sensibilidade às pressões sociais. O segundo estágio, por seu turno, conta com um formato institucional mais definido e o propósito de oferecer respostas às demandas da esfera pública, selecionandoas e apresentando critérios que justifiquem a prioridade dada a determinadas questões. Na lógica desse modelo, os resultados desse processo dual poderiam contar com a presunção de razoabilidade 7 dada a estrutura discursiva de formação da opinião (pública) que subjaz, nessa leitura teórica, ao modo como a as interações comunicativas cumprem sua função de integração social. Uma vez dimensionada tal separação nesse enfoque dual, no entanto, como pensar a operação de cada uma das esferas e a conexão necessária entre as duas vias? Habermas (1992: 354) recorre a um modelo de circulação do poder político elaborado por Peters 8. Segundo essa interpretação, cabem às instituições decisória oficias (governo, judiciário administração pública e todas as instâncias de formalização decisória, como processos eleitorais, por 6 Idem (1992: 355). 7 Cohen (1999:400) 8 Peters, Bernhard (1993); Die Integration moderner Gesellschaften; Frankfurt: Suhrkamp Verlag. 5

7 exemplo), as quais compõem o núcleo do sistema político, lidar em termos práticos com as exigências técnicas dos temas em pauta e com a necessidade de se decidir em tempo hábil as questões objeto de análise. Algumas das instâncias que o compõem apresentam mais sensibilidade às reivindicações oriundas de fora dessa arena central (como é o caso do parlamento), mas seu papel fundamental é o da organização do poder político e tomada de decisões formais. De outro lado, a esfera pública informal compõe a periferia desse sistema. Ela se caracteriza pela presença de inúmeras arenas diferenciadas e porosas aos temas candentes, aptas a problematizar questões que podem vir a atingir o núcleo central do sistema político. Para Habermas, é vital para essa instância o confronto entre os múltiplos discursos existentes nas sociedades plurais como as que compõem as modernas democracias de massa. Esse confronto seria a marca da luta, por parte dos integrantes dessas arenas periféricas, por influenciar a esfera pública formal. Supõe-se então um sistema de eclusas que regularia a transição das demandas insurgentes pelos canais restritos que levam às arenas decisórias oficiais. O fundamental, de acordo com o autor (1992: 356), é que as decisões produzidas pelas instâncias políticas formais sejam orientadas pelos processos mais livres de formação de demandas que ocorrem na periferia. Conforme Bohman (1994: 914) tal estratégia teórica de diferenciação centro-periferia tem o objetivo de retirar a sobrecarga que afetaria um modelo deliberativo de democracia que exigisse o envolvimento direto de todos os concernidos nas deliberações relevantes que conduzam às decisões tomadas. Presume-se, ao contrário, que embora possam se conceber variados processos deliberativos disseminados pela esfera pública, existe uma diferenciação importante entre, de um lado, o papel das deliberações voltadas meramente para a composição de opiniões comuns, que se formariam de modo disperso e despretensioso e, de outro, as arenas deliberativas organizadas com vistas à produção de decisões. Na dinâmica desse esquema analítico, as deliberações relevantes ocorrem em ambas as instâncias (esfera pública informal e formal): enquanto o debate difuso do público asseguraria a renovação da agenda política, as 6

