AULA 5: Processo de Planejamento; Princípios da Administração Pública

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1 AULA 5: Processo de Planejamento; Princípios da Administração Pública Olá pessoal, tudo bem? Na aula de hoje iremos cobrir os seguintes itens do edital: Processo de Planejamento na Administração Pública: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual; princípios da administração pública, princípios gerais da administração. Irei trabalhar com muitas questões da FCC, mas incluirei algumas questões da FGV, da Cespe ou da ESAF quando não tiver questões da FCC do tema trabalhado, ok? Se acharem alguma questão da FCC que não tenha trabalhado me mandem que comentarei depois. Espero que gostem da aula! 1 de 44

2 Sumário Processo de Planejamento na Administração Pública - O Ciclo de Gestão... 3 O Plano Plurianual - PPA... 4 Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO... 9 Lei Orçamentária Anual LOA Princípios da Administração Pública Princípios Básicos da Administração Pública Lista de Questões Trabalhadas na Aula Gabarito Bibliografia de 44

3 Processo de Planejamento na Administração Pública - O Ciclo de Gestão O ciclo de gestão é o processo de planejamento e orçamento público. Este processo é formado por três instrumentos principais, estipulados pela Constituição Federal de 1988: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Este processo foi instaurado pela CF/88, com a criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Assim, o Estado brasileiro buscou aliar os objetivos de longo prazo com as ações de curto prazo. Desta forma, com estes instrumentos passou a existir uma integração entre a figura do planejamento governamental e o orçamento 1. Antes da CF/88, cada ente definia seus instrumentos de planejamento. Portanto, não existia uma obrigação de que os entes se planejassem a médio e longo prazo. Esta obrigatoriedade do planejamento nas diversas esferas de poder público somente aconteceu com a nova Constituição Federal 2. Vamos ver uma questão que toca neste tema? 1 - (FCC MPE-RS ADMINISTRADOR 2008) Assinale a alternativa que define corretamente uma das mudanças introduzidas no processo orçamentário pela Constituição Federal de (A) Recuperou a figura do planejamento na administração pública brasileira, mediante a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). (B) Concluiu o processo de modernização orçamentária, criando, além do Orçamento Monetário, o Orçamento Fiscal e o Orçamento da Seguridade Social. (C) Restaurou a prerrogativa do Congresso Nacional de iniciativa de proposição de lei em matéria orçamentária ao longo de todo o ciclo orçamentário. (D) Unificou o processo orçamentário, desde a definição de diretrizes para o exercício financeiro subsequente no PPA, até a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA). 1 (Mendes, 2010) 2 (Giacomoni, 2010) 3 de 44

4 (E) Eliminou a multiplicidade de peças orçamentárias, unificandoas no Orçamento Fiscal Como vimos acima, uma das preocupações dos constituintes em 1988 foi restaurar a ligação entre o planejamento e o orçamento. Para isto, foi criado o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Desta forma, nosso gabarito é a letra A. Como ainda não trabalhei os pontos relativos às demais alternativas, comentarei mais a fundo esta questão posteriormente. Continuando com nossa aula, o processo orçamentário, apesar de conter etapas diferenciadas, deve ser coordenado e integrado para que possa funcionar. Veja que a própria CF/88 menciona em seu artigo n 165 estes instrumentos de forma conjunta: Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Desta forma, cabe ao Poder Executivo dos entes (União, Estados e Municípios) a iniciativa de propor as leis orçamentárias. Assim sendo, vamos ver em detalhes cada um destes instrumentos abaixo. O Plano Plurianual - PPA O Plano Plurianual (PPA) é o principal instrumento governamental de médio e longo prazo. Com este instrumento, busca-se instituir o planejamento da gestão dos recursos em toda a administração pública. O PPA, de acordo com a CF/88, deve ser feita de modo a estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal, de modo regionalizado, para as despesas de capital e outras dela recorrentes, além das despesas relativas aos programas de duração continuada. Veja abaixo o trecho da CF/88 3 que se refere ao PPA: 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração 3 Constituição Federal, Art. 165, Inciso de 44

5 pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Portanto, um dos primeiros conceitos é o que indica a forma regionalizada. O PPA deve ser feito levando-se em conta as diferenças entre as diversas regiões. No caso do governo federal, as diferenças entre as regiões mais debilitadas economicamente e as mais avançadas devem ser atacadas. O Nordeste, por exemplo, deve ter um tratamento diferenciado ao fornecido ao Sudeste. Desta forma, busca-se um crescimento mais homogêneo e sustentável de nosso país. Este é inclusive um dos objetivos da Constituição Federal, ou seja, de reduzir as desigualdades sociais. Veja como este ponto é descrito no Manual de Elaboração do PPA de 2008/ : O desenvolvimento do Brasil tem sido territorialmente desigual. As diversas regiões brasileiras não possuem as mesmas condições para fazer frente às transformações socioeconômicas em curso, especialmente aquelas associadas ao processo de inserção do país na economia mundial. Assim, um grande desafio do planejamento é promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do país. Nesse sentido, as políticas públicas devem ser pensadas tendo em vista a organização do território e o atendimento das demandas de forma mais equilibrada no longo prazo, visando prover os territórios de infra-estrutura social e econômica e de capacidade de inovação, contribuindo para a redução das desigualdades inter e intra-regionais. Tais mudanças são estruturais e demandam um amplo horizonte de tempo e perseverança para se concretizarem, motivo pelo qual devem ser tratadas na perspectiva do planejamento de longo prazo. O papel do Plano Plurianual nesse contexto 4 (Brasil, 2007) 5 de 44

