A incidência em Portugal da Política de Coesão da UE: Balanço e perspetivas

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1 A incidência em Portugal da Política de Coesão da UE: Balanço e perspetivas Duarte Rodrigues Coordenador adjunto do Observatório do QREN ISCTE, 22 de março de 2013

2 Estrutura Política de Coesão: racionalidade e sinopse histórica; Que resultados? Quantitativos e qualitativos? Desafios e perspetivas para

3 Política de Coesão: racionalidade e sinopse histórica

4 A racionalidade da Política de Coesão Objectivo principal - promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da União e, em especial, contribuir para reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões mais desfavorecidas (Tratado); Permitir que todos as regiões beneficiem da integração europeia; Alargamento do mercado interno; Concilia a solidariedade e a equidade na afectação territorial de recursos com a competitividade e a eficiência na sua utilização.

5 Sinopse histórica A promoção do desenvolvimento harmonioso, enquanto objectivo Comunitário, remonta ao Tratado fundador - Tratado de Roma (1957); 1964 Reconhecida pela CE a necessidade de uma solução Comunitária coordenada para a correcção das disparidades regionais de desenvolvimento Entrada em vigor do FSE, já inscrito no Tratado de Roma; 1975 Entrada em vigor do FEDER, cuja criação ficou associada ao primeiro alargamento em 1973 (Irlanda, Dinamarca e Reino Unido) e ao objectivo da União Económica e Monetária; 1993 Entrada em vigor do Fundo de Coesão, criado no âmbito do Tratado da UE; 1986 Política de Coesão assume maior relevância como forma de auxiliar as regiões menos desenvolvidas a ajustar-se aos choques resultantes da integração de mercados, na sequência do Acto Único Europeu Adopção do primeiro regulamento dos Fundos estruturais sob o chapéu da Política de Coesão, no âmbito do pacote Delors I.

6 Integração dos Fundos Estruturais Regras de administração normalizadas Gestão descentralizada Aumento do orçamento dos Fundos Estruturais até 14 mil milhões de ECU por ano (cerca de 20% do orçamento da UE)

7 Simplificação de procedimentos Novos instrumentos. Fundo de Coesão e instrumento das pescas Aumento do orçamento dos Fundos Estruturais até 32 mil milhões de ECU/ano (cerca de 30% do orçamento da UE)

8 Concentração das regiões abrangidas e eliminação progressiva dos recursos financeiros (Phasing-out) 3 Objectivos comuns Introdução dos instrumentos estruturais de pré-adesão para os candidatos (ISPA) Aumento do orçamento dos Fundos Estruturais até 38 mil milhões de /ano (cerca de 33% do orçamento da UE)

9 Abordagem mais estratégica Orientações estratégicas para a Coesão; Focalizada na Agenda de Lisboa Revista (e.g. earmarking); Mais relevante no orçamento da UE (35,7%); Simplificação (e.g. menos regulamentos; menos objectivos, mono-fundo, proporcionalidade em matéria de controlo, maior flexibilidade nacional na definição das elegibilidades); Descentralização papel mais relevante das regiões e agentes locais; Objectivo convergência Regiões > 75% da UE25 Objectivo convergência Efeito estatístico Objectivo Competitividade regional e emprego Regiões em Phasing-in, naturalmente" acima de 75% Objectivo Competitividade regional e emprego

10 Que resultados? A dimensão financeira

11 Saldos orçamentais por EM ( ) "Operating budgetary balance"per capita,, LV PL BG RO LT EE HU PT SK CZ MT SI EL CY ES IT UK FR DE IE AT FI BE NL SE DK "Com Rebates" "Sem rebates" LU "Gross national income" (GNI) per capita,, Fonte: Dados da DG BUDGT trabalhados pelo Observatório do QREN

