Contributo da ESOP para o GPTIC

Transcrição

1 Novembro de 2011

2 Índice 1 Âmbito Introdução Normas Abertas na Administração Pública Plataformas de Contratação Electrónica Irregularidades diversas nos procedimentos Contratação Pública Central de Compras do Estado Serviços partilhados e know how em tecnologias Open Source Recomendações da ESOP Bibliografia...15 ESOP /15

3 1 Âmbito Este documento é um contributo da ESOP para a reflexão do GPTIC no que respeita à racionalização das TIC no Administração Pública Portuguesa. Este documento pode ser tornado público se o GPTIC assim o entender, sendo que a ESOP igualmente se reserva ao direito de o publicar. A ESOP pauta se por transparência nas suas acções encarando com toda a legitimidade as suas iniciativas em processos de interesse público. É convicção da ESOP que as recomendações presentes neste documento terão a médio prazo consequências positivas para Portugal. ESOP /15

4 2 Introdução A situação em que se encontra o país impôs uma reanálise das despesas e investimentos públicos, que se encontra actualmente em curso. A necessária redução de custos pode no entanto ser acompanhada pela renovada aposta na modernização do país. Esta aparente contradição é, no campo da sociedade da informação, resolvida por uma mudança de paradigma: pela adopção de Normas Abertas e pela preferência por software de código aberto, ou software Open Source como é também designado. Outros países, dentro e fora da Europa, estão já a utilizar software Normas Abertas e Open Source na Administração Pública como um meio reduzir custos, aumentar a transparência e a sustentabilidade do desenvolvimento tecnológico e da modernização da administração. Um exemplo paradigmático é o caso dos Países Baixos. Em 2003 o Parlamento holandês apelou à utilização de Normas Abertas e software Open Source no sector público. Após uma série de estudos o governo aprovou em 2007 um programa de acção Nederlands in Open Connection [1], determinando a adopção de Normas Abertas e uma política de utilização preferencial de software Open Source. No Reino Unido, o Cabinet Office implementou recentemente novas medidas de racionalização que passam igualmente pela adopção de Normas Abertas e Open Source[2],[3]. A adopção de uma política de Normas Abertas e utilização preferencial de software Open Source não é contraditória com as leis da concorrência, porque não implica preferência por marcas ou fornecedores, apenas indicando qualidades preferidas pelas entidades compradoras. Isso mesmo foi reconhecido pelo Supremo Tribunal de Itália, que reconheceu esta preferência como um requisito legal válido[4]. Efectivamente, não é apenas a redução de custos a recomendar este tipo de política. A ausência da adopção de Normas Abertas conduziu na prática à adopção preferencial, e continuada por longos prazos, de software proprietário, colocando a Administração Pública numa situação não desejável de aquisições não concorrenciais e dependência de fornecedores externos, com resultados negativos nos campos da competitividade, da transferência de mais valias para o exterior, e de desinvestimento no conhecimento técnico e científico nacional. Pelo contrário, a adopção de Normas Abertas cria uma igualdade de tratamento para todos os fornecedores. A recentemente aprovada Lei n.º 36/2011 de 21 de Junho, que estabelece a adopção de Normas Abertas nos sistemas informáticos do Estado, e o futuro Regulamento Nacional de Interoperabilidade Digital criarão um ambiente mais competitivo, com consequências no preço do software, e com resultados positivos a médio prazo no maior desenvolvimento tecnológico nacional[5]. A concorrência é um estímulo essencial para a inovação. Para além da redução de custos, a adopção preferencial de software Open Source pela Administração Pública poderá conduzir ao reforço das pequenas e médias empresas nacionais de índole tecnológica, que podem tirar partido da natureza aberta do software para prestar um serviço competitivo e de qualidade, e para o desenvolver tecnologicamente. Com efeito, o suporte a software Open Source pode ser realizado por ESOP /15

5 qualquer empresa tecnicamente habilitada, e não apenas por um fornecedor exclusivo. O crescimento sustentado do conjunto de empresas representado pela ESOP ainda que mais por via de participação no mercado empresarial do que no Estado sustenta precisamente esta afirmação. Este crescimento foi de 100% no período de 4 anos subsequente à criação da ESOP. Para a concretização das referidas oportunidades, benéficas para o Estado, empresas e em geral para a economia nacional, torna se no entanto necessário implementar mudanças no sistema nacional de Compras Públicas, corrigindo diversas situações que são prejudiciais ao seu bom funcionamento. ESOP /15