6 é o de implementar o necessário elo entre o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais. O planejamento de longo prazo encontra, assim, nos sucessivos planos plurianuais, as condições para sua materialização. Nos planos dos estados e municípios, cada ente deve definir suas próprias regiões, de modo a definir o PPA de acordo com as características do território de cada ente. Mesmo dentro dos estados mais ricos (São Paulo, por exemplo), existem áreas menos desenvolvidas que devem ser priorizadas. Desta maneira, um estado pode definir suas regiões de acordo com um agrupamento de cidades, de acordo com as mesorregiões definidas pelo IBGE ou outra forma de regionalizar seu território 5. Assim sendo, a preocupação principal no caso do PPA são os investimentos. Este item está claro quando a CF menciona as despesas de capital. Neste caso, são despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. Seriam, portanto, as diversas obras públicas (como a construção de um hospital, de um aeroporto, etc.), a compra de equipamentos, as inversões financeiras e as amortizações de dívidas. Entretanto, o fator novo nesta constituição foi a preocupação com as despesas decorrentes das despesas de capital. Os governos, em geral, sempre se preocupam com os investimentos. Isto ocorre, pois estes são muito visíveis e geram uma percepção na população de que o governante é um executor e seu governo é eficiente. Pense você: quantas vezes você viu um político inaugurando uma obra? Imagino que diversas vezes. Mas você já viu algum político fazer um discurso quando a pintura de uma estrada ou de um hospital é retocada? Acho pouco provável, não é mesmo? Assim sendo, constrói-se uma escola, mas não se faz as necessárias provisões para as despesas que serão exigidas quando a escola fique pronta. Deste modo, a escola fica pronta e não existem verbas para a contratação de professores e compra de materiais. Ou ainda, a escola não recebe mais nenhuma manutenção (como pinturas e consertos elétricos) tendo sua vida útil reduzida. Portanto, a CF/88 buscou coibir este tipo de comportamento, estipulando que estas despesas também sejam consideradas no PPA. 5 (Giacomoni, 2010) 6 de 44

7 Desta forma, deve existir uma visão mais realista do impacto de cada investimento nas despesas do ente. Outro ponto importante são os programas de duração continuada. Estes são definidos como os programas relacionados à prestação de serviços à comunidade que ultrapassem dois exercícios financeiros. Dica: O PPA se relaciona com o DOM (Diretrizes, Objetivos e Metas) Mas afinal, o que são estas Diretrizes, Objetivos e Metas? As diretrizes são orientações que norteiam as medidas que o governo utilizará para poder alcançar os seus objetivos. São normas gerais que mostram o caminho que deverá ser seguido nos quatro anos de vigência do PPA 6. Já os objetivos são os alvos a serem atingidos 7. Desta forma, cada programa que é incluído no PPA tem seu objetivo especificado, que seja possível de ser mensurado, ou seja, medido. Portanto, devem conter seus indicadores e metas que possibilitem o monitoramento e a avaliação dos resultados associados aos programas e políticas governamentais. Assim sendo, as metas são os desdobramentos dos objetivos. Estas devem ser sempre quantificáveis, de modo que possam servir para a avaliação do desempenho dos programas. O Plano Plurianual tem a duração de quatro anos, sendo que sua vigência inicia-se no segundo ano do mandato do Presidente da República (ou do governador e dos prefeitos) e termina no final do primeiro ano do mandato subsequente. Ou seja, o PPA não coincide com o mandato presidencial, mas tem a mesma duração quatro anos. Veja o texto da Constituição Federal (ADCT) que menciona os prazos relacionados ao PPA 8 : 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 6 (Mendes, 2010) 7 (Paludo, 2010) 8 Constituição Federal de 1988, ADCT: Art de 44

8 I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; Desta forma, no seu primeiro ano de mandato, o Presidente estará cumprindo o PPA que o seu antecessor propôs. Assim, neste momento está sendo preparado o PPA de 2012 a 2015 pelo governo da presidente Dilma. Este PPA será válido, portanto, até o primeiro ano do próximo mandato presidencial (que poderá executado até pela mesma, se ela for reeleita). Desta forma, veja que o chefe do executivo (presidentes, governadores e prefeitos) pode sim executar todo o PPA. Para isso, basta que ele seja reeleito e cumpra dois mandatos, não é verdade? Pela CF/88, como vimos no texto supracitado, o chefe do Poder Executivo deverá encaminhar o projeto de lei do PPA ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício (portanto, na data de 31 de agosto). Além disso, o projeto deverá ser devolvido para sanção do Presidente até o encerramento da sessão legislativa (que ocorre em 22 de dezembro). Os outros entes federados (estados e municípios) poderão definir outras datas, de acordo com as características de cada ente 9. Vamos ver algumas questões que tocam nestes tópicos? 2 - (CESPE CORREIOS / ANALISTA 2011) O plano plurianual é um modelo de planejamento estratégico utilizado pelo governo federal. Sua duração, por este motivo, coincide com o mandato do presidente da República. Apesar da duração do PPA ser também de quatro anos, ele não coincide com o mandato do Presidente da República (ou dos governadores e prefeitos). Ao assumir o mandato, o presidente recebe o PPA do ocupante anterior e o executará em seu primeiro ano de mandato. O gabarito é questão errada. 3 - (FCC TRT 24 /MS ANAL ADM 2011) Instrumento de planejamento utilizado no setor público no qual devem ser 9 (Giacomoni, 2010) 8 de 44

