Tribunal de Contas da União. Dados Materiais: c/03 volumes. Assunto: Relatório de Auditoria. Colegiado: Segunda Câmara. Classe: Classe III

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1 Tribunal de Contas da União Dados Materiais: c/03 volumes Assunto: Relatório de Auditoria Colegiado: Segunda Câmara Classe: Classe III Sumário: Auditoria realizada para avaliar e acompanhar a atuação da ANEEL nos contratos de concessão, permissão autorização. Exame do alcance das metas do Governo e da fiscalização dos serviços. Metas incompatíveis. Utilização de indicadores que não refletem o crescimento do sistema elétrico. Prazos de processos administrativos excessivamente longos. Determinações. Arquivamento. Natureza: Relatório de Auditoria Data da Sessão: 09/10/2001 Relatório do Ministro Relator: Adoto como Relatório a bem elaborada peça de autoria da equipe de auditoria composta pelos AFCE's Luciano dos Santos Danni e Denise Torres de Mesquita da Silveira e Silva: Página inicial 45 Em dezembro de 1999 foi realizada a primeira auditoria na Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), com o objetivo de conhecer a agência, sua estrutura organizacional e suas atividades. A leitura daquele relatório de auditoria é recomendável para os que desejem conhecer os fundamentos básicos do novo modelo do setor elétrico brasileiro e o processo de estruturação da Agência. O presente trabalho tem como foco a verificação do cumprimento das metas traçadas pelo Governo Federal para a Agência, com ênfase no desempenho das áreas de fiscalização do serviço de energia elétrica.

2 3. A análise aqui apresentada segue a abordagem top-down: a primeira parte do trabalho apresenta uma avaliação do desempenho global da agência, abordando os dois programas de governo do Plano Plurianual (PPA) sob responsabilidade da Agência e os resultados das ações que os compõem. Em uma segunda parte, a análise é aprofundada e o foco passa a ser o desempenho da fiscalização: apresenta-se uma breve descrição de como se dá o processo de fiscalização, quais as etapas a cumprir para instaurar um processo punitivo, como se dá o relacionamento da ANEEL com as agências reguladoras estaduais, finalizando com uma avaliação do desempenho da fiscalização no ano Na terceira e última parte, o foco passa a ser a atuação da ANEEL no caso específico da fiscalização dos serviços prestados pela COELCE, que chegou a estar ameaçada de ter sua concessão cassada. 4.Com a análise deste caso específico foi possível observar o grau de aderência dos procedimentos adotados pela agência com o previsto na legislação do setor, a tempestividade e a efetividade das ações de fiscalização em termos de induzir o concessionário de energia elétrica a atingir padrões de qualidade no atendimento aos consumidores e corrigir práticas empresariais danosas ao interesse público. Foi assim possível apresentar uma análise qualitativa do desempenho do fiscalizador, além de medir o resultado final de suas ações. 4. DESEMPENHO DA ANEEL - METAS TRAÇADAS PELO GOVERNO FEDERAL 5.As orientações básicas para as ações de Governo nos próximos quatro anos, e mais especificamente para o ano de 2000, são expressas por meio de instrumentos de planejamento e orçamento, respectivamente o Plano Plurianual - PPA - e o Orçamento Geral da União - OGU. As ações e metas destes programas constam também do Contrato de Gestão, como determina o art. 7 da Lei nº 9.427, de Com a ênfase dada pelo Governo Federal à utilização do PPA e do Orçamento Programa como ferramentas de planejamento e gestão, e a decorrente aproximação com o Ministério do Planejamento, que acompanha o desempenho dos Programas de Governo, o Contrato de Gestão tem assumido progressivamente um caráter formal, em função da redundância com os outros instrumentos citados. 7.As atividades que caracterizam a inserção da ANEEL na Orientação Estratégica do Presidente da República compõem os programas de abastecimento e qualidade no fornecimento de energia elétrica. Esses dois programas têm por macro-objetivos, respectivamente, criar um ambiente favorável ao crescimento econômico sustentado, e promover a modernização da infra-estrutura e a melhoria dos serviços de energia elétrica.

3 8.O objetivo do Programa de Abastecimento de Energia Elétrica é estabelecer condições para o necessário aumento da oferta deste tipo de energia. Nesse sentido, a diretriz é reforçar a regulação e a fiscalização do setor privado e dar continuidade ao programa de privatização. As ações do Programa de Abastecimento de Energia Elétrica são as seguintes: Ação 1: Autorização de Construção de Pequena Central Hidrelétrica (PCH); Ação 2: Autorização de Instalação de Usina Termelétrica; Ação 3: Autorização de Transmissão de Energia Elétrica; Ação 4: Concessão de Distribuição de Energia Elétrica; Ação 5: Concessão de Potenciais de Energia Hidráulica; Ação 6: Concessão de Transmissão de Energia Elétrica; Ação 7: Implantação do Horário de Verão; Ação 8: Inventário dos Potenciais de Energia Hidráulica; Ação 9: Campanha de uso racional de recursos naturais; Ação 10: Estudos para reestruturação tarifária de fornecimento de energia elétrica; Ação 11: Regulamentação do uso da conta de consumo de combustíveis. 9.O Programa de Qualidade de Energia Elétrica tem por objetivo assegurar a qualidade dos serviços de energia elétrica, observando-se as exigências e os requisitos de mercado, e ainda, a satisfação dos consumidores. É composto pelas ações relacionadas a seguir: Ação 1: Fiscalização das Centrais Geradoras de Energia Elétrica; Ação 2: Fiscalização das concessionárias de distribuição de energia elétrica; Ação 3: Fiscalização das concessionárias de transmissão de energia elétrica; Ação 4: Regulamentação relativa à qualidade dos serviços de energia elétrica;

