Orientação Geral para a Promoção do Inter-relacionamento Efetivo entre os Participantes da Rede de Segurança Financeira i

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1 12 de Janeiro de 2006 Orientação Geral para a Promoção do Inter-relacionamento Efetivo entre os Participantes da Rede de Segurança Financeira i Preparado pela Comissão de Pesquisa e Orientação Associação Internacional de Seguradores de Depósito A/C BANCO INTERNACIONAL DE LIQUIDAÇÕES CENTRALBAHNPLATZ 2, CH-4002 BASEL, SWITZERLAND TEL: FAX: TRADUZIDO DO INGLÊS POR: JFS BSB AGOSTO DE 2010 josefs@solar.com.br FGC

2 Í n d i c e I. RESUMO EXECUTIVO... 2 II. INTRODUÇÃO E INFORMAÇÃO BÁSICA... 3 III. COMPOSIÇÃO, MANDATOS E PODERES DAS REDES DE SEGURANÇA FINANCEIRA... 5 IV. COORDENAÇÃO ENTRE OS PARTICIPANTES DA REDE DE SEGURANÇA... 8 V. A IMPORTÂNCIA DO COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES VI. CONCLUSÕES E ITENS-CHAVES DA ORIENTAÇÃO APÊNDICE: PAÍSES QUE RESPONDERAM AO QUESTIONÁRIO

3 I. Resumo Executivo Os principais objetivos de um sistema de seguro de depósito são os de contribuir para a estabilidade do sistema financeiro de um país e de proteger os depositantes menos sofisticados contra as perdas de seus depósitos no caso de falência bancária. Ao modelar os sistemas de seguro de depósito, as autoridades devem se ater ao relacionamento do segurador de depósito e a sua coordenação com os outros participantes da rede de segurança financeira. Há a necessidade de uma estreita coordenação em qualquer ambiente institucional e em qualquer situação de compartilhamento de informações. Todavia, quando mais de uma organização é responsável pelo suave funcionamento da rede de segurança financeira, pode-se dizer que: Boas Cercas Fazem Bons Vizinhos, desde que as funções atribuídas às diferentes organizações levantem questões relacionadas à atribuição de poderes e responsabilidades, compartilhamento de informações, e a coordenação de ações. Nesse sentido, há a necessidade de se estabelecer uma orientação para a promoção do inter-relacionamento efetivo. A finalidade deste documento é a de oferecer conselhos aos participantes da rede de segurança sobre como promover o inter-relacionamento que deverá contribuir para a estabilidade financeira. 2

4 II. Introdução e Informação Básica O sistema bancário de um dado país tem um papel importante no desempenho de toda a economia. Um sistema bancário estável suporta o sistema de pagamentos de um país, aumenta as suas taxas de poupança, de investimento e de crescimento econômico, e facilita a intermediação financeira. Todavia, não há garantia de que os bancos isoladamente deverão assumir o nível de exposição ao risco consistente com seus perfis de passivo de depósito. Isto brevemente explica porque a segurança e a solidez do setor financeiro é um objetivo crítico de qualquer governo. Daí a importância das redes de segurança financeira fortes e viáveis ser cada vez mais reconhecida na vasta maioria dos países. Um exame das questões de inter-relação entre os participantes da rede de segurança financeira serve para melhorar a efetividade desses mecanismos de apoio e consequentemente a proteção dos depositantes menos sofisticados. Em setembro de 2001, o Grupo de Trabalho do Fórum de Estabilidade Financeira, introduziu pela primeira vez uma orientação oficial sobre, inter alia, o inter-relacionamento entre os participantes da rede de segurança financeira em um Relatório intitulado Orientação para o Desenvolvimento de Sistemas de Seguro de Depósito Efetivos. Embora os itens da orientação incluídos no Relatório representem um avanço no fornecimento de informações sobre este assunto, reconhece-se que trabalhos adicionais sejam necessários para oferecer uma orientação mais detalhada e compreensiva. Em maio de 2002, a Associação Internacional de Seguradores de Depósito (IADI) foi criada com a missão de contribuir para o aumento da efetividade do seguro de depósito através da promoção de orientação e da cooperação internacional. Como parte de seu trabalho, a IADI desenvolve 3

