IRAR INTERVENÇÕES PÚBLICAS DE 2007

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1 IRAR INTERVENÇÕES PÚBLICAS DE 2007

2 IRAR INTERVENÇÕES PÚBLICAS DE 2007 Intervenções Públicas de 2007 I

3 Ficha Técnica Coordenação da edição Título INTERVENÇÕES PÚBLICAS DE 2007 Edição Jaime Melo Baptista e Álvaro Carvalho ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS DE ÁGUAS E RESÍDUOS Data Fevereiro de 2011 Design Gráfico Dimensão 6 Comunicação, Design, Publicidade, Lda. Lisboa Revisão Libri-Faber, serviços editoriais, Lda. Produção EUROPRESS, Editores e Distribuidores de Publicações, Lda. Tiragem 600 exemplares ISSN Depósito Legal /06 II IRAR

4 Prefácio A ERSAR, que sucedeu nas suas atribuições ao Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR) enquanto entidade reguladora das entidades gestoras concessionárias de serviços de abastecimento público de água às populações, de saneamento das águas residuais urbanas e de gestão dos resíduos sólidos urbanos, tem como um dos seus objectivos estratégicos promover uma cultura regulatória junto não apenas dessas entidades mas também do meio técnico e científico e da sociedade em geral. Essa cultura deve ter sempre presente o facto de a actuação da entidade reguladora incidir sobre serviços públicos de interesse geral, essenciais ao bem-estar, à saúde pública e à segurança colectiva das populações, às actividades económicas e à protecção do ambiente. É um objectivo nacional servir, de forma regular e contínua, a maior percentagem possível da população, com um elevado nível de serviço, a um preço eficiente e justo e dentro de uma perspectiva ambientalmente sustentável. Na verdade, no actual estágio de desenvolvimento de Portugal, a consolidação da Intervenções Públicas de 2007 III

5 regulação que se deve naturalmente pautar por princípios de competência, isenção, imparcialidade e transparência é urgente e imprescindível ao crescimento harmonioso do sector, constituindo um verdadeiro indicador de transição no País da actual fase de grande investimento infra-estrutural para uma nova fase de estabilização no investimento e de promoção de uma elevada qualidade de serviço a preços eficientes prestado aos utilizadores. Uma das formas de promover essa cultura e contribuir para a transparência é comunicar com a sociedade civil e demais agentes através de artigos em publicações, comunicações a eventos técnicos, entrevistas à comunicação social e notas de imprensa, dando a conhecer os aspectos anteriormente referidos, bem como o papel da regulação. Entendeu assim o Conselho Directivo editar os artigos, as comunicações e as entrevistas mais relevantes da autoria dos dirigentes e técnicos, bem como as notas de imprensa, compilando num documento toda a diversidade de intervenções realizadas em 2007 pelo então IRAR. Faz-se notar que são sempre referidas as entidades e/ou os eventos que solicitaram essas intervenções e, no que respeita às entrevistas, é editada a versão original das respostas escritas às questões colocadas, sem considerar posteriores alterações introduzidas por razões editoriais ou jornalísticas. Uma vez que a generalidade dos textos aborda temáticas idênticas ou semelhantes, é natural que se verifique uma sobreposição de conteúdos entre os diferentes textos. Ainda assim, optou-se pela publicação integral. Jaime Melo Baptista (Presidente do Conselho Directivo da ERSAR) Fernanda Maçãs (Vogal do Conselho Directivo da ERSAR) Carlos Lopes Pereira (Vogal do Conselho Directivo da ERSAR) IV IRAR

6 INTERVENÇÕES PÚBLICAS 2007 Índice 1. A ACTUALIZAÇÃO DO PREÇO DA ÁGUA PARA CONCESSÃO DA ÁGUAS DO MARCO ª EDIÇÃO DO JORNAL ÁGUA & AMBIENTE O PAPEL DO IRAR NA EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO DE SERVIÇOS DE ÁGUAS E RESÍDUOS INDICADORES DE DESEMPENHO PARA MELHORIA DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO NOVOS PREÇOS DA ÁGUA ZONAS NÃO COBERTAS PELAS REDES DE ABASTECIMENTO E SANEAMENTO DESAFIOS NOS SERVIÇOS DE ÁGUAS TAXA DE CONTADORES VULNERABILIDADE DO SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA AO GRANDE PORTO ESTUDOS EM CURSO NO IRAR DÉFICE NO SECTOR DE ÁGUAS E RESÍDUOS EM PORTUGAL TARIFAS E CONTADOR DE ÁGUA O PAPEL DO IRAR NA EVOLUÇÃO DE SERVIÇOS DE ÁGUAS E RESÍDUOS TUBOS DE FIBROCIMENTO EM SISTEMAS DE ABASTECIMENTO REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ÁGUA E RESÍDUOS REGULATION OF WATER AND WASTE SERVICES Intervenções Públicas de 2007 V

7 18. REGIME JURÍDICO DOS SERVIÇOS MUNICIPAIS OU INTERMUNICIPAIS O PAPEL DA REGULAÇÃO NA MELHORIA DOS SERVIÇOS DEVOLUÇÃO DE CAUÇÕES NOS SERVIÇOS DE ÁGUAS A NOVA LEGISLAÇÃO SOBRE QUALIDADE DA ÁGUA PARA CONSUMO HUMANO GESTÃO GLOBAL E TECNOLOGIAS NO SECTOR DA ÁGUA O USO EFICIENTE DA ÁGUA ESPECIAL SOBRE REDES DE ÁGUA, GÁS E SANEAMENTO º ANIVERSÁRIO DA SIMRIA A INTERVENÇÃO REGULATÓRIA NOS SERVIÇOS DE ÁGUAS E RESÍDUOS LABORATÓRIOS DE ANÁLISES DE ÁGUA O PAPEL DA REGULAÇÃO NA MELHORIA DOS SERVIÇOS DEVOLUÇÕES DAS CAUÇÕES AOS CONSUMIDORES DEVOLUÇÃO DE CAUÇÕES, REGULAMENTO TARIFÁRIO E ALIENAÇÃO DA AQUAPOR ESTADO TEM DE MANTER CONTROLO ACCIONISTA NA ÁGUAS DE PORTUGAL A DESSALINIZAÇÃO DA ÁGUA PARA ABASTECIMENTO PÚBLICO MERCADO DAS ÁGUAS VALE MIL MILHÕES / ANO A REGULAÇÃO DE SERVIÇOS ESTATAIS E MUNICIPAIS DE ÁGUAS EM PORTUGAL SANEAMENTO BÁSICO E AMBIENTE CAUÇÕES NOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA VI IRAR