12 Despesas do orçamento da UE em PT M Despesas do orçamento da UE por rubrica em PT ( ) Administração e Compensações Acções Externas e Préadesão outras Políticas para Competitiv Programa-Quadro Ciência PAC e Pescas Desenv. Rural Política de Coesão Fonte: Dados da DG BUDGT trabalhados pelo Observatório do QREN

13 Despesas do orçamento da UE por rubrica e EM 100% Despesas do orçamento da UE por rubrica e EM (média ) 90% 80% 70% 60% 50% 40% Administração e Compensações Acções Externas e Pré-adesão outras Políticas para Competitiv. Programa-Quadro Ciência PAC e Pescas 30% 20% 10% 0% AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK Desenv. Rural Política de Coesão Fonte: Dados da DG BUDGT trabalhados pelo Observatório do QREN

14 Prioridades do orçamento da UE Rúbricas Coesão (1B) vs. Competitividade (1A) Fonte: Ph. Bertrand, G. Paterson, S. Bohner - DG BUDG (2008) Croissance, compétitivité, cohésion, A virtuous triangle 14

15 Papel dos fundos comunitários (evolução da execução) Fonte: Sistema Monitorização QREN 15

16 /habitante Papel dos fundos comunitários (execução regional do QREN ) 4,8% ,5% 2,6% 3,2% 1,5% 0 0,6% 0,2% Norte Centro Alentejo Lisboa Algarve R. A. Açores /habitante % PIB R. A. Madeira Fonte: Sistema Monitorização QREN 16

17 A relevância da Política de Coesão no investimento Relevância do FEDER e FC na FBCF % 39% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 2,6% 0% P 2010P 2011 % FBCF/PIB % FBCF S11/PIB % FBCF S13/PIB % FEDER empresas na FBCF S11 % FC e FEDER público na FBCF S13 Fonte: INE e Sistema Monitorização QREN

18 A política de Coesão em Portugal QCA I, QCA II, QCA III e QREN QCA I QCA II QCA III QREN (Mio ECU pr.89) (Mil ECU pr.94) (Mil EURO pr.99) (Mil EURO pr.04) Total de investimentos (*) Fundos Comunitários FEDER FSE FEOGA-O / FEADER IFOP / FEP Fundo de Coesão Contrapartida Nacional (*) Contrapartida Pública Contrapartida Privada (*) só QREN Fonte: QCA I, QCA II e QCA III (valores da primeira programação).

19 impactes macroeconómicos significativos Desvios Percentuais médios entre valores com e sem QCA+QREN (Despesa Pública) PIB a preços de mercado (pr.2000) 2,4 2,0 3,2 1,7 2,0 PIB potencial (a preços de base, pr.2000) 3,6 3,5 3,8 1,4 2,4 PIB per capita ppc 2,4 2,0 3,3 1,8 2,1 VAB sector Transaccionável (pr.2000) 3,9 3,4 5,1 2,9 3,3 VAB sector Não Transaccionável (pr.2000) 2,4 2,6 2,0 0,4 1,3 Consumo Privado (pr.2000) 0,9 0,9 1,0 0,4 0,6 FBCF (pr.2000) 9,0 10,4 5,6-0,2 3,8 da qual: Infraestruturas 56,0 67,2 29,5 1,8 25,4 Investimento Produtivo 1,6 2,4-0,4-1,1 0,1 Efeito multiplicador sobre o PIB (acumulado em * Quociente fim do entre período)* a soma dos valores atuais acumulados (de 1989 até ao fim 0,78 do período) do 0,64 PIB atribuível ao 0,78 QCA+QREN e da 1,28 despesa pública 1,28 executada (QCA+QREN), a preços de 2000 (utilizando uma taxa de desconto de 3%). Fonte: DPP (2011) Avaliação do impacto macroeconómico do quadro de referência estratégico nacional (QREN)