5 pesquisa para oferecer orientação sobre questões de seguro de depósito. Assim, uma subcomissão sobre inter-relacionamento dos Participantes da Rede de Segurança (SNPs) da Comissão de Orientação e Pesquisa da IADI, foi formada para estender o trabalho de pesquisa nesta áreaii. Este documento foi escrito sob a perspectiva do segurador de depósito, mas ao fazê-lo, incluiu-se também o papel dos outros participantes com a finalidade de se modelar uma rede de segurança efetiva. Este documento se destina principalmente aos praticantes do seguro de depósito assim como outras partes interessadas. Este documento se valeu, em grande parte, da análise de um estudo baseado em um questionário para documentar as experiências dos membros da IADI, assim como de outros participantes da rede de segurança financeira. Um total de setenta e seis (76) questionários foi circulado entre os trinta e quatro (34) membros da IADI e quarenta e dois (42) não membros da IADI. Um total de 35 ou 46 por cento responderam ao questionário conforme consta do Anexo abaixo. Além disso, o documento se valeu da literatura relevante disponível sobre o assunto. Aproximadamente a metade dos seguradores de depósito que responderam o questionário, indicaram que eles se utilizavam de um sistema de caixa-pagador, enquanto que a maioria dos outros os descreveram como minimizadores de riscos com algum poder ou meios de reduzir sua exposição ao risco, com cinco (5) outros que dispunham também de poderes de supervisão. A maioria dos seguradores de depósito operam como agências do governo, mas alguns (p.ex. o Brasil, a Finlândia e a França) operam como entidades privadas. O caso da Eslovênia é interessante onde o 4

6 sistema de seguro de depósito consiste dos próprios bancos. Não há qualquer fundo especial formado mas apenas a obrigação legal pela qual os bancos garantem o pagamento dos depósitos. No Japão, além dos Participantes da Rede de Segurança (SNPs) (governo e bancos centrais), há uma participação do setor financeiro privado no valor acionário, no processo de decisão e no quadro de pessoal. Este documento discute: (1) a composição, os mandatos e os poderes das redes de segurança financeira; (2) a coordenação entre os participantes da rede de segurança; e (3) a importância do compartilhamento de informações. O documento se encerra oferecendo uma orientação com respeito às questões discutidas. III. Composição, Mandatos e Poderes das Redes de Segurança Financeira. Os esquemas institucionais podem variar de país para país mas em geral, do ponto de vista de uma perspectiva funcional, as redes de segurança financeira efetivas geralmente possuem os seguintes componentes: regulamentação e supervisão prudenciais, emprestador de última instância, segurador de depósito e um mecanismo de resolução claramente definido para os bancos em dificuldade. Em muitos países, um departamento do governo (geralmente o Ministério das Finanças ou o Tesouro Nacional), desempenha também um importante papel na rede de segurança financeira e é normalmente responsável pela formulação das políticas do setor financeiro. Em resumo, os componentes que constituem a rede de segurança financeira procuram promover um sistema bancário estável e eficiente durante épocas normais e administrar as eventualidades de uma crise financeira. Assim, a estrutura de regulamentação e supervisão 5

7 prudenciais destina-se a promover o desempenho de uma melhor estabilidade do sistema bancário ao mesmo tempo em que ela procura compensar as consequências negativas das falhas do mercado que possam surgir no setor financeiro. A regulamentação e supervisão prudenciais incluem, inter alia, a concessão de carta patente (p.ex., o licenciamento) que impõe o capital e a personalidade (justa e própria) e os requisitos de divulgação, as restrições sobre os tipos de ativos que os bancos podem manter e sobre as atividades nas quais eles podem operar. A regulamentação destina-se a reduzir a assunção de risco injustificada ou consumada e a supervisão destina-se a monitorar os bancos para verificar se eles estão cumprindo a regulamentação a fim de garantir a segurança e solidez do sistema bancário. Todavia, mesmo que possam ocorrer restrições na admissão e na regulamentação e supervisões prudenciais, os bancos, devido à sua própria natureza, podem falir e com certeza vão falir. As redes de segurança financeira portanto normalmente incluem medidas para tratar dessas circunstâncias. Neste sentido, o seguro de depósito atende às preocupações com equidade e a proteção ao consumidor, a função do emprestador de última instância destinada a coibir o spread da crise de liquidez e o mecanismo de resolução para tratar das instituições financeiras em dificuldade isto é, que estão experimentando insolvência. A situação desta última função é importante porque o momento de agir é crucial durante uma crise. Se, por exemplo, houver mais de uma instituição cuidando de diferentes fases da resolução, a coordenação entre elas assume importância. uma enorme Relativamente aos mandatos e poderes, com base nas conclusões do levantamento, todas as instituições de seguro de depósito os 6