8 37. CUMPRIMENTO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO E TARIFÁRIOS PEAASAR DEVOLUÇÃO DAS CAUÇÕES DA ÁGUA INDEVIDAMENTE COBRADAS PEAASAR REFLEXÃO SOBRE OS SERVIÇOS DE ÁGUAS EM PORTUGAL: EVOLUÇÃO RECENTE E PERSPECTIVAS DE FUTURO DESCARGAS DE ÁGUAS RESIDUAIS O PEAASAR II E A REGULAÇÃO A EPAL E OS PLANOS DE SEGURANÇA O NOVO REGULAMENTO TARIFÁRIO TARIFA PARA 2008 DA AdDP APRESENTAÇÃO DO RELATÓRIO ANUAL SOBRE O CONTROLO DA QUALIDADE DA ÁGUA PARA CONSUMO HUMANO EM PORTUGAL REFERENTE AO ANO DE PRÉMIOS DE QUALIDADE DE SERVIÇO EM ÁGUAS E RESÍDUOS A QUALIDADE DA ÁGUA DISTRIBUÍDA EM PORTUGAL º ENCONTRO ENDWARE ANIVERSÁRIO DA REVISTA ÁGUA & AMBIENTE A ERSAR, ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS DE ÁGUAS E RESÍDUOS TARIFÁRIOS DE SANEAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS TARIFA PARA 2008 DA AdDP E DA AdC O MERCADO DOS LABORATÓRIOS DE ANÁLISES DE ÁGUA Intervenções Públicas de 2007 VII

9 56. ARSÉNIO NA ÁGUA GESTÃO E TECNOLOGIAS DE ÁGUAS E RESÍDUOS NOTA SOBRE ARSÉNIO NA ÁGUA PARA CONSUMO HUMANO COMEMORAÇÃO DOS DEZ ANOS DO JORNAL DE NEGÓCIOS ARSÉNIO NA ÁGUA PERDAS DE ÁGUA QUALIDADE DA ÁGUA EM BARCELOS QUALIDADE DA ÁGUA EM POMBAL AUMENTOS DOS PREÇOS DA ÁGUA AUMENTOS DOS PREÇOS DA ÁGUA AUMENTOS DOS PREÇOS DA ÁGUA RELATÓRIO ANUAL DO SECTOR DE ÁGUAS e RESÍDUOS VIII IRAR

10 Pedido de informação pela jornalista Isabel Vicente do Expresso, em 10 de Janeiro de A ACTUALIZAÇÃO DO PREÇO DA ÁGUA PARA 2007 Jaime Melo Baptista Presidente do Conselho Directivo do IRAR Dulce Álvaro Pássaro Vogal do Conselho Directivo do IRAR João Simão Pires Vogal do Conselho Directivo do IRAR Qual a actualização expectável do preço da água para 2007 e quando será visível nas facturas dos clientes? O Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR) é a entidade reguladora dos serviços de abastecimento público de água, bem como dos serviços de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos sólidos urbanos. No entanto, e face ao seu actual Estatuto, a sua actuação está limitada ao sector concessionado. Consequentemente, a administração local autárquica não concessionada não está sujeita à intervenção do IRAR em tudo quanto respeite à gestão dos sistemas, com excepção do controlo da qualidade da água para consumo humano. Quanto às concessões multimunicipais, o Governo fixa a maioria dos preços em alta, abrangendo 72% da população. Assim, o Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), como concedente, fixa anualmente Intervenções Públicas de

11 as tarifas em alta praticadas por estes sistemas, com base em parecer do IRAR relativo aos projectos tarifários apresentados pelas entidades gestoras. A última estimativa de crescimento dos preços em alta para 2007 é de 0,3%, variando entre -1% e +5,5% nos oito sistemas já analisados, num total de catorze. Alerta-se no entanto para o facto de estes números poderem não ser representativos da totalidade dos sistemas multimunicipais. Quanto às concessões municipais, a tarifa inicial e a fórmula de revisão são fixadas no contrato de concessão e a intervenção do IRAR resume-se à verificação do cumprimento do clausulado contratual relativo à actualização de preços. Quanto aos restantes modelos de gestão (serviço municipal ou municipalizado, associação de municípios e empresa municipal ou intermunicipal), o IRAR não dispõe de informação relativa ao crescimento esperado dos preços dos serviços, na medida em que, como referido, eles não estão sujeitos a intervenção regulatória. Na verdade, nestes casos existe auto-regulação, em que as tarifas são aprovadas pelos municípios. Note-se que há uma grande disparidade a nível nacional nos valores das tarifas de água. Isso resulta de apenas as tarifas das concessões multimunicipais e municipais, que correspondem a menos de quatro dezenas de casos, serem objecto de regulação pelo IRAR, enquanto as restantes, cerca de três centenas, são aprovadas utilizando critérios não uniformizados. Com efeito, nas concessões o grau de dispersão tarifária situa-se numa relação de 1 para 2, enquanto nos restantes casos atinge uma relação de 1 para 15. Consideramos que as tarifas das concessões multimunicipais e municipais, objecto de regulação pelo IRAR, correspondem ao preço justo e baseiam-se em detalhados estudos económicos e financeiros. Quanto às restantes, onde este Instituto não tem poder de intervenção, verificam-se todas as situações, desde tarifas justas até tarifas que pecarão por excesso e, na maior parte dos casos, por 2 IRAR