20 O QREN no final de ,2 mil M de fundos executados até Dez (56,9%) Fonte: Sistema Monitorização QREN

21 Que resultados? As realizações e resultados

22 Os resultados até ao QCA III REDE DE AUTO-ESTRADAS (KM) TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL PORTUGAL PORTUGAL ESPERANÇA MÉDIA DE VIDA PORTUGAL TAXA DE ESCOLARIZAÇÃO-SECUNDÁRIO PORTUGAL Fonte: OECD and EUROSTAT

23 ... também ao nível da governação das políticas públicas Melhoria do planeamento estratégico e das competências de programação operacional; Experiência de governação multinível; Orçamento plurianual de investimento; Reforço dos mecanismos de monitorização e de uma cultura de avaliação; Estímulo de aplicação do princípio da parceria;

24 Competitividade e coesão - ISDR (2009) Competitividade Coesão Fonte: INE

25 A organização do QREN Prioridades Stratégicas AGENDAS Fatores de Competitiv. PO Temáticos Potencial Humano Valorização Territorial PO Region (Continent e) PO Region (Regiões Autón.) Educação e Qualificação Crescimento Sustentado Potencial Humano 6,4 mil M 0,3 mil M Coesão Social Valorização Urbana e Territorial Eficiência da Governação Fatores de Competitiv. Valorização Territorial 3,1 mil M FEDER: 1,2 mil M F.Coesão: 3,1 mil M 2,5 mil M FEDER: 3,1 mil M 0,5 mil M FEDER 0,7 mil M Baseado na programação dos fundos do QREN ao nível de eixo prioritário e excluindo a Assist.Técnica

26 As prioridades de PT na aplicação da PC: evolução e comparação com UE Melhorar o Capital Humano 1,2% 23,7% 22,4% 7,6% 23,7% Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (IDT ), Inovação e Empreendedorismo 23,1% 21,2% 17,4% 18,5% 23,1% Investimento em Infra-estruturas Sociais 8,8% 13,8% 21,6% 4,9% 13,8% Protecção do Ambiente e Prevenção de Riscos 11,1% 12,2% 13,5% 11,1% 14,5% Transportes 7,4% 13,0% 23,9% 7,4% 22,2% Reabilitação Urbana e Rural 4,0% 2,1% 5,5% 4,0% 3,0% 0% 10% 20% QREN (Reprog. 2012) QREN ( ) QCA III + FC ( ) % 10% 20% Portugal EU27 Fonte: Sistema Monitorização QREN e COM, dados trabalhados pelo Observatório do QREN

27 Prioridades do QREN português no contexto europeu (temas prioritários do regulamento) % de fundos do QREN por tema prioritário segundo os grupos de Estados-Membros Melhorar o Capital Humano IDT, Inovação e Empreendedorismo 35% 30% 25% 23,7% 24,4% 27,2% 30,0% 23,1% 20% 15% 10% 5% 5,9% 5,5% 10,4% 7,7% 4,8% 8,8% 7,6% 9,6% 16,4% 14,5% 18,5% 0% CONV EU2 CONV Most CONV CO/CO(4) Most COMP COMP Portugal EU27 CONV EU2 CONV Most CONV CO/CO(4) Most COMP COMP Portugal EU27 Fonte: Sistema Monitorização QREN e COM, dados trabalhados pelo Observatório do QREN

28 Principais resultados Compromisso e execução por agenda operacional temática e principais áreas de intervenção (Dez. 2012) Compromisso 20 mil M 92% Execução 12 mil M 57% Compromisso Execução Compromisso Execução Compromisso Execução Potencial Humano Fatores de Competitividade Valorização Territorial Fonte: Sistema Monitorização QREN

29 Principais resultados Compromisso e execução por agenda operacional temática e principais áreas de intervenção (Dez. 2012) Outros abrangidos bolseiros 2,2 milhões formandos noutras formações adultos com competências certificadas formandos dupla certificação 726 1º CEB 51 2º e 3º CEB 118 escolas ensino secundário Outros lojas cidadão ações coletivas I&D projetos empresas empresas (92% PME) 8,2 M investimento Outros 327 sociais; 135 saúde, 162 cultural; 350 desporto 3,7 milhões de pessoas em áreas urbanas com projetos de renovação urbana km de coletores drenagem águas residuais km estradas 123 km ferrovia Potencial Humano Fatores de Competitividade Valorização Territorial Fonte: Sistema Monitorização QREN

