UMA PUBLICAÇÃO DO INSTITUTO ACENDE BRASIL ECONÔMICA AMBIENTAL SOCIAL

Transcrição

1 #7 abr-jun ª edição em 2011 UMA PUBLICAÇÃO DO INSTITUTO ACENDE BRASIL SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA AMBIENTAL SOCIAL Planejamento e Expansão Agência Reguladora Governança Coroporativa Tributos e Encargos Rentabilidade e Política Tarifária A tarifa nossa de cada dia Empreendedores privados do setor de Distribuição debateram, em Brasília, fórmulas para aprimorar as regras que definem o custo e a qualidade da energia que chega ao consumidor. CUSTOS PARALELOS Cadernos de Política Tarifária explicam o que se paga na conta de luz, além da energia. Pág.3 OS INCENTIVOS DA REGULAÇÃO Como estimular o aumento da eficiência nas empresas. Pág. 4 Ponto a ponto As propostas do Instituto Acende Brasil para o processo de revisão tarifária. Pág. 8

2 O Instituto Acende Brasil é um Centro de Estudos que desenvolve ações e projetos para aumentar o grau de Transparência e Sustentabilidade do Setor Elétrico Brasileiro. Para alcançar este objetivo, adotamos a abordagem de Observatório do Setor Elétrico Brasileiro. Atuar como um Observatório significa pensar e analisar o setor com lentes de longo prazo, buscando oferecer à sociedade um olhar que identifique os principais vetores e pressões econômicas, políticas e institucionais que moldam as seguintes dimensões do Setor Elétrico Brasileiro: AGÊNCIAS REGULADORAS GOVERNANÇA CORPORATIVA IMPOSTOS E ENCARGOS LEILÕES MEIO AMBIENTE E SOCIEDADE OFERTA DE ENERGIA RENTABILIDADE TARIFA E REGULAÇÃO O setor de distribuição de energia possui uma estrutura de mercado que faz com que o fornecimento ao menor custo ocorra quando ofertado por uma única empresa. Daí a necessidade de se definir regras que assegurem a boa qualidade dos serviços ao menor custo para os consumidores e que preservem a sua sustentabilidade no longo prazo. O atual modelo brasileiro de regulação das tarifas de eletricidade tem como princípios a garantia do equilíbrio econômico-financeiro das empresas e o constante estímulo para que elas aumentem sua produtividade e repassem parte desse ganho aos consumidores, por meio da redução do valor real das tarifas. Para que o processo se cumpra, entretanto, é necessário que se crie um ambiente no qual as empresas se sintam seguras em realizar os investimentos necessários à expansão e ao aprimoramento da qualidade e da produtividade de seus serviços. Isso requer regras claras e estáveis e decisões do regulador coerentes e transparentes para todas as partes envolvidas consumidores, empresas e governo. Mas não é o que temos observado. Apesar de alguns sinais apontarem para uma maior transparência da regulação, a revisão das tarifas tem sido marcada por decisões questionáveis do regulador e por regras provisórias e instáveis, o que cria riscos e incertezas que comprometem o alcance dos incentivos regulatórios almejados. O Instituto Acende Brasil tem apresentado contribuições concretas para superar tais desafios. Uma delas é a série Cadernos de Política Tarifária, que avalia, de forma direta e em linguagem acessível, o ambiente regulatório em que operam as distribuidoras de energia elétrica, sua evolução, tendências, e seus efeitos sobre o setor. Também realizamos o III Fórum Instituto Acende Brasil, que reuniu diretores de regulação de grandes distribuidoras de energia elétrica do país para debater a política tarifária atualmente praticada e apontar caminhos para o seu aprimoramento. Mas o debate não se encerra aqui. É necessário aprofundar estas questões com objetividade e sem artificialismos. A revisão das tarifas de energia é um assunto sério. Por trás dos números definidos pelo regulador existe um serviço de utilidade pública, cuja qualidade e sustentabilidade produzem reflexos em toda a sociedade. Presidente: Claudio J. D. Sales Diretor Executivo: Eduardo Müller Monteiro Assuntos Econômicos e Regulatórios: Richard Lee Hochstetler Desenvolvimento Sustentável: Alexandre Uhlig Análise Política: Cibele Perillo Staff: Eliana Marcon e Melissa Oliveira São Paulo: Rua Joaquim Floriano, 466 Edifício Corporate, conj. 501 CEP , Itaim Bibi - São Paulo, SP, Brasil Telefone: +55 (11) Brasília: SCN Quadra 5, Bloco A, sala 1210 Brasília Shopping and Towers CEP Brasília, DF, Brasil Telefone: +55 (61) Corporativo: contato@acendebrasil.com.br Assessoria de Imprensa: Tania Regina Pinto Telefone: +55 (11) / (11) Energia, uma publicação do Instituto Acende Brasil, aborda a sustentabilidade nas suas três dimensões: econômica, ambiental e social. Claudio J. D. Sales Presidente do Instituto Acende Brasil III fórum POLÍTICA TARIFÁRIA Distribuição de Energia Elétrica e os Desafios do 2 o Ciclo de Revisão das Tarifas O III Fórum Instituto Acende Brasil debateu os efeitos da Política Tarifária no dia a dia das distribuidoras de energia, em 17 de março último, em Brasília. Versão impressa e online: Jornalista Responsável: Tania Regina Pinto (Mtb ) Projeto Gráfico e diagramação: Cacumbu Design Ilustrações: Rafael Cazes Tiragem: exemplares