4 Ação 5: Campanha de divulgação do sistema de ouvidoria; Ação 6: Campanha de divulgação dos direitos do consumidor; Ação 7: Implantação de registradores automáticos para medição da qualidade dos serviços; Ação 8: Implantação de sistema de aferição de medidores de energia elétrica; Ação 9: Implantação de sistema de ouvidoria Programa de Abastecimento de Energia Elétrica 10.O crescimento da demanda de energia elétrica no País tem apresentado elevadas taxas anuais, o que deve continuar a ocorrer com a retomada do crescimento da economia. Ao final de 1998, a capacidade instalada nacional alcançava 62,2 mil MW. Para atender às necessidades do mercado brasileiro, no período , será necessário ampliar a oferta em cerca de 20 mil MW, o que representa uma taxa média de crescimento de 5,7 % a.a. ou um incremento de 4 mil MW/ano. Se este resultado se verificar, a capacidade instalada em 2003 será de 82,2 mil MW. 11.A expansão da oferta de energia elétrica exige múltiplas iniciativas de forma a permitir a sua concretização. Dentre elas, destacam-se a ampliação da oferta via energia hidrelétrica, a expansão da rede de transmissão (para assegurar a absorção dos novos acréscimos de geração e ampliar os ganhos energéticos da operação integrada do sistema elétrico), a ampliação da participação das usinas termelétricas a gás natural e a importação de energia elétrica de países vizinhos. 12.A alternativa energia hidrelétrica constitui vocação natural do País. No período , o Programa Indicativo de Licitação de Geração de Usinas Hidrelétricas deverá ofertar aos investidores 31 empreendimentos, que totalizam 9,6 mil MW. Com potencial estimado de 260 mil MW de capacidade hidrelétrica, o Brasil aproveita atualmente 25% de seus recursos para a geração de energia elétrica. 13.O Programa Prioritário de Termelétricas pretende aumentar a oferta de energia no País em mais de 15 mil MW até De acordo com dados do Ministério de Minas e Energia (MME), as 49 usinas, situadas em 18 estados brasileiros, ao entrarem em operação, irão alterar a matriz energética, aumentando de 7% para 20% a geração de energia de origem térmica nos próximos dez anos. Dependem da ANEEL as ações de outorga dos atos de autorização, de fiscalização, tanto das obras quanto dos serviços, e de regulamentação

5 adequada que dê confiança e segurança aos investidores. Das 49 usinas previstas no Programa, apenas 16 encontram-se em fase de implantação, das quais 8 com participação acionária da Petrobras. As demais encontram-se paralisadas principalmente em função do risco cambial envolvido nestes projetos e ainda não equacionado de forma satisfatória pelo Governo Federal do ponto de vista dos investidores e bancos financiadores. A competência para equacionar o assunto depende de várias instâncias de governo, em especial o Ministério de Minas e Energia e o Ministério da Fazenda. 14.O Programa Indicativo de Licitação de Concessões de Linhas de Transmissão previa para o ano 2000 a licitação de km de novas linhas de transmissão. A ANEEL adotou a modalidade leilão em substituição à modalidade clássica de concorrência por entender ser este um processo de licitação mais ágil. Constam do programa de licitação de concessões de linhas de transmissão grandes interconexões como a Interligação Norte - Sul II a Expansão da Interligação Norte - Sul e a Interligação Sudeste - Nordeste. 15.A comercialização de energia elétrica importada, no âmbito do mercado de livre negociação, poderá ser exercida por detentores de autorização para fazê-lo. A atividade de comercialização de energia elétrica, compreende a compra, a importação, a exportação e a venda de energia elétrica a outros comercializadores ou a consumidores que tenham livre opção de escolha do fornecedor. 16.O fator crítico de sucesso do Programa de Abastecimento de Energia Elétrica será a obtenção de uma ação integrada entre todos os segmentos envolvidos, pois o seu sucesso não depende exclusivamente da ANEEL. De fato, em função do novo modelo prever a participação da iniciativa privada na expansão da infraestrutura elétrica do país, o sucesso deste programa depende principalmente dos vários agentes envolvidos (stakeholders). 17.Como exemplo típico desta integração pode-se citar a instalação de usinas termelétricas. Não basta a ANEEL criar condições e facilitar a expedição dos respectivos atos autorizativos, mas é fundamental que os investidores assim também o desejem, e para isso levam em consideração aspectos de natureza macro e microeconômica, política e institucional. Para a sociedade, o que importa é o resultado final do Programa. Assim, a ANEEL e o Governo Federal, cientes destes desafios, devem prever metas a serem medidas do ponto de vista finalístico. Emitir os corretos sinais de natureza macro e microeconômica é responsabilidade a ser compartilhada por estes dois agentes. 18.Obter um bom desempenho do Programa de Abastecimento é fundamental para o país atingir suas metas de crescimento econômico. O relatório Planejamento Anual da Operação Energética - ano 2000 (1), elaborado pelo Operador Nacional do Sistema (ONS)(2), já alertava que os estudos desenvolvidos com 2000 séries sintéticas de afluências indicam

6 riscos de déficit superiores aos de critério de garantia de suprimento (5% de risco) no período de 2000/2004 em todos os subsistemas, exceto para a Região Norte no ano 2003 (fls. 17). Esta situação é apresentada por meio da Tabela 1. Ou seja, há pelo menos um ano sabe-se que o sistema está operando em uma situação de risco acima de níveis aceitáveis (1)Planejamento Anual da Operação Energética - ano Sistema Interligado Nacional, de abril de Trabalho disponível no site do NOS: (2)As atividades de planejamento e coordenação da operação eletroenergética do Sistema Interligado Nacional para diferentes horizontes, desde períodos plurianuais até a operação em tempo real, são executadas pelo ONS, entidade privada, criada em 26 de agosto de 1998 e responsável pela coordenação e controle da operação das instalações de geração e transmissão de energia elétrica no Sistema Interligado Nacional. O ONS foi criado pela Lei no 9.648, de 27 de maio de 1998, regulamentado pelo Decreto no 2.655, de 2 de julho de 1998, e teve seu funcionamento autorizado pela Resolução no 351 da Agência Nacional de Energia Elétrica, de 11 de Novembro de As atividades atribuídas ao ONS dão seguimento às de planejamento da expansão dos sistemas elétricos brasileiros, as quais são desenvolvidas sob a responsabilidade do Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos - CCPE, entidade responsável pelo planejamento da expansão do sistema elétrico, criada pela portaria MME no 150, de 10 de maio de Tabela 1 - Riscos de déficit (qualquer déficit) com séries sintéticas. INSERIR FIGURA C 19.Segundo matéria publicada no jornal Valor Econômico, de 13 de março de 2001, o BNDES já reconhecia o risco de racionamento como "uma possibilidade efetiva no horizonte", no documento "O Cenário Macroeconômico e as Condições de Oferta de Energia Elétrica no Brasil". Este risco decorreria de três razões: "da longa e dessincronizada transição do modelo estatal para o modelo privado; dos riscos regulatórios do novo modelo, que geraram paralisia na decisão de investir da iniciativa privada; e,