9 estabelecidas, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes. Trata-se de (A) Plano Plurianual. (B) Lei Orçamentária Anual. (C) Orçamento Plurianual. (D) Lei de Diretrizes Orçamentárias. (E) Plano Diretor. Como vimos acima, o instrumento de planejamento do setor público, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública (não só a Federal, como já vimos) para as despesas de capital e outras decorrentes é o Plano Plurianual (PPA). Lembre-se sempre do DOM! Se aparecerem as Diretrizes, Objetivos e Metas, normalmente a banca está se referindo ao PPA. Portanto, nosso gabarito é a letra A. Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO A LDO Lei de diretrizes Orçamentárias foi criada pela CF/88 para que se tornasse uma ligação entre o plano estratégico determinado pelo PPA e o plano operacional, relacionado à Lei Orçamentária Anual LOA. Antes de sua criação, ficava muito difícil incorporar as diretrizes estratégicas na Lei Orçamentária Anual 10. Portanto, a LDO veio suprir uma lacuna nesta orientação da LOA em relação ao planejamento estratégico do governo. De acordo com Giacomoni, a LDO foi uma inovação importante no sistema orçamentário brasileiro. De acordo com o autor 11 : a LDO representa uma colaboração positiva no esforço de tornar o processo orçamentário mais transparente e, especialmente, contribui para ampliar a participação do Poder Legislativo no disciplinamento das finanças públicas. Efetivamente, da maneira como são estruturados os orçamentos brasileiros, apenas a tramitação 10 (Mendes, 2010) 11 (Giacomoni, 2010) 9 de 44

10 legislativa da proposta orçamentária anual tende a não ensejar, ao legislador, o conhecimento da real situação das finanças do Estado, pois essa visãosíntese é obscurecida pela atenção que é concedida à programação detalhada que caracteriza as autorizações orçamentárias, na forma de uma miríade de créditos e dotações. Desta forma, a LDO veio encadear este processo de planejamento com o orçamento, pois ela indica, para a elaboração da LOA, quais são os programas prioritários. De acordo com a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve 12 : 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Desta maneira, a LDO, pela Constituição, deverá conter os seguintes aspectos: Despesas de Capital para o próximo ano Orientará a elaboração da LOA Disporá sobre as alterações na legislação tributária Metas e Prioridades LDO Estabelecerá a política de aplicação das agências de fomento Figura 1 - Aspectos Constitucionais da LDO Assim sendo, a LDO definirá as metas e prioridades que deverão ser observadas no momento da elaboração da LOA. Desta maneira, os 12 Constituição Federal de Art de 44

11 recursos orçamentários deverão ser distribuídos na Lei Orçamentária Anual de forma que estas metas e prioridades sejam atendidas. Isto reforça o caráter orientador que a LDO tem sobre a LOA. Como vimos no texto da CF/88, a LDO tem esta função. Portanto, a LOA deverá seguir as orientações descritas na LDO. Outro ponto importante é a disposição sobre as alterações na legislação tributária. Entre outros fatores, os tributos afetam a atividade econômica e tem a função de arrecadar recursos para a manutenção da máquina pública. Com isso, busca-se trazer o cenário de mudanças nesta legislação para que sejam observados ou previstos os impactos que estas mudanças trarão na economia como um todo e na arrecadação do Estado. Outra preocupação referente a estes impactos econômicos se verifica na definição da política de aplicação das agências de fomento. Estas agências de fomento (como o BNDES) executam investimentos de grande vulto. Portanto, estes investimentos devem ser monitorados, pois impactam fortemente o cenário econômico 13. Dica: a LDO se relaciona com as MP s (Metas e Prioridades) Cabe aqui um aviso: as bancas de concurso adoram embaralhar os conceitos do PPA e da LDO! Vela você que, apesar da LDO ter diretrizes em seu nome, quem estabelece as diretrizes é o PPA. Portanto, veja abaixo o gráfico para nunca mais esquecer: 13 (Mendes, 2010) 11 de 44