12 defeito, ou seja, não conseguem recuperar os custos necessários aos serviços, o que é também uma situação indesejável. A este propósito, o IRAR está a elaborar um projecto de regulamento tarifário dos serviços públicos de águas destinado a todas as entidades gestoras com serviço ao utilizador final, que tem como objectivo a redução dessas disparidades, uniformizando critérios e formas de actuação na aplicação dos tarifários. O regime a estabelecer deve, nomeadamente, assegurar a recuperação dos investimentos, a manutenção, a conservação e a reparação de todos os bens e equipamentos afectos ao serviço, a recuperação do nível de custos necessários para a operação e a gestão eficiente dos recursos utilizados na prossecução do serviço, a acessibilidade do serviço aos utilizadores domésticos considerando a sua condição socioeconómica e o incentivo a uma utilização mais eficiente dos recursos hídricos. É expectável que a aplicação deste futuro diploma se traduza numa progressiva redução das assimetrias observadas actualmente ao nível dos tarifários. Sabendo que normalmente a actualização da factura, pelo menos em Lisboa, não ultrapassa o valor da inflação, este ano seguirá o mesmo percentual? No caso particular das tarifas da EPAL, estas são autorizadas via Direcção Geral da Empresa (Ministério da Economia), através de Convenção revista anualmente, que regula os preços praticados aos clientes directos em Lisboa, assim como os preços do fornecimento em alta a clientes municipais. Aqui o papel do IRAR circunscreve-se à emissão de parecer para a DGE. Têm valores para a actualização de preços noutras cidades e localidades? Não, pelas razões apontadas atrás. Intervenções Públicas de

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14 Pedido de informação pela jornalista Carla Gomes do jornal Água & Ambiente, em 15 de Janeiro de CONCESSÃO DA ÁGUAS DO MARCO Jaime Melo Baptista Presidente do Conselho Directivo do IRAR Dulce Álvaro Pássaro Vogal do Conselho Directivo do IRAR João Simão Pires Vogal do Conselho Directivo do IRAR Na qualidade de jornalista do jornal Água & Ambiente, estou a acompanhar o processo de renegociação da concessão da Águas do Marco (abastecimento e saneamento de águas) em Marco de Canaveses. Nesse âmbito, gostaria de confirmar uma indicação que recebi, a de que o IRAR iria realizar uma auditoria a esta concessão. Gostava de conhecer os motivos e saber quando se realizará. O IRAR, enquanto regulador dos serviços de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos sólidos urbanos, promove a avaliação periódica do cumprimento legal e contratual das concessões multimunicipais e municipais. Nesse quadro, foi decidido pelo Conselho Directivo do IRAR integrar nessa análise o sistema municipal de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes do Concelho de Marco de Canaveses, concessionado à empresa Águas do Marco, S.A. Intervenções Públicas de

15 Este processo de avaliação enquadra-se no disposto no Estatuto do IRAR, que lhe atribui a responsabilidade de realizar inspecções e auditorias à actividade das entidades gestoras e divulgar, pelas formas adequadas, os respectivos resultados, informando ainda o Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional ou as autarquias locais quando detecte a ocorrência de situações anómalas na concepção, execução, gestão e exploração dos sistemas multimunicipais e municipais. Pretende-se com esta iniciativa identificar os cumprimentos e os eventuais incumprimentos por qualquer das partes envolvidas face às obrigações legais e contratuais estabelecidas, de forma a promover a sua mais rápida resolução. O objectivo é assim contribuir para melhorar o funcionamento das concessões e da interface entre concedente e concessionário, salvaguardando não apenas a garantia de qualidade de serviço a um preço eficiente para os utilizadores mas também a sustentabilidade económica e financeira da concessão. 6 IRAR

16 Pedido de informação pela jornalista Mónica Fonseca do jornal Água & Ambiente, em 15 de Janeiro de ª EDIÇÃO DO JORNAL ÁGUA & AMBIENTE Jaime Melo Baptista Presidente do Conselho Directivo do IRAR O jornal Água & Ambiente lança em Março a sua 100.ª edição, um momento especial que vamos assinalar com a publicação de uma separata. Passados nove anos e 99 edições, o jornal tornou-se uma referência na informação sobre e para o mercado do ambiente. Uma missão que queremos continuar a cumprir cada vez melhor contando com a sua ajuda e a sua leitura atenta. Abordaremos os principais momentos da história do Ambiente em Portugal, assim como as personalidades que o marcaram e a evolução dos diferentes sectores, desde o ordenamento do território à gestão da energia. Entre as figuras entrevistadas estará o Comissário Europeu do Ambiente, Stavros Dimas. Como uma das personalidades que se têm distinguido na gestão do Ambiente em Portugal, gostaríamos de lhe pedir um testemunho sobre o jornal. O A&A é um jornal de inegável e merecido sucesso no sector da água e do ambiente, por conseguir conciliar uma cobertura abran- Intervenções Públicas de

17 gente dos temas ambientais, um elevado rigor no tratamento desses temas e uma apresentação esteticamente agradável e de fácil leitura. Viveu já quase uma década, década essa que registou momentos marcantes, nomeadamente no âmbito dos serviços de águas e resíduos, e que assim ficam mais bem registados para a posteridade. Parabéns ao A&A e aos seus colaboradores pelos seus nove anos de actividade e pelas suas 99 edições. Gostaríamos ainda que elegesse a sua capa preferida e tecesse um breve comentário sobre ela. Elejo a capa do n.º 88, de Março de 2006, que se refere ao PEAASAR II. Ela concilia de forma agradável o elemento humano com o recurso água e faz-nos pensar na enorme distância que vai entre o gesto aparentemente simples do uso dessa água e a complexidade em termos políticos, institucionais, técnicos, económicos, jurídicos e sociais que está por detrás desse gesto. 8 IRAR