7 da ausência de articulação das reformas do setor". 20.Segundo aquele documento, subestimou-se as dificuldades de implementação do novo modelo e o peso do crescimento da demanda sobre o consumo de energia. "A perda de momentum do programa de privatização fez com que, sem que tivesse condições de investir, o Estado mantivesse em suas mãos o segmento que deveria realizar os investimentos na expansão do sistema", argumentam os economistas do BNDES, concluindo que isso criou uma fonte de incerteza sobre os rumos e o ritmo de abertura do setor, desencorajando investimentos privados. 21.Dentre as medidas para superar as dificuldades atuais do setor, os economistas do BNDES sugerem o estabelecimento de metas obrigatórias de expansão da capacidade nos novos contratos, o desenvolvimento de uma ação articulada, a redução do risco cambial das térmicas, o aumento das importações de energia; e o estímulo ao gerenciamento da demanda com tarifas que incentivem a diminuição do consumo nos horários de pico. 22.Por ocasião da finalização deste relatório estavam sendo anunciadas as metas do racionamento de energia elétrica, a ser implantado a partir de junho, a princípio indicando uma redução global no consumo da ordem de 20%. A obtenção de uma oferta de energia compatível com o crescimento da demanda é importante não só para solucionar a situação de crise no curto prazo, mas também é fundamental para assegurar o sucesso do novo modelo no longo prazo. A situação de desabastecimento vivida pelo Estado da Califórnia (EUA) e a conseqüente explosão dos preços de energia elétrica tem como principal origem o descasamento entre as taxas de crescimento da oferta e da demanda por energia elétrica. 23.Os resultados alcançados com o Programa de Abastecimento de Energia Elétrica são sintetizados na Tabela 2, que apresenta a execução física das ações no ano A seguir são apresentados comentários referentes a cada uma destas ações. Tabela 2 - Execução física das ações do Programa de Abastecimento de Energia Elétrica no ano Ação Unidade De Medida Meta Execução Física (%)

8 Programado Realizado 1- Autorização de Construção de Pequena Central Hidrelétrica - PCH Potência outorgada (MW) Autorização de instalação de usina termelétrica Potência outorgada (MW) Autorização de transmissão de energia elétrica autorização outorgada Concessão de distribuição de energia elétrica concessão outorgada Concessão de potenciais de energia hidráulica Potência outorgada (MW) Concessão de transmissão de energia elétrica concessão outorgada Implantação do horário de verão MW de ponta economizados Inventário dos potenciais de energia hidráulica Potencial in-ventariado (MW) Campanha de uso racional de recursos naturais Campanha realizada Estudos para reestruturação tarifária de fornecimento de energia elétrica estudo realizado Regulamentação do Uso da Conta de Consumo de Combustíveis norma publicada Autorização de Construção de Pequena Central Hidrelétrica 24.A legislação estabelece que a instalação de centrais hidrelétricas com potência instalada de até 1 MW deve ser precedida de registro na ANEEL. As centrais de potência entre 1 e 30 MW devem ser autorizadas pela Agência antes de instaladas, e as de potência superior a 30 MW são objeto de concessão. A meta para esta ação foi autorizar a construção de pequenas centrais hidrelétricas totalizando 500 MW de potência no ano A ANEEL emitiu 50 autorizações para implantação de Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs) totalizando a potência de 576 MW. Além destas, foram registrados por intermédio de despacho 13 aproveitamentos hidrelétricos totalizando a potência de 6 MW, sendo disponibilizado um total de 582 MW de potência no ano, ou 116% da meta fixada. 25. Entendemos que o cumprimento desta meta pode ser melhor avaliado se for adicionado um outro indicador: o incremento de potência instalada ao Sistema no ano, proveniente da

9 entrada em operação de novas PCHs. A entrada em operação não é decorrente das ações tomadas neste ano, uma vez que os investimentos em novas usinas demoram algum tempo (mais de 2 anos) para serem concretizados. Entretanto, este não é um argumento contrário à sua utilização. O indicador proposto mediria finalisticamente a efetividade das ações tomadas para a entrada em operação de PCHs. 26.Do ponto de vista do planejamento a médio prazo, como é o caso do PPA, este indicador é bastante adequado para medir o sucesso das ações tomadas, pois o horizonte de tempo considerado é suficiente para que uma usina autorizada entre em operação. Uma outra qualidade do indicador é que possibilitaria conectar as metas de diferentes anos em termos de potência autorizada com aumento de capacidade instalada: a potência adicionada ao sistema neste ano mede a efetividade de todas as ações tomadas nos últimos anos Autorização de Instalação de Usina Termelétrica 27.As usinas termelétricas de até kw (5 MW) são objeto de registro perante a Agência. Para potências acima desse valor, as usinas são objeto de autorização. A meta para esta ação foi autorizar a instalação de usinas termelétricas totalizando 1000 MW de capacidade no ano A ANEEL emitiu, no exercício de 2000, 40 autorizações para implantação de usinas termelétricas totalizando a potência de MW. Foram registradas, por intermédio de despacho, 105 centrais geradoras termelétricas, totalizando a potência de 248 MW, bem como autorizada a ampliação de 20 centrais geradoras, perfazendo o montante de 988 MW. Assim, no ano 2000 foi autorizado um total de MW, ou 946% da meta prevista. 28.Neste caso, como em outras autorizações, a sua emissão não significa necessariamente o início imediato das obras para implantação das usinas. Ao solicitar a autorização, o investidor apresenta à ANEEL um cronograma de execução do projeto da central. A resolução que concede a autorização coloca como obrigação da autorizada cumprir determinados marcos. Após a autorização, a Superintendência de Fiscalização dos Serviços de Geração (SFG) faz o acompanhamento da implementação do cronograma, aplicando as penalidades cabíveis quando do seu descumprimento, podendo chegar à extinção/revogação da autorização. No entanto, apesar das possíveis penalidades, não há como tirar do investidor a possibilidade de não realizar seu projeto. 29.Tanto é que entre a autorização e o início dos empreendimentos podem haver problemas que, das 49 termelétricas a gás natural previstas no Programa Prioritário de Termelétricas (PPT), apenas 16 encontram-se em fase de implantação, das quais 8 com participação acionária da Petrobras. As demais esbarram em obstáculos como indefinição sobre o mecanismo que compensará os empreendedores em caso de variações cambiais abruptas,

