Visao Global. Infra-estruturas em África: Tempo para a Mudança

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1 Visao Global Infra-estruturas em África: Tempo para a Mudança O Diagnóstico sobre as infra-estruturas dos países africanos é uma tentativa sem precedentes de recolha compreensiva de dados sobre os sectores das infra-estruturas em África energia eléctrica, transportes, irrigação, água potável e saneamento básico, e tecnologias de informação e comunicação e a fornecer uma análise integrada dos desafios que os mesmos enfrentam. Com base num extensivo trabalho de campo em África, foram encontrados os seguintes resultados: Os sectores das infra-estruturas foram responsáveis por mais de metade do recente crescimento que se registou em África, e têm o potencial de vir a ter um papel ainda mais importante no futuro. As redes de infra-estruturas em África registam um atraso em relação às de outros países em vias de desenvolvimento, e caracterizam-se pela falta de ligações a nível regional e pelo acesso relativamente estagnado por parte dos utilizadores domésticos. A difícil geografia económica de África apresenta um particular desafio em relação ao desenvolvimento das infra-estruturas. A utilização de infra-estruturas em África custa cerca do dobro do preço que em qualquer outro lugar, reflectindo a deseconomia de escala no lado da produção e as elevadas margens de lucro existentes devido à falta de competição. A energia eléctrica é de longe o maior desafio em termos de infra-estruturas, com 30 países que sofrem de cortes de energias regulares, e a pagar um elevado preço pelas infra-estruturas de produção de energia de emergência. O custo da resolução dos problemas ao nível das infra-estruturas em África é mais do dobro do que foi estimado pela Comissão para África (2005): cerca de 93 mil milhões por ano, sendo que cerca de um terço desse valor se destina apenas à manutenção. O desafio das infra-estruturas em África varia muito de acordo com o tipo de país enquanto os estados mais pobres estão perante uma tarefa impossível, os estados mais ricos em recursos permanecem atrasados apesar da sua riqueza. Uma grande parte das infra-estruturas em África é financiada pelos utilizadores domésticos, com os orçamentos dos governos centrais a representar o maior motor do investimento nas infra-estruturas. Ainda que sejam alcançados grandes ganhos em termos de eficiência, África enfrenta ainda uma falta de fundos para investir em infra-estruturas na ordem dos 31 mil milhões de dólares por ano, sobretudo no sector de energia eléctrica. 1

2 2 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA As reformas institucionais ao nível de regulamentação e a nível administrativo em África estão apenas a meio caminho, mas já se fazem sentir os seus efeitos ao nível da eficiência operacional. Resultado 1: As infra-estruturas contribuíram com cerca de metade do aumento no crescimento económico em África. O crescimento económico em África melhorou bastante na última década. Os países africanos viram as suas economias crescer a um sólido ritmo de 4% ao ano, entre 2000 e Os países ricos em recursos, que foram beneficiados com o aumento do preço das matérias-primas, apresentaram as maiores taxas de crescimento económico. Todavia o crescimento económico total ainda está longe dos 7% necessários para atingir a redução substancial da pobreza e alcançar os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM). As infra-estruturas, dado o seu peso na reviravolta económica em África, necessitam vir a ter um papel ainda mais importante no alcance dos objectivos de crescimento do continente. Por toda a África, os sectores das infra-estruturas contribuíram em 99 pontos percentuais para o crescimento económico per capita no período de 1990 a 2005, comparados com os 68 pontos percentuais de outras políticas estruturais (Calderón 2008). Essa contribuição é quase inteiramente atribuída aos avanços na penetração nos serviços de telecomunicações. A deterioração na quantidade e qualidade da rede de distribuição eléctrica no mesmo período atrasou o crescimento, subtraindo 11 pontos base ao crescimento económico per capita do continente e cerca de 20 pontos base no sul de África. Os efeitos de um maior esforço na melhoria das infra-estruturas em África teriam um impacto ainda maior no crescimento. As simulações sugerem que se todos os países africanos se aproximassem das Maurícias (o líder regional em infra-estruturas) o crescimento per capita da região poderia aumentar 2,2 pontos percentuais. Uma aproximação ao nível da República da Coreia aumentaria o crescimento per capita em 2,6 pontos percentuais ao ano. Na Costa do Marfim, na República Democrática do Congo e no Senegal o efeito seria ainda maior. Na maior parte dos países africanos, particularmente naqueles de mais baixos rendimentos, as infra-estruturas emergem como a maior barreira para a realização de negócios, diminuindo a produtividade das empresas em cerca de 40% (Escribano, Guasch e Pena 2008). Na maior parte dos países, o efeito negativo das deficientes infra-estruturas é, no mínimo, tão grande como o da criminalidade, da burocracia, da corrupção e dos constrangimentos dos mercados financeiros. Para um conjunto de países, a energia eléctrica surge, de longe, como o factor mais limitante, tendo sido citado por mais de metade das empresas em mais de metade dos países como o maior obstáculo aos negócios. Para um segundo conjunto de países, o mau funcionamento dos sectores portuário e alfandegário é igualmente significativo. Deficiências ao nível dos transportes e das TIC são menos prevalentes mas não deixam de ser substanciais em alguns casos. Os sectores das infra-estruturas não só contribuem para o crescimento económico, como também são um importante factor para o desenvolvimento humano (Fay e outros, 2005). As infraestruturas são o ingrediente-chave no alcance dos ODM. Uma rede segura e adequada de abastecimento de água faz poupar tempo e previne o alastramento de uma série de doenças incluindo a diarreia, uma das maiores causas de mortalidade infantil e de desnutrição. A energia eléctrica alimenta o sector da saúde e da educação e aumenta a produtividade das pequenas empresas. A rede rodoviária proporciona as ligações entre os mercados locais e globais. As TIC democratizam o acesso à informação e reduzem os custos de transporte ao permitirem que as pessoas efectuem transacções não presenciais. Resultado 2: As infra-estruturas em África estão em desvantagem relativamente aos outros países em vias de desenvolvimento Em quase todos os indicadores de medida da cobertura de infra-estruturas os países africanos encontram-se em desvantagem comparativamente com os outros países em desenvolvimento (Yepes, Pierce, and Foster 2008). Esta desvantagem é perceptível nos países com baixo e médio rendimentos da África subsaariana, comparados com outros países de baixo e médio rendimentos (Quadro O.1). As diferenças são particularmente grandes no número de estradas asfaltadas, rede de linhas telefónicas e produção de energia eléctrica. Em qualquer das três infra-estruturas mencionadas, o continente africano tem desenvolvido a criação dessas infra-estruturas de forma muito mais lenta que outras regiões em desenvolvimento. Por isso, a não ser que algo mude, o fosso continuará a crescer. Até que ponto as deficiências nas infra-estruturas em África se devem ao momento em que as mesmas começaram a ser implementadas? África começou por ter infra-estruturas que não

3 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 3 diferiam muito daquelas que existiam no sudeste asiático nos anos 60 em relação à rede rodoviária, nos anos 70 para as linhas telefónicas, e nos anos 80 para a rede de energia eléctrica. A comparação com o sudeste asiático, cujo rendimento per capita é semelhante, e particularmente interessante. Em 1970, a África subsaariana tinha quase o triplo da capacidade de produção de energia por milhão de habitantes que o sudeste asiático. Em 2000, o sudeste asiático já tinha ultrapassado largamente a África subsaariana com quase o dobro da capacidade de produção de energia por milhão de habitantes. Também em 1970, a África subsaariana Quadro O.1 Défice de infra-estruturas em África Unidades Normalizadas Densidade de estradas pavimentadas Densidade total de estradas Países Subsaarianos com rendimentos baixos Outros Países com rendimentos baixos Densidade de Rede Fixa Densidade detelefones móveis Densidade de internet 2 3 Capacidade de geração Cobertura de energia eléctrica Água melhorada Saneamento melhorado Fonte: Yepes, Pierce, e Foster Nota: A densidade do sistema rodoviário é medida em quilómetros por cada 100 quilómetros quadrados de terra arável; a densidade de linhas telefónicas é medida por linha por cada 1000 habitantes; a geração de energia eléctrica é medida em megawatts por milhão de habitantes; a cobertura da rede eléctrica, da rede de distribuição de água potável e saneamento básico, é medida em percentagem da população.. Figura O.1 Acesso aos serviços domésticos tinha o dobro da densidade de linhas telefónicas em relação ao sudeste asiático, em 2000 as duas regiões estão em situação de igualdade. Desde 1990, a cobertura dos serviços domésticos praticamente não sofreu alterações (Figura O.1 Quadro a). É pouco provável que o continente africano atinja os ODM em relação à água potável e saneamento básico. De facto, com os dados actuais, o aceso universal a estes e a outros serviços está mais de 50 anos atrasado na maioria dos países africanos (Banerjee, Wodon, e outros 2008). Mesmo nos locais onde as infra-estruturas existem, uma percentagem significativa de lares permanece sem ligação às redes de distribuição, o que sugere que há barreiras do lado da procura e que o referido acesso universal requer mais do que a existência física das redes de infra-estruturas. Como era de esperar, o acesso às infra-estruturas nas zonas rurais é apenas uma fracção daquela que existe nas zonas urbanas, mesmo sabendo que a cobertura urbana a este nível é também baixa de acordo com os padrões internacionais (Banerjee, Wodon, e outros 2008) (Figura O.1 b). Resultado 3: A difícil geografia económica de África representa um desafio para o desenvolvimento das infra-estruturas Relativamente a outros continentes, África caracteriza-se por uma baixa densidade populacional (36 habitantes por quilómetro quadrado), baixas taxas de urbanização (35%), mas com taxas relativamente rápidas de crescimento urbano (3,6% ao ano), um número relativamente grande de países sem acesso ao mar (15), e de numerosas pequenas economias. Percentagem da população a. Tendências estagnadas Água canalizada Energia eléctrica Sanita com autoclismo Telefone de rede fixa Percentagem da população Água canalizada b. Clivagem Rural/Urbana Energia eléctrica Sanita com autoclismo Nacional Rural Urbano Telefone de rede fixa Fonte: Banerjee, Wodon, e outros 2008.