3 SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA - RENTABILIDADE E POLÍTICA TARIFÁRIA 3 ponto de partida O serviço de energia elétrica é o mais universalizado no Brasil. Noventa e sete por cento das residências têm acesso a este serviço, com tarifa totalmente controlada por leis e normas específicas, determinadas e aplicadas pelo Governo Federal e pela Agência Nacional de Energia Elétrica. Nesta relação, em que governo e órgão regulador determinam o que as distribuidoras devem fazer e quanto os consumidores devem pagar, falta transparência, falta informação, faltam regras claras. Mudar este quadro não é fácil nem simples. Desta constatação nasceu a série Cadernos de Política Tarifária - Análise do Processo de Revisão Tarifária e da Regulação por Incentivos, uma ferramenta que o Instituto Acende Brasil coloca à disposição da sociedade para explicar o que é e como funciona a Política Tarifária. Em outras palavras: como é composta a tarifa, o que faz a tarifa mudar de valor, o custo da energia, quem paga o quê, qual o papel das distribuidoras... O Caderno #1 aborda as características do mercado de distribuição de energia elétrica, os objetivos da regulação, os modelos regulatórios existentes, os princípios para uma regulação eficaz e analisa o processo de revisões que, em muitos aspectos, demonstra caminhar na contramão dos objetivos inicialmente propostos. O histórico dos programas de universalização de energia no país, sua importância, custo de implantação, operação, manutenção e impacto na tarifa paga por todos compõem o Caderno # 2. Também são discutidas as atuais metas de universalização e suas implicações sobre a implantação e sustentabilidade do programa Luz para Todos. Empresa de referência é uma espécie de empresapadrão, criada pelo órgão regulador, que serve de parâmetro para avaliação da desempenho das companhias distribuidoras. Tal expediente é comum em vários países. A questão, analisada no Caderno #3, é se a atual metodologia de Empresa de Referência é a mais adequada às características do setor elétrico brasileiro. Para definir o nível de qualidade justa, que satisfaça a sociedade, é preciso determinar o quanto o consumidor está disposto a pagar. É disso que trata o Caderno #4: os reais custos e benefícios para os consumidores de se reduzir a duração e freqüência de interrupções no fornecimento de energia. Metas de qualidade não podem ser impostas às distribuidoras sem levar-se em conta os investimentos para este fim e seus conseqüentes impactos sobre as tarifas. A regulação atual não fornece incentivos adequados para que as empresas combatam, de forma eficiente, as perdas e a inadimplência. O Caderno #5 indica procedimentos de combate às perdas e à inadimplência e propostas para o aprimoramento das regras sobre o tema no curto, médio e longo prazos. A Tarifa de Baixa Renda é o tema do Caderno #6. Este benefício, de grande relevância social, atende a 17,9 milhões de unidades consumidoras, mas apresenta distorções que comprometem sua implementação. Entre elas, a morosidade do repasse dos subsídios para compensar os descontos concedidos pelas distribuidoras e a dificuldade de cadastramento dos consumidores. A série Cadernos de Política Tarifária foi desenvolvida com o apoio técnico da Siglasul Consultores em Energia e está disponível em