30 Taxa de abandono escolar precoce % Meta 2020 (10%) 0 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve R. A. Açores R. A. Madeira Portugal UE % Fonte: Relatório anual do QREN IV

31 Taxa de escolaridade (secundário e 3º CEB) da população dos anos % 80 UE 27 - Pelo menos com o secundário Portugal - Pelo menos com o 3º CEB * 35* 40 Portugal - Pelo menos com o secundário * Quebra de série do Inquérito ao Emprego Fonte: Relatório anual do QREN IV

32 Despesas em I&D (% do PIB) % Meta ,7 2,5 0,0 0,7 1,6 1,4 0,6 0,6 1,3 1,0 0,8 0,4 0,5 0,2 Portugal Norte Centro Lisboa Alentejo Algarve R. A. Açores ,4 0,8 0,20,3 R. A. Madeira % 3 UE 27 1,9 1,83 2,00 1,59 Portugal 0,7 0, Fonte: Relatório anual do QREN IV

33 Contributo para alteração do perfil de especialização produtiva FBCF SI QREN Serviços de mercado com fraca intensidade de conhecimento % dos setores na FBCF 2010 e nas aprovações QREN até junho 2012 Setor primário Serviços de mercado com forte intensidade de conhecimento Indústrias de alta e média-alta tecnologia 40% 20% 0% Indústrias de baixa e média-baixa tecnologia Setores característicos do turismo Indústrias de rede e construção 4 % dos setores nas aprovações QREN até 2011 e exportações líquidas de conteúdo importado (2008) % fundo aprovado 8 Informática Outros serviços às empresas Produtos metálicos Papel e pasta Mobiliário Minerais não-metálicos Têxteis Química e farmacêutica Automóvel Máquinas e equipamentos Vestuário Alimentação e bebidas % Peso nas exportações líquidas de conteúdo importado (2008) Fonte: Relatório anual do QREN IV

34 Desafios e perspetivas para A alteração do contexto sócioeconómico

35 A profunda alteração do contexto % 8 6 Evolução do PIB (e contributos) e taxa de desemprego Programação QREN Implementação % 16 15,7 12 consumo público 4 8 Consumo privado ,2-8 Investimento Procura externa líquida PIB pm (variação anual) Taxa de desemprego (escala da direita) Fonte: INE

36 Investimento como variável crítica da(s) crise(s) 30% 27,0% FBCF em % do PIB "Efeito PPP" FBCF pública/pib FBCF/PIB 20% 15,9% 16,4% 10% 3,4% 2,6% 1,7% 0% Efeito PPP: Alteração da forma de tratamento em contabilidade nacional de 4 PPP rodoviárias, que passaram a ser consideradas como investimento das Administrações Públicas (ver destaque INE de 23 abril 2011). Fonte: INE, Projeções da 5ª Avaliação e cálculos próprios 36

37 % % a nível mundial (Público e Privado) Variação da % FBCF (pública e privada) no PIB: Portugal -20 Privado Público -30 Público sem efeito PPP OCDE Fonte: OCDE, AMECO e cálculos próprios37

38 milhões de pessoas 5,4 o desafio do desemprego % 20 16,9% 5,1 15 4,8 10 4,5 4,5 4T T T T T T T T T T T 2012 Emprego (escala da esquerda) Taxa de desemprego (escala da direita) Fonte: INE 38