4 4 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA Outro inconveniente do continente tem que ver com a variabilidade hidrológica, particularmente elevada e com grandes oscilações na precipitação em algumas zonas, estações do ano, e circunstância, que as alterações climáticas podem vir a intensificar. A visível fragmentação dos estados-nação em África vê-se também reflectida no tipo também fragmentado das redes de infra-estruturas. A África subsaariana compreende 48 estados-nação, muitos dos quais são muito pequenos. A maioria desses países tem uma população inferior a 20 milhões de habitantes e economias internas abaixo dos 10 mil milhões de dólares. As fronteiras internacionais têm pouca relação quer com as características do meio (como as bacias hidrográficas), quer com as características artificiais (como cidades e a acessibilidade das mesmas a vias de comunicação para o comércio, como os portos). A ligação intra-regional é por isso bastante baixa, quer seja medida em ligações transcontinentais, como as ligações rodoviárias (auto-estradas), quer em ligações entre redes de distribuição de energia eléctrica ou de redes de fibra óptica. Os acessos em que existe maior continuidade são os corredores de acesso aos portos marítimos, de resto as ligações rodoviárias intra-regionais caracterizam-se por uma enorme descontinuidade. Apesar de muitos dos países serem demasiado pequenos para produzirem de forma rentável a sua própria energia eléctrica, existem poucos pontos de ligação fronteiriços que tornem possível o intercâmbio de energia eléctrica. Até há bem pouco tempo, o Leste africano não dispunha de acesso a um cabo submarino global que pudesse proporcionar comunicações internacionais e o acesso à internet a um custo mais baixo. A rede intra-regional de fibra óptica, apesar do crescimento rápido, está também incompleta. Devido ao isolamento geográfico, os países sem acesso ao mar sofrem particularmente com a falta de ligações regionais. Tanto a distribuição espacial como a rápida migração da população africana representam grandes desafios para que se alcance o acesso universal. Nas áreas rurais, mais de 20% da população vive em povoações dispersas onde a densidade populacional típica é de menos de 15 pessoas por quilómetro quadrado; desse modo, os custos do acesso às infra-estruturas são comparativamente elevados. Nas áreas urbanas, as taxas de crescimento da população com uma média anual de 3,6% estão a deixar os fornecedores de infraestruturas numa situação bastante severa. Daí resulta que a taxa de cobertura de serviços urbanos tem de facto diminuído na última década, e as alternativas de baixo custo estão a dar cobertura às faltas existentes (Banerjee, Wodon e outros 2008; Morella, Foster, e Banerjee 2008). Em conjunto, a densidade populacional nas cidades africanas é relativamente baixa, de acordo com os padrões internacionais, não beneficiando de grandes economias de aglomeração na implementação de infra-estruturas. Daí resulta também que os custos do fornecimento de um pacote básico de infra-estruturas possa facilmente custar o dobro que em quaisquer outras cidades em desenvolvimento (Dorosh e outros 2008). Os recursos hidrológicos em África são abundantes, mas devido à falta de armazenamento de água e de infra-estruturas para a sua distribuição os mesmos são muito pouco aproveitados. Por isso a segurança em relação à água reserva e fornecimento de água confiáveis, risco aceitável no caso de cheias ou de outros eventos imprevisíveis, incluindo os das alterações climáticas requer no futuro o aumento considerável na capacidade de armazenamento de água dos actuais 200 metros cúbicos per capita (Grey e Sadoff 2006). Noutras partes do mundo essa capacidade é da ordem dos milhares de metros cúbicos. O custo associado ao aumento da capacidade de armazenamento de água é extremamente elevado em relação à dimensão das economias dos países africanos, o que sugere um faseamento dos investimentos, com a preocupação em atingir primeiro a segurança em relação à água nos locais onde o crescimento é mais acentuado. É necessário estender também a distribuição da água para fins agrícolas. Numa mão-cheia de países apenas 7 milhões de hectares estão equipados para a irrigação. Apesar de os terrenos equipados para a irrigação representarem menos de 5% da área cultivada em África, aí são produzidos 20% da riqueza agrícola do continente. Mais 12 milhões de hectares poderiam ser economicamente viáveis para a irrigação se houvesse um maior controlo nos gastos (You, 2008). Resultado 4: A utilização das infraestruturas em África custa o dobro do preço que em qualquer outro lugar As infra-estruturas em África não são apenas deficitárias nas redes de cobertura, mas também o custo da utilização dos serviços é excepcionalmente elevado se comparado com os padrões internacionais (Quadro O.2). Quer seja a energia eléctrica, a água, os transportes de mercadorias, os telemóveis ou os serviços de Internet, as tarifas pagas em África são várias vezes superiores àquelas que se pagam em qualquer outro lugar dos países em desenvolvimento. A explicação para os elevados preços em África reside, por vezes, nos genuinamente elevados custos de produção, outras vezes nas elevadas margens de lucro aplicadas. As recomendações da política a seguir em cada um dos casos são bastante diferentes. A energia eléctrica é o exemplo mais flagrante de infra-estrutura com custos genuinamente mais

5 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 5 Table O.2 Africa s High-Cost Infrastructure Sector de Infraestrutura Tarifas de energia eléctrica ($ por quilo watt-hora) Tarifa da Água ($ por metro cúbico) Tarifas de transporte terrestre ($ por tonelada-quilometro) Telefones móveis ($ por cabaz por mês) Telefones internacionais ($ por chamada de 3 minutos para os Estados Unidos) Uso da internet ($ por mês) África Subsaariana Outras regiões em desenvolvimento Fonte: Estimativas dos autores baseadas em Africon 2008; Bannerjee, Skilling, e outros 2008; Eberhard e outros 2008; Minges e outros 2008; Teravaninthorn e Raballand 2008; Wodon 2008a e b. Nota: A variação refleta os preços nos diferentes Países e os varios níveis de consumo. Os Preços para os serviços de telefone e internet são representativos para todas as regiões em desenvolvimento, África incluída. elevados em África do que em qualquer outro lugar. Muitos dos pequenos países africanos têm sistemas de energia eléctrica abaixo do limiar dos 500 megawatts, e é por essa razão que confiam a produção de energia a pequenos geradores a diesel que podem custar até 0,35 dólares por quilowatt por hora, cerca do dobro do custo existente em países grandes com sistemas de produção de energia eléctrica baseados no carvão ou na energia hidráulica (Eberhard e outros 2008). As elevadas tarifas para o transporte de mercadorias em África têm muito mais a ver com as grandes margens de lucro aplicadas que com os valor dos custos (Teravaninthorn e Raballand 2008). Os custos para as empresas de camionagem em África não são muito mais elevados que os mesmos em outros lugares do mundo, mesmo se considerarmos os pagamentos não declarados. As margens de lucro, pelo contrário, são excepcionalmente elevadas, particularmente no Centro e no Oeste africanos, onde chegam a atingir valores entre os 60% e os 160%. A causa desta situação está na falta de competição, a que se associa o mercado altamente regulamentado baseado num sistema rotativo de distribuição, que atribui o transporte de mercadorias através do método de listas de espera, em vez de deixar os operadores efectuarem contratos bilaterais directamente com os clientes. Os elevados custos das chamadas telefónicas internacionais e dos serviços de Internet reflectem uma mistura dos factores do custo e das margens de lucro. Os países sem acesso a cabo submarino vêem-se forçados à utilização da dispendiosa tecnologia via satélite para o acesso a ligações internacionais, e o custo destes serviços é normalmente o dobro que nos países com acesso ao referido cabo submarino. Mesmo quando existe o acesso a cabo submarino, nos países em que há o monopólio desta via de acesso internacional as tarifas são mais elevadas que as dos países em que não há monopólio (Minges e outros 2008). Resultado 5: A energia eléctrica é de longe o maior desafio a nível das infraestruturas em África Quer seja medida em capacidade de geração, de consumo de electricidade ou de fiabilidade do abastecimento, a rede de produção e distribuição de energia eléctrica em África satisfaz apenas uma fracção do que se observa em qualquer outro lugar nos países em desenvolvimento (Eberhard e outros 2008). Os 48 países da região subsaariana (com 800 milhões de habitantes) produzem aproximadamente a mesma energia eléctrica que Espanha (com 45 milhões de habitantes). O consumo anual de energia de 124 quilowatts/hora ou menos per capita, representa apenas 10% do que se pode encontrar em qualquer outro lugar nos países em vias de desenvolvimento, e chega apenas para manter acesa uma lâmpada de 100 watts por pessoa, três horas por dia. Mais de 30 países africanos sofrem de cortes de energia e interrupções regulares no abastecimento (Figura O.2). As causas variam: falhas no aumento da capacidade da rede para dar resposta à procura proveniente do crescimento económico; os períodos de seca que reduziram a capacidade hidroeléctrica no Leste africano; as convulsões no mercado petrolífero que inibiram as importações de diesel em muitos dos países do Oeste africano; e os conflitos que assolaram as infra-estruturas de produção de energia nos Estados mais frágeis. As empresas africanas afirmam ter perdido cerca de 5% das suas vendas devido aos frequentes cortes no abastecimento um valor que sobe até 20% nas empresas de mercado informal que não têm capacidade para manter um sistema de abastecimento de emergência. Em suma, o custo económico das falhas de abastecimento de energia eléctrica facilmente pode subir até a 1 % ou 2% do PIB. A resposta mais frequente para o problema é o aluguer, de curta duração, de geradores de emergência. Na África subsaariana há pelo menos 750 megawatts de energia eléctrica que são produzidos por geradores de emergência, o que em alguns países representa uma grande fatia do total da produção nacional. Todavia o custo de produção de energia por este meio é caro, entre 0,20 a 0,30