4 4 Uma publicação do instituto acende brasil uma questão de método Os efeitos das regras impostas pela Agência Nacional de Energia Elétrica no dia a dia das distribuidoras de energia e na conta de luz, paga pelo consumidor, foram debatidos por sete profissionais seniores em regulação no Brasil, com direito a diagnóstico e sugestões para aprimoramento. O III Fórum Instituto Acende Brasil: Política Tarifária e Distribuição de Energia Elétrica - Desafios da 2ª Revisão Tarifária colocou, no palco, diretores de regulação de empresas distribuidoras de energia do país para um debate sobre a viabilidade dos programas sociais Luz para Todos e Baixa Renda, os prejuízos gerados pela inadimplência e pelo furto de energia, a qualidade dos serviços e seus reflexos na tarifa, e a distância que se percebe entre a teoria e a prática da chamada Regulação por Incentivos. Na platéia, diretores e técnicos da Agência Nacional de Energia Elétrica, executivos de empresas do setor elétrico, representantes do governo, entre outros especialistas. Porém, mais que constatar falhas e desvios na Política Tarifária do Setor Elétrico, o Instituto Acende Brasil, por meio de seu presidente, Claudio Sales, apresentou para discussão medidas visando ao aprimoramento das relações entre governo, órgão regulador, consumidor e distribuidoras ainda durante o 2º Ciclo de Revisão Tarifária Periódica, ora em curso. Fotos: Photon Imagem Participaram do painel Balanço do Processo de Revisão Tarifária, os diretores de regulação Helio Puttini, José Simões e Sérgio Assad (à esquerda) e Danilo Dias, Fernando Alvarez, o jornalista Sidney Rezende, que mediou os debates, e Claudio Sales (à direita). A platéia de 170 pessoas que acompanhou, por mais de cinco horas, a apresentação e o debate das propostas do Instituto Acende Brasil.

5 SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA - RENTABILIDADE E POLÍTICA TARIFÁRIA 5 É preciso antecipar audiências públicas e debates para a definição de princípios antes de iniciada a revisão das tarifas. Caso contrário, a cada evento de revisão tarifária inauguraremos a aplicação de novas metodologias, correndo o risco de que elas, por mais bem formuladas ou bem-intencionadas que sejam, acabem em resultados desastrosos. Helio Puttini, da CPFL Energia Hoje vivemos num cenário nebuloso. Falta clareza para percebermos contra o que estamos competindo. José Simões, da Energias do Brasil Os incentivos da regulação Nos contratos de concessão, quando da privatização das empresas de energia elétrica, estabeleceu-se o princípio da Regulação por Incentivos, uma metodologia de revisão tarifária que induz à eficiência, mas que na prática está deixando de acontecer, na avaliação do Instituto Acende Brasil. O primeiro ponto que confronta o princípio básico da Regulação por Incentivos é a indefinição de regras. O segundo são as exigências adicionais impostas às distribuidoras, sem levar em conta o custo de tais medidas. O terceiro é a maneira como se reconhece os investimentos realizados pelas empresas e como está sendo montado o perfil da empresamodelo criada pelo regulador para a definição de custos eficientes de cada distribuidora. O quarto são os programas sociais Luz para Todos e Baixa Renda, de absoluta relevância para o Brasil, mas que caminham para a insustentabilidade, enumerou Claudio Sales. Se queremos fazer uma regulação baseada em performance, em incentivos, temos que olhar para frente. Precisamos de metas objetivas, de regras objetivas e, sobretudo, duradouras. Luiz Sérgio Assad, da AEI/Elektro A regulação tem um processo de amadurecimento. Isso é inevitável. Entretanto, esse processo não pode atentar contra a sustentabilidade do negócio. Fernando Alvarez, da Siglasul Consultores de Energia Entre o real e o virtual Na empresa virtual de distribuição de energia que, em teoria, presta o serviço de forma eficiente nas mesmas condições e ambiente da empresa real, chamada Empresa de Referência, o raio-x do Acende Brasil apontou, entre os problemas mais críticos, o fato de a referida empresa-modelo não considerar todos os custos associados às obrigações impostas às empresas reais pela legislação vigente e pelo regulador. E, para solucionar este e outros pontos conflitantes, a sugestão é se adotar a metodologia de Benchmarking Regulatório a partir do 3º Ciclo de Revisão Tarifária Periódica que, de forma resumida, seria a criação de empresas-modelo, a partir de dados reais das distribuidoras, mas respeitando o perfil da região onde estão instaladas. O Brasil possui 64 distribuidoras e, por esse motivo, talvez seja um dos poucos países do mundo onde as desvantagens do benchmarking não se fazem tão importantes. O modelo é totalmente factível, garante Claudio Sales. Não há atividade econômica que se sustente à base de imposição de regras. As empresas vão combater perdas comerciais e inadimplência até onde o benefício da ação não for superado pelo custo. Danilo Dias, da Energisa