18 Comunicação ao seminário Perspectivas de evolução do Mercado de Águas e Resíduos, organizado pela Universidade da Beira Interior, na Covilhã, em 12 de Fevereiro de O PAPEL DO IRAR NA EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO DE SERVIÇOS DE ÁGUAS E RESÍDUOS Jaime Melo Baptista Presidente do Conselho Directivo do IRAR NOTA INTRODUTÓRIA O abastecimento público de água às populações e actividades económicas e o saneamento das águas residuais urbanas geradas constituem um dos problemas estruturais do desenvolvimento das sociedades modernas. Com efeito, o crescimento de agregados populacionais despoletou um aumento e uma concentração de necessidades de água para os vários usos e a consequente necessidade de rejeição das águas residuais em quantidades cada vez mais elevadas. Esta realidade veio obrigar à adopção de sistemas mais complexos e à prossecução de modelos de gestão mais robustos, que melhor se adeqúem às exigências, razão pela qual estas actividades, geralmente designadas por saneamento básico, tem constituído um dos sectores mais complexos das chamadas atribuições do Estado. Os serviços deste sector são geralmente classificados de interesse geral, essenciais ao bem-estar dos cidadãos, à saúde pública, às actividades económicas e à protecção do ambiente, de onde resulta Intervenções Públicas de

19 que devem obedecer a um conjunto de princípios entre os quais se destacam a universalidade de acesso, a continuidade e a qualidade de serviço e a eficiência e a equidade de preços. Trata-se de serviços que funcionam como exemplos perfeitos de monopólio natural, na medida em que existe uma única entidade para prestar esses serviços em cada região, e não havendo praticamente produtos de substituição. Recorde-se que estas actividades estiveram vedadas a empresas privadas até A complexidade das soluções necessárias exige investimentos extremamente avultados, com longos períodos de recuperação do capital e com uma elevada imobilização. De alguma forma este facto leva a explicar as características de monopólio natural, onde se registam custos de produção significativamente inferiores quando existe um único operador para cada serviço e em cada região. Paralelamente existem também importantes economias de escala, de gama e de processo, aspectos que têm condicionado, ainda que de forma nem sempre evidente, a organização institucional dos operadores destes serviços. Na componente abastecimento de água, o sector regista uma baixa elasticidade preço-procura, por se tratar de serviços de primeira necessidade, o que significa que os utilizadores não podem prescindir de consumir água abaixo de determinados volumes mesmo que o seu preço aumente, dada a escassez de produtos de substituição. No saneamento de águas residuais urbanas não está ainda generalizada a aplicação de regimes económicos e financeiros adequados à totalidade dos utilizadores. Os serviços de águas têm sido classificados segundo a designação alta e baixa, consoante as actividades realizadas pelas várias entidades gestoras. Esta classificação, que esteve no cerne da criação dos chamados sistemas multimunicipais, maioritariamente responsáveis pela alta, complementando os sistemas municipais, maioritariamente responsáveis pela baixa, corresponde, respectivamente, às actividades grossista e retalhista dos sectores de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais urbanas, o que, embora com vantagens de economias de escala, naturalmente implicou a perda de economias de processo. 10 IRAR

20 No que respeita aos aspectos económicos, não constitui surpresa que o sector de águas em Portugal seja um dos que tem registado um maior crescimento. Na realidade, já em 1993, com a criação dos primeiros sistemas multimunicipais, se estimava que fossem necessários mais de 8000 milhões de euros de investimentos para suprimento das carências de água e águas residuais em alta e baixa. Dez anos mais tarde, e depois de muitos milhões de euros investidos, as estimativas mais conservadoras apontam para necessidades de investimento igualmente avultadas e que poderão chegar aos 7000 milhões de euros. As perspectivas futuras apontam para a manutenção de um clima de elevado investimento nos próximos anos. AS ENTIDADES GESTORAS QUE OPERAM NO SECTOR Presentemente os modelos de gestão utilizados no sector são essencialmente estatais ou municipais, consoante a titularidade dos sistemas. No caso dos sistemas de titularidade estatal, os modelos de gestão passíveis de serem utilizados face à legislação em vigor são: Concessão do Estado em terceira entidade, como sucede com todos os sistemas multimunicipais concessionados; estes últimos, que servem em alta diversos municípios, foram criados a partir de 1993 por designação e com forte intervenção do concedente Estado, sendo os accionistas o próprio Estado e os municípios servidos, podendo ser o capital social subscrito por outros entes públicos e, até 49%, por entidades privadas; Delegação pelo Estado numa terceira entidade, caso em que se enquadra a EPAL; Gestão directa pelo Estado, de que não existe actualmente nenhum caso. Todos estes modelos podem ser considerados em geral como sistemas regionais em alta ou, em casos pontuais, mistos. Intervenções Públicas de

21 No caso dos sistemas de titularidade municipal, os modelos de gestão passíveis de serem utilizados face à legislação em vigor são: Gestão directa pelo município, como é o caso dos serviços municipais e dos serviços municipalizados; Delegação pelo município em terceira entidade, como são as empresas municipais públicas, de capitais públicos e de capitais maioritariamente públicos, criadas a partir de 1998; Concessão do município em terceira entidade pública ou privada, como sucede com todos os sistemas municipais concessionados, criados a partir de 1993 por processo obrigatoriamente concursal. Estes modelos podem ser considerados em geral como sistemas locais em baixa ou mistos. Podem ser utilizados pelos municípios isoladamente ou através de associações de municípios, dando assim origem por exemplo a serviços municipalizados ou intermunicipalizados, a empresas municipais ou intermunicipais e a concessões municipais ou intermunicipais. No final de 2004 o universo das entidades gestoras de serviços de abastecimento público de água com serviço em alta era constituído por 1 empresa pública, 14 entidades concessionárias multimunicipais, 70 serviços municipais, 7 serviços municipalizados, 3 empresas municipais/intermunicipais e 8 entidades concessionárias municipais, num total de 103 entidades. De igual forma, o universo das entidades gestoras de serviços de abastecimento público de água com serviço em baixa era constituído por 1 entidade concessionária multimunicipal, 1 empresa pública, 209 serviços municipais, 36 serviços municipalizados, 9 empresas municipais/intermunicipais e 21 entidades concessionárias municipais, num total de 277 entidades. É ainda de referir que existe em Portugal um número relevante de situações de delegação de competências no abastecimento da água para consumo humano em Juntas de Freguesia, associações ou 12 IRAR