39 Programação O enquadramento comunitário para o novo ciclo

40 Negociação período num contexto europeu marcado Agravamento da crise e forte pressão orçamental Reforço da Governação Económica da UE Identificação de desígnios estratégicos na UE 2020 Elevação das críticas sobre valor acrescentado da PC Apelo crescente ao Better Spending Respostas: Maximizar Resultados, Assegurando Níveis Elevados de Concentração e Pleno Cumprimento de Condicionalidades

41 Eligibilidade GDP/capita* < 75 % of EU average % > 90 % *index EU27=100 3 categorias de regiões Less developed regions Transition regions Canarias Guyane Réunion Guadeloupe/ Martinique Madeira Açores Malta More developed regions Regional GDP figures: GNI figures: EuroGeographics Association for the administrative boundaries Fonte: CE

42 Envelope financeiro para Política de Coesão (CE 8 fev)

43 Principais (re)orientações Alinhamento com EU 2020 e PNR Subordinação aos mecanismos de governação económica (semestre europeu): condicionalidade macroeconómica; recomendações oriundas desse processo; Orientação para resultados: indicadores, reporte, monitorização e avaliação quadro de performance (metas e milestones) 5% de reserva de performance a nível nacional Concentração temática maximizar impactos Condicionalidades ex-ante assegurar condições prévias à eficácia da política

44 Principais (re)orientações Maior integração Quadro estratégico Comum (QEC) integração entre fundos QEC e com outros instrumentos e políticas comunitários Contrato de parceria, com reporte próprio PO multi-fundos e/ou multi-categorias (mas eixos em regra monofundos e mono-categorias) Instrumentos que promovem abordagens mais integradas ou orientadas para resultados: Integrated Territorial Investment, para desenvolvimento urbano (5% FEDER) ou outras estratégias territoriais; Community Led local development lógica LEADER; Joint Action Plan contratualização com base em resultados Alinhamento das regras dos diferentes fundos

45 Principais (re)orientações Abordagem territorial Quadro Estratégico Comum: principais desafios territoriais (urbano, rural, zonas costeiras, etc.); prioridades de cooperação; mecanismos de coordenação (entre fundos e entre políticas europeias); Acordo de Parceria e PO mecanismos de coordenação de financiamentos; abordagens integradas de mobilização dos fundos no desenvolvimento territorial; princípios para a utilização dos novos instrumentos (ITI e CLLD); abordagens territoriais de combate à pobreza e à exclusão. Regiões Ultraperiféricas Cooperação Territorial Europeia e macroregiões

46 Instrumentos de programação EU level National level THE COMMON STRATEGIC FRAMEWORK ERDF, ESF, CF, EAFRD, EMFF THE PARTNERSHIP CONTRACT ERDF, ESF, CF, EAFRD, EMFF National or regional level Operational Programmes for ERDF Operational Programmes for ESF Operational Programmes for CF Rural development programmes (EAFRD) Operational Programmes for (EMFF) Multifund Operational Programmes for ERDF, ESF, CF Fonte: CE

47 Lógica de programação OPERATIONAL PROGRAMME INTERVENTION LOGIC EU 2020 headline targets, GDP, employment rate Result indicators Output indicators Thematic objectives Specific objectives corresponding to investment priorities Actions THE PARTNERSHIP AGREEMENT National Reform Programme, national targets Disparities and development needs THE COMMON STRATEGIC FRAMEWORK Objectives and targets of EU 2020 Key territorial challenges Fonte: CE

48 Lista de objetivos temáticos FEDER FSE FC Objetivos Temáticos 1. reforçar a investigação, o desenvolvimento tecnológico e a inovação 2. melhorar o acesso às tecnologias da informação e da comunicação, bem como a sua utilização e qualidade 3. reforçar a competitividade das pequenas e médias empresas e dos sectores agrícola (para o FEADER), das pescas e da aquicultura (para o FEAMP) 4. apoiar a transição para uma economia com baixas emissões de carbono em todos os sectores 5. promover a adaptação às alterações climáticas e a prevenção e gestão de riscos 6. proteger o ambiente e promover a eficiência dos recursos 7. promover transportes sustentáveis e eliminar os estrangulamentos nas principais redes de infra-estruturas 8. promover o emprego e apoiar a mobilidade laboral 9. promover a inclusão social e combater a pobreza 10. investir no ensino, nas competências e na aprendizagem ao longo da vida 11. reforçar a capacidade institucional e uma administração pública eficiente