12 PPA Noções de Gestão Pública p/ TRT-PE LDO DOM MP Diretizes, Objetivos e Metas Metas e Prioridades Figura 2 - PPA e LDO Veja abaixo algumas questões sobre este tema: 4 - (CESPE TRE-ES ANALISTA 2011) Entre os instrumentos de planejamento obrigatoriamente elaborados a cada mandato do chefe do Poder Executivo, o único considerado de médio prazo é o plano plurianual. Este é um ponto polêmico, pois muitos autores consideram que o PPA é um instrumento de planejamento de longo prazo. Entretanto, o Cespe considerou correta a afirmação de que o PPA é um instrumento de médio prazo. O gabarito é questão correta. 5 - (FCC TRT 24 /MS ANAL ADM 2011) As metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício subsequente, são definidas (A) no Plano Plurianual. (B) na Lei de Diretrizes Orçamentárias. (C) no Orçamento Fiscal. (D) no Plano de Investimento. (E) no Orçamento de Investimentos. Como já pudemos ver em nossa aula, o instrumento que estabelece as metas e prioridades da Administração Pública é a Lei de Diretrizes Orçamentária LDO. Portanto, sempre que a banca nos trouxer na questão as MP (Metas e Prioridades) já podemos procurar a LDO nas alternativas. O nosso gabarito é, portanto, a letra B. Continuando, o projeto da LDO deve ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril do ano anterior de 44

13 Entretanto, este deve ser devolvido ao Executivo até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que ocorre no dia 17 de julho. Bom, agora veremos que a LDO teve diversas mudanças com a famosa Lei de Responsabilidade Fiscal 14. A LRF incluiu diversas atribuições e funções à LDO. De acordo com Nascimento e Debus 15, a LRF trouxe como novas atribuições da LDO, entre outras: dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício; dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento; disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas; quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros; estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado. Veja o texto original da LRF abaixo: Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no 2o do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do 1o do art. 31;... e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; Além disso, a LRF inseriu dois anexos que devem integrar a LDO: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. Vamos ver agora cada um deles em detalhes. 14 Lei Complementar n 101/ (Nascimento & Debus) 13 de 44

14 O Anexo de Metas Fiscais deverá estabelecer, segundo a LRF, metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Além disso, deverá analisar se as metas do ano anterior foram cumpridas, ou seja, deve-se fazer uma avaliação do desempenho do ano anterior. Após isso, a LRF determina que deve existir um demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. Desta forma, busca-se criar um mecanismo de controle, pois se a toda hora mudarmos a metodologia de cálculo ficará extremamente difícil fazer qualquer análise de uma situação, não é mesmo? Este era um subterfúgio comum dos governos anteriores, que faziam mudanças nos métodos de cálculo e nos parâmetros de controle, de maneira que fosse extremamente difícil se fazer uma avaliação do desempenho de seus governos. O Anexo de Metas Fiscais também deverá conter a evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos. Desta maneira, procura-se analisar como o patrimônio do Estado se comportou. Assim sendo, ficaria evidenciada uma excessiva venda de ativos do ente, sem a respectiva aplicação destes recursos em outra área importante. Outra preocupação deste instrumento é com os regimes de previdência e do FAT. Antigamente, muitos governos não utilizavam estes recursos para o fim especificado 16. Agora, a LRF especifica que deverá existir uma avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial 17. Além disso, devem ser reconhecidas e estimadas todas as renúncias de receitas próprias dos entes. Outra preocupação é com a expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Desta forma, deve-se ter em mente o bom comportamento das finanças públicas no 16 (Nascimento & Debus) 17 Lei Complementar n 101/ de 44

15 longo prazo, evitando-se criar uma situação de insolvência para o próximo governante. Outro instrumento importante é o Anexo de Riscos Fiscais. De acordo com a LRF: 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Portanto, neste documento, devem estar previstos os possíveis riscos ao bom desempenho fiscal, ou seja, todos os principais acontecimentos que poderiam prejudicar o desempenho das contas públicas. Desta forma, qualquer possível despesa importante deve ser mencionada. Imagine uma ação na justiça contra o estado do Rio de Janeiro (por exemplo) em que milhares de contribuintes estejam questionando uma determinada cobrança. Se estes contribuintes saírem vitoriosos, o estado do RJ terá uma despesa excepcional, não é mesmo? Desta forma, o estado do RJ terá de mencionar neste Anexo de Riscos Fiscais esta ação judicial, avaliando o possível impacto de uma derrota. Desta maneira, as providências a serem tomadas nestes casos (de derrota) deveriam ser especificadas. Veja abaixo, portanto, os dois anexos que integram a LDO: Anexo de Metas Fiscais Anexo de Riscos Fiscais LDO Figura 3 - Anexos na LDO Vamos fazer uma questão relacionada a este tema? 6 - (FCC TJ/AP ANALISTA ADM 2009) Na elaboração do Orçamento, o papel da LDO é (A) submeter aos representantes eleitos a definição de prioridades para a aplicação dos recursos públicos por meio da LOA de 44

