ASPECTOS LEGAIS E CONTROLES NAS SUBVENÇÕES SOCIAIS AO TERCEIRO SETOR

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1 ASPECTOS LEGAIS E CONTROLES NAS SUBVENÇÕES SOCIAIS AO TERCEIRO SETOR Dalberto Andretta* Resumo: O objetivo deste trabalho é abordar a evolução da Administração Pública, focando o processo de transformação da administração burocrática para uma administração gerencial, que busca a parceria com a iniciativa privada, através de convênios com entidades não-governamentais. Também o planejamento governamental é analisado como meio de implementar as estratégias da administração pública. Nesse intervalo, abordam-se os conceitos, os princípios, a classificação e as atividades de controle interno, bem como os sistemas de controles internos e as implicações na administração pública brasileira, com exemplos no âmbito federal, estadual e municipal. Por fim, apresentam-se as entidades do terceiro setor, além da possibilidade de realizar subvenções sociais e definir quais os aspectos legais e controles a serem observados e implementados pelo Poder Público. Palavras-chave: Estado. Administração Pública. Controle Interno. Subvenções Sociais. Terceiro Setor. INTRODUÇÃO O Estado está em constante evolução. A sociedade pluralista faz com que se multipliquem os interesses a serem protegidos, não mais se falando em interesse público como exclusividade do Estado, mas de vários interesses públicos representativos dos vários setores da sociedade civil. A proteção do interesse público deixou de ser prerrogativa do Estado, que já não tem condições de assumir todas as atividades de interesse geral. O Estado deve ajudar, estimular, criar condições para que os vários grupos de interesses, representados por entidades particulares, partam em busca de seus próprios objetivos (DI PIETRO, 2008). Assim, a administração pública busca soluções para abandonar a administração burocrática em prol de um modelo gerencial. Pois a administração burocratizada está alicerçada em procedimentos formais, a partir de princípios de profissionalização do servidor público, privilegiando uma administração calcada na impessoalidade, legalidade e racionalidade, e também voltada para controles apriorísticos dos processos. A administração gerencial, por sua vez, está identificada com modernidade, descentralização 1

2 e eficiência, buscando a qualidade e a produtividade no setor público a partir do controle a posteriori dos resultados (RAMOS, 2001). Em função desses novos conceitos, as subvenções sociais são cada vez mais utilizadas na parceria entre o ente público e a iniciativa privada. As subvenções têm o objetivo de diminuir as desigualdades, haja vista que o Estado já não consegue resolver tudo sozinho nas questões de interesse público. Entretanto, a falta de controle por parte da administração pública trouxe à tona denúncias de desvio de dinheiro público nas operações com entidades do terceiro setor, fortalecendo a corrupção, que tanto assola nosso país. Assim, o presente trabalho tem como objetivo demonstrar quais seriam os controles internos necessários para que o ente público realize as subvenções sociais dentro das normas legais, evitando as fraudes e avaliando se, realmente, o gasto efetuado trouxe benefícios ao cidadão. Este estudo, eminentemente bibliográfico, foi realizado através de pesquisa em livros, legislação e artigos que versam sobre Estado, administração pública, planejamento governamental, controles internos, sistemas de controles internos e subvenções a entidades do terceiro setor com objetivo de proporcionar uma informação atualizada sobre o assunto. Ao final, os resultados foram alcançados, com a indicação de diversos aspectos legais e controles a serem observados e implementados pela administração pública, observando sempre a legislação em vigor e o aprimoramento da utilização do dinheiro público nos repasses a entidades do terceiro setor. 1 O ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Este capítulo é explica a evolução do Estado e da administração pública no âmbito histórico, destacando a estrutura do Estado e da administração pública brasileira, bem como as formas de planejamento utilizadas na atualidade. 1.1 A EVOLUÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O Estado é a organização político-jurídica de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e território determinado. O Estado é um dos meios pelos quais o homem realiza o seu aperfeiçoamento físico, moral e intelectual, justificando sua própria existência (AZAMBUJA,1963 apud MILESKI, 2003). O homem, como ser social, desde o seu nascimento e durante todo o perío- 2

3 do de sua existência, de forma contínua, está sempre integrado a um tipo de sociedade, seja ela formada por indivíduos ligados em razão do parentesco, em face de interesses materiais ou pela religiosidade (MILESKI, 2003). A verificação histórica do Estado significa a fixação das formas fundamentais que o Estado tem adotado através dos séculos. Dentre elas, podemos destacar as seguintes formas de Estados (DALLARI, 1995): - Estado Antigo: a religião, o Estado, a família e a economia formavam uma coisa só, sem apresentar diferenças aparentemente. - Estado Grego: surgem as cidades como forma de organização de Estado, na qual o cidadão tem uma posição bem restrita, pois cabe aos políticos a principal decisão sobre os assuntos de caráter público; - Estado Romano: o domínio era sustentado através da base familiar no poder, com pouca participação do indivíduo comum nas decisões. - Estado Medieval: é caracterizado pelo império, pelo clero e feudos. O poder era superior para o imperador e totalmente desordenado pelo clero e feudos com poderes inferiores. - Estado Moderno: está caracterizado pela soberania, o território, o povo e a finalidade. Dentre as finalidades, o Estado pode ter fins expansivos, limitados e relativos. Explicam-se: a) Fins expansivos: o Estado atua em todas as áreas buscando a plena satisfação do indivíduo, tornando-se o estado do bem estar; b) Fins limitados: o Estado é mero vigilante na ordem social e procura minimizar a atuação do Estado, tornando-se um estado liberal; c) Fins relativos: é um Estado solidário atuando onde a iniciativa privada é deficiente e busca parcerias nas áreas sociais, tornando-se um estado subsidiário. Em relação à administração pública, destaca-se que, após a revolução industrial e a implantação do modelo capitalista, ocorreu uma grande mudança na maioria dos países, isto é, a mudança de uma filosofia paternalista, patriacal, característica dos governos absolutistas, para uma administração pública burocrática. Apesar de que a burocracia ter origem no seio do capitalismo como forma de administrar as novas empresas industriais, foi na administração pública que obteve sua maior aplicação e aceitação, pelo fato de os recursos serem públicos. Com a modernização da sociedade, o aumento da máquina estatal e dos serviços ofertados à população fez transparecer a ineficiência do modelo burocrático, devido às suas próprias características, que engessam a administração pública, tornando-a morosa, impedindo-a de atender às demandas na hora em que se apresentam. Na segunda metade do século XX, começam a surgir as idéias de uma nova filosofia administrativa: é deflagrada a administração pública gerencial, que se contrapõe ao modelo burocrático, tendo como principal fundamento 3