22 cooperativas e empresas. De acordo com a informação existente, 33 municípios delegaram competências em 231 entidades de tipologia diversa, das quais 172 Juntas de Freguesia, 50 associações ou cooperativas, 6 empresas e 3 Câmaras Municipais. O universo das entidades gestoras de serviços de saneamento de águas residuais urbanas com serviço em alta era constituído por 16 entidades concessionárias multimunicipais, 86 serviços municipais, 7 serviços municipalizados, 2 empresas municipais e 9 entidades concessionárias municipais, num total de 120 entidades. De forma semelhante, o universo das entidades gestoras de serviços de saneamento de águas residuais urbanas com serviço em baixa era constituído por 1 entidade concessionária multimunicipal, 223 serviços municipais, 32 serviços municipalizados, 11 empresas municipais/intermunicipais e 14 entidades concessionárias municipais, num total de 281 entidades. A REGULAÇÃO DO SECTOR O Instituto Regulador de Águas e Resíduos é a entidade reguladora do sector. O seu modelo regulatório é constituído por dois grandes planos de intervenção, um primeiro ao nível da regulação estrutural do sector e um segundo ao nível da regulação dos comportamentos das entidades gestoras. Entende-se que a regulação estrutural do sector deve contribuir para a sua melhor organização e para a clarificação de aspectos como as restrições à entrada das entidades gestoras no mercado e as medidas de separação funcional, o que permite definir que entidades ou que tipos de entidades podem participar na actividade. Esta regulação tem constituído uma forma de controlo directo sobre o contexto envolvente e indirecto sobre as entidades gestoras, reduzindo ou eliminando a possibilidade de comportamentos indesejáveis, condicionando fortemente a forma, o conteúdo e a natureza da regulação dos comportamentos, pelo que lhe deve ser complementar. Intervenções Públicas de

23 Adicionalmente, a estratégia do IRAR passa também por regular os comportamentos das entidades gestoras concessionárias relativamente aos aspectos económicos e de qualidade de serviço. A regulação económica constitui a mais importante forma da regulação dos comportamentos permitidos às entidades gestoras, na medida em que se sabe que os preços de monopólio tendem a ser mais altos do que os preços resultantes de mercados concorrenciais. A obtenção dos preços mais baixos que permitam simultaneamente a viabilidade económica e financeira das entidades gestoras, o que naturalmente corresponde à situação mais justa para os utilizadores, exige uma forte intervenção da entidade reguladora. A regulação económica inclui ainda a avaliação dos investimentos das entidades gestoras. A regulação da qualidade de serviço é uma forma de regulação dos comportamentos indissociável da regulação económica, condicionando os comportamentos permitidos às entidades gestoras relativamente à qualidade de serviço que prestam aos utilizadores. Naturalmente, a competência do IRAR em matéria da qualidade da água para consumo humano constitui um caso particular da qualidade de serviço na medida em que ultrapassa as funções regulatórias normais. Durante o ano de 2004, o IRAR deu um passo importante na regulação da qualidade de serviço, implementando um sistema de avaliação de desempenho das entidades gestoras concessionárias. Estes mecanismos de avaliação adoptados pela entidade reguladora e a sua comparação com os resultados das outras entidades gestoras similares actuando em zonas geográficas distintas constituem uma medida objectiva de sunshinebenchmark que reflecte uma lógica de pedagogia e valorização. Os resultados deste processo de avaliação de desempenho são objecto de exposição pública, através da publicação do Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal, pressionando as entidades gestoras no sentido da eficiência, por naturalmente não se quererem ver colocados em posição desfavorável, e mate- 14 IRAR

24 rializando assim um direito fundamental que assiste a todos os utilizadores. Com este processo procura-se igualmente consolidar uma verdadeira cultura de informação, concisa, credível e de fácil interpretação por todos. AS INFRA-ESTRUTURAS NO ABASTECIMENTO PÚBLICO DE ÁGUA Neste momento Portugal possui já infra-estruturas de abastecimento de água consolidadas, com uma cobertura quase total do País. Todavia, a rede em alta encontra-se, em termos gerais, mais desenvolvida e renovada do que a da componente em baixa, sendo esta última que regista maiores necessidades de investimento. Os problemas associados ao estado das redes em baixa reflectem-se nomeadamente no elevado nível de perdas de água reais e aparentes, com reflexos na água facturada e, desse modo, na sustentabilidade económica dos sistemas. Cerca de 93% da população portuguesa tem abastecimento público de água, verificando-se que esta percentagem tende a aumentar, muito graças ao co-financiamento por fundos comunitários. A meta do Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR), que estabeleceu como objectivo global o atendimento de 95% da população com água potável no domicílio em 2006, poderá assim vir a ser cumprida. Origens de água e infra-estruturas de captação No que respeita a origens de água, Portugal regista uma disponibilidade média suficiente para as necessidades dos diferentes usos. Todavia, apesar da relativa abundância, regista-se uma elevada assimetria regional e temporal da disponibilidade de água, tendo como consequência a necessidade de criar reservas de água que permitam ultrapassar os períodos de escassez. Considerando os dados disponíveis no INSAAR relativos ao ano de 2002, são utilizadas mais de 8000 captações de água no País, sendo que cerca de 95% são subterrâneas. Todavia, embora em Intervenções Públicas de

25 número existam muito mais captações subterrâneas, em 2004, segundo a informação disponível sobre o controlo da qualidade da água para consumo humano, cerca de 65% da água colocada na rede para abastecimento provinha de origens superficiais. Isto significa que, ao nível das origens de água, tem-se registado um progressivo aumento da utilização das massas de água superficiais, designadamente com a construção de grandes infra-estruturas hidráulicas para armazenamento. Não obstante, as origens subterrâneas são ainda utilizadas em muitos locais, associadas tipicamente a sistemas de pequena dimensão e, muitas vezes, sem tratamento. A informação existente revela também verificar-se uma complementar tendência de redução do número de captações de água para consumo humano. Esta realidade foi fortemente impulsionada com a criação dos sistemas plurimunicipais de abastecimento de água em alta, que privilegiam um número reduzido de grandes captações em alternativa à dispersão anteriormente existente. Esta tendência não só permite economias de escala, como facilita a operação dos sistemas. Esta mudança de tipologia de origens veio obrigar a uma maior necessidade de tratamento da água, pois se para a utilização de águas subterrâneas a simples desinfecção era, em geral, suficiente para garantir a sua potabilidade, para a utilização de águas superficiais é necessário assegurar um tratamento mais avançado. Por um lado, algumas origens superficiais registam problemas de excesso de nutrientes, com a consequente eutrofização nos meses estivais e, por outro, há várias origens que registam problemas microbiológicos associados usualmente a actividade agro-pecuária. Nestes casos são frequentes as florescências de cianobactérias, mais conhecidas por blooms, que podem ter efeitos graves nos ecossistemas aquáticos e na saúde das populações. Infra-estruturas de transporte, armazenamento e distribuição de água Em termos de comprimento de condutas de abastecimento de água, os dados disponíveis apontam para a existência de mais 16 IRAR