16 (B) estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (C) discriminar os recursos orçamentários e financeiros necessários para se alcançar as metas e prioridades estabelecidas pelo PPA. (D) compatibilizar as diretrizes da LOA com os pisos e tetos de gastos definidos pela LRF. (E) fixar as metas de Receita, Despesa, Resultado Primário e Nominal e montante anual da dívida pública, além de sinalizar com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. A primeira alternativa está correta, pois é realmente na LDO que são definidas as prioridades da Administração Pública. Este é, portanto, nosso gabarito. A alternativa B está errada, pois as diretrizes, objetivos e metas (lembrou do DOM?) são estabelecidas no PPA, não na LDO. A letra C está incorreta, pois o instrumento que descrimina os recursos orçamentários é a Lei Orçamentária Anual LOA. Já a letra D faz uma confusão, pois a LOA não tem diretrizes. A alternativa E traz algumas atribuições estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. A banca simplesmente deu uma mexida básica no enunciado da LRF. Veja abaixo o texto original: 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 18 O texto da questão não diz que as metas são anuais, além de trocar as metas de receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública pelo termo: metas fiscais. Desta forma, banca considerou a assertiva como incorreta. Esta é, portanto, mais uma questão da FCC que demanda mais decoreba do que conhecimento. O gabarito é mesmo a letra A. 18 Lei Complementar n 101/ de 44

17 Lei Orçamentária Anual LOA Noções de Gestão Pública p/ TRT-PE A Lei Orçamentária Anual é o orçamento propriamente dito. Nesta lei, o poder público estima as receitas e fixa a realização de despesas. Desta maneira, a LOA cumpre ano a ano as etapas do PPA, em conformidade com as determinações da LDO 19. Dica: a LOA apenas prevê (ou estima) as receitas, pois estas dependerão do comportamento da economia. As despesas é que são fixadas! A LOA é o instrumento que define como os recursos serão utilizados durante um ano pelo poder público. Desta maneira, nenhuma despesa poderá ser efetuada se não estiver autorizada na LOA ou por lei, em forma de créditos adicionais 20. Assim sendo, a LOA especifica quais serão as despesas de modo detalhado. Portanto, atua no plano operacional, mas seguindo as determinações da LDO e do PPA (plano estratégico). Na verdade, um termo mais preciso seria autorização de despesas (ao contrário de fixação de despesas). Isto acontece, pois as despesas podem ser revistas no decorrer do ano. Portanto, pode ser que alguma despesa não seja mais necessária, ou que as receitas não estejam sendo realizadas, de modo que algum corte seja necessário. A competência para iniciativa do projeto de lei em matéria orçamentária é do Poder Executivo. Desta maneira, o projeto da LOA deve ser enviado pelo Presidente para o Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do ano anterior, e deve ser aprovado pelo Legislativo até a data final da sessão legislativa (que ocorre no dia 22 de dezembro). De acordo com a Constituição Federal de 1988, a Lei Orçamentária Anual deverá conter três orçamentos: 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 19 (Mendes, 2010) 20 (Paludo, 2010) 17 de 44

18 fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Desta forma, vamos analisar cada um deles abaixo: Orçamento Fiscal Este orçamento é o principal dos três orçamentos e engloba não só a administração direta, mas também a administração indireta (como as autarquias, fundações e algumas empresas públicas e sociedades de economia mista) 21. Desta maneira, neste orçamento estão relacionadas as ações de governo propriamente dito, mais as receitas e despesas relativas às autarquias e fundações (que normalmente recebem poucas receitas próprias e, portanto, dependem dos recursos do ente criador). Além disso, entram neste orçamento as receitas e despesas das empresas dependentes. Aqui cabe trazer alguns conceitos importantes para vocês. Uma empresa controlada é qualquer empresa em que o ente público tenha a maioria das ações com direito a voto. Desta forma, o ente então controla as principais decisões da empresa. Entretanto, dentro desta categoria temos dois tipos: as empresas dependentes e as nãodependentes. Uma empresa dependente é uma sociedade em que o ente controlador necessita aportar recursos para que ela se mantenha. Ou seja, como o próprio nome diz: a empresa não caminha com as próprias pernas. Assim sendo, depende do controlador (a União, os estados, etc.) para suas despesas de custeio em geral (despesas de pessoal, despesas administrativas, etc.) e as despesas de capital (investimentos). As únicas exceções (que não são consideradas despesas para manter a empresa rodando ) são as despesas de capital oriundas do aumento de participação acionária (que ocorre quando o ente aumenta sua participação no total das ações). 21 (Giacomoni, 2010) 18 de 44

19 Já uma empresa não-dependente não necessita do ente controlador para suas despesas comuns. Desta forma, a Petrobrás, por exemplo, é uma empresa controlada (pois a União detém a maioria das ações com direito a voto), mas é uma empresa não-dependente, pois não depende de recursos da União para se manter. Desta maneira, as despesas da Petrobrás não estão incluídas no orçamento fiscal. Este conceito de empresa dependente então é importante, pois estas empresas estarão no orçamento fiscal. Já as empresas nãodependentes só entrarão no orçamento de investimento das empresas. Orçamento da Seguridade Social De acordo com a Constituição federal de 1988, o orçamento da seguridade social inclui todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. Este orçamento tem a função de garantir que os direitos constitucionais relacionados à saúde, à previdência e à assistência social sejam atendidos. De acordo com Giacomoni 22 : trata-se de um orçamento de áreas funcionais, que cobre todas as despesas classificáveis como de seguridade social e não apenas as entidades e órgãos da seguridade social. Desta forma, as despesas de um órgão público com seus pensionistas e servidores inativos estão incluídas neste orçamento, pois se inserem no contexto das despesas de seguridade social. Orçamento de Investimentos das Empresas Como vimos acima, as empresas não-dependentes não têm suas receitas e despesas operacionais incluídas no orçamento fiscal. Estas empresas se sustentam sozinhas, sem a necessidade de ajuda financeira do ente controlador. Entretanto, o Estado necessita controlar e monitorar seus investimentos. Isto ocorre por dois motivos principais: o primeiro é que estes investimentos muitas vezes têm origem em recursos ou garantias do poder público (como dividendos retidos, aumentos de capital, garantias de financiamento, etc.). O segundo motivo é que estes investimentos são indicadores do comportamento destas empresas no crescimento econômico do país. Esta programação de investimentos, portanto, dá uma sinalização à sociedade 22 (Giacomoni, 2010) 19 de 44