8 descreveram como sendo uma parte integral das suas redes de segurança financeira em seus respectivos países. Em alguns casos, o banco central que opera a função de emprestador de última instância também tem a responsabilidade das funções de supervisão (p.ex., a Jamaica, a Bulgária, a Jordânia, a Lituânia, Portugal e Chipre) enquanto que em outros casos há uma separação das funções de supervisão (p.ex., o Canadá, os Estados Unidos, Taiwan e Coréia). Geralmente, os SNPs (Participantes da rede de Segurança) são órgãos estatutariamente independentes com seus poderes, mandatos e responsabilidades explicitamente definidos em legislação, e em alguns casos, sustentados por meio de Memorando de Entendimento (p.ex., a Jamaica, a Bulgária, e a Estônia) assim como por Acordos especiais para o compartilhamento de informações e coordenação (p.ex., o Canadá, a Hungria, Taiwan e a Coréia). A maioria dos seguradores de depósito não possui a autoridade para inspecionar diretamente os bancos-membros mas tem a autoridade de solicitar certas medidas ou informações do órgão supervisor. A Hungria tem autoridade limitada enquanto que a Jordânia pode desempenhar esta função em conjunto com o banco central. Nas Filipinas, o segurador de depósito pode minimizar os riscos do seguro através da condução de exames dos bancos. Todavia, isto requer uma aprovação prévia por parte da Diretoria Monetária do banco central, contanto que, nenhum exame poderá ser conduzido dentro de 12 meses a contar da data do último exame. No México, o supervisor é obrigado por lei a informar ao segurador de depósito sobre as condições de uma instituição onde haja a perspectiva de que uma intervenção pode se tornar necessária. Os seguradores de depósito que podem e que não podem ter acesso às inspeções de supervisão se encontram mais ou menos divididos em números iguais. 7

9 Alguns países, incluindo a Jordânia, Eslovênia e Trinad e Tobago foram de opinião de que há áreas onde os poderes e responsabilidades do segurador de depósito vis-à-vis os poderes e responsabilidades dos outros SNPs deveriam ser melhor definidos. Algumas das áreas sugeridas para melhoria incluem: concessão de mandatos mais claros apoiados por regimes contábeis mais severos para garantir que os participantes cumpram as suas responsabilidades; o fortalecimento dos dispositivos de governança empresarial e um maior compartilhamento de informações através de referências específicas constantes em leis quanto ao tipo de informações que devem ser compartilhadas e a data do recebimento dessas informações. IV. Coordenação entre os Participantes da Rede de Segurança A necessidade de uma coordenação e cooperação mais estreita entre os SNPs decorre da possibilidade de haver mandatos conflitantes que possam minar a efetividade da rede de segurança financeira. Portanto, embora os mecanismos de coordenação devam obviamente depender da situação institucional de cada país, como um primeiro passo, deve haver uma divisão clara e articulada de poderes e responsabilidades aceitas por todos os participantes a fim de impedir, sempre que possível, a duplicação e superposição das atividades. Em épocas normais, os acordos sobre os respectivos mandatos não têm o mesmo nível de importância como teriam por ocasião de uma crise bancária. De fato, quando ocorrer falhas, será muito difícil para os SNPs de cumprir suas respectivas responsabilidades sem um claro mandato ex-ante. A fim de reconciliar os mandatos potencialmente conflitantes, será necessário um alto grau de transparência quando se 8