26 8500 km de adutoras e mais de km de redes de distribuição de água. Isto significa um comprimento aproximado de 2,7 m de rede por habitante. O reforço das infra-estruturas de captação de água obrigou à reformulação de muitos sistemas de adução e armazenamento de água. As tubagens mais antigas, construídas antes da década de 90, eram, com relativa frequência, de fibrocimento, betão ou metálicas. Hoje, em alternativa, são utilizados maioritariamente materiais plásticos. Ao nível dos reservatórios existentes, a informação disponível aponta para um total de cerca de 8300 reservatórios, com um volume total armazenado de 5,2 106m 3, a que corresponde uma capacidade de armazenamento aproximada de três dias. Infra-estruturas de tratamento de água Para além da construção de redes de abastecimento e reservatórios, que asseguram a cobertura em quantidade, muito tem sido investido nos sistemas de tratamento de água. Neste campo, registou- -se um passado de problemas na qualidade de água abastecida, situação que tem vindo a sofrer uma modificação para melhor. As instalações de tratamento mais do que duplicaram na última década, o que justifica a boa evolução registada na qualidade da água abastecida. Ao nível tecnológico as soluções variam consoante se trate de águas subterrâneas ou superficiais. No caso das primeiras, têm sido utilizadas com sucesso soluções simples de arejamento, filtração e desinfecção, ou mesmo simplesmente desinfecção. No caso das segundas, as exigências de tratamento são maiores. Nestes casos, os sistemas incluem usualmente pré-oxidação, correcção de ph, coagulação/floculação, decantação, filtração e desinfecção. AS INFRA-ESTRUTURAS NO SANEAMENTO DE ÁGUAS RESI- DUAIS URBANAS Nesta actividade, a situação do País é menos desenvolvida em termos de infra-estruturas face ao abastecimento de água. Portugal Intervenções Públicas de

27 possui já, ainda que insuficientes, redes de drenagem de águas residuais para a maioria da população. Todavia, verifica-se um desenvolvimento assimétrico desta actividade no nosso País. Por um lado, não está ainda assegurado o tratamento para todas as águas residuais recolhidas. Em 2002, e de acordo com a informação do INSAAR, verificava-se que embora 68% da população tivesse rede de drenagem, apenas cerca 58% possuía tratamento. Isto significa que em muitas regiões existe rede de drenagem e não está assegurado o tratamento a jusante, o que origina a concentração da poluição em descargas tópicas significativas. O objectivo estabelecido no PEAASAR para 2006 de dotar 90% da população com rede de drenagem e com estação de tratamento de águas residuais encontra-se longe de estar concretizado. Infra-estruturas de colecta e transporte de águas residuais Os dados existentes apontam para comprimentos totais de emissários, interceptores e exutores de cerca de 1300 km. No que toca às redes de drenagem, a informação disponível menciona comprimentos próximos dos km. Estes valores correspondem a um comprimento aproximado de 1,5 m de rede por habitante. As tubagens utilizadas registaram uma alteração ao nível dos materiais utilizados e das suas características, sendo que actualmente para os diâmetros mais comuns se utilizam preferencialmente materiais plásticos em detrimento de materiais cerâmicos e cimentícios. Infra-estruturas de tratamento de águas residuais Em relação às estações de tratamento de águas residuais (ETAR), a realidade do País obrigou a uma panóplia de soluções distintas devido a um conjunto de factores diversos. Desde logo pela existência de zonas com muito elevada densidade populacional e zonas onde essa densidade é muito reduzida, mas também pela natureza orográfica do País, com um relevo muito mais acidentado no Norte que no Sul e pelas próprias condições de pluviosidade. Estes 18 IRAR

28 aspectos têm condicionado as soluções de tratamento implementadas. Acrescem a isto situações pontuais onde se registam elevadas flutuações sazonais de carga e caudal afluente às estações, o que obriga a soluções de maior complexidade e consequentemente mais onerosas. A informação mais recente disponível sobre o número e a tipologia das estações de tratamento de águas residuais do País aponta para um número total de 819. No que diz respeito à tecnologia de tratamento utilizada, existe uma grande variedade de soluções implementadas em Portugal, desde as soluções convencionais por lamas activadas, até soluções patenteadas de última geração. Em termos evolutivos pode-se estabelecer uma tendência cronológica para a utilização dos tipos de tratamento, tendo-se optado inicialmente por sistemas de tanques Imoff, leitos percoladores e discos biológicos, e mais recentemente por soluções de biomassa suspensa como lamas activadas, valas de oxidação ou, pontualmente, sistemas por lagunagem. Todavia, se no passado era possível afirmar que existiram épocas onde se registou uma maior tendência para determinado tipo de tratamento, actualmente verifica-se que são utilizados todos os tipos de soluções tecnológicas disponíveis no mercado, adequando-se cada tipo de tecnologia às condições específicas do aglomerado a tratar. Ainda assim, os tratamentos biológicos têm prevalecido sobre os químicos, essencialmente por razões de natureza económica. A construção de novas estações de tratamento de águas residuais, e consequente tratamento de volumes cada vez maiores, tem também como consequência a produção de quantidades progressivamente maiores de lamas, que necessitam de ser encaminhadas para destino final adequado. As opções disponíveis são preferencialmente a agricultura, destino sem custos relevantes de deposição e com vantagens na melhoria das propriedades físicas e químicas do solo, ou, em alternativa, o aterro, opção que implica custos elevados e contribui para o esgotamento da capacidade dessas infra-estruturas. O problema do destino final das lamas poderá vir a ser agravado no Intervenções Públicas de