20 das áreas e setores que estarão sendo ampliados pelas empresas estatais. Cabe aqui ressaltar, deverão ser incluídos todos os investimentos efetuados pelas empresas não-dependentes, independente da fonte de financiamento dos recursos (públicos ou privados). Abaixo podemos ver no gráfico os três orçamentos da LOA: Orçamento Fiscal LOA Orçamento de Investimento das Empresas Orçamento da Seguridade Social Figura 4 - Lei Orçamentária Anual Vamos ver agora algumas questões? 7 - (ESAF CVM ANALISTA 2010) Nos termos da Constituição Federal, é correto afirmar que: (A) o Plano Plurianual possui status de lei complementar. (B) a Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das estatais e o orçamento da seguridade social. (C) o Poder Executivo deve publicar, até trinta dias após o encerramento de cada trimestre, relatório resumido da execução orçamentária. (D) o Plano Plurianual compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. (E) os orçamentos fiscal e de investimento das estatais possuem, entre outras, a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional de 44

21 A primeira alternativa está errada, pois o PPA tem status de lei ordinária, e não de lei complementar. A letra B está fácil, pois é a LOA que engloba estes orçamentos, não a LDO. A letra C tem uma pegadinha, pois o RREO deve ser publicado a cada bimestre e não trimestre. A letra D também tem uma pegadinha, pois está trocando A LDO pelo PPA. Já a letra E está correta e é o nosso gabarito. 8 - (FCC TRF 1 Região ANAL ADM. 2011) A Lei Orçamentária Anual LOA (A) discrimina os recursos orçamentários e financeiros para o a realização das metas e prioridades estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. (B) compreende apenas o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. (C) exclui o orçamento da seguridade social, que abrange órgãos da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. (D) não pode conter dispositivo que autorize a abertura de créditos suplementares ou a contratação de operações de crédito. (E) compreende também o orçamento de investimento das empresas em que a União detenha a totalidade do capital social com direito a voto. A primeira questão está correta e é nosso gabarito. A segunda alternativa está errada, pois, como já vimos, a LOA compreende o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas. A letra C está incorreta, pois o orçamento da seguridade social é parte integrante da LOA. Já a letra D inverte o conceito, pois a LOA pode sim conter dispositivo que autorize a abertura de créditos suplementares. Já a letra E é um pouco mais sutil. O erro está na frase totalidade. Não é necessário que o ente detenha a totalidade das ações com direito a voto. O conceito de empresa controlada é relacionado às empresas em que o ente detenha a maioria das ações com direito a voto. Desta maneira, nosso gabarito é a letra A de 44

22 9 - (CESPE ABIN AGENTE 2010) O projeto de Plano Plurianual (PPA) deve ser enviado ao Congresso Nacional quatro meses antes do encerramento do mandato do presidente da República e devolvido para sanção até o encerramento do segundo período da sessão legislativa seguinte. O PPA só deve ser apresentado no primeiro ano do mandato presidencial, e não no último ano do mandato. O gabarito é questão incorreta (FCC TRT 24 /MS TEC ADM 2011) Por força do disposto na Constituição Federal, a lei orçamentária anual (A) disporá sobre as alterações na legislação tributária. (B) compreenderá e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (C) compreenderá metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro. (D) compreenderá o orçamento fiscal, apenas. (E) compreenderá o orçamento fiscal, o de investimentos das empresas estatais e o da seguridade social. A questão está pedindo que identifiquemos a alternativa que se relaciona com a LOA. Desta maneira, a letra A está errada, pois o instrumento que dispõe sobre as alterações na legislação tributária é a LDO. Do mesmo modo, a letra B também incorre no mesmo erro. Portanto, está incorreta. Na letra C, mais uma vez a banca inverte a LOA com a LDO. O instrumento que determina as metas e prioridades da Administração Pública é a LDO. Desta forma, alternativa incorreta. A letra D também está errada, pois a LOA não compreende apenas o orçamento fiscal, mas também o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas. Portanto, o nosso gabarito é a letra E, que descreve corretamente a LOA (CESPE MPU ANALISTA 2010) Para que se atinja o equilíbrio distributivo e se reduzam as possíveis desigualdades inter-regionais, o orçamento fiscal deve ser compatível com o plano plurianual de 44