6 3 Normas Abertas na Administração Pública A ESOP considera que a adopção de Normas Abertas nos sistemas de informação do Estado, constitui uma medida essencial para garantir melhor interoperabilidade entre sistemas de informação, maior independência relativamente a fornecedores, mais eficiência na prestação de serviços aos cidadãos e às empresas e maior redução de custos com software na Administração Pública. A ESOP tem vindo a apoiar esta iniciativa desde o início do processo legislativo, através de uma participação activa junto do Governo e da Assembleia da República, bem como através da divulgação e discussão desta matéria na fase de consulta pública. Na fase actual, em que serão decididas quais as normas a utilizar nos sistemas de informação do Estado, a ESOP alerta para a necessidade de se adoptar uma só norma para cada área funcional, evitando se a proliferação de diferentes opções e de formatos eventualmente incompatíveis entre si, que se pode traduzir em maior ineficiência na interoperabilidade entre serviços públicos e maiores custos operacionais para o Estado. Este ponto, que se considera diferenciador entre a implementação eficaz de um política de Normas Abertas e um exercício pouco consequente de regulação, foi abordado detalhadamente pela ESOP no contexto da sua contribuição para o processo. A ESOP disponibiliza se para prestar todo o apoio que entendam como necessário na execução deste projecto. ESOP /15

7 4 Plataformas de Contratação Electrónica A ESOP considera que a Administração Pública portuguesa tem vindo a desenvolver um esforço muito assinalável no sentido de racionalizar e optimizar os processos de aquisição de bens e serviços. No entanto, no sector das tecnologias de informação, nomeadamente na aquisição de produtos de software e de serviços informáticos, a ESOP tem constatado, através das empresas suas associadas, que as deficiências no modelo adoptado para as compras electrónicas, bem como a ausência de fiscalização das plataformas e processos e a não disponibilização de ferramentas e mecanismos que contribuam para a transparência do sistema, conduzem à proliferação de más práticas nos processos de compras, com o consequente aumento de custos para o Estado. De facto modelo actualmente implementado está errado por mais razões do que seria confortável referir, enumerando se no entanto as principais: o Estado optou por não implementar (ou contratar a implementação) de uma plataforma na tentativa de melhorar o serviço em sede de concorrência ; o Estado emitiu portanto, não mais do que um regulamento (DL 143 A/2008) o regulamento não prevê uma plataforma que centralize a informação de Concursos Públicos em vigor, deixando a dispersa por diversas plataformas privadas; este facto por si só é impeditivo da transparência essencial nas compras públicas uma vez que a informação relativa a adjudicações se encontra dispersa e barricada; tal informação só é passível de ser consultada mediante registo individual em N plataformas privadas e ainda assim de forma demorada e não sistematizável as entidades contratantes escolhem a plataforma a ser utilizada pelo factor preço; as entidades fornecedoras são forçadas a utilizar a plataforma que cada entidade contratante escolheu por esta razão não há incentivo à melhoria do serviço uma vez que os utilizadores principais da plataforma os fornecedores não têm alternativa senão lidar com as N plataformas existentes em função das escolhas das entidades contratantes; nenhum fornecedor pode optar por uma melhor plataforma pois cada concurso está restrito a uma plataforma única que pode ser qualquer das existentes todas as plataformas são complexas, muitas delas têm problemas sérios de funcionamento, os interfaces são distintos e interoperabilidade não está garantida lidar com os problemas técnicos e de interoperabilidade de N plataformas distintas é insustentável para as PME; esta situação privilegia as empresas maiores, que têm capacidade de manter equipas aptas a gerir a complexidade artificial que decorre da presente situação a burocracia não diminuiu; a burocracia tornou se digital e complexa tendo para todos os efeitos o entrave à participação aumentado relativamente ao procedimento de submissão não digital chega a haver fornecedores que desistem de concursos por saberem à partida os ESOP /15