6 6 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA Figura O.2 As causas da Crise de Abastecimento de Energia Eléctrica em África CABO VERDE MAURITÂNIA SENEGAL MALI NÍGER CHADE SUDÃO ERITREA GÂMBIA GUINÉ BISSAU SIERRA LEONE GUINÉ LIBÉRIA CÔTE D'IVOIRE BURQUINA FASO GANA BENIN TOGO NIGÉRIA GUINÉ EQUATORIAL SAO TOME AND PRINCIPE CAMEROON GABÃO REPÚBLICA AFRICANA CENTRAL REPÚBLICA DEMOCRÁTICO DO CONGO (ZAIRE) REPÚBLICA DO CONGO RUANDA BURUNDI ETIÓPIA UGANDA QUÊNIA TANZÂNIA DJIBUTI SOMÁLIA SEICHELES Causa principal Causa naturas (Secas) Choque do preço do petróleo Sistema afectado por conflito Crescimento alto, baixo nível de investimento / Problemas estruturais ANGOLA ZÂMBIA ZIMBÁBUE NAMÍBIA BOTSUANA MALAUÍ MOÇAMBIQUE CAMARÕES MAYOTTE MADAGÁSCAR MAURÍCIO Fonte: Eberhard e outros ÁFRICA DO SUL LESOTO SUAZILÂNDIA dólares por quilowatt/hora, e nalguns países os custos com a produção de energia pode chegar a 4% do PIB. O pagamento do aluguer dos geradores de energia de emergência absorve significativos recursos financeiros dos orçamentos nacionais e compromete o investimento em soluções de longo prazo. Resultado 6: São precisos mais de 93 mil milhões de dólares de investimento por ano em infra-estruturas em África, mais do dobro do que havia sido previsto anteriormente pela Comissão para África A resolução dos problemas ao nível de infra-estruturas em África requer um sólido plano de investimentos e de manutenção: Um aumento de 7000 megawatts na capacidade de produção de energia eléctrica por ano (cerca de metade a partir de novas formas de armazenamento de água para diversas finalidades). Permitir o intercâmbio regional de energia eléctrica através da implementação de linhas eléctricas transfronteiriças, com capacidade de transmissão de megawatts. Completar a rede inter-regional de fibra óptica e o cabo submarino de ligação internacional. Interligar as capitais, os portos, as passagens fronteiriças e as cidades secundárias através de uma boa rede de ligações rodoviárias. Proporcionar o acesso aos campos agrícolas de grande produtividade através de estradas pavimentadas. Mais do que duplicar a área irrigada em África. Atingir os ODM para a água potável e saneamento básico. Subir a taxa de electrificação doméstica em 10%. Proporcionar o acesso a sistemas globais de comunicação móvel por voz e a serviços de banda larga a 100% da população. A implementação de um programa tão ambicioso para resolver as necessidades de infra-estruturas em África custará 93 mil milhões de dólares por ano

7 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 7 (cerca de 15% do PIB do continente). Cerca de dois terços deste valor referem-se a gastos de capital, o restante, um terço, refere-se a custos de operações e manutenção (Quadro O.3; Briceño-Garmendia, Smits, and Foster 2008). Os custos apresentados são bem mais do dobro dos 39 mil milhões de investimento em infra-estruturas, estimados no relatório de 2005 da Comissão para África. O valor baseava-se no estudo econométrico que envolvia vários países, e não num modelo microeconómico mais detalhado ao nível do país (Estache 2005). Uma recente actualização do estudo inicial da Comissão para África apresenta uma revisão dos custos, apontando para valores na ordem dos 80 a 90 mil milhões de dólares, muito mais próximo dos valores aqui apresentados (Yepes 2007). Cerca de 40% do total das necessidades de investimento estão associadas à energia eléctrica, o que reflecte o grande défice do continente nesta área. Cerca de um terço do investimento na energia eléctrica (cerca de 9 mil milhões de dólares por ano) está associado a novas formas de armazenamento de água para produção de energia hidroeléctrica, e gestão dos recursos hídricos. A seguir à energia eléctrica, o abastecimento de água potável, o saneamento básico e depois a rede de transportes são os aspectos mais importantes. Dado os recentes aumentos nos custos de produção, as estimativas apresentadas podem estar abaixo da realidade. Apesar das estimativas de investimento se basearem em dados precisos em relação aos custos, as agências de desenvolvimento têm apresentado aumentos significativos nos custos dos projectos em fase de implementação. Nos projectos rodoviários, por exemplo, os aumentos atingiram em média os 35%, e em alguns casos foram até superiores, chegando a 50 ou 100%. Uma observação mais Quadro O.3 Necessidades totais de investimento em infra-estruturas na África subsaariana $ Milhares de milhões de dólares anuais Despesas de capital Sector de Infra-estrutura Funcionamento e manutenção Gastos totais TIC Irrigação Energia Eléctrica Transportes ASB Total Fonte: Estimativas dos autores baseadas em Banerjee, Wodon e outros 2008; Carruthers, Krishnamani, e Murray 2008; Mayer, e outros 2008; Rosnes e Vennemo Nota: Os totais de cada coluna podem não ser exactos devido a erros de arredondamento. TIC = Tecnologias da Informação e da Comunicação; ASB = Água Canalizada e Saneamento Básico. atenta revela que nenhum factor isolado pode explicar tais aumentos. A inflação nacional, as apertadas condições vividas pela indústria de construção, as convulsões no mercado petrolífero e a falta de competição entre os agentes, todos estes factores têm os seu papel, com o último a ser de longe o mais importante. A crise financeira global de 2008 pode vir a originar a diminuição da procura de certo tipo de infra-estruturas, mas não deve alterar demasiado as necessidades estimadas em termos de custos. O planeamento e os objectivos sociais, mais que o crescimento económico, absorvem uma larga fatia nas necessidades de investimento, por exemplo, as relacionadas com os transportes (baseadas grandemente em objectivos de ligações rodoviárias) e as relacionadas com a água potável e o saneamento básico (baseadas nos ODM). As necessidades de investimento mais directamente ligadas ao crescimento económico são aquelas que se relacionam com o sector de energia eléctrica. Todavia, devido aos atrasos no investimento neste sector, as estimativas de investimento necessário contêm uma grande componente de recuperação e actualização do que já existe. Desta forma, mesmo reduzindo para metade as estimativas de crescimento económico para a região, apenas se verificaria uma redução de 20%. A recessão global pode também vir a afectar a procura de serviços relacionados com as TIC, bem como as infra-estruturas relacionadas com os fluxos comerciais, como as linhas ferroviárias e os portos. Não obstante o peso destas infra-estruturas nas necessidades totais de investimento representam pouco mais de 10%. Resultado 7: Os desafios em relação às infra-estruturas variam muito de acordo com o tipo de país O desafio em relação às infra-estruturas varia muito de acordo com os diferentes grupos de países (Briceño-Garmendia, Smits, e Foster 2008). Devido à ampla variedade de circunstâncias, é importante distinguir entre os países de médios rendimentos (como Cabo Verde e a África do Sul), países ricos em recursos com economias altamente baseadas no petróleo ou em minérios (como a Nigéria e a Zâmbia), países frágeis que acabam de sair de conflitos armados (como a Costa do Marfim ou a República Democrática do Congo), e os restantes países com baixos rendimentos que não são nem frágeis nem ricos em recursos (como o Senegal e o Uganda). O mais preocupante desafio em termos de infra-estruturas encontra-se nos chamados Países Frágeis (Figura O.3). Os recentes conflitos que

8 8 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA Figura O.3 Peso das Infra-estruturas em termos de Custos Percentagem do PIB PRB - Frágil Capital PRB - Não Frágil Ricos em Recursos Funcionamento e Manutenção PRM Fonte: Briceño-Garmendia, Smits, e Foster Nota: Os valores referem-se ao investimento (excepto o Sector Público) e incluem os gastos correntes. O Sector Público compreende o Governo em geral e as empresas não financeiras PRB = País com Rendimentos Baixos; PRM = País com Rendimentos Médios afectaram estes países, na maioria dos casos resultaram na destruição ou delapidação das suas (já de si modestas) infra-estruturas nacionais. Na República Democrática do Congo, cerca de 50% das infra-estruturas existentes precisam de obras de reabilitação. As necessidades de investimento em infra-estruturas nos Países Frágeis são particularmente elevadas, em particular se forem comparadas com a dimensão das suas economias nacionais. Estes países necessitariam, em média, de aplicar cerca de 37% do seu PIB na construção de uma rede sólida de infra-estruturas. Dadas as dificuldades internas, estes países acabam por ter pouca capacidade de atrair investimento exterior, captando apenas 10% de apoio internacional ao desenvolvimento e apenas 6% de capital privado é dedicado às infra-estruturas. A somar ao enorme peso dos problemas de financiamento, os Países Frágeis não utilizam adequadamente os recursos de que dispõem; investem pouco em manutenção e contam com fornecedores de serviços pouco eficientes. Os países de baixos rendimentos necessitam de dedicar, em média, cerca de 23% do PIB na construção e manutenção de infra-estruturas básicas, na prática, um nível difícil de alcançar. Por isso, terão de fazer escolhas difíceis sobre as prioridades dos seus investimentos, e a maior parte destes países tem ainda um longo caminho a percorrer, no sentido de melhorar a eficiência das infra-estruturas em funcionamento. Os países ricos em recursos estão, em princípio, muito mais bem posicionados para alcançar as suas metas em termos de investimento de infraestruturas, muito embora no passado não se tivesse verificado essa tendência. Estes países poderiam alcançar as suas necessidades de investimento em infra-estruturas num valor muito mais manejável de cerca de 12% do PIB. Na verdade, a enorme entrada de capital proveniente de royalties que receberam durante a recente escalada dos preços das matérias-primas proporciona uma fonte segura de financiamento. No entanto, os países ricos em recursos estão actualmente atrasados em relação às suas infra-estruturas, e investem menos nesses sectores quando são comparados com os países de baixos rendimentos. Essa riqueza tem sido aplicada no pagamento da dívida externa, e não nas infraestruturas. Os desafios políticos, mesmo num ambiente rico em recursos, podem também impedir a transformação da riqueza em infra-estruturas. Satisfazer as necessidades de infra-estruturas dos países de médios rendimentos parece ser uma tarefa bastante mais fácil. Estes países deverão ser capazes de responder às suas necessidades de investimento em infra-estruturas com cerca de 10% do PIB. Os mesmos são também muito mais fortes na manutenção das infra-estruturas e na eficiência institucional. As suas populações, mais urbanas, também facilitam o desenvolvimento do sistema. Resultado 8: Uma grande parte das infra-estruturas em África é financiada pelas famílias Os gastos com infra-estruturas em África são mais elevados do que se pensava anteriormente, chegando aos 45 mil milhões de dólares por ano se consideramos os gastos orçamentados e fora do orçamento (incluindo empresas do estado e fundos não orçamentados), e os financiamentos externos. Os últimos incluem o sector privado, os apoios oficiais ao desenvolvimento e os financiamentos que não pertencem à Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE). Dois terços destes gastos são pagos internamente: 30 mil milhões de dólares são pagos anualmente pelos contribuintes africanos e pelos utilizadores das infraestruturas, os restantes 15 mil milhões de dólares são pagos pelo exterior (Quadro O.4). O sector público continua a ser a principal fonte de financiamento da água, da energia, e dos transportes em todos os países, à excepção dos mais frágeis. O investimento público é largamente financiado pelos impostos e executado através dos orçamentos de estado, ao passo que o funcionamento e a manutenção das infra-estruturas são financiados pelas tarifas aplicadas aos utilizadores, e executados pelas empresas do estado. Os níveis actuais de financiamento público são substancialmente elevados em relação ao PIB nos países de baixos rendimentos, normalmente absorvem entre 5% e 6% do total do PIB. (Figura O.4). Em termos absolutos, todavia, os gastos mantém-se bastante baixos, não superando os 20 ou 30 dólares per capita ao ano (Briceño-Garmendia, Smits, and Foster 2008).