29 futuro devido às restrições ao seu uso na agricultura e, por outro lado, ao excesso de matéria orgânica existente que necessita ser encaminhada para destino adequado, fruto do aumento do número de estações de tratamento de águas residuais no País e ainda da concorrência gerada por outros materiais orgânicos, como o composto produzido em centrais de valorização orgânica de resíduos sólidos urbanos, que se prevê tenham ter um crescimento superior a 300% para cumprimento da directiva sobre aterros. A QUALIDADE DE SERVIÇO PRESTADO AOS UTILIZADORES A qualidade de serviço no abastecimento público de água e no saneamento de águas residuais urbanas em Portugal tem vindo a melhorar consideravelmente nas últimas três décadas. Tratando-se de uma evolução positiva, é no entanto necessário ter consciência do enorme esforço que há ainda para fazer até se atingir uma situação equiparada à dos países mais desenvolvidos, que corresponde à legítima ambição de garantir a todos os cidadãos o acesso a serviços com qualidade. Há efectivamente que evoluir para a designada fase de excelência, que não se restringe aos níveis de cobertura e à qualidade do produto água e das descargas de águas residuais, mas que impõe a necessidade de uma mais ampla avaliação da qualidade dos serviços prestados aos utilizadores e de patamares mais elevados de exigência. Em 2004 foi aplicado pela primeira vez um sistema de avaliação ao universo de entidades gestoras reguladas pelo IRAR, que são as entidades concessionárias multimunicipais e municipais, em resultado das actuais disposições estatutárias do IRAR. Ficaram assim ausentes desta avaliação todas as entidades gestoras não concessionárias, nomeadamente as entidades gestoras de sistemas de titularidade municipal que correspondam designadamente a formas de gestão directa, como Câmaras Municipais e serviços municipalizados, ou de delegação em empresa municipal ou intermunicipal. O universo das entidades sujeitas ao sistema de avaliação foi de 30 entidades com actividade de abastecimento público de água e 23 com actividade de saneamento de águas residuais urbanas. 20 IRAR

30 Da avaliação por actividade resultam como principais recomendações: No tocante às entidades gestoras multimunicipais e municipais de abastecimento público de água em alta, as prioridades devem passar (a) pela continuação dos investimentos de expansão dos sistemas e promoção de uma efectiva adesão dos municípios utilizadores, de forma a aumentar efectivamente a cobertura de serviço, e (b) pela melhoria dos rácios de solvabilidade das empresas. Relativamente às entidades gestoras municipais de abastecimento público de água em baixa e mistas, as prioridades devem passar (a) pela implementação de planos anuais de reabilitação do sistema em geral e das condutas e ramais em particular, de forma a reduzir o número de avarias e consequentemente a ineficiência da utilização de recursos hídricos e a água não facturada, (b) pela melhoria dos rácios de solvabilidade das empresas e (c) pelo cumprimento dos licenciamentos das captações de água. No tocante às entidades gestoras multimunicipais e municipais de saneamento de águas residuais urbanas em alta, as prioridades devem passar (a) pela continuação dos investimentos de expansão dos sistemas e promoção de uma efectiva adesão dos municípios utilizadores, de forma a aumentar efectivamente a cobertura de serviço, (b) pela melhoria dos rácios de solvabilidade das empresas, e (c) pelo cumprimento dos parâmetros de descarga. Relativamente às entidades gestoras municipais de saneamento de águas residuais urbanas em baixa e mistas, as prioridades devem passar (a) pela continuação dos investimentos de expansão dos sistemas e promoção de uma efectiva adesão dos utilizadores, de forma a aumentar efectivamente a cobertura de serviço, (b) pela implementação de planos anuais de reabilitação do sistema em geral e dos colectores e ramais em particular, por forma a reduzir o número de obstruções, (c) pela Intervenções Públicas de

31 melhoria dos rácios de solvabilidade das empresas, (d) pela continuação dos investimentos em estações de tratamento, pela sua melhor adequação às necessidades e pela melhoria da sua exploração, e (e) pelo cumprimento dos parâmetros de descarga. Este esforço conjunto traduzir-se-á numa crescente melhoria dos aspectos de qualidade de serviço para os serviços de abastecimento público de água e de saneamento das águas residuais urbanas em Portugal. Informação mais detalhada pode ser consultada no Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal 2004, editado pelo IRAR, e no sítio deste Instituto ( 22 IRAR

32 Comunicação ao seminário Perspectivas de Evolução do Mercado de Águas e Resíduos, organizado pela Universidade da Beira Interior, na Covilhã, em 12 de Fevereiro de INDICADORES DE DESEMPENHO PARA MELHORIA DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO José M. P. Vieira Departamento de Engenharia Civil, Universidade do Minho Jaime Melo Baptista Presidente do Conselho Directivo do IRAR Resumo Com o objectivo de contribuir para o cumprimento, em Portugal, das directivas europeias nos domínios de águas e resíduos, foram aprovados, em Dezembro de 2006, ambiciosos planos estratégicos, implicando apoios públicos significativos do Quadro de Referência Estratégica Nacional (QREN). O Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR-II ) constitui uma importante peça de planeamento para os sectores do abastecimento de água e do saneamento de águas residuais, em termos de objectivos ambientais e de saúde pública, nomeadamente: criação de condições para assegurar taxas globais de 95% de atendimento em água potável e de 90% da população ligada a sistemas de tratamento de águas residuais; obtenção de níveis adequados de qualidade do serviço, mensuráveis pela conformidade dos indicadores de qualidade do serviço. Intervenções Públicas de