23 Esta questão está perfeita! De acordo com a CF/88, o orçamento fiscal deve ser compatível com o PPA e deve buscar reduzir as desigualdades inter-regionais. O gabarito é questão certa (FCC TJ/AP ANALISTA ADM 2009) O Orçamento de Investimento compreende (A) os órgãos e entidades da administração direta, bem como fundos e fundações instituídos pelo Poder Público, responsáveis por investimentos. (B) os órgãos e entidades da administração indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. (C) todos os órgãos e entidades da administração direta e indireta, empresas e fundações nos quais a União detenha uma parte do capital social. (D) as empresas em que a União detenha diretamente a maioria do capital social. (E) as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. As alternativas A e B se relacionam com os órgãos e entidades que estarão inseridos no orçamento fiscal. Desta forma, as alternativas estão incorretas. A letra C é absurda, pois só falamos de capital social em empresas públicas ou sociedades de economia mista. A banca embaralhou os conceitos. A letra D também está errada, pois somente entram no orçamento de investimento as empresas não-dependentes. Não são todas as empresas controladas pela União que estão no orçamento de investimento. Como já vimos, as empresas dependentes estão no orçamento fiscal. Além disso, a empresa pode ser controlada não só diretamente, como indiretamente. A letra E também está incorreta, mas a banca considerou a questão correta. A FCC se baseou no texto constitucional, que segue abaixo: II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; Entretanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que as empresas dependentes devam estar no orçamento fiscal, e não no orçamento de investimentos. Infelizmente, a banca não reconsiderou esta questão e se ateve a letra fria da CF/88. Portanto, o gabarito é a letra E de 44

24 13 - (CESPE MS TÉCNICO 2010) Se o projeto de plano plurianual não for encaminhado ao Poder Legislativo no prazo legal, o Congresso Nacional tem competência para elaborar diretamente um projeto tratando da matéria. Questão incorreta. Esta competência é privativa do Presidente da República. Se, por acaso, este não o fizer, será aplicado o PPA em vigência. O gabarito é mesmo questão errada (FCC TRT 24 /MS ANAL ADM 2011) As metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, serão estabelecidas no (A) Anexo de Resultado Primário. (B) Plano Plurianual. (C) Anexo de Riscos Fiscais. (D) Anexo de Metas Fiscais. (E) Orçamento Anual. De acordo com a LRF, deverão integrar a LDO dois anexos: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. Desta forma, o Anexo de Metas Fiscais deverá estabelecer, segundo a LRF, metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Portanto, nosso gabarito é a letra D, que relaciona o Anexo de Metas Fiscais, integrante da LDO (FCC MPU CONTROLE INTERNO 2007) Constará da Lei Orçamentária Anual: (A) Anexo de Riscos Fiscais. (B) Crédito com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada. (C) Valor total das despesas relativas à divida pública. (D) Anexo de Metas Fiscais. (E) Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento de 44

25 As letras A e D descrevem os anexos que devem integrar a LDO. Desta maneira, estas alternativas estão incorretas. O mesmo ocorre com a letra E. Desta forma, esta alternativa também está errada. A letra B está incorreta, pois, de acordo com a LRF 23 : 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. Deste modo, não pode constar da LOA crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada, ao contrário do que a questão descreve. A letra C está correta, de acordo com o artigo n 5 da LRF, e é nosso gabarito (FCC TCE/RO AUDITOR 2010) Constará da Lei Orçamentária Anual o (A) Anexo de Riscos Fiscais. (B) Relatório da Gestão Fiscal. (C) Orçamento da Seguridade Social. (D) Orçamento Monetário do Banco Central. (E) Anexo de Metas Fiscais. A letra A está errada, pois o Anexo de Riscos Fiscais se encontra na LDO, e não na Lei Orçamentária Anual - LOA. Da mesma forma, a letra B está incorreta, pois o Relatório de Gestão Fiscal é um instrumento criado pela LRF para aumentar a transparência da gestão fiscal. De acordo com a LRF 24 : Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. 23 Lei Complementar n 101/2000, Art. 5, Inciso Lei Complementar n 101/ de 44

26 Desta maneira, esta alternativa está incorreta, pois o RGF não se encontra na LOA. A letra C está correta, pois o orçamento da seguridade social é um dos três orçamentos que compõem a LOA. A letra D está equivocada, pois o orçamento monetário não existe mais. Este orçamento existia antes da Constituição Federal de Como ele não era aprovado pelo Legislativo, acarretava uma falta de controle do orçamento e dificultava os pesos e contrapesos que devem existir em uma democracia. A CF/88, portanto, acabou com este orçamento. Por fim, a letra E também cita um anexo da LDO. Assim sendo, a alternativa está errada. Desta maneira, nosso gabarito é mesmo a letra C (FCC TRE-AM ANAL ADM 2009) O art. 165 da Constituição Federal de 1988 estabelece os três instrumentos de planejamento e orçamento das ações governamentais: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Sobre as disposições constitucionais e aquelas contidas na Lei Complementar no 101/2000 relativas a tais instrumentos, considere: I. O PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para a totalidade das despesas correntes e de capital. II. A LDO conterá Anexo de Metas Fiscais, cuja finalidade é avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. III. A LOA da União apresentará as receitas tributárias líquidas dos valores transferidos para municípios e estados por determinação constitucional. IV. A LDO e a LOA poderão conter autorização para que os municípios contribuam para o custeio de despesas de competência de outros entes da federação. Está correto o que se afirma APENAS em (A) I e II. (B) I e III. (C) II. (D) III e IV. (E) IV. A primeira frase está incorreta, pois o PPA não abrange todas as despesas correntes. Estão incluídas apenas as despesas de capital 26 de 44