10 estiver estabelecendo a estrutura da coordenação, a fim de facilitar o compartilhamento das informações e a efetiva comunicação. Os resultados do levantamento demonstraram que os mecanismos de coordenação variaram de país para país. Naqueles países onde o segurador de depósito é um minimizador de risco, não existe superposição significativa entre as funções do segurador de depósito e as funções dos outros SNPs porque os poderes das diversas agências são normalmente claramente definidos por lei. Onde as funções do banco central, da agência de supervisão e do segurador de deposito se encontram incluídas em uma mesma entidade (p.ex., a Holanda), não há possibilidade de conflito de interesse. A coordenação também se torna mais fácil quando uma única instituição tem mais de uma função, p.ex., o Quênia e Chipre. Quando existe a possibilidade de conflitos de interesse entre os SNPs, os seguintes métodos de coordenação são normalmente utilizados: a participação de outros SNPs na diretoria do sistema de seguro de depósito, o uso de Memorandos de Entendimento (MOUs), comissões especialmente instituídas, e acordos legais. Nas Filipinas, por exemplo, as funções e responsabilidades do segurador de depósito e do banco central na área de inspeção, monitoramento, medidas corretivas imediatas, e resolução de falência, são definidas em seus respectivos estatutos e/ou circulares, regras e regulamentos e Memorando de Acordo. As diretorias de ambas as entidades prescrevem diretrizes que são necessárias para garantir que não haja duplicação de função. Na Jamaica, uma comissão estatutária composta de representantes do banco central, do sistema de seguro de depósito, do ministério das finanças e do órgão e supervisão, foi estabelecida para facilitar o 9

11 compartilhamento de informações e para coordenar a política de regulamentação. No que diz respeito ao tamanho das diretorias das agências de depósito, o número varia de três (3) em Portugal, até quatorze (14) na Coréia. É interessante notar que em um país tão grande com os Estados Unidos, a FDIC tem uma diretoria composta de cinco membros. No caso e alguns seguradores de depósito (p.ex., o Canadá e a Jamaica) os membros da diretoria não se qualificam para serem diretores, funcionários ou empregados das instituições-membros. A representação na Diretoria da Empresa de Seguro de Depósito do Canadá (CDIC), juntamente com comissões especialmente designadas para estudar os assuntos de interesse mútuo e um Manual de Intervenção para instituições federais, desenvolvido em conjunto entre a CDIC e o Escritório do Superintendente das Instituições Financeiras (OSFI) funcionam de forma muito satisfatória neste país. V. A Importância do Compartilhamento de Informações O compartilhamento de informações é uma questão das áreas vitais no relacionamento do segurador de depósito e dos outros participantes da rede de segurança. Os tipos de informações que devem ser compartilhadas devem ser especificados por lei ou acordo formal ou informal. Dependendo do seu mandato institucional e de seus poderes, a necessidade de informações por parte do segurador de depósito pode variar de forma significativa. No caso de um simples sistema de caixapagador, o segurador de depósito deve ter a informação básica para calcular os prêmios do seguro e para reembolsar os depositantes de 10

12 forma tempestiva e eficiente quando for necessário. Essas informações se referem à base dos depósitos nos bancos, incluindo informações sobre os valores dos depósitos segurados pertencentes aos depositantes individuais. A natureza das informações necessárias ao segurador de depósito deverá variar de épocas normais para épocas de crise. Um segurador de depósito que minimiza seu risco, todavia, tem uma maior necessidade de informações em virtude de seu mandato mais amplo. Ele deve estar em condições de acessar as condições financeiras não apenas das intituições-membros individuais, através do acesso, por exemplo, aos seus extratos financeiros e outros relatórios, mas também o acesso a todo o setor bancário. Além disso, o minimizador de risco deve ser capaz de antecipar os problemas financeiros dos bancos individuais e tratá-los de forma efetiva quanto eles surgirem. Isto requer papéis bem-definidos, responsabilidades, compartilhamento de informações e atividades de coordenação com os outros participantes da rede de segurança financeira. Quando isto é alcançado, o resultado deverá ser um alto nível de efetividade e minimização de riscos para o segurador de depósito e para o sistema financeiro como um todo. Uma questão importante se refere ao acesso dos resultados das inspeções, in loco, que geram informações sobre as condições da instituição que não seriam obtidos de outra forma. A evidência empírica sugere que na maioria dos casos o órgão de supervisão é a principal e mais importante fonte dessas informações bancárias. Em virtude dos poderes e responsabilidades específicas, o órgão de supervisão é normalmente a única agência da rede de segurança capaz de acessar com precisão e garantir a qualidade das informações 11