8 deliberações formais garantiriam a medida de efetividade às decisões relevantes. A relação entre as duas vias do processo democrático possibilitaria, segundo Habermas (1992: 448) - uma vez assegurado o caráter discursivo de formação da vontade política a suposição (falível) de que os resultados gerados por tal circulação do poder político sejam mais ou menos razoáveis. Importa ao autor, em última análise, assegurar a viabilidade de uma noção de soberania popular 9 (que possa se sobressair à mera acomodação de interesses fragmentados) concebida em termos procedimentais (que não pressuponha, portanto, o engajamento cívico da interpretação republicana) 10, a qual seria distinguível a partir dessa influência dos discursos públicos sobre as decisões políticas oficiais. Em que pesem tais esforços de elaboração teórica, o modelo das eclusas não fornece muitas pistas sobre a conexão entre deliberações políticas sobre temas específicos e o modo como elas podem validar decisões vinculantes tomadas acerca desses temas. Dada a generalidade do esquema explicativo, ele não parece auxiliar na compreensão de mecanismos eficazes de decisão democrática. Como sugere o próprio Cohen (1999: 409), tal modelo limita-se a detectar mobilizações esporádicas de demandas esparsas, não necessariamente integradas à agenda decisória do sistema democrático. Assim, tem-se um deslocamento dos processos propriamente democráticos para fora das instituições decisórias consolidadas dos sistemas políticos. Limites e nova agenda Assim, a despeito do porte da teoria social habermasiana e da complexidade que envolvem as premissas relacionadas à força integradora da comunicação social, o resultado político-institucional de sua explicação é, por fim, bastante similar à lógica tradicional ao pensamento liberal 11 : o sistema político tem uma dinâmica própria e pode apenas ser contido por via das 9 Veja-se Habermas (1989). 10 Cf. Habermas (1991). 11 Dryzek (2000: 26). 7

9 exigências do direito, que por sua vez depende de processos legítimos de elaboração para sua convalidação. A estrutura básica do modelo lembra a do constitucionalismo liberal. Contudo, a particular aposta em formas alternativas de geração de poder comunicativo faz com que a legitimidade das decisões políticas dependa demais da capacidade de inter-relação entre, de um lado, uma esfera pública capaz de tematizar questões alternativas e, de outro, arenas decisórias com seu próprio sistema de emprego do poder administrativo. Ora, sobre pouco especo teórico para se procurar compreender os mecanismos através dos quais grupos e indivíduos específicos são mais ou menos capazes de ocupar centros decisórios relevantes. O modelo discursivo retrata a articulações de demandas políticas a partir de relações intersubjetivas. Privilegia, nessa medida, o papel das interações informais cotidianas na vocalização de interesses - em detrimento, por exemplo, de uma abordagem como a do pluralismo, a qual procura entender as questões políticas em termos de interesses de grupos em disputa. A rigor, o fluxo comunicativo mantêm-se no modelo habermasiano à revelia de qualquer protagonismo individual ou coletivo. Na forma como a perspectiva teórico-discursiva de Habermas entende o exercício meramente procedimental da soberania popular, as comunicações da arena pública são retratadas como desprovidas de sujeito (subjektlos) 12. Importa mais, nessa leitura, a o processo de circulação do poder em fóruns oficiais ou extraoficiais do que a identificação dos agentes, de suas posições e dos recursos de que dispõem. Em contraposição a essa interpretação discursiva originária, Jane Mansbridge e colaboradores (2010) propõem uma visão expandida da democracia deliberativa. Essa autodenominada terceira geração da corrente trabalha com a ideia de sistemas deliberativos. Redefinição busca enfrentar dificuldades de origem da corrente deliberativa, problematizando, por exemplo, mecanismos pelos quais processos de deliberação possam ter influência 12 Habermas(1992: 136) 8

10 decisória e pensando cenários abrangentes nos quais a inter-relação entre arenas possa compor um quadro geral que preserve espaços deliberativos. Nessa nova perspectiva, a pretensão racionalista de Habermas (de geração de acordos normativos legítimos) é substituída o um critério da mútua justificação que tem menor pretensão epistêmica. Em vez da expectativa de que sejam geradas decisões apoiadas em um critério de correição moral, nas novas concepções de deliberação almeja-se apenas a convergência quanto à estruturação do conflito em termos aceitáveis, de modo a que a reciprocidade entre os concernidos possa motivar a cooperação. Essa visão alargada ou expandida procura então fornecer subsídios para se lidar com o conflito. Na perspectiva originária da teoria do discurso, a barganha e a ação estratégica são ações políticas que necessitariam de neutralização através do diálogo. Em vez de imunizar a disputa política em relação ao conflito entre posições autointeressadas, a visão expandida passa a reconhecer a importância do manejo do desacordo no tratamento político das controvérsias. Nesse passo, caminha-se em direção à valorização do arsenal instrumental de mecanismos disponíveis para a solução do conflito político de forma democrática deliberativa ou não que compõe a estrutura institucional do regime democrático. A agenda da democracia deliberativa renovada enfrenta então a necessidade de se pensar o pluralismo como divergência disseminada quanto aos valores compartilhados em sociedades de massa. Mas ainda enxergam mecanismos decisórios como complementares e subordinados aos fóruns de deliberação. Não levam em conta - o que seria mais acertado - o papel instrumental das deliberações em relação aos processos decisórios efetivos (como eleições, p. ex.) 13 Uma interpretação ainda mais realista e menos exigente do papel da deliberação pública, pode concebê-la em termos sistêmicos : em vez de procurar diagnosticar, no processamento político de questões públicas, espaços de referência a uma lógica operativa que favoreça o diálogo, é possível conceber a deliberação como uma competição entre visões 13 Como faz, por exemplo, Christiano (1997). 9