10 uma vez que tanto o gás natural quanto cerca de 60% dos equipamentos utilizados nas termelétricas são cotados em dólares, além de dificuldades para licenciamento ambiental e de captação de água em determinadas situações. 30.Como discutido nos itens 25 e 26, a adoção de um indicador para medir o incremento de potência instalada ao Sistema no ano, proveniente da entrada em operação de novas termelétricas, além do já adotado, possibilita medir a efetividade das ações relacionadas ao objetivo de incrementar a capacidade instalada do sistema. A mesma análise aplica-se ao caso. 31.Se a análise fosse feita por meio de um indicador que medisse a entrada de nova energia no sistema, ou que desse uma idéia de quantos projetos estão sendo feitos no ritmo previsto pelos cronogramas apresentados nas autorizações emitidas pela ANEEL, muito provavelmente esta Ação seria a com piores resultados dentro do Programa. Isto contrasta com o aparente quadro de superação de metas apresentado pelo indicador atualmente utilizado. 32.Além disso, ao explicitar as razões para o descasamento entre os resultados que dependem exclusivamente de suas ações e daquelas que dependem das ações de outras instâncias de Governo, a ANEEL terá a oportunidade de deixar registrados argumentos que justifiquem o seu desempenho. Este procedimento poderá contribuir para o aumento na transparência do processo de planejamento no setor energético Autorização de Transmissão de Energia Elétrica 33.Tendo como referência o Programa Determinativo de Transmissão, elaborado pelo CCPE, horizonte dezembro/2001 e o Programa de Ampliações e Reforços, elaborado pelo ONS, horizonte dezembro/2003, a ANEEL recebe pedidos de empresas transmissoras para obtenção de autorização e incremento de receita pela disponibilidade de instalações que visam a ampliação, melhoria e reforços na malha básica do sistema elétrico interligado. São ainda objeto de ato de autorização os projetos de conexões de usinas geradoras. A meta para esta ação foi autorizar instalações de ampliações, reforços e/ou conexões na rede de transmissão elétrica para 13 empresas no ano Neste ano foram autorizadas 57 instalações de ampliações e reforços no sistema elétrico de 8 empresas transmissoras, 4 empresas distribuidoras, e 2 centrais geradoras, totalizando ampliações e reforços em 14 empresas, superando a meta fixada. 34.Sugerimos a adoção de um indicador para medir a efetiva entrada em operação dos novos empreendimentos. Neste caso, espera-se prazos mais curtos de implantação do que os verificados nos empreendimentos de geração (como discutido nos itens 25 e 26). Para

11 fins de planejamento e controle, seria recomendável a adoção de indicadores mais detalhados, como número de quilômetros de linhas de transmissão em diferentes níveis de tensão, quantidade de subestações instaladas, etc, que permitam, por síntese, a criação de um índice de sucesso para empreendimentos de ampliação, reforço ou conexão na rede de transmissão elétrica Concessão de Distribuição de Energia Elétrica 35.Existem hoje no Brasil 64 Concessionárias operando no segmento do serviço público de distribuição de energia elétrica. Destas, 26 passaram por processos de privatização, se habilitaram a receber novas concessões por 30 anos e celebraram os respectivos Contratos. As 64 Concessionárias de distribuição dividem-se em 50 empresas privadas (24 originalmente constituídas e 26 privatizadas) e 14 empresas estatais. A meta para esta ação era outorgar 4 concessões de distribuição de energia elétrica no ano Foram assinados 9 contratos no ano 2000, ou 225% da meta prevista Concessão de Potenciais de Energia Hidráulica 36.A meta para esta ação foi leiloar com sucesso (isto é, contam os empreendimentos efetivamente arrematados em leilão) concessões para a construção de usinas hidrelétricas totalizando 2000 MW no ano Foram promovidos seis leilões durante o ano de 2000, onde foram leiloadas 15 usinas hidrelétricas, totalizando MW de potência, ou 116% da meta fixada. 37.Neste caso, entendemos que há uma inconsistência entre a meta estipulada e a unidade de medida utilizada na Tabela 2, uma vez que a outorga da concessão não ocorre por ocasião do leilão, mas apenas quando assinado o contrato. Podem haver interferências que atrasem ou mesmo cancelem a assinatura do contrato. Se a ANEEL entende que medir o número de leilões realizados, em termos da quantidade de MW dos empreendimentos leiloados, deve adotar como unidade de medida concessões leiloadas, em MW. 38.Não obstante, entendemos que não é vantajoso ou adequado utilizar como indicador para a meta de concessão de potenciais energia hidráulica um resultado intermediário do processo de concessão. Em um caso crítico, o da concessão do aproveitamento hidrelétrico de Campos Novos (leilão 01/98 da ANEEL, acompanhado neste Tribunal por meio do TC /1997-9), o leilão foi homologado em 30 de julho de 1998 e a assinatura do contrato deu-se em 29 de maio de 2000, quase dois anos depois. Assim, entendemos que o mais adequado seria medir concessões outorgadas, em MW. E mais, seguindo o raciocínio apresentado nos itens 25 e 26, para medir efetivamente o aumento da capacidade instalada a solução é adicionar um indicador medindo concessões entrando em operação em MW.

12 4.1.6.Concessão de Transmissão de Energia Elétrica 39.A meta para esta ação foi assinar os contratos de outorga das concessões para a construção de 8 linhas de transmissão de energia da rede básica no ano 2000, correspondendo a km de linhas novas a serem construídas, que demandarão investimentos da ordem de R$ 1,8 bilhões. Foram assinados 6 novos contratos de outorga de concessão de linhas de transmissão, ou 75% da meta estipulada. Devido a problemas na assinatura de dois contratos, a Superintendência de Concessões e Autorizações de Transmissão e Distribuição (SCT) não conseguiu cumprir a meta. Este fato suporta a argumentação apresentada na seção 4.1.5, de que a etapa adequada para medir ações de outorga de concessão no curto prazo é a assinatura dos contratos, uma vez que podem ocorrer imprevistos após a realização do leilão 40.Seguindo o raciocínio apresentado nos itens25 e 26, para medir efetivamente o aumento da capacidade instalada a solução é adicionar um indicador medindo concessões entrando em operação. Neste caso, a adoção de um índice de sucesso semelhante ao proposto na meta para autorização de reforços na malha de transmissão (seção ) possibilitaria medir o impacto final de todas as ações relacionadas à entrada em operação de novas linhas de transmissão. A combinação de um indicador de outorga e entrada em operação permite um melhor acompanhamento do encadeamento das ações, como discutido na seção anterior Implantação do Horário de Verão 41.A meta para esta ação foi reduzir em 3000 MW a demanda de potência elétrica no horário de ponta, durante a implementação do horário de verão no período 1999/2000. A meta foi cumprida. Como parte das atividades envolvidas para tal, foi realizada a avaliação e divulgação dos resultados finais do Horário de Verão do período 1999/2000, concluída uma pesquisa de opinião pública nos Estados do Nordeste, e realizada uma audiência pública na Câmara Federal sobre aplicação do Horário de Verão no Nordeste. 42.O Horário de Verão para 2000/2001 teve sua implantação realizada de acordo com o programado, tendo sido regulamentada pelo Decreto nº 3.592, de 06/09/2000. Porém, por ação do Presidente da República, foram excluídos os Estados de Pernambuco e Roraima, por meio do Decreto nº 3.630, e posteriormente Sergipe, Alagoas, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí e Maranhão. Estas exclusões deverão comprometer o cumprimento da meta para o próximo ano.

13 4.1.8 Inventário dos Potenciais de Energia Hidráulica 43.A meta para esta ação foi disponibilizar novos empreendimentos identificados por meio de estudos de inventário de bacias hidrográficas totalizando MW de potenciais de energia hidráulica ao longo do ano Foram aprovados 23 inventários hidrelétricos, totalizando MW, ou 86% da meta prevista para o ano. 44.Deste resultado, 136 MW devem ser creditados à ação direta da ANEEL/DNAEE que resultou na aprovação dos estudos dos potenciais hidrelétricos do Estado do Amapá, por intermédio de convênio com a Eletronorte. Estava planejado para este ano um convênio que deveria ser efetivado com a Secretaria de Energia do Ministério das Minas e Energia (9 estudos de inventário, com potência prevista de MW). No entanto, em função de redefinições no âmbito daquele órgão terem ocorrido ao longo do período, tal convênio não foi assinado. Isto forçou a ANEEL a traçar uma nova estratégia para tentar cumprir a meta. 45.Diante deste quadro, a ANEEL optou por contratar 3 fundações universitárias de apoio à pesquisa, no valor de R$ mil para a realização de 4 estudos (2.650 MW) dos 9 originalmente previstos. Além disso, a ANEEL assinou novo convênio com a Eletrobrás visando à continuação do inventário dos rios do Sangue e Parnaíba, de MW de potência, a um custo de cerca de R$ 2 milhões. 46.Segundo a ANEEL, outro fato relevante para o não cumprimento da meta é que parcela dos estudos, totalizando MW, apresentaram imprecisões e foram objetos de questionamentos, o que demandou rodadas de reuniões e revisões posteriores que impossibilitaram as conclusões das análise, no exercício Campanha de Uso Racional de Recursos Naturais 47.A meta para esta ação é realizar uma campanha de uso racional de recursos naturais. Os trabalhos desta ação dividem-se em quatro atividades. Seus diversos produtos foram divulgados e/ou publicados dentro dos prazos e em eventos de relevância nacional. - Atividade 1: divulgar a disponibilidade das informações hidrológicas em tempo real na internet; Atividade 2: divulgar programa de combate ao desperdício de energia elétrica da ANEEL; - Atividade 3: promover campanha sobre a postura da ANEEL em relação ao uso de recursos naturais;

14 - Atividade 4: elaborar programa plurianual de uso eficiente de energia elétrica. 48.A atividade relacionada ao tema hidrologia foi desenvolvida como uma série de eventos e publicações de documentos técnicos para a sociedade. A atividade relacionada aos temas desperdício de energia e meio ambiente apresenta como resultados uma série de eventos e produtos que visam disseminar à toda sociedade informações relativas a estes temas. A meta relacionada ao tema programa plurianual de uso eficiente de energia elétrica foi considerada concluída após a publicação da Lei nº 9.991, de 24 de julho de 2000, e da Resolução ANEEL nº 271, de 19 julho de A Lei nº dispõe sobre a realização de investimentos em pesquisa e desenvolvimento e em eficiência energética por parte das empresas concessionárias, permissionárias e autorizadas do setor de energia elétrica. A Resolução nº 271 estabelece para os concessionários e permissionários de serviço público de distribuição de energia elétrica os critérios de aplicação de recursos em ações de combate ao desperdício de energia elétrica e pesquisa e desenvolvimento tecnológico do setor elétrico brasileiro Estudos para Reestruturação Tarifária de Fornecimento de Energia Elétrica 50.A meta para esta ação foi realizar estudos com vistas à publicação de uma resolução prevendo alteração na estrutura tarifária de fornecimento de energia elétrica no ano As atividades desenvolvidas no âmbito desta meta compreenderam a coordenação do trabalho com consultores, a realização de um seminário com a participação de diversos agentes do setor (inclusive representantes de órgãos de defesa do consumidor) e um workshop interno. Encontra-se no site da agência na Internet ( uma minuta de resolução; a audiência pública para receber sugestões ocorreu no dia 28 de março de Com isto, a meta foi cumprida Regulamentação do Uso da Conta de Consumo de Combustíveis 51.A regulamentação do uso da Conta de Consumo de Combustíveis (CCC) foi realizada conforme determinado na legislação em vigor. A Resolução que trata do assunto é a de nº 245/99 da ANEEL, que estabelece as condições e os prazos para a sub-rogação dos benefícios do rateio da CCC aos projetos a serem estabelecidos em sistemas elétricos isolados em substituição à geração termelétrica que utilize derivados de petróleo. 52.A meta para o ano 2000 consistiu em divulgar os incentivos propostos, o que foi feito por meio da disponibilização no site da agência na Internet do Manual de Procedimentos para Utilização dos Benefícios da CCC estabelecido pela resolução nº 245/99. O Manual de