13 fornecidas pelas instituições financeiras. Portanto, a coordenação estreita da coleta e compartilhamento das informações entre o órgão de supervisão e os outros SNPs se torna imperativo. A evidência existente sugere, todavia, que o acesso do segurador de depósito aos relatórios de inspeção ou aos dados críticos desses relatórios diferem bastante entre os países pesquisados. Em geral, dependendo do escopo de seus mandatos específicos, os seguradores de depósito podem ter a necessidade de uma suplementação de informações prestadas pelos supervisores com certas informações específicas obtidas diretamente dos bancos segurados. Por exemplo, pode-se incluir, para efeito de verificação, o nível dos depósitos mantidos para a cobrança dos prêmios e informações sobre produtos específicos e o custo de seus seguros. Todavia, é importante comparar a necessidade do segurador de depósito de obter informação suplementar contra a necessidade de se evitar impor um ônus desnecessário sobre o setor bancário. Para que as informações sejam úteis ao segurador de depósito, elas devem ser oportunas, precisas e relevantes, para facilitar um sistema efetivo de permanente avaliação das instituições individuais seguradas, assim como do setor bancário como um todo. Em muitos casos, o supervisor não é obrigado a atender aos pedidos de informação por parte do segurador de depósito dentro de um período específico de tempo. Os exemplos de exceção deste caso podem ser encontrados no Canadá, Bulgária, Colômbia, Coréia e Albânia. Existem alguns seguradores de depósito que não conseguem obter informações do órgão supervisor ou e outros SNPs (p.ex., Trinidad e Tobago). Certos tipos de informações sobre bancos individuais, tais como a classificação de risco do supervisor das instituições individuais e das 12

14 contas dos clientes, são normalmente consideradas confidenciais. Porquanto, as regras de confidência sobre informações trocadas entre os participantes da rede de segurança financeira devem ser sempre respeitadas. VI. Conclusões e Itens-chaves da Orientação Os itens de orientação abaixo resumem as principais conclusões e sugestões emanadas deste documento, para ajudar as autoridades e outras partes interessadas a enfrentar as questões críticas relacionadas com o inter-relacionamento entre os vários participantes da rede se segurança financeira. Estes itens representam um reflexo, e também se adaptam a uma larga gama de circunstâncias, situações e estruturas. 1. Composição, Mandatos e Poderes dos Participantes da Rede de Segurança Financeira O primeiro passo ao se abordar a questão do interrelacionamento dos SNPs é ter uma clara compreensão dos arranjos institucionais de um dado país. Isto deverá ajudar na identificação adequada da composição e do escopo da rede de segurança financeira e fornecer os critérios relativos aos conflitos potenciais. Uma vez identificados os diversos componentes da rede de segurança, o próximo passo é rever as suas respectivas funções, tanto em épocas normais como em épocas de crises financeiras. Nos casos onde uma única organização desempenha todas as funções da rede de segurança, a solução suave das tensões potenciais irá depender da clareza dos mandatos e da responsabilidade do regime adotado pelos departamentos 13

15 relevantes. Todavia, quando as funções são atribuídas a diferentes organizações, as questões relativas à alocação dos poderes e responsabilidades, à coordenação das ações entre as diferentes funções, e às questões relacionadas com o compartilhamento de informações, tornam-se mais complexas e necessitam de um tratamento claro e explícito. 2. Coordenação entre os Participantes da Rede de Segurança A necessidade de uma estreita coordenação e cooperação entre os SNPs deriva da possibilidade de haver mandatos conflitantes. Portanto, embora o mecanismo preciso da coordenação irá depender obviamente da situação institucional de cada país, como um primeiro passo, deverá haver uma clara e articulada divisão dos poderes e responsabilidades endossadas por todos os participantes, a fim de se prevenir, sempre que possível, a superposição improdutiva e a duplicação de atividades. Ao se estabelecer a estrutura de coordenação, deve se estabelecer um alto grau de transparência e concordância com respeito aos respectivos mandatos antes da ocorrência de uma crise bancária. Para se prevenir superposições significativas e improdutivas entre as funções do segurador de depósito e aquelas relativas aos demais SNPs, é recomendável que sejam explicitados claramente em lei os poderes relativos às diversas agências. À parte, e em adição a legislação, deve-se também levar em consideração a formalização das seguintes técnicas de coordenação e de compartilhamento de informações: a participação em diretorias de outros SNPs, o uso de Memorando 14