9 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 9 Quadro O.4 Gastos em Infra-estruturas para Enfrentar as Necessidades Infra-estruturais da Áfria subsaariana $ Milhares de milhões de dólares anuais Sector de Infra-estrutura Gastos Totais Funcionamento e manutenção Sector Público Sector Público AOD Despesas de Capital Financiamento o Não OCDE Sector Privado TIC Energia Transportes ASB Irrigação Total Fonte: Briceño-Garmendia, Smits, and Foster Nota: Baseado nas médias anuais de Médias ponderadas pelo PIB de cada país. Os valores são extrapolações baseadas na amostra de 24 países utilizada na primeira fase da AICD. Os valores totais podem não estar correctos devido a erros de arredondamento. TIC = Tecnologias da Informação e da Comunicação; AOD = Apoios Oficiais ao Desenvolvimento; OCDE = Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico; ASB = Água canalizada e Saneamento Básico; Valor não disponível. Total Olhando apenas o investimento, verifica-se que o apoio oficial ao desenvolvimento, a participação privada nas infra-estruturas e os financiamentos que não fazem parte da OCDE, todos juntos, excedem o investimento público financiado internamente (Briceño-Garmendia, Smits, e Foster 2008). O sector privado é de longe a maior fonte de financiamento a par do investimento público interno. Muito mais pequenos, mas ainda assim significativos, são os fluxos de capitais provenientes dos apoios oficiais ao desenvolvimento e, com menor peso, os financiamentos vindos de países que não pertencem à OCDE, como a China, a Índia e os países Árabes. A direcção dos financiamentos varia muito de acordo com cada caso. Os apoios oficiais ao desenvolvimento dirigem-se grandemente ao sector da água e dos transportes, particularmente nos Países Frágeis. Os financiamentos vindos de fora da OCDE dirigem-se essencialmente ao sector da energia e da rede ferroviária, especialmente nos países ricos em recursos. O investimento privado nas infra-estruturas concentra-se sobretudo no sector das TIC. Resultado 9: Mesmo com ganhos em eficiência, ficam ainda a faltar 31 mil milhões de dólares de financiamento em infra-estruturas por ano em África, sobretudo no Sector da Energia Eléctrica. A resolução das falhas ao nível da eficiência permitiria um melhor aproveitamento dos recursos existentes com um ganho de cerca de 17 mil milhões de dólares por ano. Esta é a maior lacuna registada na eficiência do sector das infra-estruturas Figura O.4 Percentagem do PIB do Investimento Público em Infra-estruturas percent middle-income countries nonfragile low-income countries capital resource-rich countries fragile low-income countries Sub-Saharan Africa operation and maintenance Fonte: Briceño-Garmendia, Smits, e Foster que África enfrenta (Briceño-Garmendia, Smits, e Foster 2008). Em primeiro lugar, alguns países estão a aplicar mais recursos em certo tipo de infra-estruturas do que parecia ser necessário (Briceño-Garmendia, Smits, e Foster 2008). Este gasto excessivo, no total, chega a atingir os 3,3 mil milhões de dólares anuais, e a maior parte destas despesas estão relacionadas com o investimento público nas infra-estruturas para as TIC, que o sector privado poderia assumir, em particular nos países com médios rendimentos. Apesar de uma parte deste gasto excessivo poder ser justificado como tratando-se de uma

10 10 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA Figura O.5 Necessidades de Reabilitação Acumuladas Índice médio de reabilitação Geração Média não rural Estradas Principais fase ou de uma sequência, pelo menos parte destes recursos poderiam, provavelmente, ser dedicados a sectores subfinanciados. É necessário monitorizar melhor os gastos com as infra-estruturas, de acordo com necessidades e prioridades e considerando a expectativa de retornos económicos. Em segundo lugar, os países tipicamente africanos executam apenas cerca de dois terços do orçamento destinado ao investimento público nas infraestruturas (Briceño-Garmendia, Smits, e Foster 2008). Posto de outra forma, o investimento público poderia teoricamente aumentar em 30% sem nenhum aumento nos gastos, apenas resolvendo bloqueios que inibem a execução do orçamento financeiro. As mudanças supõem um melhor planeamento dos projectos de investimento, a elaboração antecipada de estudos de viabilidade, processos de adjudicação mais eficientes e a mudança para um tipo de orçamentação que compreenda um período médio de vários anos. Aumentar a execução orçamental do capital para 100% poderia também captar mais 1,9 mil milhões de dólares por ano em investimento público. Em terceiro lugar, em média, 30% das infraestruturas existentes num país tipicamente africano necessitam de reabilitação (Figura O.5). Este valor é ainda maior nas infra-estruturas das zonas rurais e nos países afectados por conflitos violentos. A necessidade acumulada de reabilitação reflecte um legado de subfinanciamento na manutenção, o que constitui um enorme desperdício de recursos dado que o custo da reabilitação é várias vezes superior ao custo cumulativo da manutenção preventiva. Por exemplo, cada dólar gasto na manutenção das Média Irrigação Água Urbana Água Rural Média Rural Linhas Ferroviárias Estradas Rurais Fonte: Briceño-Garmendia, Smits, e Foster Nota: O índice de reabilitação representa a percentagem média de cada infra-estrutura que se encontra em más condições nos diversos países, e por isso necessita de reabilitação. estradas, faz poupar quatro dólares na reabilitação das mesmas. É por esta razão que investir alguns recursos na manutenção é uma medida necessária, particularmente nos países com baixos rendimentos e que investem pouco na manutenção. No caso das estradas, estima-se que poderiam ter sido poupados 2,4 mil milhões de dólares em despesas de reabilitação, se tivesse havido a referida manutenção. Em quarto lugar, em África, os serviços de energia eléctrica e de água apresentam um grande défice de eficiência, ao nível de perdas na distribuição, de incapacidade de cobrar os serviços e de excesso de pessoal (Figura O.6). Em geral, estes serviços conseguem cobrar apenas entre 70% a 90% das facturas, e as perdas na distribuição podem facilmente ser o dobro do que tecnicamente se espera. De acordo com inquéritos efectuados às famílias, aparentemente cerca de 40% das pessoas que estão a usufruir destes serviços não os estão a pagar, um valor que atinge os 65% numa minoria dos países. A incapacidade de cobrança é também um problema em alguns fundos rodoviários em África (Gwilliam e outros 2008). Os dirigentes das companhias de telecomunicações do estado dão emprego a um número considerável de pessoas com quem têm algum vínculo, cerca de seis vezes superior ao dos operadores privados nos países em desenvolvimento. No sector das TIC, os países que mantêm empresas controladas pelo estado incorrem muitas vezes em prejuízos significativos devido ao excesso de nomeações, que rondam os 0,2% do PIB. Semelhante situação, apesar de ter menor peso, ocorre com o excesso de pessoal nos serviços de abastecimento de água ou de energia eléctrica, variando de 20% a 80% acima dos níveis de outras áreas em desenvolvimento. No total, os lucros perdidos devido a estas faltas de eficiência podem facilmente exceder várias vezes o valor do retorno obtido. No caso da energia eléctrica, esses prejuízos são também visíveis a nível nacional, absorvendo 0,5% do PIB, em média, na África subsaariana, ou 3,4 mil milhões de dólares anualmente (Briceño-Garmendia, Smits, e Foster 2008). No caso do abastecimento de água, o valor absoluto das faltas de eficiência é menor, com uma quantia média calculada em 0,2% do PIB, ou seja, de mil milhões de dólares por ano. Em quinto lugar, os preços pagos pelos serviços são substancialmente baixos. Ainda que as taxas de utilização das infra-estruturas sejam elevadas, de acordo com os padrões internacionais, também o são os custos com as próprias infra-estruturas. Mesmo as tarifas relativamente elevadas não chegam para cobrir mais do que os custos operacionais. Os montantes não cobrados devido aos baixos preços da energia eléctrica e da água, em conjunto, chegam aos 4 mil milhões de dólares por ano, um subsídio implícito aos utilizadores das infra-estruturas, sem ter em conta os consideráveis

11 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 11 Figura O.6 Custos Escondidos das Ineficiências dos Serviços 5 a. Energia Eléctrica b. Água 5 Percentagem do PIB Percentagem do PIB PRM Ricos em recursos PRB Não frágil PRB Frágil ASS 0 PRB Ricos em Recursos PRB Não Frágil PRB Frágil ASS Perdas não contabilizadas Ineficiência das cobranças Despedimentos de mão-de-obra Note: PRM = Países com rendimentos médios; PRB = Países com rendimentos baixos; ASS = África subsaariana Fonte: Briceño-Garmendia, Smits, and Foster 2008 subsídios aos grandes consumidores industriais que não podem ser tão facilmente quantificáveis (Briceño-Garmendia, Smits, e Foster 2008). Devido ao atraso do acesso às infra-estruturas em África, cerca de 90% daqueles que têm acesso a água canalizada ou a electricidade pertence aos 60% de ricos entre a população (Figura O9, a); Bannerjee, Wodon, e outros 2008). Por essa razão, as famílias mais abastadas ficam com a maior parte dos subsídios de algum tipo de serviço doméstico. De facto, o processo de atribuição é tão deficiente que um processo completamente aleatório para distribuir os subsídios pela população seria três vezes mais eficiente a chegar aos mais pobres. O total das insuficiências de financiamento para enfrentar as necessidades de infra-estruturas em África calcula-se pela diferença entre o custo estimado do investimento em infra-estruturas e o potencial pacote de recursos que considera o investimento existente e os potenciais aumentos de eficiência. Mesmo se este aumento se concretizasse, o défice orçamental de cerca 31 mil milhões de dólares subsistiria (Quadro 0.5). Esta falta de fundos só poderá ser enfrentada recorrendo à angariação de financiamentos adicionais, à adopção de tecnologias de custo menor, ou à definição de objectivos menos ambiciosos para o desenvolvimento das infra-estruturas. Tendo em vista todos os sectores, é de notar que 60% da insuficiência de financiamento é referente a energia eléctrica (Figura 0.7, Quadro a). O remanescente diz respeito a água e irrigação. Não há falta de financiamento significativa para as TIC ou para as redes de transportes. Olhando a situação dos países, globalmente, o valor em dólares da insuficiência de financiamento é dividido uniformemente pelos grupos de rendimento. Embora as maiores insuficiências estejam relacionadas com capital de investimento, a falta de fundos para fazer face às despesas de funcionamento e manutenção é substancial, particularmente nos Estados mais frágeis. Se a falta de fundos de investimento para infra-estruturas é considerada como uma percentagem do PIB, o grau de dificuldade na resolução dessa insuficiência torna-se de imediato visível. O ónus associado à solução desta carência de meios é insuperável para os Estados frágeis. Seria necessário investir mais de 25% do seu PIB em infra-estruturas para inverter o cenário. Em relação à dimensão das economias, nos Estados frágeis as mais importantes faltas de financiamento estão situadas nos sectores da energia eléctrica, das redes de transportes e da água (Figura 0.9, quadro b). Como é demonstrado, a dimensão do défice de financiamento nos países de baixos rendimentos é provavelmente muito maior do que a verba que poderiam obter através das fontes de financiamento disponíveis. Para esse grupo de países, particularmente problemáticos, poderá ser necessário tomar medidas adicionais. Uma opção passaria por alargar o prazo previsto no programa de investimento proposto. Algumas simulações realizadas sugerem que os países de baixos rendimentos podem vir a atingir os objectivos de investimento propostos no prazo de 20 anos, sem aumento dos investimentos existentes, se conseguirem aproveitar plenamente os benefícios do combate a ineficiência. Todavia não se pode dizer o mesmo dos países frágeis, que iriam continuar a necessitar de um aumento substancial de fundos até atingirem os objectivos de investimento num prazo razoável,