27 (exemplo: construção de uma escola) e as despesas correntes que são decorrentes destas despesas de capital (exemplo: pagamento de salários para os professores que trabalham nesta escola). A segunda afirmativa tem uma pegadinha, pois não é o Anexo de Metas Fiscais que tem a finalidade de avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. Este é o objetivo do Anexo de Riscos Fiscais! Portanto, esta assertiva está errada. Já a terceira alternativa é um pouco mais fácil, mas necessita que vocês conheçam os princípios orçamentários. Pelo princípio do orçamento bruto, as receitas devem ser dispostas na LOA pelo seu valor bruto, e não líquido. Portanto, esta alternativa também está errada. Finalmente, a última frase está correta. Ela se baseia no artigo 62 da LRF: Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver: I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual; II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação. Desta maneira, nosso gabarito é a letra E. Esta questão está um pouco mais salgada para vocês, pois caiu em uma prova que cobrava conhecimentos da LRF e de princípios orçamentários. Entretanto, achei que seria interessante colocar ela aqui também, pois trabalha alguns dos tópicos de nosso edital (FCC TCE/RO AUDITOR 2010) Considere as afirmações a seguir, relativas ao processo de planejamento e orçamento previsto na Constituição de 1988 e regulamentado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000): I. O Plano Plurianual de Investimentos deverá estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital de forma centralizada. II. A Lei Orçamentária Anual disporá sobre as alterações na legislação tributária a viger durante o exercício a que se referir. III. A Lei das Diretrizes Orçamentárias tem, entre suas atribuições, a de estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. IV. O Plano Plurianual tem a vigência de quatro anos, iniciando-se no segundo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo e terminando no primeiro ano do mandato de seu sucessor de 44

28 Está correto o que se afirma APENAS em (A) I e II. (B) I e III. (C) II e III. (D) II e IV. (E) III e IV. A primeira frase está incorreta, pois o Plano Plurianual (sem o termo investimentos) deve estabelecer as Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM) de forma regionalizada. A segunda afirmativa também está errada, pois não é a LOA que dispõe das alterações na legislação tributária. Esta é uma atribuição da LDO. Entretanto, tanto a terceira quanto a quarta afirmativa estão corretas. Desta forma, nosso gabarito é a letra E (FCC MPE-RS ADMINISTRADOR 2008) Assinale a alternativa que define corretamente uma das mudanças introduzidas no processo orçamentário pela Constituição Federal de (A) Recuperou a figura do planejamento na administração pública brasileira, mediante a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). (B) Concluiu o processo de modernização orçamentária, criando, além do Orçamento Monetário, o Orçamento Fiscal e o Orçamento da Seguridade Social. (C) Restaurou a prerrogativa do Congresso Nacional de iniciativa de proposição de lei em matéria orçamentária ao longo de todo o ciclo orçamentário. (D) Unificou o processo orçamentário, desde a definição de diretrizes para o exercício financeiro subseqüente no PPA, até a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA). (E) Eliminou a multiplicidade de peças orçamentárias, unificandoas no Orçamento Fiscal Agora podemos voltar a esta que foi nossa primeira questão desta aula. Como já vimos no começo da aula, um dos principais objetivos relativos à criação da LDO e do PPA foi a integração do planejamento com o orçamento, que antes era inexistente. Desta maneira, a letra A está correta de 44

29 A letra B está equivocada, pois a banca trocou o orçamento de investimento das empresas com o extinto orçamento monetário. Este orçamento existia antes da CF/88 e não foi mantido. A letra C também está errada, pois, pela nova Constituição, a iniciativa de proposição de lei em matéria orçamentária é do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos). A letra D embaralha os assuntos, pois o PPA não determina as diretrizes para o ano seguinte, mas para um período de quatro anos. A letra E também está equivocada, pois as peças orçamentárias (orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimento das empresas) compõem a Lei orçamentária Anual - LOA. Desta maneira, o nosso gabarito é mesmo a letra A (FCC MPE-RS ADMINISTRADOR 2008) Considere as afirmações em relação ao Orçamento Público no Brasil. I. A Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e o orçamento da seguridade social. II. A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no plano plurianual. III. O Plano Plurianual é um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do governo que levem à realização dos objetivos e metas fixadas para um período de cinco anos. IV. A Lei dos Orçamentos Anuais é o instrumento utilizado para a conseqüente materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando ao atendimento e bem-estar da coletividade. V. A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública. São verdadeiras APENAS as afirmações (A) II e IV. (B) I, II, IV e V. (C) II e III. (D) I, IV e V. (E) I, II e III de 44