8 problemas técnicos que os esperam no que respeita à submissão das propostas o Estado não audita as plataformas no que respeita à interoperabilidade, facto este que se infere do à vontade que as mesmas demonstram em não resolver esses problemas ou sequer dar resposta às questões colocadas sobre os mesmos O absurdo da presente situação é confirmado por outras associações sectoriais como poderá ser verificado no artigo publicado no Diário Económico, que vos remetemos em anexo, e que retrata a situação descrita. Esta situação deu já origem a uma queixa contra o Estado Português na Comissão Europeia e irá certamente originar futuras queixas caso os problemas de interoperabilidade persistam[6]. Tal como referido na reunião com V. Exas. a ESOP propõe um dos seguintes modelos de funcionamento para as plataformas de contratação electrónica: 1. Adopção de uma plataforma electrónica central, gerida pelo Estado, para alojamento de informação de Concursos Públicos, incluindo anúncios e resultados 2. Possibilidade de escolha, pelos fornecedores, da plataforma electrónica privada que pretendem utilizar para a submissão das suas propostas. A concorrência deve decorrer do facto de existirem N plataformas que os fornecedores podem escolher para participar no concurso, estando todas habilitadas a fazer submissões; as plataformas com melhor qualidade serão preferidas pelos fornecedores 3. Disponibilização na plataforma central de um mecanismo de consulta simples e de acesso livre dos procedimentos de aquisição em curso bem como dos detalhes de cada adjudicação 4. Disponibilização na plataforma central de interfaces que permitam integração na Plataforma de Interoperabilidade da AMA por forma a ser possível a agregação, processamento e análise de dados A ESOP entende que o modelo proposto garante melhor serviço para as empresas e menor custo para o Estado e disponibiliza se, desde já, a colaborar com o Governo na definição de um modelo que permita racionalizar o sistema e obter benefícios num espaço de tempo relativamente curto. ESOP /15

9 5 Irregularidades diversas nos procedimentos Contratação Pública A ESOP tem vindo a detectar irregularidades diversas nos procedimentos de Contratação Pública em Portugal, entre as quais se incluem: 1. Inexistência de especificações técnicas e recurso à menção explícita de marcas A inexistência de especificações técnicas nos cadernos de encargos acompanhada pela menção explícita a marcas, produtos ou part numbers é infelizmente um dos problemas que se verifica em alguns procedimentos de aquisição em Portugal. Este tipo de actuação resulta em que a concorrência seja mínima se não nula e reduzida às margens que diferentes fornecedores propõe para os produtos pedidos explicitamente. Não há, nestes casos qualquer avaliação de produtos concorrentes estando estes excluídos à partida. 2. Falsas renovações de licenciamento A ESOP tomou contacto com ocorrências em que no procedimento de supostas renovações de licenciamento foram introduzidos produtos não existentes à partida que assim puderam ser adquiridos, no contexto da negociação das renovações, contornando as regras existentes para novas aquisições. 3. Abuso de posição dominante É também recorrente a existência de Software License Agreements que incluem produtos de diferentes naturezas fornecidos de forma acoplada. Isto gera inter dependências entre categorias de produtos que dificultam a actividade de fornecedores que não possam estar presentes em todas as categorias. Um exemplo é a interdependência entre determinados produtos da categoria servidor e uma marca específica de sistema operativo desktop que controla mais de 90% do mercado. A existência destas situações impede as empresas representadas pela ESOP de participar nos procedimentos contrariando assim o Artigo 1º do Código dos Contratos Públicos Decreto Lei nº 18/2008, alterado pelo Decreto lei nº 278/2009 que refere no seu Âmbito que À contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência. Ao discriminar uma marca específica em prejuízo especificação técnica do serviço/bens a adquirir, ou das necessidades técnicas que se pretendem vir a ESOP /15

10 suprir, ou, por exemplo, o tipo/categoria de produto pretendido, invalida se a apresentação de alternativas, e contraria se o Artigo 49.º Código dos Contratos Públicos Decreto Lei nº 18/2008, alterado pelo Decreto lei nº 278/2009 segundo o qual: 4. Especificações técnicas (dos Cadernos de Encargos) 1 As especificações técnicas, como tal definidas no anexo VI da Directiva n.º 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março, e no anexo XXI da Directiva n.º 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março, devem constar do caderno de encargos e são fixadas por forma a permitir a participação dos concorrentes em condições de igualdade e a promoção da concorrência. 2 Sem prejuízo das regras técnicas nacionais obrigatórias, desde que sejam compatíveis com o direito comunitário, as especificações técnicas devem ser fixadas no caderno de encargos: a) Por referência, por ordem de preferência, a normas nacionais que transponham normas europeias, a homologações técnicas europeias, a especificações técnicas comuns, a normas internacionais ou a qualquer outro referencial técnico elaborado pelos organismos europeus de normalização, acompanhadas da menção «ou equivalente»; Algumas situações irregulares foram tornadas públicas em de euros em aquisicoes de software em condicoes lesivaspara o estado/ tendo a ESOP recentemente accionado meios legais na sequência de um procedimento de valor base 10M EUR, emitido pela DGITA: A ESOP, tendo em vista a manutenção da legalidade na contratação, o aprofundar das condições de concorrência e transparência, e considerando que os seus associados possuem a capacidade de oferecer vários produtos que merecem ser considerados como aptos para satisfazer em condições concorrenciais as necessidades da mercado, pretende apenas a expressão adequada das condições dos procedimentos. ESOP /15