16 de Entendimento (MOU), e a designação e comissões especiais ou uma combinação destras técnicas. 3. A Importância do Compartilhamento de Informações A necessidade de informações relevantes por parte do segurador de depósito pode variar significativamente dependendo do seu mandato e poderes institucionais, porém, isto não remove em todos os casos a necessidade de uma estreita coordenação e compartilhamento de informações entre os participantes da rede de segurança. Todas as informações necessárias devem ser tempestivas, precisas e relevantes. No caso de um simples sistema de caixa-pagador, a agência de seguro de depósito deve contar com as informações básicas para indenizar os seus depositantes de uma maneira oportuna e eficiente sempre que for necessário fazê-lo. Um segurador de depósito minimizador de risco deverá, portanto, ter uma maior necessidade de informações em virtude de seu mandato mais amplo. Por exemplo, ele deve estar em uma posição capaz de avaliar a condição financeira não só das instituições financeiras individuais mas também de todo o setor financeiro. Além disto, o minimizador de risco deve ser capaz de antecipar os problemas financeiros dos bancos individuais e tratá-los de forma efetiva quando surgiram os problemas. Considerando que a autoridade de supervisão é normalmente a primeira e a mais importante fonte de informações bancárias, em virtude de seus poderes e responsabilidades, deve haver diretrizes claras para essa autoridade compartilhar das informações relevantes com os outros SNPs. Devem-se também 15

17 tomar as medidas cabíveis para garantir que a autoridade de supervisão seja obrigada a fornecer as informações necessárias dentro de um período específico de tempo. Os seguradores de depósito podem, de quando em vez, necessitar de informações complementares fornecidas pela autoridade de supervisão além de certas informações específicas obtidas diretamente dos bancos segurados por exemplo, o nível dos depósitos em conta para a cobrança dos prêmios e outras informações sobre produtos específicos e a necessidade de segurá-los. Dessa forma, os acordos necessários devem ser estabelecidos a fim de facilitar o acesso do segurador de depósito a estas informações complementares sem dificuldades. As regras de confidência das informações trocadas entre os participantes da rede de segurança devem também ser respeitadas durante todo o tempo. 16

18 APÊNDICE Países que Responderam ao Questionário Membros da IADI Não-Membros 1. Albânia 1. Chile 2. Brasil 2. Chipre 3. Bulgária 3. Estônia 4. Canadá (CDIC) 4. Finlândia 5. Autoridade dos Merc. Financeiros, Quebeque 5. Lituânia 6. Colômbia 6. Holanda 7. República Checa 7. Portugal 8. El Salvador 8. Slovênia 9. França 9. Espanha 10. Hungria 10. Reino Unido 11. Jamaica 12. Japão 13. Jordânia 14. Cazaquistão 15. Quênia 16. Coréia 17. México 18. Filipinas 19. Rússia 20. Suécia 21. Taiwan 22. Trinidad e Tobago 23. EUA 24. Venezuela 25. Vietnam i The initial approach was outlined in a presentation made by Winston Carr on 23 October 2003 at the Second Annual IADI Conference held in Seoul, Korea. Mr. Carr delivered a presentation based on this paper at the Fourth Annual IADI Conference on 29 September 2005 in Taipei ii This paper was prepared by a sub-group of the Research and Guidance Committee Chaired by Winston Carr (Jamaica Deposit Insurance Corporation). The sub-group was also composed of Andrei Pekhterev (Deposit Insurance Agency Russian Federation), Bakhyt Mazhenova (Kazakhstan Deposit Insurance Fund), Carlos Isoard (Instituto para la Proteccion al Ahorro Bancario Mexico), Charles Cornut (Fonds de Garantie des Dépôts France), Daniel Jánossy (National Deposit Insurance Fund of Hungary, David Walker (Canada Deposit Insurance Corporation), Dong-Il Kim ( Korea Deposit Insurance Corporation), Hajime Shinohara (Deposit Insurance Corporation of Japan), Ricardo Tan (Philippines Deposit Insurance Corporation), and Roumyana Markova (Bulgarian Deposit Insurance Fund). 17