12 12 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA Quadro 0.5 Encontrar Recursos: A falha de eficiência e de financiamento $ mil milhões de dólares anuais $ Milhares de milhões de dólares anuais Ganho todos Item Energia TIC Irrigação Transporte ASB sectores Necessidades de investimento das infra-estruturas Fonte: Briceño-Garmendia, Smirhs and Foster Nota: Tecnologias de Infomação e Comunicação; n.a.= não aplicável; ASB = Água Canalizada e Saneamento Básico. Os parêntesis indicam valores negativos.. Figura O.7 A Falha de Financiamento das Infra-estruturas, por Sector, por tipo de País Total (40.8) (9.0) (3.4) (18.2) (21.9) n.a. (93.3) Financiamento dirigido as necessidades n.a Ganhos da redução das enificiências Ganho da melhoria da excecução do capital Ganho da eliminação das ineficiências operacionais n.a n.a. 8.0 Ganho da recuperação dos custos n.a. 4.2 Potencial de realocação n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 3.3 n.a. Falha de Financiamento (23.2) 1.3 (2.4) 1.9 (11.4) 3.3 (30.6) Percentagem do PIB (%) Energia Eléctrica ASB a. Por Sector b. Por tipo de País 30 Transportes Irrigação TIC Percentagem do PIB (%) PRB Frágil PRB Não Frágil Ricos em Recursos PRM Capital Funcionamento e Manutenção Nota: TIC = Tecnologias de informação e comunicação; PRB = Países com rendimentos baixos; PRM = Países com rendimentos médios; ASB = Água Canalizada e Saneamento Básico. Fonte: Briceño-Garmendia, Smits, and Foster mesmo que tenham conseguido controlar todas as ineficiências. Outra possibilidade seria a adopção de tecnologias de relativo baixo custo, diminuindo assim o investimento necessário. Desta maneira, os países frágeis poderiam economizar aproximadamente um terço do investimento exigido para as redes de transportes e para água e saneamento, adoptando traçados de estradas de custo mais baixo e soluções mais simples para água e saneamento (como pontos de água públicos ou latrinas melhoradas). Os países estabeleceriam assim uma compensação entre o nível de qualidade dos serviços propostos e a rapidez com que conseguem servir a sua população. Resultado 10: O Processo de Reforma Institucional, Regulamentar e Administrativo em África só está a meio caminho No decorrer da última década, os estados africanos esforçaram-se no planeamento de reformas institucionais das suas infra-estruturas. Podemos afirmar, com justiça, que o processo de reforma institucional está a meio caminho (Vagliasindi e Nellis, 2009). Fizeram-se progressos, mas poucos países possuem uma estrutura institucional moderna para esses sectores. Em termos globais, o maior progresso foi alcançado nas telecomunicações, mas são as redes de transportes que acusam o atraso maior (Figura 0.8). O foco também varia. No sector das telecomunicações, a ênfase foi dada na implementação da reforma do sector, no da água o destaque foi dado no

13 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 13 Figura O.8 A Situação da Reforma Institucional nos Sectores das Infra-estructuras Valor Indicador Telecomunicações a. Serviços b. Transportes 100 Energia Eléctrica Fonte: Vagliasindi and Nellis Água Reforma Valor Indicador Regulamentação Portos Administração Nota: No eixo-y não rotulado deve ler-se valor indicador Linhas Ferroviárias melhoramento da administração das empresas estatais. A participação do sector privado tem variado imenso (Vagliasindi e Nellis, 2009). Na segunda metade dos anos de 1990, vários países africanos iniciaram uma série de experiências tendo em vista diversas formas de participações do sector privado nas suas infra-estruturas, com resultados muito heterogéneos (Quadro 0.6). O sector privado tem demonstrado vontade de investir apenas em telefones móveis, centrais geradoras de energia e terminais de contentores. O número de utilizadores de telefones móveis e a cota da população alcançada pelas redes móveis atingiu um crescimento de factor 10 em 5 anos, como resultado da concorrência entre os operadores privados. Os investidores privados contribuíram também, e significativamente, para a produção de energia térmica (3000 megawatts) e para a existência de terminais de contentores nos portos, mesmo ficando os números aquém das exigências. As concessões de portagens são limitadas à África do Sul; o volume de tráfego em qualquer outro lugar é insuficiente para viabilizar o autofinanciamento de iniciativas deste tipo. No que se refere aos sectores de energia eléctrica, água e ferroviário, o sector privado introduziu melhorias no desempenho operacional, mas nenhum financiamento novo. As numerosas concessões (e tipos de contratos relacionados) que abrangem os caminhos-de-ferro, energia e distribuição de água não produziram investimentos significativos. Devido à combinação de tarifas baixas e volumes baixos, nenhum destes negócios produziu um fluxo de liquidez suficientemente elevado para financiar os investimentos. Todavia, os acordos têm sido frequentemente (nem sempre) positivos para o desempenho operacional, mesmo quando caracterizados pela renegociação e cancelamento prematuro. Uma área de experimentação em crescimento é a dos contratos multianuais de manutenção das vias rodoviárias, baseados no desempenho e celebrados com o sector privado, que apresentam promessas na salvaguarda das actividades de manutenção e na contenção dos custos. Algum progresso foi alcançado com as reformas na administração das empresas estatais, nas quais a utilização tanto de contratos que oferecem incentivos com base no desempenho como de auditorias externas parece estar a dar bons resultados. As reformas na administração das sociedades, que incluem a implementação de um concelho administrativo com alguma independência, estão a tornar-se mais frequentes em todos os sectores, mesmo quando são poucas as empresas que atingem o corporativismo total, que inclui limitação de responsabilidade, taxas de rendimento e políticas de dividendos. Nos sectores de energia eléctrica e água, o uso desses contratos e de auditorias externas independentes tornou-se dominante no processo de reforma da administração das empresas estatais. Quando combinadas com incentivos à performance executiva, estas medidas parecem ter resultados relevantes no desempenho. A introdução de auditorias independentes contribuiu também para o aumento de eficiência nos serviços públicos de energia eléctrica e da água. Os indícios da relação entre a introdução de um controlador independente e a melhoria na desempenho são actualmente mistos. Alguns críticos sustentam que esses órgãos de controlo têm

14 14 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA Quadro O.6 Total da Participação Privada nas Infra-estruturas Sector de Infra-estrutura TIC Telefones móveis Telephones de rede fixa Energia Geração de energia eléctrica Distribuição de energia eléctrica Transportes Aeroportos Portos Linhas ferroviárias Estradas Água Água Dimensão da participação privada Mais de 90 porcento dos países emitiram licencias a múltiplos operadores Cerca de 60 porcento dos países alienaram seus sistemas de telecomunicações estatais 34 projectos independentes fornecem 3,000 MW of nova capacidade. Investimento: 2.5 mil milhões de doláres 16 concessões e 17 contratos de administração ou concessão em 24 países 4 concessões, investimento: menos de 0.1 mil milhões de doláres, e algumas some alienações 26 concessões de terminais de contentores, investimento: 1.3 milhares de milhões de doláres 14 concessões de linhas, investimento: 0.4 mil milhões de doláres 10 projectos de estradas com portagens, quase todas na África do Sul, investimento 1.6 milhares de milhões de doláres 26 transacções, principalmente contratos de administração ou concessões Natureza da experiência Extremamente benéfica com aumento exponencial da cobertura e penetração Em alguns casos objecto de controvérsia, mas ajudou globalmente a melhoria da eficiência no sector Poucos cancelamentos, renegociações frequentes; os acordos de compra de energia eléctrica tem sido caros para os fornecedores de serviços Problemático e controverso; um quarto dos contratos foi anulado antes do termo Nenhum cancelamento mas algumas lições aprendidas Os procedimentos podem ser controversos, mas houve poucos cancelamentos e os resultados são positivos Renegociações frequentes, tráfego baixo, e caras obrigações de serviço público mantém o investimento aquém das expectativas Não ha cancelamentos conhecidos Problemática e controversa; 40 porcento dos contratos cancelados antes do termo Perspectivas Vários países ainda tem potencial para emitir mais licencias Vários países ainda tem potencial para mais alienações Deverá prosseguir, tendo em vista a enorme procura instisfeita e a capacidade limitada de resposta do sector público Tendência a dirigir-se para modelos híbridos envolvendo o sector privado local em estruturas similares Número limitado de aeroportos ainda viáveis para concessões Bom potencial para continuar Deverá continuar mas o modelo tem de ser adaptado Limitado, somente 8 porcento da rede rodoviária tem o tráfego mínimo necessário, quase todos na África do Sul Tendência a dirigir-se para modelos híbridos envolvendo o sector privado local em estruturas similares Fontes: Elaboração dos autores baseada em Bofinger 2009; Bullock 2009; Eberhard e outros 2008; Gwilliam e outros 2008; Minges e outros 2008; Mundy e Penfold 2008; e Svendsen, Ewing, e Msangi Nota: TIC= Tecnologias de Infomação e Comunicação; MW = mega watts. apenas criado riscos adicionais, ao emitirem conclusões imprevisíveis, em consequência de prudência excessiva e em objectivos demasiado alargados (Eberhard 2007). A autonomia do controlo continua a ser ardilosa: em certos países, a rotatividade dos comissários tem sido alta, e o fosso entre a lei (ou regulamento) e a prática manteve-se profundo. Para o sector da água, onde a grande maioria dos fornecedores de serviços são empresas estatais, não há nenhum indício de benefícios trazidos por esta regulamentação. No sector de energia eléctrica e das telecomunicações nota-se algum efeito, mas longe de ser inequívoco. A fraca autonomia da regulamentação e as limitações das suas competências minam a credibilidade dos controladores independentes. De facto, a maioria das agências de controlo africanas é ainda rudimentar, tendo em conta a falta de fundos e, em muitos casos, a ausência de funcionários qualificados. Recomendações Fundamentais Com base nessas conclusões, podem ser feitas as seguintes 10 recomendações fundamentais: A solução do problema da falta de eficiência nas infra-estruturas africanas constitui uma prioridade absoluta das políticas, com potenciais dividendos na ordem dos 17 mil milhões por ano. Uma das ineficiências mais flagrantes é o fracasso da manutenção do património de infraestruturas a manutenção tem de passar a ser entendida como um investimento na preservação desse património. Mantém-se a necessidade de reformas institucionais para confrontar as carências operacionais dos serviços públicos, com a ajuda de participações privadas e de reformas administrativas nas empresas estatais. Essas reformas deveriam ir mais longe e não apostar apenas nos serviços públicos, fortalecendo assim as funções de planeamento dos ministérios de tutela e lidando com as deficiências sérias do processo orçamental. Reformas leves são necessárias para rentabilizar o mais possível as infra-estruturas existentes, onde muitos constrangimentos administrativos e regulamentares impedem a maximização do uso dos serviços públicos. A integração regional pode contribuir de modo significativo para a redução dos custos de infraestruturas, ao permitir o benefício de economias de escala e gestão eficaz dos bens públicos regionais. O desenvolvimento das redes de infra-estruturas tem de ser estrategicamente instruído pela distribuição espacial das actividades económicas e por economias de aglomeração.