11 6 Central de Compras do Estado No final de 2009 a Agência Nacional de Compras Públicas (ANCP), qualificou um conjunto de software Open Source que foi incluído no Catálogo Nacional de Compras Públicas, com o respectivo suporte técnico formal. Contudo, e diferentemente de outras categorias de produtos, não foi feita uma selecção competitiva das várias ofertas, permitindo se aos organismos públicos seleccionar qualquer produto existente no Catálogo, mesmo perante a existência de produtos mais económicos no mesmo lote e para a mesma função. O resultado prático foi infelizmente a continuidade das aquisições de software por ajuste directo às empresas incumbentes, sem quaisquer ganhos para o Estado. Existem já referências internacionais sobre metodologias de compras públicas que contemplem o respeito pelas Normas Abertas e a preferência por software Open Source. Uma avaliação das distorções da concorrência na Holanda, mesmo à luz do referido programa de acção Nederlands in Open Connection e métodos de resolução da situação, estão disponíveis no estudo Affirmative action in procurement for open standards and FLOSS [7] Em Abril de 2010 a Comissão Europeia publicou um Guia para as Compras Públicas de Software Open Source, detalhando princípios de compras públicas abertos e não discriminatórios, e disponibilizando modelos de procedimentos aquisitivos segundo os princípios da transparência, sustentabilidade e economia. Esse guia está publicado em: procurement guideline public final June2010 EUPL FINAL.pdf ESOP /15

12 7 Serviços partilhados e know how em tecnologias Open Source A adopção e utilização de tecnologias Open Source na Administração Pública (AP) e serviços do Estado já é uma realidade em inúmeros projectos nos mais variados sectores, da educação à justiça, passando pelas forças armadas. Alguns destes projectos têm representado ganhos substanciais para o Estado em termos de tempo de implementação, custo de licenciamento e manutenção. No entanto, a adopção deste tipo de soluções continua a encontrar fortes resistências que se devem, essencialmente a dois factores: Ausência de informação e de formação técnica dos recursos do Estado neste tipo de tecnologias; Suposta dificuldade em obter garantias por parte dos prestadores de serviços A ESOP representa as empresas do sector das TI que se dedicam à comercialização de produtos e serviços baseados em Open Source. Estas empresas estão aptas a apoiar o Estado no desenvolvimento de projectos nos mais variados sectores, utilizando este tipo de tecnologias. As empresas que comercializam este tipo de soluções disponibilizam apoio técnico formal, devidamente contratualizado, para os produtos e serviços que representam. A ESOP pode ainda desenvolver, em parceria com o Governo, acções de divulgação e formação em tecnologias Open Source, para os serviços e recursos humanos do Estado. Uma primeira iniciativa deste género teve lugar em 2008 no âmbito do protocolo assinado entre a ESOP e a AMA: do protocolo assinado entre a esop e a ama publicado Os resultados dessa iniciativa podem ser acedidos em: introducao as tecnologias open source Igualmente no âmbito deste protocolo sugere se que seja revisto o portal web softwarelivre.gov.pt, o qual permitirá uma melhor divulgação das tecnologias Open Source, junto dos serviços do Estado. Também nesta matéria, importa assinalar que a articulação entre ministérios e serviços na aquisição e utilização de infra estruturas e de ferramentas de software pode permitir ganhos substanciais na eficiência e no investimento em sistemas de informação. Neste contexto, a ESOP propõe o desenvolvimento de um projecto de cloud privada, para a Administração Pública central e local, que permita a partilha de serviços de TI e a reutilização de ferramentas de software entre serviços. A utilização de tecnologias Open Source neste projecto permitiria a disponibilização quase imediata de ferramentas de software que podem ser partilhadas, por múltiplos serviços, sem custos de licenciamento para o Estado e com enorme economia de escala nos custos de manutenção. ESOP /15