6 6 Uma publicação do instituto acende brasil O que acontece com a universalização de energia acontece também com outros temas. Tudo passa pela análise da capacidade de pagamento dos consumidores. Temos que repensar os custos e a estrutura do subsídio da universalização para ela não se tornar uma armadilha no futuro, com pessoas tendo dificuldade para pagar suas contas de luz. José Alves, da Ampla Qualidade justa Quando se fala em Qualidade na Distribuição de Energia está-se referindo a suprimento de energia conforme requisitos técnicos mínimos que garantam o bom funcionamento de máquinas e equipamentos e o fornecimento de energia sem interrupções. O problema, detectado pelo Instituto Acende Brasil, é que as metas determinadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica não refletem os reais custos operacionais e investimentos necessários para alcançá-las e não levam em conta a disposição dos consumidores de pagar o custo do aprimoramento dos serviços. A proposta para modificar esta situação é, já no 2º Ciclo de Revisão Tarifária, aperfeiçoarse os atributos usados para avaliar os custos e investimentos das empresas e definir as metas regulatórias. E, ainda, flexibilizar as regras quando as metas de qualidade gerarem desequilíbrios econômico-financeiros para as companhias e para os consumidores, principalmente em regiões de menor renda. Numa sociedade como a nossa, a conta de luz tem peso significativo no orçamento das famílias. O problema é que sua importância no orçamento doméstico contrasta com o desconhecimento que a população tem sobre a forma pela qual essa tarifa é estabelecida, afirma Claudio Sales. Nós podemos escolher o padrão de serviço da Internet que queremos em nossa casa: discada ou banda larga, com alta ou baixa velocidade... Já no caso da energia é o regulador quem determina, de seu gabinete, o padrão do serviço de distribuição de energia e impõe o custo de tal serviço às distribuidoras e aos consumidores. Luz universal A universalização da energia elétrica construção da infra-estrutura para conectar regiões e localidades sem acesso ao serviço é uma importante ferramenta de inclusão social que deve ser mantida e aprimorada. Já foram instalados 2,5 milhões de postes, 373 mil transformadores e 225 mil km de rede, suficientes para dar cinco voltas e meia ao redor do mundo. E a meta, só para este ano, é beneficiar 2,8 milhões de pessoas com investimento de R$ 4,7 bilhões. O empecilho é que, da forma como está sendo conduzido, o Programa Luz para Todos não é sustentável. Os recursos existentes são insuficientes para cobrir as despesas com a operação e manutenção do programa. É urgente uma revisão das metas de universalização de forma a adequá-las à realidade econômica das regiões atendidas. Também é indispensável A reação do regulador O diretor geral da Agência Nacional de Energia Elétrica, Jerson Kelman, avaliou, em coletiva à imprensa, algumas das propostas apresentadas pelo Instituto Acende Brasil e debatidas pelos diretores de regulação das principais empresas de distribuição de energia do país. Tarifas diferenciadas Jerson Kelman não descartou a proposta de cobrança de energia de acordo com o perfil do consumidor, apesar de considerar a diferenciação de tarifas algo de difícil execução. Segundo ele, a área técnica da Aneel já estuda a possibilidade de, no futuro, consumidores das distribuidoras de energia elétrica escolherem qual o grau de segurança de fornecimento que desejam: O ideal seria