15 procedimentos para utilização da CCC foi elaborado considerando a legislação em vigor, apesar das expectativas quanto a alteração desta, no tocante à CCC. Essas modificações representariam uma alteração completa no Manual. O entendimento da ANEEL é de que o conjunto dos documentos (Resolução e Manual), constituem a unidade de medida proposta. A Resolução foi expedida em 1999 porém a elaboração e divulgação do manual somente se concretizou em 2000, complementando a ação. 4.2 Programa de Qualidade no Fornecimento de Energia Elétrica 53.O Estado, ao reduzir sua função executiva no campo da infra-estrutura em energia elétrica, abandonando o papel de prestador direto de serviços, buscou fortalecer as funções de regulação e fiscalização. A ANEEL, por intermédio do Programa de Qualidade dos Serviços de Energia Elétrica, busca assegurar que a qualidade dos serviços seja compatível com as exigências e requisitos de mercado e propicie a satisfação dos consumidores de energia elétrica. 54.Adicionalmente, este programa, por intermédio das ações de fiscalização da atuação dos concessionários, está também alinhado com a diretriz de reforçar a regulação e a fiscalização da atuação privada no setor elétrico. O índice de satisfação dos consumidores será o principal indicador de avaliação do desempenho do Programa. Este índice é resultado do desenvolvimento de metodologia própria e da realização da primeira Pesquisa Nacional de Satisfação dos Consumidores de Energia Elétrica, cujo objetivo foi verificar o grau de satisfação dos consumidores residenciais em relação às concessionárias de distribuição que prestam o serviço de fornecimento de energia em todo o país. A ANEEL entende que sua utilização é preferível aos índices de continuidade para auferir em última instância a qualidade dos serviços. 55.Os resultados alcançados com o Programa são sintetizados na Tabela 3, que apresenta a execução física das ações no ano A seguir são apresentados comentários referentes a cada uma destas ações. As ações relacionadas à fiscalização são analisadas mais detalhadamente em um tópico à parte (ver seções 5.4 e 5.6). Tabela 3 - Execução física das ações do Programa de Qualidade do Serviço de Energia Elétrica no ano Ação Unidade de medida Meta Execução Física (%) Programado Realizado

16 Fiscalização das centrais geradoras de energia elétrica centrais fiscalizadas Fiscalização das concessionárias de distribuição de energia elétrica empresa fiscalizada Fiscalização das concessionárias de transmissão de energia elétrica empresa fiscalizada Regulamentação relativa à qualidade dos serviços de energia elétrica norma publicada Campanha de divulgação do sistema de ouvidoria campanha realizada Campanha educativa sobre direitos e deveres dos consumidores de energia elétrica campanha realizada Implantação de registradores automáticos para medição da qualidade dos serviços registrador implantado Implantação do sistema de aferição de medidores de energia elétrica % de implantação Implantação de sistema de ouvidoria % de implantação Fiscalização das Centrais Geradoras de Energia Elétrica 56.A meta para esta ação foi fiscalizar 661 centrais geradoras de energia elétrica no ano 2000, aí incluídas inspeções de usinas em operação e em obras. Foram fiscalizadas 722 centrais geradoras, ou 109% da meta estabelecida. Como a verificação do trabalho de fiscalização mereceu destaque na programação desta auditoria, este tópico será detalhado na seção Fiscalização das Concessionárias de Distribuição de Energia Elétrica 57.A meta para esta ação foi fiscalizar, por meio de inspeções in loco, 40% das concessionárias de distribuição e transmissão de energia elétrica, o que correspondia a 72 empresas, nos aspectos econômico-financeiros, técnicos e comerciais no ano Ao negociar as metas com o Ministério do Planejamento, a ANEEL acabou por defini-las por

17 segmento de atuação das empresas fiscalizadas, e não por tipo de fiscalização. A meta foi cumprida integralmente. Mais à frente, nas seções 5.5 e 5.6, a verificação da fiscalização é feita com mais detalhes e com o foco no tipo de fiscalização efetuada, ou seja, por superintendência Fiscalização das Concessionárias de Transmissão de Energia Elétrica 58.A meta para esta ação foi fiscalizar por meio de inspeções in loco, 40% das concessionárias de transmissão de energia elétrica, o que corresponde a 15 empresas, no ano A meta foi cumprida integralmente. Mais à frente, na seções 5.5 e 5.6, a verificação da fiscalização é feita em mais detalhes e com o foco no tipo de fiscalização efetuada, ou seja, por superintendência Regulamentação Relativa à Qualidade dos Serviços de Energia Elétrica 59.A meta para esta ação foi publicar uma resolução sobre a qualidade dos serviços de energia elétrica no ano Os padrões técnicos de continuidade do fornecimento de energia elétrica ficaram incompatíveis com o processo de reestruturação do setor elétrico, com as novas exigências dos consumidores e com o avanço tecnológico dos equipamentos e dos processos de produção. Para suprir esta lacuna, a ANEEL editou a Resolução n.º 024, em 27/01/2000, criando novos indicadores para aferição da qualidade, para os quais estabelece padrões e metas a serem cumpridas pelas concessionárias e multas pelo não cumprimento dos padrões, além de várias outras obrigações Campanha de Divulgação do Sistema de Ouvidoria 60.A meta para esta ação foi realizar uma campanha de divulgação no ano Ao longo do ano, a ANEEL fez-se representar em uma série de eventos institucionais do setor elétrico e/ou cuja participação justificava-se como de relevante interesse para que a Agência iniciasse a campanha de divulgação do sistema de ouvidoria, objeto da ação em questão. Destacam-se as seguintes atividades: 16 palestras proferidas em câmaras legislativas estaduais, associações, conselhos de consumidores, agências reguladoras estaduais conveniadas, órgãos de defesa dos consumidores, pelo Diretor Ouvidor e pelo Superintendente de Mediação Administrativa e Setorial; 12 estandes temáticos em feiras e seminários, sendo 1 deles de nível internacional (38ª Bienal da CIGRÉ, em Paris);

18 confecção de magnets produzidos com o número da Central de Teleatendimento (CTA); confecção de pastas portfólio institucional, com 5 folders inclusos, sendo um deles dedicado exclusivamente ao Sistema de Ouvidoria; veiculação de matéria sobre a CTA no periódico Correio dos Estados e Municípios, v. 4 n. 120 de abril de 2000; produção de 2 vídeos institucionais Campanha de Divulgação dos Direitos do Consumidor 61.A meta para esta ação foi realizar uma campanha de divulgação no ano A participação da ANEEL em seminários, cursos, palestras, descritas na ação de divulgação do sistema de ouvidoria, na maioria dos casos, serviu também para cumprir objetivos relacionados a esta ação particular. Destacam-se as seguintes atividades: confecção de cartilhas de direitos do consumidor; veiculação de matéria em duas revistas nacionais; publicação do Manual de Fiscalização ; elaboração do folder: A Aneel e o desenvolvimento municipal ; elaboração do folder do Projeto Argos ; reimpressão do documento Prestação de Contas ; apoio na reformulação da home-page da Aneel, da Intranet e do Portal Implantação de Registradores Automáticos para Medição da Qualidade dos Serviços 62.A aquisição confiável dos dados de qualidade dos serviços é imprescindível para o correto monitoramento do desempenho das concessionárias de distribuição de energia elétrica. Dentro deste contexto a ANEEL desenvolveu o ARGOS, projeto piloto visando nova forma de monitoramento da qualidade da energia elétrica distribuída pelas concessionárias, por meio do envio automático de dados sobre as interrupções no fornecimento de energia

19 aos consumidores para uma central de controle situada na Agência. A meta para esta ação, implantar 800 registradores automáticos no ano 2000, foi cumprida integralmente. 63.O Sistema permite o envio imediato de dados, por via telefônica, informando sobre a interrupção o e restabelecimento do fornecimento de energia. Assim, mede a duração e a freqüência da interrupção, indicadores importantes para avaliar a qualidade do serviço. Quando falta energia elétrica, o ARGOS dispara automaticamente uma ligação telefônica para a ANEEL, informando a ocorrência. Da mesma forma, ele avisa quando a energia retorna, sem necessidade de interferência do consumidor. Para utilizar o Sistema, o consumidor precisa apenas tornar disponível uma linha telefônica direta, que poderá continuar sendo usada normalmente, de forma compartilhada, pois será ocupada apenas quando houver interrupção e retorno do fornecimento de energia. 64.O Projeto ARGOS foi iniciado em 1999, e as áreas de instalação foram restritas aos estados do Pará, Bahia, Rio de Janeiro, São Paulo e Rio Grande do Sul (em áreas metropolitanas). A fase inicial do projeto foi considerada concluída após instalados aproximadamente 800 unidades sensoras. Os dados obtidos serviram para a avaliação do Sistema. Esse projeto confere à ANEEL nova ferramenta de fiscalização permitindo uma ação de verificação do cumprimento pelas empresas concessionárias de padrões mínimos de qualidade. 65.O sistema poderá auxiliar nas tarefas de auditoria da qualidade das informações emitidas pelas empresas concessionárias em razão da disponibilização de dados estatísticos amostrais de interrupções e suas respectivas durações, os quais poderão ser utilizados para validar, mediante correlações estatísticas, a confiabilidade dos dados do universo referente a este tipo de informação, fornecidos pela empresa concessionária. 66.Já existem registradores implantados até fevereiro/2001. Por meio do site da ANEEL na Internet é possível acessar informações relativas a interrupções medidas pelo projeto nos anos de 1999 e 2000, para diversas concessionárias. A próxima fase deste Projeto, a ser conduzida pela Superintendência de Fiscalização dos Serviços de Eletricidade (SFE), prevê a instalação de equipamentos de monitoramento, com vistas a apoiar as atividades de fiscalização da Agência Implantação de Sistema de Aferição de Medidores de Energia Elétrica 67.A meta para esta ação, executar 40% do programa de implantação de sistema de aferição de medidores de energia elétrica no ano 2000, foi integralmente cumprida. Foram realizadas diversas reuniões, com definição de custos e cronograma detalhado de trabalho. Foi assinado, em 29/09/00, convênio para execução dos serviços, e já foi feita a contratação

20 de pessoal que participará do programa. Em dezembro de 2000, esse pessoal esteve em fase de treinamento por meio de amostras reais no Estado do Rio de Janeiro e foram adquiridos os equipamentos de aferição com previsão de entrega para fevereiro de Implantação de Sistema de Ouvidoria 68.A meta para esta ação foi implantar 40% do sistema de ouvidoria. Com este sistema a ANEEL terá capacidade para atendimento de a demandas/mês dos Consumidores de Energia Elétrica. A capacidade instalada já foi implementada, porém com recebimento de aproximadamente demandas/mês dos consumidores de energia elétrica. 4.3 Síntese dos resultados dos programas em Medida pelos indicadores atualmente utilizados para cada uma das ações que compõem esses Programas, a performance da ANEEL é, de modo geral, de atingimento e superação das metas traçadas pelo Governo Federal. Isto reflete, por um lado, a rápida evolução da Agência em implementar novos processos e rotinas de trabalho e o engajamento de seu quadro técnico. 70.Por outro lado, é possível que indicadores inadequados tenham sido utilizados e/ou que as metas traçadas para expansão da oferta de energia elétrica tenham sido tímidas, uma vez que a despeito de quase todas as metas para o Programa de Abastecimento terem sido cumpridas e algumas terem sido superadas (ver Tabela 2), o País está vivendo uma grave crise energética, com perspectivas de racionamento de 20% da demanda por energia elétrica a partir de junho de Esta situação é reflexo de ações implementadas em exercícios anteriores, não apenas no ano Boa parte das metas definidas e alcançadas para o ano 2000 terão reflexo nos exercícios seguintes. Segundo a ANEEL, a mensuração das metas tem respeitado as necessidade de acréscimo de capacidade definida nos estudos de planejamento. A definição clara das responsabilidades dos diferentes agentes na crise energética em que se encontra o país requer estudos mais aprofundados, devendo ser objeto de auditoria específica deste Tribunal. 72.O que foi apurado no escopo deste trabalho, a partir das referências citadas ao longo do texto, é que a crise energética decorre de uma série de fatores, como o regime hidrológico desfavorável ocorrido em 2001, associado à de falta de investimentos no setor no último decênio (especialmente na geração e transmissão) e a algumas indefinições no quadro macroeconômico, além de algumas questões ainda pendentes quanto à macro-regulação e

21 macro-planejamento do setor energético (que devem ser resolvidas no âmbito do Conselho Nacional de Planejamento Energético - CNPE). 73.A demora na implementação e posterior inoperância do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), conselho interministerial criado pela Lei nº 9.478/97 para assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes de energia, foi fator determinante na manutenção das indefinições que contribuíram para chegar-se à atual situação. Assim, coloca-se um desafio de superação para a ANEEL, especialmente quanto à capacidade de seus dirigentes de buscar articulações técnicas e políticas, inclusive de sensibilizar o alto escalão do Governo Federal, para resolver as questões ainda pendentes no setor elétrico. 74.O Tribunal de Contas da União já demonstrava sua preocupação quanto à atuação do CNPE na elaboração da política energética brasileira, ao determinar em sua decisão nº /2000, exarada por ocasião do julgamento da primeira auditoria realizada na ANEEL (TC /2000), ao Ministro das Minas e Energia, que tomasse as medidas necessárias para imediata entrada em operação desse Conselho. Também a fixação e acompanhamento das metas foi objeto da mesma Decisão, que determinou ao Secretário de Energia do MME que participasse da definição das metas e dos indicadores aplicáveis ao Contrato de Gestão da ANEEL, bem como da sistemática de acompanhamento de execução das metas definidas e da avaliação anual de desempenho. 75.A situação de abastecimento de energia elétrica tornou-se tão grave que o Presidente da República instaurou a Câmara de Gestão da Crise de Energia, coordenada pelo ministro licenciado da Casa Civil, Pedro Parente. Se o Governo tivesse agido tempestivamente, muitos dos problemas previstos para ocorrer em função da dimensão do racionamento poderiam ser evitados. Fato é que o diagnóstico de risco elevado havia sido feito há algum tempo, como apresentado neste trecho do relatório do ONS, de abril de 2000(3): (3) Panejamento Anual da Operação Energética - ano Sistema Interligado Nacional, de abril de Trabalho disponível no site do ONS: Deve-se ressaltar a importância das previsões de carga própria e da expansão do parque gerador no atual ciclo de planejamento, tendo em vista que os resultados dos estudos desenvolvidos com 2000 séries sintéticas de afluências indicam riscos de déficit superiores aos do critério de garantia de suprimento (5% de risco) no período 2000/2004, em todos os subsistemas, exceção única feita ao subsistema Norte no ano (...) O risco mais severo observado corresponde ao subsistema Sudeste/Centro-Oeste e ocorre no biênio 2000/2001, em valores em torno de 20% (fls. 17).

22 Deve-se ressaltar que esta tendência de deterioração das condições de atendimento energético nos próximos anos, já registrada anteriormente em Planos de Operação do GCOI, reflete os constantes adiamentos nos programas de obras de geração previstos nesses últimos ciclos de planejamento, e coloca o sistema brasileiro, predominantemente hidrelétrico, fortemente dependente do reenchimento dos seus reservatórios a cada estação chuvosa. Desta forma, a demanda é atendida não somente com energia garantida, mas também com uma parcela de energia secundária e com deplecionamentos acentuados do estoque de água dos reservatórios do sistema. (fls. 28). 76.Com relação aos resultados de cada uma das ações que compõem o Programa de Abastecimento de Energia Elétrica, apenas em duas ações do Programa de Abastecimento as metas não foram atingidas. Dessas, acreditamos que especial atenção deve ser dada à concessão de novas linhas de transmissão de energia elétrica, dada a importância da retomada de investimentos neste segmento para o aumento da oferta de energia elétrica. Na ação relativa ao inventário de novos potenciais, o atraso deveu-se a problemas institucionais com o MME, e parece estar equacionado, não devendo ser preocupante para o próximo ano. 77.Para um melhor acompanhamento das ações do Programa de Abastecimento, sugerimos modificar o indicador relativo à Ação 5 - Concessão de Potenciais de Energia Elétrica - para captar a última etapa do processo de outorga da concessão. Entendemos que o mais adequado seria medir concessões outorgadas, em MW (ver itens 33 e 34), contabilizados após a assinatura do contrato. 78.Além disso, sugerimos a alteração dos indicadores utilizados nas ações 1, 2, 3, 5 e 6, ou a inclusão dos seguintes indicadores para captar os resultados finais das ações em termos de energia nova disponibilizada ao mercado: Ação 1 - Autorização de Construção de Pequena Central Hidrelétrica: incremento de potência instalada no ano, proveniente da entrada em operação de novas PCHs, em MW (ver itens 19 e 22) ; Ação 2 - Autorização de Instalação de Usina Termelétrica: incremento de potência instalada no ano, proveniente da entrada em operação de novas usinas térmicas, em MW (ver item 25); Ação 3 - Autorização de Transmissão de Energia Elétrica: índice de sucesso para empreendimentos de ampliação, reforço ou conexão à rede de transmissão elétrica entrando em operação no ano (ver item 27);