15 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 15 A política social referente ao sector de infraestruturas tem de ser repensada, e dar ênfase a uma recuperação de custos que onere aqueles que têm os meios para isso e na atribuição dos subsídios para acelerar o acesso. Para atingir o acesso universal, será necessário dar mais atenção à remoção de barreiras que impedem o melhoramento dos serviços e a oferta de soluções alternativas práticas e interessantes. Resolver a falta de financiamento de infra-estruturas é crítico para a prosperidade da região, e a crise financeira global só tem tornado a questão das infra-estruturas mais fulcral. Recomendação 1: Solucionar o problema da falta de eficiência de infra-estruturas em África é uma prioridade urgente das políticas. As conclusões apresentadas realçam a magnitude da ineficiência com a qual África gasta os recursos das suas infra-estruturas. Da totalidade dos cerca de 93 mil milhões de dólares de que necessita para gastos em infra-estruturas, cerca de 17 mil milhões de dólares poderiam ser poupados tendo em atenção a utilização mais eficiente dos recursos existentes. Recolher esses dividendos de eficiência tem de ser uma política prioritária para a região, e os esforços para aumentar o financiamento de infra-estruturas têm de ser feitos num contexto de genuíno compromisso de lidar com a eficiência. Introduzir financiamentos adicionais em sectores caracterizados por altos níveis de ineficiência não faz grande sentido. Todavia, esperar que a eficiência melhore para efectuar aumentos de financiamento também não é uma opção válida: os custos para o crescimento económico e para o desenvolvimento humano são simplesmente altos demais. Ao invés, os esforços dos parceiros de desenvolvimento para assegurar recursos adicionais ao financiamento de infra-estruturas têm de ser correspondidos com o empenho dos governos em melhorar a sua eficiência no uso desses recursos. É necessária uma progressão paralela nas duas frentes. Além de mais, em alguns casos são necessários investimentos que permitiam o controlo das ineficiências (por exemplo, quando algumas estradas têm de ser reabilitadas para poder reverter para um estado que viabilize a sua manutenção, ou quando têm de ser instalados contadores para melhorar a cobrança de rendimentos). Este tipo de investimento relacionado com a eficiência merece prioridade, devido aos retornos importantes que costuma trazer. A actual crise financeira global só vem reforçar a motivação para enfrentar questão das ineficiências. Agora que os países africanos começam a sentir o aperto da crise financeira global, e que as outras fontes de financiamento começam a secar, as medidas que melhorem a eficiência da utilização dos recursos existentes tornam-se particularmente atraentes. Estas medidas fornecem uma fonte interna adicional de financiamento a um custo monetário relativamente baixo. É claro que em alguns casos há investimentos significativos que podem ser necessários até se conseguir obter ganhos em eficiência (por exemplo, na redução de percas na distribuição de energia eléctrica ou de água). Noutros casos, o contexto económico da crise pode simplesmente aumentar o custo político resultante da tomada de medidas, tais como o aumento da recuperação de custos ou o despedimento de empregados dispensáveis. Os potenciais ganhos em eficiência tomam assim uma grande variedade de formas, que são desenvolvidas nas recomendações que se seguem. Sucintamente, as recomendações abrangem as áreas seguintes: Salvaguardar os gastos em manutenção para evitar o desperdício na repetida reabilitação dos recursos existentes, o que permitiria economizar cerca de 2,6 mil milhões por ano em despesas de capital, só no sector rodoviário. Reformar as instituições para maior eficácia operacional dos serviços públicos e de outros fornecedores de serviços que desperdiçam actualmente 6 mil milhões de dólares devido a ineficiências como o excesso de mão-de-obra, falhas na cobrança de rendimentos e quebras na distribuição. Confrontar as ineficiências na estrutura da despesa pública, onde 3,3 mil milhões de dólares por ano de recursos em infra-estruturas parecem ser alocados de maneira deficiente em todos os sectores, e onde o deficiente cumprimento dos orçamentos impede que sejam utilizados cerca de 1,8 mil milhões de dólares por ano de fundos de investimento público. Modernizar as estruturas administrativas e regulamentares em todas as redes de infraestruturas de modo a reduzir as obstruções que impedem o fornecimento eficiente dos serviços e impor custos substanciais aos utilizadores das infra-estruturas. Aproveitar as economias de escala e os benefícios de coordenação associados à integração regional, que só no caso da energia eléctrica pode significar 2 mil milhões de dólares por ano. Conseguir o maior rendimento dos investimentos em novas infra-estruturas ao serem utilizadas para assegurar economias de aglomeração e facilitar assim o desenvolvimento de actividades produtivas nos corredores económicos fundamentais.

16 16 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA Repensar a política social das infra-estruturas no sentido de colocar mais ênfase na recuperação de custos a partir daqueles que podem efectivamente suportá-los e redireccionar os 4 mil milhões de dólares de actuais subsídios para acelerar o acesso dos grupos de rendimentos mais baixos. Reduzir o custo necessário para atingir os objectivos fundamentais das infra-estruturas ao adoptar tecnologias de custo inferior que forneçam níveis de serviço razoáveis e com preços acessíveis tanto ao consumidor como ao governo. Recomendação 2: Aumentar o esforço para salvaguardar os gastos com a manutenção O tradicional desleixo com as despesas de manutenção tem de ser revertido ao repensar a manutenção como preservação de património. Um terço do património de infra-estruturas em África necessita de reabilitação, o que indica que o histórico desleixo na manutenção é endémico. Para estados frágeis e para infra-estruturas rurais, a cota de património degradado é muito maior. O défice de 0,6 mil milhões de dólares anuais em gastos de manutenção das estradas está a custar a África 2,6 mil milhões de dólares por ano em despesas que se podiam evitar; por outras palavras, 1 dólar gasto em manutenção pode fazer poupar aproximadamente 4 dólares em reabilitação. Por conseguinte, a falha no financiamento das infra-estruturas em África não tem apenas a ver com a angariação de capital de investimento; uma parte substancial desse buraco relaciona-se com a manutenção. Todavia, a manutenção oferece um dos retornos mais altos aos gastos nas infra-estruturas, logo, pode ser mais útil pensar nela como um tipo de investimento na preservação de património. O sector rodoviário demonstra que a manutenção pode ser melhorada com reformas institucionais adequadas. Desde a segunda metade dos anos de 1990, a maioria dos países africanos tem vindo a criar fundos rodoviários na tentativa de canalizar as taxas cobradas aos utentes para a manutenção da rede. Os países que possuem fundos rodoviários conseguem resultados melhores na obtenção de financiamentos de manutenção adequados se, no entanto, o valor dos impostos ligados ao combustível, e que são pagos a esses fundos, for estabelecido a um nível suficientemente elevado para poder fornecer um financiamento substancial. Além disso, os países que possuem fundos rodoviários e entidades responsáveis para a rede rodoviária obtêm resultados significativamente melhores na salvaguarda da qualidade da sua rede rodoviária. O uso no sector rodoviário de contratos multianuais baseados no desempenho contribuiu ainda mais para a eficácia e eficiência na manutenção das estradas. Essas conclusões deixam ver que a combinação de mecanismos de financiamento, competência institucional e incentivos contratuais é necessária para responder ao desafio da manutenção. Os provedores de fundos, tradicionalmente, evitam o financiamento da manutenção, com o argumento de que é mais adequada para o financiamento directo dos orçamentos nacionais. É um bom argumento. Todavia, a boa vontade dessas entidades em financiar a reabilitação do património pode incentivar os países, de maneira perversa, a negligenciar a manutenção, porque os governos acabam por ter de escolher entre subir os impostos hoje para financiar a manutenção ou simplesmente aguardar uns anos para obter subsídios de reconstrução. Em ambientes de rendimentos e competências baixos, onde a manutenção é escassa, os doadores seriam bem avisados de tomar esta escolha explicitamente em conta na realização de projectos, em vez de assumirem simplesmente que a manutenção será feita. Uma maneira de proceder seria a utilização de tecnologias mais caras, que necessitem de menor manutenção. Mesmo que representem no curto termo um custo de investimento maior, os custos globais do ciclo de vida dos equipamentos serão mais baixos se for evitada ou adiada a sua reconstrução. Ao escolher dar apoio ao orçamento da totalidade de um sector, os financiadores terão a oportunidade de assegurar que os gastos na manutenção serão suportados adequadamente pelo pacote orçamental. De qualquer modo, e regra geral, o estabelecimento de uma estrutura sã para o financiamento da manutenção deveria ser um pré-requisito na elaboração dos principais programas de capitais. Recomendação 3: Introduzir reformas institucionais (conceito amplio) para combater a ineficiência Desde a metade dos anos de 1990, o programa institucional alargou-se e aprofundou-se (Vagliasindi e Nellis 2009). Nessa altura, o foco da reforma institucional centrava-se na reestruturação do sector e na participação privada, e tentou-se transplantar para África experiências de outras partes do mundo em vias de desenvolvimento. Essa política obteve resultados espectaculares no sector das telecomunicações, mas nos outros sectores os benefícios foram mais limitados e as experiências mais problemáticas. Mesmo assim, o financiamento privado às infraestruturas africanas veio oferecer um fluxo inédito de recursos financeiros de dimensão comparável ao da ajuda ao desenvolvimento vinda do estrangeiro. Hoje em dia, uma visão mais subtil e menos dogmática do sector privado prevaleceu. Esta perspectiva valoriza o financiamento privado nos sectores das redes telefónicas móveis, da geração de energia e dos

17 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 17 portos, mas identifica no entanto as suas limitações nos sectores rodoviários, ferroviários, de energia eléctrica e da água. (Ver Quadro 0.6). Vemos assim que, para as infra-estruturas, sector onde o apetite para o financiamento privado é muito limitado, a potencial contribuição privada para combater as dispendiosas ineficiências administrativas (deficiente cobrança dos rendimentos dos serviços públicos, baixa produtividade da mão-de-obra, negligente manutenção das estradas) mantém-se valiosa. Com efeito, os ganhos em eficiência obtidos com essas melhorias no desempenho são por si uma fonte significativa de financiamento dos sectores. Além disso, o conceito de participação privada alargou-se significativamente. Atribui-se hoje mais importância ao sector privado local (não ao internacional) e a modelos híbridos que experimentam maneiras diferentes de distribuir as responsabilidades entre parceiros públicos e privados. Outro âmbito a qual o programa de reforma institucional se alargou é o crescente foco na qualidade da administração das empresas que permanecem na propriedade do estado (Vagliasindi e Nellis 2009). O reconhecimento de que o sector privado nunca será um fornecedor de serviços omnipresente fez entender que as empresas pertencentes ao estado estão para ficar. Portanto, torna-se necessário um novo empenho no difícil processo de reforma dessas mesmas empresas. Os renovados esforços na reforma das empresas estatais deveriam favorecer o estabelecimento de controlo, em vez de propor soluções técnicas. Um melhor controlo das empresas estatais pode melhorar o desempenho. No passado, os esforços produzidos no sentido de tentar melhorar a gestão dos serviços públicos centraram-se em demasia em questões técnicas, em detrimento do controlo administrativo e da prestação de contas. Ainda se justificam as reformas nas empresas estatais, mas apenas se focarem os problemas institucionais mais profundos. As medidas principais que deveriam ser tomadas incluem a autonomia de poder de decisão para os concelhos de administração, critérios de selecção mais objectivos na escolha de altos cargos executivos, declaração rigorosa dos conflitos de interesses, e processos de recrutamento mais transparentes e baseados no mérito. Em paralelo, deveria ser fortalecida a monitorização financeira e operacional das empresas estatais por organismos de supervisão, sejam eles os ministérios da tutela ou das finanças. A transparência e a prestação de contas das empresas estatais dependem de sólidos sistemas de gestão financeira, de aquisições e da informação da administração. Hoje em dia, os dados básicos operacionais e financeiros referentes ao desempenho das empresas não são apresentados nem incluídos em relatórios, e não são fiscalizados. Sem informação, ou talvez ainda pior, sem reacção à informação que venha a ser produzida, não se pode esperar melhores resultados. As medidas principais a tomar incluem auditorias, publicação de resultados e o uso de sistemas de apresentação de relatórios completos e baseados nos custos, que permitam efectuar a separação funcional dos custos e obter uma visão mais clara das suas localizações. Uma vez esse alicerce no lugar, mecanismos de contratação podem melhorar o desempenho dentro do sector público ou com o sector privado. No sector público os contratos com bases em incentivos necessitam de fortes estímulos ao desempenho. As primeiras tentativas de melhorar empresas estatais africanas com a utilização desse tipo de contractos, celebrados com os ministérios de tutela ou outras entidades de supervisão, foram pouco eficazes. Todavia, esforços recentes no sector da água (Uganda) obtiveram resultados mais positivos. A característica principal desses contratos é que incorporam incentivos à boa prestação dos gestores (e equipa) e, mais raramente, sanções para casos de insucesso ao atingir objectivos. Criar estímulos eficazes para o sector público pode ser um desafio, o que torna os contratos de gestão com o sector privado uma opção pertinente. Podem ser contratadas equipas de gestão locais ou internacionais, ambas as opções oferecem vantagens. A visão objectiva das potencialidades e limitações de um contracto é fundamental, devido a sua limitação no tempo. No melhor dos casos, um contrato de gestão melhorara o desempenho de uma mão-cheia de aspectos de eficiência relativamente controláveis, como a cobrança e a produtividade laboral. Mas não é a solução para as deficiências da própria estrutura institucional. Idealmente, essas deficiências deveriam ser eliminadas antecipadamente. Não é um contrato de gestão que vai trazer aumentos de fundos de investimento ou conseguir efeitos importantes na qualidade dos serviços, se esses necessitam de substanciais investimentos ou de gestações demoradas. Em princípio, a regulamentação pode fazer muito; mas na prática, regulamentar tem sido difícil. Por essa razão, autoridades reguladoras foram instaladas em África para proteger os serviços públicos das ingerências políticas e ao mesmo tempo monitorizar as empresas. Melhorar a eficiência da regulamentação é um processo de longo prazo que tem que ser implementado onde a participação privada e as pressões da competitividade são significativas. O desafio que pode representar a criação de novas instituições públicas em países em desenvolvimento é frequentemente subestimado. A regulamentação independente requer um forte compromisso político, assim como instituições e pessoas competentes. Quando esses factores não são total ou parcialmente reunidos, seria sensato considerar opções de transição ou complementares que reduzam a liberdade de critérios nas decisões de regulamentação, com regras

18 18 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA ou procedimentos mais explícitos, ou que transfiram as funções de regulamentação para organismos consultivos ou painéis de especialistas. (Eberhard 2007). Recomendação 4: Assegurar que a Reforma Institucional abrange os ministérios de tutela e os processos de orçamentação Nas recentes reformas, a ênfase foi dada principalmente à reestruturação do fornecedor de serviços ou do serviço público, usando a introdução de gestão privada, aplicação de medidas de controlo, e assim por diante. Pouca ou nenhuma atenção foi prestada ao fortalecimento dos ministérios de tutela dos sectores. Esses ministérios têm responsabilidades que caso não sejam adequadamente cumpridas podem pôr em risco o funcionamento do sector. Os mesmos ministérios lideram o planeamento no sector, participam na elaboração dos orçamentos públicos, e realizam investimentos. Todavia, existem deficiências em todas essas áreas, que não sendo confrontadas, limitarão o efeito das reformas sobre os fornecedores de serviços. No sector das infra-estruturas torna-se necessário um planeamento mais forte por parte dos ministérios de tutela, a fim de garantir que a construção de novos equipamentos essenciais se inicie suficientemente cedo para que estejam funcionais atempadamente. O planeamento é uma função fundamental, e foi muitas vezes esquecido ou enfraquecido no decorrer dos esforços de reestruturação dos sectores. É essencial restaurar essa capacidade nos ministérios de tutela e desenvolver métodos tecnológicos sãos para a identificação e selecção dos projectos de infraestruturas. Uma selecção mais rigorosa dos projectos pode assegurar que os investimentos em infra-estruturas sejam escolhidos consoante a previsão dos seus rendimentos, devidamente agendados e sincronizados entre eles e com planos mais abrangentes, de forma a maximizar sinergias e evitar constrangimentos dispendiosos. A geração de energia eléctrica é disso um exemplo claro. Tradicionalmente, o planeamento e a aquisição de novas infra-estruturas no sector da energia eram da alçada dos serviços públicos estatais. Com as reformas do sector e o surgimento de produtores de energia eléctrica independentes, essas funções foram frequentemente transferidas para o Ministério da energia ou da electricidade. No entanto, e como nem sempre houve transferência de competências em simultâneo, os planos não contemplavam as complexidades existentes no terreno. Em muitos casos, o planeamento falhou. As novas centrais raramente cumprem os prazos temporais, situação que cria falhas energéticas e promove o recurso à energia eléctrica temporária e desencoraja os investidores. E quando a aquisição é por fim iniciada, pode acontecer que as autoridades não se preocupem em lançar ofertas internacionais competitivas. Essa situação impede um processo de oferta rigoroso que traria credibilidade e transparência à aquisição e resultaria em preços mais competitivos na energia eléctrica. Assim, e como a maior parte dos investimentos em infra-estruturas em África são suportados pelo investimento público doméstico, os parceiros de desenvolvimento precisam de ter uma visão mais ampla da qualidade do mesmo. Em todos os sectores de infra-estruturas, a maior parte dos investimentos é realizada pelos ministérios de tutela seguindo o processo de orçamentação. A deficiente alocação do resto do orçamento do sector pode afectar os financiamentos de desenvolvimento que se centrem de maneira demasiadamente estreita em intervenções em projectos específicos. Portanto, esses fundos seriam melhor programados como ajudas orçamentais ou em projectos que visam a totalidade de um sector. Sendo assim, os parceiros no desenvolvimento necessitam de tomar maior atenção à qualidade global do investimento público. As intervenções em infra-estruturas têm que se basear, em cada sector, numa melhor compreensão da estrutura do investimento público. O processo de orçamentação é muitas vezes caracterizado por prioridades políticas pontuais com pouco ou nenhum fundamento económico e o ciclo anual dos orçamentos impede o acompanhamento adequado do financiamento dos projectos de infra-estruturas que são multianuais. Na fase de implementação, muitos países confrontam-se com problemas importantes na execução dos orçamentos, com constrangimentos ao nível das aquisições a impedirem que a totalidade das verbas alocadas se materialize em financiamentos reais. As orientações fundamentais do investimento público têm de ser confrontadas. É necessário transferir o processo de orçamentação para uma estrutura intermédia e interligar objectivos do sector e alocação de recursos, com base em de planos de sector claros que tomem em conta actividades específicas e os custos associados. A incorporação cautelosa da manutenção nos instrumentos de planeamento sectorial a médio prazo pode prevenir a crescente necessidade de reabilitação de equipamentos. Para garantir que todos os investimentos postos à consideração política atinjam o patamar mínimo de viabilidade económica, o processo de orçamentação dos investimentos públicos deveria fundamentar-se na análise dos projectos. Os procedimentos administrativos que atrasam o desbloqueamento das verbas orçamentadas têm de ser revistos, e as regras para aquisições, pagamentos, gestão financeira e contabilidade têm de ser modernizadas e simplificadas. O sector da água dá exemplos interessantes de como constrangimentos no processo de orçamentação podem incapacitar o uso de recursos existentes. Na África Ocidental, o problema não reside na falta de recursos orçamentais, mas sim, muitas vezes, na

19 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA 19 incapacidade de os desbloquear em tempo útil (Prevost 2009). Na Tanzânia, após a identificação da água como prioridade da estratégia para a redução da pobreza no país, grandes aumentos de atribuições foram feitos nos orçamentos para esse sector, mas o ritmo dos pagamentos das verbas não acompanhou essa tendência, impedindo qualquer efeito imediatamente perceptível no acesso (Van den Berg 2009). Também são necessárias melhorias paralelas na maneira como são canalizados os financiamentos dos investidores. Dada a importância dos fundos externos, para os países africanos, um sólido sistema de administração dos investimentos públicos requer que os financiadores melhorem a previsibilidade dos seus apoios e simplifiquem os seus procedimentos. Nesse sentido, seria preferível dar primazia às iniciativas de grupos de vários doadores que reunam fundos para providenciar o apoio financeiro geral a um específico programa de intervenções na globalidade do sector. Recomendação 5: Usar reformas leves para conseguir maximizar as infraestruturas existentes África tem falhado em atingir o pleno potencial de desenvolvimento das suas estruturas. As ineficiências a nível administrativo e regulamentar criam constrangimentos e impedem o fornecimento dos serviços. Esses problemas são particularmente visíveis no sector de transportes, onde são urgentemente necessárias reformas de profundo impacto. Na África Central e Ocidental, a liberalização da indústria de camionagem pode reduzir o custo altíssimo do transporte rodoviário. Não é a qualidade da rede de estradas, mas antes as regulamentações e estruturas do mercado da indústria de transporte rodoviário que criam graves constrangimentos nos corredores internacionais (Teravaninthorn and Raballand 2008). As tarifas de transporte rodoviário, que podem atingir 0, dólares por tonelada/ quilómetro na África Central e Ocidental, são o reflexo das altas margens de lucros praticadas pelas empresas de camionagem ( por cento). O sistema rotativo de distribuição, baseado na divisão do mercado e na atribuição centralizada de cargas, limita a quilometragem dos veículos e afecta negativamente os incentivos para o melhoramento da qualidade das frotas. A solução do problema passa pela libertação do mercado, pela fixação dos preços, e a regulamentação das regras de qualidade e comportamento operacional. Essas reformas, já em vigor na África do Sul, podem fazer baixar as tarifas de transporte rodoviário até 0,5 dólares por tonelada/quilómetro. Sem essas reformas, os investimentos adicionais para a requalificação da rede rodoviária levarão simplesmente ao aumento das margens de lucro da indústria de camionagem, sem baixa de custos para os consumidores. A existência de postos de fronteira que permitam uma só paragem é essencial para evitar grandes demoras no tráfego nos corredores de estradas internacionais. As condições das estradas ao longo dos principais corredores internacionais são boas, e os camiões conseguem atingir a velocidade de quilómetros/hora, mas os longos atrasos reduzem as velocidades reais para pouco mais de 10 quilómetros por hora. Uma viajem de 2,500 quilómetros de Lusaca, Zâmbia, até ao porto de Durban, na África do Sul, demora em média oito dias quatro dias de viajem e quatro dias passados nas fronteiras. É de comparar com tempos de passagens de fronteiras iguais ou inferiores a meia hora em países industrializados. O custo do atraso para um camião encadeie de oito eixos foi estimado em aproximadamente 300 dólares por dia. Investimentos na criação de postos alfandegários que permitam uma única paragem e na modernização dos seus procedimentos são relativamente modestos e seriam amortizados em menos de um ano. Sem essas reformas, investimentos adicionais na rede rodoviária poucos efeitos terão no tempo global de trânsito. Nos corredores ferroviários internacionais, a criação de serviços de interconexão mais confiáveis pode evitar atrasos ainda mais importantes. As locomotivas oriundas de um país não são na generalidade autorizadas a viajar na rede de outro país, principalmente devido à incapacidade de fornecer a um operador estrangeiro a devida assistência no caso de uma avaria. Assim, as cargas ferroviárias que atravessam uma fronteira demoram a ser recolhidas por uma locomotiva diferente. Esses atrasos podem ser extensivos: uma viajem de 3,000 quilómetros de Kolwezi, na fronteira da República do Congo, até ao porto de Durban, na África do Sul, demora 38 dias, nove dos quais são de tempo de viajem e outros 29 associados principalmente a carregamentos e intercâmbio de carga. Esse atraso reflecte, em parte, a falta de locomotivas fiáveis e em bom estado, mas sobretudo a ausência de claros incentivos contratuais para prestar assistência ao tráfego das redes dos países vizinhos. A redução desses atrasos exige o repensar das relações contratuais e dos direitos de acesso que ligam as vias ferroviárias ao longo do corredor. É também provável que a criação de um órgão regularizador regional seja requerida, para assegurar a transparência e justiça nos direitos recíprocos de acesso às linhas. A lentidão da circulação de contentores e cargas nos portos africanos impõe custos económicos muito altos. Muitas empresas citam os constrangimentos nos portos como o maior condicionalismo da infra-estrutura, em países tão diversos como Burkina Faso, Malawi, Maurícias e África do Sul. Os tempos de espera na África Oriental e Ocidental são de dias, o dobro da melhor prática internacional 7 dias. A maioria dos atrasos é antes causada

20 20 INFRA-ESTRTURAS EM ÁFRICA: TEMPO PARA A MUDANÇA pelas demoras nos procedimentos e administração, e pela movimentação deficiente nas áreas congestionadas dos portos, do que por qualquer limitação real das competências básicas dos cais. Esses atrasos podem ser muito caros. Um dia extra no porto custava, em 2006, mais de 35 mil dólares para um navio de 2,200 TEU (unidade equivalente a um contentor de 20 pés), e proporcionalmente mais para navios de maior porte. As companhias responderam com a introdução de taxas por congestionamento : para um contentor de 20 pés, em 2006, 35 dólares por dia em Dakar, Senegal até 420 dólares por dia em Tema, Ghana. A solução reside na modernização da administração alfandegária e no melhoramento da eficiência da movimentação das cargas. Estes são os dois maiores pontos de estrangulamento dentro dos portos e teriam de ser confrontados em simultâneo. Um dos problemas são as gruas inadequadas, mas renovar o equipamento não trará, só por si, um melhor desempenho, a não ser que se modernize também as práticas do pessoal. Os portos com concessões de terminais de contentores fizeram aumentar as tarifas de movimentação. A modernização da administração aduaneira requer tecnologias de informação modernas e sistemas de bases de dados associados. Esse tipo de infra-estrutura leve é tradicionalmente subfinanciada, o que contribui para a fraca eficiência. A administração alfandegária pode também ser afectada por questões de governação. As infra-estruturas de distribuição portuárias e terrestres têm de ser integradas. À falta de um sistema integrado de distribuição terrestre, especialmente no que diz respeito ao tráfego de passagem, dificulta ainda mais o tráfego de contentores. Os progressos mais importantes são os das exportações de secos e líquidos a granel, área onde as instalações portuárias são privadas e integradas num sistema de logística completo. O comércio de contentores, por contraste, é muitas vezes superficial. Como os conteúdos são carregados e descarregados perto dos portos, os benefícios dos corredores de transporte multimodal e completamente integrados associados a adopção desse tipo de transporte não são obtidos. Por essa razão, o tráfego de contentores que atinge as regiões insulares é limitado, e a maioria das importações desses países é transportada como carga normal. Em suma, a estrutura reguladora e administrativa do sector dos transportes necessita de promover, de modo mais consciente, redes de transporte multimodal completas. As correntes de transportes não podem ser mais fortes que os seus elos mais fracos, que são geralmente os intercâmbios entre as diferentes modalidades, como de transporte rodoviário para ferroviário e de ferroviário para marítimo. Os pontos fracos são em parte físicos, nos lugares onde não existem conexões físicas entre os diferentes modos de transporte e onde não existe nenhuma infra-estrutura de transbordo disponível. Todavia, os pontos fracos são também em parte institucionais, já que a responsabilidade para os intercâmbios não é atribuída de maneira clara a um ou a outro organismo modal. E por fim, os pontos fracos são também parcialmente operacionais, com os governos a cobrarem impostos e direitos alfandegários, ou os trabalhadores a exigirem subornos, reduzindo a circulação e agravando os custos. Mesmo ao nível da política do sector e do seu planeamento, os meios de transporte em África são muitas vezes divididos por vários ministérios de tutela, o que impede a criação de uma estrutura coesa de transporte intermodal. Recomendação 6 : Desenvolver a integração regional para diminuir os custos de infra-estrutura A integração regional faz baixar os custos de todos os aspectos das infra-estruturas. Em África, o custo elevado dos serviços das infra-estruturas é devido, em parte, à fragmentação do território e às fronteiras nacionais que não permitem a realização de economias de escala. Nos sectores das TIC, da energia eléctrica, dos portos e dos aeroportos a colaboração a nível regional viria viabilizar as economias de escala, que reduziriam os custos dos serviços. Mas a maioria dos países africanos são pequenos de mais para poderem desenvolver isoladamente infra-estruturas que tenham uma boa relação custo/rendimento. No sector das TIC, a colaboração regional na área dos cabos submarinos continentais de fibra óptica podem vir a reduzir para metade os custos das comunicações telefónicas internacionais e internet, em comparação com a actual dependência nacional nas comunicações por satélite. No sector da energia eléctrica, 21 países têm sistemas nacionais de energia eléctrica abaixo da escala de eficiência mínima de uma única central. Ao partilhar recursos energéticos de grande escala e rentabilidade por vários países, a prática do comércio regional diminuiria os custos da energia eléctrica em 2 mil milhões de dólares por ano. O fluxo de tráfego na maioria do portos e aeroportos nacionais africanos não é suficiente para permitir economias de escala atraentes para os serviços das grandes companhias internacionais aéreas e de navegação. Neste sector também, a colaboração regional na criação de grandes aeroportos centrais poderia solucionar o problema. A cooperação na administração de bens públicos regionais, tais como os corredores rodoviários e ferroviários, e as bacias de cursos de água transfronteiriços, têm efeitos na redução de custos. Uma boa parte do património em infra-estruturas e dos recursos naturais da África são bens públicos regionais que atravessam as fron-