49 Programação A programação nacional em curso

50 Objetivos estratégicos para o AP (nº2 RCM 98/2012) a) Estímulo à produção de bens e serviços transacionáveis e à internacionalização da economia, assegurando o incremento das exportações e o seu contributo para o equilíbrio da balança de transações correntes; à qualificação do perfil de especialização da economia portuguesa, nomeadamente à sua reconversão estrutural através da dinamização da indústria e promovendo a ciência e a transferência dos seus resultados para o tecido produtivo; b) Reforço do investimento na educação, incluindo a formação avançada, e na formação profissional e, nesse contexto, reforço de medidas e iniciativas dirigidas à empregabilidade, desenvolvimento do sistema de formação dual e de qualidade das jovens gerações, assegurando o cumprimento da escolaridade obrigatória até aos 18 anos e a manutenção da trajetória de redução dos níveis de abandono escolar precoce, bem como, as condições fundamentais para a ulterior integração no mercado de trabalho; c) Reforço da integração das pessoas em risco de pobreza e do combate à exclusão social, assegurando a dinamização de medidas inovadoras de intervenção social e os apoios diretos aos grupos populacionais mais desfavorecidos, as políticas ativas de emprego e outros instrumentos de salvaguarda da coesão social, em todo o território nacional; d) Prossecução de instrumentos de promoção da coesão e competitividade territoriais, particularmente nas cidades e em zonas de baixa densidade e promoção do desenvolvimento territorial de espaços regionais e sub -regionais, contribuindo para o desenvolvimento sustentável, nomeadamente numa ótica de eficiência de recursos; e) Apoio ao programa da reforma do Estado, assegurando que os fundos possam contribuir para a racionalização, modernização e capacitação institucional da Administração Pública e para a reorganização dos modelos de provisão de bens e serviços públicos.

51 Princípios operacionais (nº3 RCM 98/2012) a) Princípio da racionalidade económica subordinação de qualquer decisão de apoio dos fundos à aferição rigorosa da sua mais -valia económica, social e ambiental; b) Princípio da concentração concentrar o apoio dos fundos QEC num número limitado de domínios temáticos por forma a maximizar o seu impacte nas dimensões económica, social, ambiental e territorial; c) Princípios da disciplina financeira e da integração orçamental subordinação das decisões de apoio dos fundos no que respeita a projetos públicos à aferição do impacto presente e futuro nas contas públicas e à coerência entre a programação dos fundos comunitários e a programação orçamental plurianual nacional e a integração plena dos fluxos financeiros comunitários no orçamento do Estado; d) Princípios da segregação das funções de gestão e da prevenção de conflitos de interesse subordinação do modelo de gestão dos fundos ao primado da separação rigorosa de funções de análise e decisão, pagamento, certificação e de auditoria e controlo; e) Princípio da transparência e prestação de contas aplicação à gestão dos fundos comunitários de boas práticas de informação pública dos apoios concedidos e da avaliação dos resultados obtidos.

52 Síntese dos desafios à programação em Portugal A total integração da programação (e gestão) de fundos comunitários na programação (e gestão) da política pública em Portugal; A centralidade dos resultados (cadeias de programação, concentração e seletividade); A coerência estratégica das diversas intervenções; A consideração adequada das diversidades territoriais; Como construir soluções adequadas aos desafios sobre as experiências QREN e QCA (ambição e realismo).

53 A incidência em Portugal da Política de Coesão da UE: Balanço e perspetivas Duarte Rodrigues Coordenador adjunto do Observatório do QREN ISCTE, 22 de março de 2013

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