13 A ESOP está disponível para desenvolver o conceito exposto, em parceria com o Governo e instituições académicas e a apoiar a sua implementação. 8 Recomendações da ESOP Com base nos resultados pretendidos de poupanças e de desenvolvimento económico e tecnológico do país a ESOP vem fazer um conjunto de recomendações que entende serem oportunas e úteis: 1. Recomendamos que sejam emitidas por via de Resolução novas regras de aquisição de software e serviços informáticos determinando: A publicação pelos organismos da Administração Pública de programas faseados de redução de custos com licenciamento e suporte de software, com indicação dos custos actuais e metas A avaliação de software Open Source em qualquer procedimento de aquisição de software ou serviços informáticos Requisitos funcionais adequados às necessidades reais dos serviços, referenciando as Normas Abertas referidas no Regulamento Nacional de Interoperabilidade Digital, e sem depender de características específicas de produtos ou fabricantes, ou na continuidade de software adquirido previamente A valorização positiva das soluções baseadas em Open Source, que asseguram a continuidade do software e a sua manutenção por diferentes empresas A valorização positiva de aplicações suportadas em múltiplas plataformas de software. A possibilidade de realizarem procedimentos concursais apenas para a manutenção de software Open Source. Que seja acautelada a futura substituição do software, devendo ser quantificados na medida do possível os custos de um eventual eventual esforço de migração para qualquer outra solução os custos de saída Que devem ser ponderados a qualidade da solução, e os custos de aquisição (se existirem), de implementação, de manutenção, e, na medida do possível, de saída. Que qualquer aquisição deve ser baseada numa arquitectura informática clara e não proprietária 2. Recomendamos a realização de um novo Acordo Quadro de Software que: Implemente o Regulamento Nacional de Interoperabilidade Digital Avalie as soluções apresentadas de uma forma competitiva e conducente a poupança significativas no licenciamento e manutenção de software Permita explicitamente a possibilidade de fornecimento apenas de serviços de implementação e manutenção para software Open Source sem custos de licenciamento ESOP /15

14 Diminua o limiar das exigências financeiras dos fornecedores de software, permitindo a participação de pequenas e médias empresas de índole tecnológica. Sendo o software Open Source livremente disponível, o risco relativo às empresas que o suportam é bem menor do que o relativo a fornecedores de soluções fechadas e proprietárias. Aceite a evidência de uma licença Open Source em substituição da autorização de comercialização que é usual ser solicitada relativamente a software proprietário. Imponha pre requisitos razoáveis para que seja possível o acesso por parte de PME, melhorando assim as condições de concorrência, as quais não são as melhores quando apenas participa um pequeno número de grandes empresas 3. Recomendamos a criação e manutenção de um Portal de Software Aberto na Administração Pública que sistematize experiências, boa práticas e recomendações. 4. Recomendamos a plena publicitação dos Cadernos de Encargos e das decisões de adjudicação relativamente a Ajustes Directos e a Concursos Públicos, que neste momento se encontram limitadas nas plataformas electrónicas existentes 5. Recomendamos a fiscalização dos procedimentos de aquisição, de forma a suspender imediatamente os casos de referência a marcas e fabricantes, e de incumprimento das leis da concorrência e das regras aquisitivas determinadas pela legislação existente. 6. Recomendamos a implementação de uma cloud privada do Estado que implemente serviços partilhados de diversas naturezas ( , groupware, gestão documental e workflow, CRM, ) sobre tecnologia Open Source 7. Recomendamos a adopção de um modelo de contratação electrónica que implemente efectiva concorrência possibilitando a escolha da plataforma de submissão por parte dos fornecedores e que implemente transparência agregando os procedimentos e resultados num ponto central ESOP /15

15 9 Bibliografia [1] The Netherlands in Open Connection Action Plan [2] library/open source procurement toolkit; [3] library/uk government ict strategyresources; [4] Corte Constitizionale, 22 March constitutional courtsays administrations can favour open source; [5] Study on the Economic impact of Open Source software on innovation and the competitiveness of the Information and Communication Technologies (ICT) sector in the EU European Commission DG Enterprise, [6] graves na contratacao electronica/; [7] Affirmative action in procurement for open standards and FLOSS ESOP /15