33 Para o sector dos resíduos sólidos, o Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU-II ), estabelecem-se estratégias audaciosas nos domínios da prevenção de resíduos (redução da quantidade de produção e redução da sua perigosidade), da reciclagem e da valorização da matéria orgânica. São definidas, ainda, metas de desvio de aterro, conforme previsto na Directiva Aterros, o que implica a obrigatoriedade de reduzir até 75% a quantidade de resíduos orgânicos em aterro, até ao ano de Isto significa que, para os próximos anos, é justificada a realização de uma avaliação rigorosa sobre a situação de funcionamento dos aterros sanitários em operação e sobre a sustentabilidade deste tipo de infra-estruturas. O Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR), enquanto entidade portuguesa responsável pela regulação económica e da qualidade do serviço no abastecimento público de água, no saneamento de águas residuais urbanas e na gestão de resíduos sólidos urbanos, bem como autoridade competente para a qualidade da água para consumo humano, assume um papel fundamental para o êxito daqueles dois planos estratégicos, promovendo a sua monitorização e acompanhamento de execução. Para efeitos gerais de regulação e específicos de monitorização e acompanhamento dos planos estratégicos foi estabelecida uma metodologia de avaliação dos serviços prestados por entidades gestoras sujeitas a regulação, baseada num sistema de indicadores de desempenho. No presente trabalho, após uma breve referência à situação actual dos sectores das águas e resíduos em Portugal, apresentam-se, de forma sumária, os aspectos conceptuais e de aplicação mais relevantes do referido sistema de avaliação. Apresentam-se ainda alguns resultados obtidos com esta metodologia. Palavras-chave: Água para consumo humano, águas residuais, resíduos sólidos urbanos, regulação, indicadores de desempenho, sistema de avaliação. 24 IRAR

34 1. INTRODUÇÃO Nas sociedades modernas, a universalização de serviços de abastecimento público de água, de saneamento das águas residuais urbanas e de gestão dos resíduos sólidos urbanos, com uma qualidade de serviço tendencialmente excelente constitui, seguramente, um indicador de qualidade de vida e de bem-estar social que deve ser perseguido com todo o empenho, pelas virtualidades da elevação dos padrões socioeconómicos das populações. Na última década, assistiu-se em Portugal a uma grande melhoria de níveis de salubridade pública, devido, principalmente, à entrada em funcionamento de novos equipamentos nos domínios do tratamento de água para consumo humano, de águas residuais e de resíduos sólidos urbanos. Esta situação deve-se, por um lado, ao estabelecimento de ambiciosos planos estratégicos para estes sectores de actividade e, por outro, à possibilidade de se terem investido elevados montantes de financiamento através de fundos comunitários disponibilizados no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio ( ). Os termos em que se perspectivam os futuros desenvolvimentos do saneamento ambiental em Portugal auguram um quadro favorável para assegurar sistemas seguros e sustentáveis, no contexto de exigências cada vez mais elevadas de garantia de saúde pública e de qualidade ambiental. A avaliação da qualidade dos serviços prestados pelas entidades gestoras sujeitas a regulação do Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR), com actividade nos sectores do abastecimento público de água, do saneamento de águas residuais urbanas e da gestão de resíduos sólidos urbanos, constitui uma peça fundamental do modelo de regulação que tem vindo a ser implementado em Portugal desde A sua importância relaciona-se com o facto de constituir um poderoso instrumento promotor de maiores eficácia e eficiência na actividade das entidades gestoras, para além de permitir o acesso dos consumidores a informação fiável e de fácil interpretação sobre o serviço que lhes é prestado. Intervenções Públicas de

35 Com um sistema de avaliação com estas características, estendido a todo o território nacional, baseado em conjuntos de indicadores de desempenho e permitindo a comparação do funcionamento de entidades e da qualidade de serviço prestada, tem-se como objectivo fundamental contribuir para alcançar níveis de excelência na prestação deste tipo de serviços em Portugal. Iniciando com uma breve descrição da situação actual dos sectores das águas e resíduos, são apresentados nos próximos capítulos os aspectos mais relevantes da aplicação deste sistema de avaliação. 2. SITUAÇÃO ACTUAL DOs SECTORES DAs ÁGUAs E RESÍDUOS EM PORTUGAL 2.1 Abastecimento de água e saneamento de águas residuais Os serviços públicos de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais são, constitucionalmente, da responsabilidade dos municípios portugueses. Em 1993, foram instituídos novos modelos de gestão institucional com o objectivo de optimizar os investimentos necessários ao cumprimento de metas decorrentes da aplicação das normas legais em vigor. Desta forma, foram desenhadas soluções integradas para atender aos défices de cobertura em infra-estruturas em alta (captação, tratamento e reserva de água para consumo e tratamento e disposição final de águas residuais). Com este objectivo, foram adoptados dois modelos de gestão diferentes: sistemas multimunicipais (empresas públicas de capital partilhado pelo Estado e pelas Autarquias Municipais); e sistemas municipais integrados (de exclusiva responsabilidade dos municípios). Apresentam-se, seguidamente alguns dados técnicos caracterizadores da situação portuguesa actual nos sectores de águas e resíduos (Vieira, 2006). Relativamente a abastecimento de água, 180 municípios ( habitantes) constituíram sistemas multimunicipais, tendo 50 municípios ( habitantes) formado sistemas municipais integrados (Quadro 1). Dados sobre dimensão de sistemas e sobre distribuição territorial de população abastecida são descritos nas Figuras 1 e 2, respectivamente. 26 IRAR

36 Quadro 1 Sistemas de abastecimento de água (2006) Vertente em alta Municípios Número % População 10 3 hab % Vertente em baixa Municípios Número % Multimunicipais Serviços Municipais Municipais integrados Empresas Municipais 9 3 Municipais Concessões privadas Portugal Continental Portugal Continental Sistemas de abastecimento (n.º) População abastecida (10 6 hab.) 5, , , , , , População (hab.) Número de sistemas de abastecimento Número de habitantes servidos Figura 1 Dimensão dos sistemas de abastecimento de água (2006) População servida (%) Norte Centro Lisboa & Vale do Tejo Alentejo Algarve Madeira Açores Figura 2 População servida em abastecimento de água (2006) No caso do saneamento de águas residuais, 178 municípios ( habitantes) constituíram sistemas multimunicipais e 37 Intervenções Públicas de