11 alternativas dos projetos políticos em disputa, que ocupam funções colidentes no processamento das demandas políticas. Ao se seguir essa linha de interpretação da confrontação entre visões adversárias vocalizadas em instituições decisórias de competências distintas, um debate público de pretensões epistêmicas bastante reduzidas passa a envolver o embate entre visões adversárias em um mesmo processo. A alusão que faz Pettit (2001), por exemplo, a uma separação entre uma dimensão autoral e uma dimensão editorial da democracia é ilustrativa dessa interpretação. Para além da capacidade de eventualmente mobilizar discursos alternativos às visões dominantes que se sobressaem na disputa política, os mecanismos de revisão e reinterpretação das decisões políticas - situados em instituições de controle alternativas aos órgãos representativas tradicionais podem representar espaços de exercício de uma confrontação indireta de discursos relevantes. Um modelo que valorize essa oposição entre instâncias de poder pode fornecer uma leitura da deliberação pública voltada para o diagnóstico de centros de confronto discursivo em que as ideias políticas em disputa sejam canalizadas com algum poder de influência sobre os centros decisórios estabelecidos. 10

12 Referências: BOHMAN, James; Complexity, pluralism and the constitutional state: on Habermas s Faktizitat und Geltung; Law & Society Review, vol. 28, n. 4; 1994 BOHMAN, James; Public Deliberation: pluralism, complexity and democracy; Cambridge: The MIT Press, 1996 BOHMAN, James; Survey article: the coming of age of deliberative democracy; The Journal of Political Philosophy; vol 6, n. 4; Oxford: Blackwell, 1998 CHRISTIANO, Thomas [1997]; The signficance of public deliberation; in Deliberative Democracy: essays on reason and politics; James Bohman e William Rehg (ed.); Cambridge: The MIT Press, COHEN, Joshua [1989]; Deliberation and democratic legitimacy; in Deliberative Democracy: essays on reason and politics; James Bohman e William Rehg (ed.); Cambridge: The MIT Press, 1999 COHEN, Joshua; Reflections on Habermas on Democracy; Ratio Juris, vol. 12, n. 4; Oxford: Blackwell Publishers; dezembro de 1999 CHAMBERS, Simone; Deliberative Democratic Theory; Annual Review of Political Science, vol. 6; DRYZEK, John S.; Deliberative Democracy and Beyond: liberals, critics, contestations; Oxford University Press, 2000 FREEMAN, Samuel; Deliberative Democracy: a Sympathetic Comment; Philosophy and Public Affairs, vol. 29, n. 4; Princeton University Press; outono de 2000 HABERMAS, Jürgen (1989) Soberania popular como procedimento; trad. de Márcio Suzuki; in Novos Estudos, n. 26; São Paulo: Cebrap, março de 1990 HABERMAS, Jürgen [1991]; Três modelos normativos de democracia; trad. de Gabriel Cohn e Álvaro de Vita; Lua Nova, n. 36; São Paulo, HABERMAS, Jürgen, [1992]; Between Facts and Norms; trad. de William Rehg; Cambridge: The MIT Press,

13 MANSBRIDGE, Jane et al. Self-interest and the role of power in deliberative democracy; The Journal of Political Philosophy, vol. 18, n, 1, 2010 PETTIT, Philip [2001] A theory of freedom: from the psychology to the politics of agency. Oxford University Press 12