7 SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA - RENTABILIDADE E POLÍTICA TARIFÁRIA 7 Furto de energia, inadimplência... A dificuldade de se tratar esses temas na regulação é tentar dar racionalidade a um problema que envolve variáveis sociais complexas. É preciso cuidado para que a discussão não seja contaminada por fatores emocionais e se criem metas inalcançáveis, que se traduzem em punição para as empresas. Paulo Born, da Light que o Governo Federal passe a investir, alerta o executivo do Acende Brasil. Atualmente, 90% de todo recurso investido no Luz para Todos vem de quem paga a conta de luz na forma de encargos e 10% são pagos pelos estados. O Governo Federal investe zero por cento. Baixa Renda Com o Tarifa Baixa Renda, que garante tarifa subsidiada aos segmentos mais pobres da população, os problemas principais são o critério impreciso para identificar os beneficiários do programa e os atrasos no ressarcimento de descontos já concedidos pelas empresas. Para um melhor aproveitamento desta ferramenta de inclusão social, o Instituto Acende Brasil propõe que o Governo assuma a responsabilidade de identificar os consumidores de baixa renda; aprimore a sua base de dados para melhorar a identificação do grupo-alvo a ser beneficiado; e crie rotinas de verificação, formalizadas antecipadamente entre as concessionárias e o regulador. Gatos e maus pagadores O último tema debatido foi Perdas e Inadimplência, fenômenos que geram prejuízos para o setor elétrico em torno de R$ 6 bilhões ao ano. Mas a Aneel só reconhece parcialmente estes valores, o que, na prática, significa que as empresas estão pagando a conta por um problema social do país. Reverter este quadro, na avaliação das distribuidoras, passa, obrigatoriamente, por uma revisão das metas de Perdas e Inadimplência ainda durante o 2º Ciclo de Revisão Tarifária. E, para o 3º Ciclo, a criação de uma metodologia que equilibre a receita advinda da redução das perdas e da inadimplência e o custo associado ao seu combate, bem como o estabelecimento de recursos tarifários para viabilizar o aprofundamento de iniciativas sócio-educativas. Existe uma tolerância para se furtar energia, existe um senso comum na sociedade de que furtar energia é razoável, de que não pagar a conta de luz é razoável, porque é um serviço essencial. O desafio é mudar esse comportamento, esse senso comum. Fabiano da Rosa Carvalho, da Neoenergia que para os consumidores cativos a Aneel pudesse, no futuro, levar um cardápio em que se apresentasse, de um lado, diferentes níveis tarifários e, do outro, diferentes níveis de qualidade de serviço. Não é simples. É muito difícil ter opções individuais. Não é possível que eu queira ser servido por circuitos duplos (duas redes, sendo uma reserva para o caso de problemas) e meu vizinho por circuito simples, mas caberia, por áreas de concessão, estabelecer uma relação entre a capacidade de pagamento dos consumidores, de um lado, e confiabilidade de fio, de outro. Imposição de metas reais Já em estudos, também declarou o diretor da Aneel, as mudanças na definição de metas de qualidade, desempenho e universalização do serviço de energia, que poderão ser adotadas no terceiro ciclo de revisão tarifária das distribuidoras, a partir de Os diretores de regulação das empresas distribuidoras querem que a Agência defina as metas de qualidade com base em uma espécie de média dos desempenhos de todas as distribuidoras de uma determinada região. Para eles, os níveis de qualidade exigidos pela Aneel que incluem os índices de duração (DEC) e freqüência (FEC) de interrupção do fornecimento de energia comprometem diretamente os índices de revisão tarifária das companhias. Empresa de Referência x Benchmarking Kelman foi cuidadoso ao comentar a sugestão de se criar o benchmarking para as distribuidoras do país. A grande diferença da empresa de referência para o benchmarking é estatística. O benchmarking é uma sofisticação estatística que foi aplicada em outros países com sucesso. A Aneel pode analisar esse modelo para o Brasil, mas o diabo mora nos detalhes, ressaltou o diretor da agência. É possível a aplicação da sugestão das companhias, mas isso requer estudos mais profundos que a Aneel não tem condições de fazer.

8 8 Uma publicação do instituto acende brasil em síntese As propostas do Instituto Acende Brasil para a revisão das tarifas Regulação por Incentivos Concluir todas as metodologias em caráter de urgência Empresa de Referência 2º Ciclo: Aprimorar rapidamente as regras, preservando a coerência com o 1º Ciclo 3º Ciclo: Adotar a metodologia de Benchmarking Regulatório Qualidade na Distribuição de Energia Aperfeiçoar os atributos utilizados para comparar as empresas Flexibilizar as regras quando as metas de qualidade gerarem desequilíbrios econômico-financeiros para seu atendimento Compatibilizar metas de qualidade com a capacidade de pagamento do consumidor Para o 3º Ciclo, desenvolver metodologia que equilibre custos e benefícios para os consumidores, a partir de real interesse da sociedade por maior qualidade Universalização Adequar metas à realidade econômica das regiões atendidas Definir mecanismos alternativos de compensação do déficit, compatibilizando-os com a capacidade de pagamento da sociedade Respeitar os critérios de cálculo do déficit definidos no início da implementação do Programa Luz para Todos Introduzir a participação do Governo Federal no financiamento do programa Baixa Renda Transferir a responsabilidade pela identificação dos consumidores de baixa renda para o Governo, cabendo às empresas apenas a concessão dos benefícios Aprimorar a base de dados do Governo no sentido de ampliar e melhorar a identificação do grupo-alvo a ser beneficiado Estabelecer rotinas de verificação, formais, entre concessionárias e o regulador, para garantir a adequada aplicação dos recursos do programa Perdas e Inadimplência 2º Ciclo: Rever as metas de perdas e inadimplência a partir de dados das empresas e das populações atendidas 3º Ciclo: Desenvolver metodologia que equilibre a receita advinda da redução das perdas e da inadimplência e o custo associado ao seu combate Estabelecer recursos tarifários para viabilizar o aprofundamento de iniciativas sócio-educativas Os estudos e projetos do Instituto Acende Brasil são viabilizados pelos seguintes empreendedores privados de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica: