LICENCIAMENTO AMBIENTAL: UM PASSO (NECESSÁRIO) ADIANTE

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1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: UM PASSO (NECESSÁRIO) ADIANTE Frederico Bussinger Engenheiro e Economista Diretor-Presidente da Cia. Docas de São Sebastião e Diretor do Departamento Hidroviário de SP Cristão, servidor público e ambientalista praticante Diante de impasses, mais importante que procurar resolver o problema, é formulá-lo de forma diferente (Milenar provérbio chinês e grego) Nós somos o que fazemos. Mas, principalmente, o que fazemos para deixar de ser o que somos (Eduardo Galeano) RESUMO De um lado, executivos privados e públicos criticam os processos de licenciamento ambiental por postergarem e, às vezes, inviabilizarem a realização de investimentos. De outro, órgãos licenciadores e entidades ambientalistas acusam os empreendedores de buscar viabilizar empreendimentos irrecuperavelmente agressores do meio ambiente ou de apresentarem projetos que, ainda que plausíveis, não tratam adequadamente das questões ambientais. O mais provável é que tenhamos logrado estabelecer no Brasil um sistema com o pior dos dois mundos: A economia, a infra-estrutura, os serviços públicos (incluindo seus aspectos sociais) vêm, efetivamente, sendo prejudicados pelo sistema de licenciamento e fiscalização ambiental vigente sem que, em contrapartida, dele resulte uma eficaz e adequada defesa do meio ambiente. No entanto, alentadoramente, talvez estejamos (ou tenhamos que estar), no Brasil, no limiar de uma grande inflexão no tratamento dessa questão; algo que também ocorreu algumas vezes ao longo de quase século e meio da cultura da qualidade : Essa experiência tem contribuições importantes para tal potencial e necessária inflexão, no sentido de se atingir um ou mais dos seguintes objetivos: Aumento da previsibilidade do processo de licenciamento ambiental; redução dos prazos de tramitação; redução de re-trabalhos (tanto para os empreendedores como para os Poderes Públicos); e redução de custos (tanto para uns como para outros). Para tais fins, muito podem contribuir reconceituações, redução dos subjetivismos, homogeneização das abordagens, clareza na definição do órgão competente e simplificação do processo decisório. Palavras-chave: Licenciamento Ambiental; Visão Sistêmica; Desenvolvimento Sustentável. 1

2 ABSTRACT On the one hand, private and public executives criticize the environmental licensing process because it postpones and, sometimes, makes unpredictable the accomplishment of investments. On the other hand, environmental agencies and different environmentalist organizations accuse the entrepreneur of bringing forward projects that either can cause irreversible damages to the environment or don t deal adequately with important environmental aspects. It is likely that one has managed to establish in Brazil a system with the worst of both worlds: The economy, infrastructure and public services (including social aspects) have been obstructed by the current environmental licensing system, which, in turn, renders no effective or adequate protection to the environment itself. Fortunately, however, Brazil seems to be on the threshold of a major change in the way it deals with the issue, not different from what happened in the recent past to the so-called culture of quality. The new approach is likely to bring about important contributions to achieving one or more of the following goals: Increase the predictability of environmental licensing, reduce delays, reduce re-work (both to entrepreneurs and public authorities) and reduce costs (to both, too). To attain such goals one must be clear in defining the appropriate environmental licensing agency, in bypassing subjectivity and in looking for simpler and more uniform licensing processes. Key words: Environmental Licensing; Systemic View; Sustainable Development 2

3 INTRODUÇÃO Executivos privados e, mesmo, dirigentes públicos, empreendedores (para usar o termo legal e normativo) normalmente criticam os processos de licenciamento ambiental por postergarem e, às vezes, inviabilizarem a realização de investimentos; inclusive e principalmente em infra-estruturas e serviços públicos. Essa crítica abrange, quase que indiferentemente, licenciadores federais, estaduais e municipais. Por seu turno, órgãos licenciadores e entidades ambientalistas acusam os empreendedores de buscar viabilizar empreendimentos irrecuperavelmente agressores do meio ambiente ou de apresentarem projetos que, ainda que plausíveis, não tratam adequadamente das questões ambientais. O mais provável é que tenhamos logrado estabelecer no Brasil um sistema com o pior dos dois mundos: A economia, a infra-estrutura, os serviços públicos (incluindo seus aspectos sociais) vêm, efetivamente, sendo prejudicados pelo sistema de licenciamento e fiscalização ambiental vigente sem que, em contrapartida, dele resulte uma eficaz e adequada defesa do meio ambiente. Por quê? Há o que ser feito? Diante de impasses, mais importante que procurar resolver o problema, é formulá-lo de forma diferente dizem, de forma muito similar, um milenar provérbio chinês e outro grego. E, se chineses e gregos chegaram à mesma conclusão, aí deve haver sabedoria... QUALIDADE E MEIO AMBIENTE: Preliminarmente, o acumulado ao longo do último século e meio de evolução do tratamento da questão qualidade, com muitas afinidades com a ambiental, talvez aporte contribuições a este debate: A Revolução Industrial fez surgir as primeiras idéias e instrumentos de controle de qualidade como forma de evitar que a produção, em larga escala (por vezes envolvendo equipes de trabalho e, mesmo, plantas industriais distintas), gerasse produtos com características muito díspares, distintas do projetado/especificado. Os resultados dos primeiros tempos foram revolucionários, resultando em padrões de produção em muitos casos antes só alcançáveis por experientes artesãos, com suas produções limitadas. Com o passar do tempo foi-se percebendo que, apesar dos resultados positivos, em termos de qualidade dos produtos, o novo modelo/sistemática impunha custos elevados ao processo produtivo, visto que uma parte da produção acabava, inexoravelmente, sendo descartada. Para enfrentar esse novo desafio, gerentes e técnicos tiveram de mudar seu foco: De um controle fim de tubo, cujo escopo era o bem produzido (uma abordagem passa-não-passa ao final da linha de produção), o objeto de observação passou a ser, agora, o processo, o processo produtivo, na busca de se minimizar, antecipadamente, o percentual e o valor de produtos refugados. Essa fase já foi bem mais complexa, pois processos transcendem aspectos materiais: Envolvem pessoas, natureza, relações, técnicas, normas, etc. Após engatinhar por algum tempo, ela veio a ganhar grande impulso com as formulações de Walter A. Shewhart, na década de 1930 e, posteriormente, encontrou solo fértil e veio ser consagrada por Willian Edwards Deming, a partir da década de 50, no Japão, à época em busca de soerguer-se dos legados da II Guerra Mundial. A cultura da qualidade foi tão amplamente disseminada que acabou por merecer, a partir de dezembro de 1950, um prêmio anual, o Prêmio Deming, cuja cerimônia é ali evento nacional, inclusive transmitido pelas redes de rádio e televisão. Com base em formulações do Século XII (o método científico de três etapas, de Fracis Bacon: hipótese, experimento e avaliação), foi finalmente concebido um método iterativo cuja função básica é o auxílio no diagnóstico, análise e prognóstico de problemas. Ele é conhecido por 3

4 PDCA/PDSA (Ciclo de Shewhart, Ciclo da Qualidade ou Ciclo de Deming); sigla, em inglês, que expressa as quatro etapas do método: Planejar, executar, padronizar (verificar/estudar) e agir. Em alguns programas esse conceito básico é desdobrado no DMAIC (definir, medir, analisar, melhorar, controlar); mas sempre dentro do mesmo espírito iterativo e aperfeiçoador. A importância da dimensão humana nos processos levou à concepção e desenvolvimento dos conhecidos Círculos de Controle de Qualidade CCQ, seja com o objetivo de colher informações, experiências e idéias do chão da fábrica, seja para a ele levar e disseminar novos conceitos, técnicas e desafios. Já no final do Século XX um novo passo foi dado: A introdução do conceito de melhoria continua, elemento central das normas ISO da Série Aliás, tal conceito também veio a integrar as normas da Série (ambiental) e (segurança e saúde no trabalho). E, coerentemente com o conceito de iteratividade (retro-alimentação, melhoria continua), alguns conceitos destas acabaram por ser incorporados nas da Série 9.000, quando de sua revisão em como, p.ex. o de partes interessadas. O processo de desenvolvimento da cultura da qualidade, aqui sinteticamente descrito, veio a marcar, indelével e irreversivelmente, não só a evolução do processo produtivo, do modo de produção, como as relações fornecedor-cliente e, até, as relações no comércio internacional. E não seria exagero dizer-se que seus impactos atingiram, inclusive, diversos valores e aspectos das relações sociais dos tempos atuais; o meio ambiente, inclusive. 4

5 Ante evidentes e disseminados impactos ambientais, muitos deles com reversibilidade comprometida, seja por razões técnicas, econômicas, ambientais ou sociais, a segunda metade do Século XX testemunhou, em todo o mundo, o desenvolvimento de uma consciência ambiental. E, em seu último quartel, a efetivação de ações concretas, políticas, planos e instrumentos de defesa do meio ambiente: Poucos, lentamente, é verdade, mas inquestionavelmente foram grandes avanços! O Brasil, ainda que com algum retardo, veio a se incorporar a essa nova cultura. Concretamente, um dos instrumentos pioneiros para tanto foi o estabelecimento, por meio de lei (Lei Federal nº 6.938/81), de avaliações ambientais com o fim de autorizar, previamente, projetos de determinadas características, denominadas licenciamento ambiental ; processo este que veio a ser posteriormente subdividido em três etapas (Res. CONAMA 237/1997): Licença Prévia - LP, Licença de Instalação - LI e Licença de Operação - LO. Era de se esperar que, em função do desconhecimento da dimensão dos problemas e da dificuldade de prognósticos, os instrumentos criados fossem mais rígidos e/ou poucos claros. Desde então, diversos ajustes foram sendo introduzidos, aqui e acolá; alguns possibilitando a incorporação de novos conhecimentos científicos e tecnológicos, alem de maior clareza nas normas, outros nem tanto apenas resultado de prevalência de circunstanciais entendimentos ou interesses de pessoas ou grupos de interesses pontuais. Assim, como resultado, se é verdade que diversos avanços foram efetivados, é igualmente verdade que os novos mecanismos, que foram sendo estabelecidos, também geraram e acumularam efeitos colaterais que podem estar na raiz do quase-impasse atual. Enfrentá-lo e resolvê-lo é o desafio do momento. Por isso, talvez estejamos (ou tenhamos que estar), no Brasil, no limiar de uma grande inflexão no tratamento da questão ambiental; algo que também ocorreu algumas vezes ao longo de quase século e meio da cultura da qualidade. Arrolar alguns aspectos dessa tal potencial e necessária inflexão, e discuti-los preliminarmente, é o objetivo deste artigo. UMA PAUTA BÁSICA: Este texto discute licenciamento ambiental como um sistema (aqui no sentido conceitual, técnico, não da Lei n⁰ 6.938/81 o SISNAMA); entendendo que: O licenciamento ambiental é mais que um mero processo ; Variáveis e aspectos técnicos são apenas parte dos fundamentos das decisões; Os órgãos licenciadores não são as únicas instâncias decisoras; Das leis e normas não emerge clara a arquitetura dos processos decisórios. Ou seja, na prática, na vida real, convivemos no Brasil com um sistema de licenciamento ambiental complexo, com diversos componentes e etapas pouco claras, não raro subjetivismos em exigências e critérios de avaliação (e, portanto, possibilidade de fruição de interesses de forma não clara), heterogêneo, de pouca previsibilidade e de eficácia discutível. Além disso, com enormes margens para tornar-se menos dispendioso. A seguir são enunciadas e analisadas algumas propostas para que esse sistema dê um passo adiante, evolua. Entenda-se evolução, neste contexto, como alterações conceituais ou procedimentais que, norteados pela diretriz maior da Política Nacional do Meio Ambiente brasileira ( compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico - art. 4, 1 da lei ambiental básica, a Lei Federal nº 6.938/81), resulte em um ou mais dos seguintes objetivos: Aumento da previsibilidade do processo de licenciamento ambiental; 5

6 Redução dos prazos de tramitação; Redução de re-trabalhos (tanto para os empreendedores como para os Poderes Públicos); e Redução de custos (tanto para uns como para outros). Para tais fins, muito podem contribuir a redução dos subjetivismos, homogeneização das abordagens (ao menos por classes de empreendimentos ), clareza na definição do órgão competente e simplificação do processo decisório. O surpreendente e, até, paradoxal, como se verá, é que a maior parte dessas sugestões já consta das leis e normas brasileiras vigentes bastando, portanto, serem praticadas. Praticadas, entendase, como só, somente só: Sem complementos, superposições, redundâncias, alternativas ou subterfúgios que, em muitos casos, acaba por desfigurar um dado preceito ou procedimento, reduzindo sua eficácia ou, até mesmo, tornando-o inócuo. Em algumas dessas sugestões predominam aspectos conceituais, em outros técnicos e em outros processuais; e, nessa ordem, as ponderações e propostas estão organizadas em quatro blocos: 1) O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO : "Oh! Liberdade, quantos crimes se cometem em teu nome", disse Madame Roland, militante de primeira-hora, pouco antes de ser guilhotinada em 1793 pelos Jacobinos, seus ex-companheiros da Revolução Francesa. Desde então, ao longo desses dois séculos, seu brado foi inúmeras vezes repetido ou parafraseado por poetas, filósofos, economistas, religiosos, historiadores e políticos quando diante de práticas que contradizem discursos dos mesmos protagonistas; de ações que se opõem a objetivos por eles declarados. Uma vez mais, e neste caso, esse alerta é bastante pertinente: Quantos erros, quantas oportunidades desperdiçadas, quantos (bons) projetos foram postergados ou inviabilizados pela aplicação equivocada do chamado princípio da precaução! Por sua importância e papel que desempenha na base conceitual das normas e suas aplicações, enfim, em todo o sistema, ele requer uma análise mais detida: a) Tal princípio é freqüentemente invocado para justificar posições ou decisões contrárias, vedadoras, impedidoras de intervenções ou da implementação de empreendimentos (no sentido da legislação e normas ambientais). Ou seja, como base para defesa de inações. A experiência indica, todavia, que, em inúmeros casos, a efetiva defesa ou preservação do meio ambiente (que o princípio da precaução declara objetivar) requer, ao contrário, ações. E mais: Ações para as quais o fator tempo é variável crítica! São casos em que o agir-se, o fazer-se, o realizar-se é imprescindível e, até, inadiável para procurar restabelecer-se uma situação pré-existente, para estabelecer-se uma funcionalmente equivalente ou para alcançar-se um novo equilíbrio sustentável; isso sabendo-se que ambiente ecologicamente equilibrado não é um conceito estático. b) Três pressupostos, ainda que implícitos, sustentam a convicção daqueles que assim utilizam o princípio: i) Que impacto é algo binário: Ou existe ou não! ii) Que, em todos os casos, há para os impactos uma relação causa-efeito determinística: Se hoje tal lei não é conhecida, um dia ela o será! iii) Que uma ação consuma determinados riscos; enquanto a inação os evita, os impede. Conceitual e tecnicamente, ao contrário: 6

7 A caracterização de um dado impacto, mesmo os impactos significativos (ou relevantes ), alem de sua mera eventual existência, envolve seus reflexos, abrangência, freqüência, temporalidade, reversibilidade e magnitude; alias, algo previsto, inclusive, na CONAMA n⁰ 001/86 (Tabela-1). Precaução é uma postura, uma atitude, uma estratégia de minimização de riscos, já constatada e comprovada a inevitabilidade deles. Ou seja, no trabalho, no trânsito, na aplicação da tecnologia e, se se quiser extrapolar, na vida, de uma maneira geral, não há segurança: O que nos resta fazer é procurar gerenciar a insegurança! Com relação às intervenções na natureza, até com mais razão: Quanto mais se avança no conhecimento dela, mais se constata que múltiplas variáveis se correlacionam com múltiplos resultados, cada vez mais longe de uma relação biunívoca e determinística. c) No plano jurídico, normalmente essa exegese (inação) do princípio da precaução é sustentado com base ou como decorrência do art. 225 da Constituição Federal brasileira; cujo conteúdo segue a linha de diretrizes da Declaração de Estocolmo de 1972 (Declaração sobre o Ambiente Humano) e, também, da Carta de Direitos e Deveres Econômicos dos Estados da ONU (Res. nº 3.281/74 - art. 30); posteriormente também incorporada à Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, da Eco-92. A tal conclusão talvez possa se chegar, com algum esforço, a partir da leitura isolada e parcial do caput do dispositivo constitucional: Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações ). Mas a conclusão é diversa, no mínimo matizada, se lido o artigo como um todo: P.ex. O Inciso-I, do seu 1, alem da preservação, preve restauração e manejo para consecução do objetivo propugnado, para assegurar a efetividade desse direito. E, para surpresa de muitos, manejo de espécies e, até, de ecossistemas! d) Finalmente, quando o princípio da precaução é utilizado como antídoto ao desconhecimento, cabe sempre indagar: Desconhecimento da ciência mundial? Desconhecimento da comunidade científica brasileira? Desconhecimento do órgão licenciador? Desconhecimento de uma dada unidade do órgão? Ou desconhecimento do técnico? Identificá-lo é fundamental, para que oportunidades não sejam desperdiçadas, empreendimentos não sejam postergados ou inviabilizados por mera limitação pessoal ou organizacional. 2) VISÃO SISTÊMICA: Visão holística, análise sinérgica, e conceitos congêneres são presenças freqüentes em textos, exposições, pareceres, discursos e publicações sobre o tema. Essa é, certamente, a perspectiva e abordagem adequada, uma vez que: a) Há diversos bens e valores a serem tutelados; e b) As múltiplas inter-relações causa-efeito, geralmente complexas e probabilísticas, impõem visão e tratamento sistêmico. 7

8 Aliás, e como já visto, essa é justamente a orientação da lei ambiental básica brasileira, (Lei Federal nº 6.938/81). Seu art. 4º estabelece o objetivo maior da política nacional do meio ambiente: Art. 4º A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; Compatibilização é o conceito-chave desse dispositivo: Ele descarta qualquer ideia de antecedência, de prevalência, de sobreposição, de independência da preservação ambiental sobre o desenvolvimento econômico e sobre o desenvolvimento social. Muito mais pertinente a ideia de integração, coordenação, articulação; de solução de compromisso entre os três. E mais: A associação desse conceito com o escopo temporal, presente-futuro, tratado no item anterior, dão a essa compatibilização um carater dinâmico. Esse é justamente o conceito dominante de desenvolvimento sustentável, cristalizado na principal referência do tema, o relatório Nosso futuro Comum ("Relatório Brundtland"), da Comissão Mundial sobre o Desenvolvimento e o Meio Ambiente da ONU, de A prática usual no sistema brasileiro, no entanto, é bastante distinta: Não só a dimensão ambiental é geralmente tratada autarquicamente como, nela, de forma segmentada. Aliás, a própria nomenclatura utilizada o indica (e, como se sabe, as palavras têm força... ): Por que não designá-lo como mero licenciamento, ou licenciamento de impactos, ao invés de licenciamento ambiental? Por que não avaliação estratégica de impactos (como utilizado por diversas instituições e em diversos países) ao invés de avaliação ambiental estratégica? Isso mantido o mecanismo de licenciamento, algo talvez imexível nos dias atuais. Melhor seria, todavia, se os empreendimentos já fossem desenvolvidos com todos os cuidados ambientais necessários, na linha da garantia da qualidade : Mas isso é sonho para um futuro mais distante! Um registro faz-se necessário, por razão de justiça: Muitas vezes técnicos e dirigentes dos órgãos licenciadores entendem, concordam e desejam praticar esses conceitos; mas normas, procedimentos, instrumentos ou estruturas dos órgãos, interesses corporativos ou espadas de Dâmocles, principalmente da esfera judicial, que pairam sobre suas cabeças, o dificultam ou impedem. 3) METODOLOGIA ANALÍTICA: Duas premissas iniciais: a) Toda obra de infra-estrutura ou para prestação de serviços públicos provoca impactos. Aliás, quase é possivel generalizar-se: Toda ação, todo empreendimento humano provoca impactos, de uma forma ou de outra, em maior ou menor grau. Visto reversamente, poderse-ia questionar: Se não provocar impacto de qualquer natureza, qual sua razão de ser, de ocorrer? b) Serão exceções os casos em que, a par dos impactos negativos, não há, também, impactos positivos das ações e empreendimentos humanos; inclusive do ponto de vista ambiental. O art. 225 da Constituição Federal e o art. 4⁰ da Lei n⁰ 6.938/81, já discutidos, apontam para uma avaliação, uma análise conjunta, para compatibilização das dimensões ambiental, econômica e social do empreendimento. Alias, no plano conceitual e/ou metodológico, essa abordagem talvez poderia muito se beneficiar da aplicação daquela consagrada pelo mestre Miguel Reale, a Teoria Tridimensional do Direito, para quem este é visto, conjuntamente, como fato, valor e norma todos presentes nas dimensões em questão. 8

9 O mais indicado instrumento de análise para essa abordagem tridimensional dos impactos é a conhecida matriz integrada de impactos ; alias, depreendível os Incisos I e II do art. 6 da Resolução CONAMA 1/86: Ela organiza as três dimensões (ambiental, econômica e social), explicitando os impactos positivos e negativos. a) Seu resultado final, seu balanço é que deveria indicar a viabilidade ou não do dado empreendimento. b) Ela seria base para eventuais medidas mitigadoras necessárias, na linhas dos Incisos III e IV do art. 6 da Resolução CONAMA 1/86. c) E, de igual forma, de eventuais medidas compensatórias necessárias, na linha do art. 36 da Lei Federal n 9.985/00. O condicional é aqui utilizado porque há empreendimentos de evidente balanço ambientaleconômico-social positivo, significativamente positivo, para os quais seguem sendo exigidas, como condição sine qua non, mitagações ou compensações: Por que não aceitá-los e tratá-los, em si, como a própria mitigação ou compensação? A análise com a matriz integrada de impactos deve ser feita tanto para hipótese da implantação do empreendimento como na sua não implantação; é o que indica, p.ex. a Resolução CONAMA 1/86, em seu Art. 5 - Inciso I ; Art. 9º Inciso V. No entanto, do ponto de vista prático, salvo engano, inexistem no Brasil, como o há em outros países, exemplos de empreendimentos que foram considerados viáveis e foram liberados para 9

10 implantação ao se constatar que o balanço dos impactos negativos de sua não implantação era maior que o de sua implantação. A avaliação dos impactos, positivos e negativos, ambientais, econômicos e sociais devem ser feitos tanto para a dimensão local, como regional, nacional e, mesmo, global. É o que recomenda, p.ex., a Resolução CONAMA 1/86, em seu Art. 5º Inciso lll. Tanto quanto no cotejamento fazer x não-fazer, os impactos locais (ainda que tridimensionalmente enfocados) acabam normalmente por prevalecer, empanando as dimensões mais amplas. 4) PROCESSO DECISÓRIO: Objetivando maior equilíbrio e agilidade, redução de prazos e de custos do processo decisório, algumas medidas poderiam ser adotadas: a) Maior objetividade e padronização das análises: Tem-se que cada processo de licenciamento ambiental é uma peça de alfaiataria, um trabalho à la carte : O empreendedor apresenta um plano de trabalho, dentro de normas estabelecidas. O órgão licenciador o analisa e emite um termo de referência, com base no qual o relatório pertinente (EIA/RIMA, p.ex) será elaborado. Em diversos casos esse termo de referência só é finalizado após a emissão de autorizações específicas para coleta de flora e fauna, emitida por unidade diversa do órgão, coletas estas que devem ser feitas por organizações credenciadas. Uma vez recebido o relatório pertinente, seu conteúdo é conferido para orientar seu aceite (ou não caso em que novas etapas são estabelecidas). No caso de aceite, e havendo demanda (o que normalmente acontece) é(são) marcada(s) Audiência(s) Pública(s). A partir daí é feita uma nova análise de todo o processo: Re-trabalhos podem ser exigidos, na forma de novos dados, novas pesquisas, novas informações, etc., até que emerja a manifestação final do órgão licenciador. Certamente o nível de padronização poderia ser, em muito, elevado, de forma a reduzir etapas, prazos, esforços (do empreendedor e do próprio órgão licenciador) e custos. b) Análise multi-profissional: A maior parte das boas avaliações e relatórios de impacto ambiental acabam incluindo os tópicos analíticos anteriormente mencionados. Merece reflexão, entretanto, o significado de tais dados e informações e, principalmente, o peso delas nas decisões finais de viabilidade, mitigação e compensação. Sem demérito dos técnicos das áreas ambientais, certamente as três dimensões dos impactos (ambiental, econômico e social) seriam tratadas mais equilibradamente, de forma mais compatibilizadora, se fossem feitos por equipes multi-disciplinares. c) Ônus da prova : Emprestando tal conceito da cultura jurídica, pode-se dizer que o ônus da prova sempre cabe ao empreendedor. A ele cabe provar, na maioria das vezes tendo que utilizar dados primários (que requerem pesquisas específicas): Que o empreendimento não causa impactos, ou Que o balanço dos impactos é positivo, ou Que eles são reversíveis, mitigáveis ou compensáveis. Tal processo, normalmente, não é simples, nem rápido, nem barato, independentemente do porte do empreendimento. A aceitação de evidências de forma mais ampla, seja utilizando-se analogias, dados secundários (muitas vezes de análises similares e contíguas, como nos portos), ou argumentos teoricamente embasados, sem afetar os objetivos últimos dos licenciamentos ambientais, poderia simplificar sobremaneira os estudos e reduzir custos. 10

11 d) Pré-análise (de mérito): De novo emprestando conceito da cultura jurídica, agora da lei brasileira de licitações (Lei n 8.666/93), é certo que as lei e normas vigentes para licenciamento ambiental prevêm casos para os quais tais licenciamentos são inexigíveis. Mas, também, sem prejuízo dos objetivos últimos do processo, poderiam ser definidas normas para o enquadramento em dispensa de licenciamento, para casos que atendessem determinados pré-requisitos ou apresentassem determinadas evidências. Uma equipe multi-disciplinar poderia estar encarregada dessa pré-análise; algo na linha da formalmente necessária análise de urgência e relevância das Medidas Provisórias no Congresso Nacional, ou das avaliações expeditas utilizada pela Engenharia de Avaliação: Essa segunda triagem concentraria a atuação dos técnicos dos órgãos licenciadores (normalmente com recursos humanos e materiais limitados) aos casos efetivamente relevantes. e) Valorização dos órgãos licenciadores: Originalmente eles foram concebidos, criados e implantados para dar a última palavra sobre a viabilidade ambiental dos empreendimentos. Com o passar do tempo, todavia, vários outros órgãos passaram a participar desse processo decisório e a integrar o sistema de licenciamento ambiental. P.ex: Ao Ministério Público, como fiscal da lei, cabe zelar por que, nos casos cabíveis, tenha havido o pertinente processo de licenciamento, dentro das normas vigentes. Mas é difícil entender-se, que, através de seus instrumentos hábeis ( Ação Civil Pública, p.ex), o MP procure/possa definir o conteúdo dos Termos de Referência dos relatórios ambientais: A judicialização dos processos de licenciamnto, desde logo, amplia sobremaneira os prazos e custos dos processos. Mas há outras questões que merecem reflexão: O cotejamento das competências técnicas dos peritos X técnicos dos órgãos licenciadores (que os processos judiciais acabam provocando) e a própria segurança jurídica dos processos de licenciamento. Evidentemente que essa não é uma discussão simples, principalmente pelos poderes e pela autonomia que, gradativamente, conquistou os MPs após a Constituição Federal de 1988; e, de igual forma, outros órgãos-meio. Mas, certamente, é impossível querer-se tornar os processos de licenciamento ambiental mais eficazes, mais ágies e mais econômicos sem tratar de tais questões. 5) DO PLANEJAMENTO AO GERENCIAMENTO AMBIENTAL Ao que parece as atividades de licenciamento e de fiscalização concentram a maior parte, quase a totalidade, dos recursos e da atenção do Poder Público ao tema. Como se viu, foi assim, também, com a cultura da qualidade, desde a Revolução Industrial até ás primeiras décadas do Século XX. Na mesma linha da busca da eficácia, agilidade e economia, tratada nos tópicos anteriores, todavia, talvez estejamos no limiar de uma importante inflexão na área ambiental, dando mais ênfase ao planejamento e ao gerenciamento ambiental, da mesma forma como a cultura da qualidade evoluiu do controle da qualidade para a garantia da qualidade, para evitar que o ruim, que seria refugado, fosse produzido! CONCLUSÃO O mais provável é que tenhamos logrado estabelecer no Brasil um sistema com o pior dos dois mundos: A economia, a infra-estrutura, os serviços públicos (incluindo seus aspectos sociais) vêm, efetivamente, sendo prejudicados pelo sistema de licenciamento e fiscalização ambiental vigente sem que, em contrapartida, dele resulte uma eficaz e adequada defesa do meio ambiente. Enfrentar esse paradoxo e resolver o quase-impasse vigente, entre empreendedores e o sistema, é o desafio do momento. E isso não só é necessário como possível, demandando uma 11

12 grande inflexão no tratamento da questão ambiental; algo que também ocorreu algumas vezes ao longo de quase século e meio da cultura da qualidade. Alem dessa, a cultura jurídica e várias outras áreas do conhecimento podem contribuir com conceitos, abordagens e metodologias, e a introdução de novos mecanismos no processo decisório (maior objetividade e padronização das análises; análise multiprofissional; alteração no ônus da prova ; pré-análise (de mérito); valorização dos órgãos licenciadores), e uma maior ênfase no planejamento e gerenciamento ambiental (vis-à-vis do licenciamento), podem representar avanços importantes e trazer grandes ganhos em termos de aumento da previsibilidade do processo de licenciamento ambiental; redução dos prazos de tramitação, de retrabalhos (tanto para os empreendedores como para os Poderes Públicos) e de custos (tanto para uns como para outros). REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS ABNT NBR ISO 9000:2000, Sistemas de gestão da qualidade - Fundamentos e vocabulário. ABNT NBR ISO 1401:2004, Sistemas de gestão ambiental Requisitos com orientações para uso. BRASIL. Constituição Federal, de 5 de Outubro de BRASIL. Lei Federal nº 6.938, de 31 de Agosto de Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 2 set BRASIL. Lei Federal nº 8.666, de 21 de Junho de Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 22 de jun de 1993 e republicado no Diário Oficial da União, Brasília, 6 de jul de BRASIL. Lei Federal n 9.985, de 18 de Julho de Regulamenta o art. 225, 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 19 de jul BRASIL. Resolução CONAMA Nº 237, de 19 de Dezembro de Dispõe sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental. Diário Oficial da União, Brasília, 22 de dezembro de BRASIL. Resolução CONAMA Nº 1, de 23 de Janeiro de Dispõe sobre critérios básicos e diretrizes gerais para a avaliação de impacto ambiental. Diário Oficial da União, Brasília, 17 de fevereiro de Declaração de Estocolmo de 1972 (Declaração sobre o Ambiente Humano) Carta de Direitos e Deveres Econômicos dos Estados da ONU (Res. nº 3.281/74 - art. 30) Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, da Eco