4 a concepção tanto de Estado quanto de sociedade democrática e pluralista. A administração gerencial caracteriza-se por decisões e ações orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes/usuários, baseada no planejamento permanente e executada de forma descentralizada e transparente. 1.2 O ESTADO BRASILEIRO E A SUA ADMINISTRAÇÃO O Brasil adotou a forma de Estado federado, constituído pela união indissolúvel dos Estados-membros, que possuem autonomia política, administrativa e financeira, juntamente com os Municípios e o Distrito Federal, mas resguardando o exercício da soberania tão-somente à União Federal. As atividades estatais foram divididas em três funções: função legislativa, função executiva e função judiciária. Legislativa é a função de elaborar leis, e legislar; a executiva é pertinente às atividades administrativas, executando as leis editadas, e a função judiciária é a que aplica os direitos, diminuindo os conflitos entre os cidadãos. O Estado brasileiro é organizado como um Estado Democrático de Direito, em que o democrático qualifica o Estado, irradiando os valores da democracia sobre todos os elementos constitutivos do Estado e também sobre a ordem jurídica, adotando como forma de governo a República, e como sistema de governo o Presidencialismo (SILVA, 1998 apud MILESKI, 2003; art. 1º e arts. 76 e seguintes, CF 1988). A administração pública brasileira teve seu grande marco através do Decreto Lei nº 200, de 1967, que estabeleceu a organização da administração federal e a reforma da estrutura administrativa. Dividiu a administração pública brasileira em direta (serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios) e indireta (autarquias; empresas públicas; sociedades de economia mista; fundações públicas). Também é possível referir o modelo de administração pública centralizada e descentralizada, sobre o qual Meirelles ensina: 4

5 Administração centralizada é constituída por órgãos da estrutura estatal, diversamente da Administração descentralizada, que é formada por entidades autárquicas e paraestatais que recebem, por outorga ou delegação, a incumbência de realizar determinados serviços, obras ou atividades públicas de interesse público. Qualquer dessas Administrações pode executar seus serviços, obras e atividades diretamente por seus órgãos, ou indiretamente por contrato com terceiros. Daí a distinção entre Administração centralizada e descentralizada, e execução direta e indireta. Entretanto, a Constituição da República e o Dec. lei 200/67 substituíram a correta denominação de administração centralizada e descentralizada pela equívoca designação de Administração direta e indireta, confundindo-as com a execução direta e indireta de serviços, obras e atividades de ambas as Administrações, pois que tanto a administração direta pode prestar seus serviços indiretamente, como a Administração indireta pode prestá-los diretamente, bastando que o façam, respectivamente, por terceiros (prestação indireta) ou por seus próprios meios (prestação direta). (1997, P ) A administração descentralizada está dentro dos princípios propostos pelo Decreto-Lei, que pode ser classificada em descentralização por outorga, por desconcentração e por delegação ou colaboração. A descentralização por outorga é aquela no qual o Estado, através de Lei, cria uma entidade (nova pessoa jurídica) e a ela transfere a titularidade de uma atividade administrativa, como, por exemplo, as autarquias e as empresas públicas. A descentralização por desconcentração ocorre dentro da própria estrutura administrativa, sem criação de pessoa jurídica, objetivando o descongestionamento do serviço através da repartição das funções entre os órgãos, como, por exemplo, a criação de secretarias municipais. Já a descentralização por delegação ou por colaboração transfere a terceiros, estranhos à estrutura da administração pública (direta, indireta ou fundacional) a execução transitória de atividades que a ela cabem, por atos administrativos unilaterais (permissões), bilaterais (contratos), multilaterais (convênios, consórcios) ou, ainda, através do reconhecimento de serviços de utilidade pública (ex: organizações não-governamentais)(souto, 2001). É importante lembrar que nem todas as formas de parceria implicam descentralização de serviço público. É o caso, por exemplo, dos termos de parceria com as organizações da sociedade civil de interesse público, que prestam atividade privada, e, exatamente por aturarem no campo dos serviços sociais não exclusivos do Estado, recebem ajuda do poder público, dentro de sua atividade de fomento. Na mesma categoria entram os convênios com entidades do terceiro setor, que prestam atividade privada de interesse público e também têm parceria com o poder público para fins de fomento (DI PIETRO, 2008). A crise do Estado que atualmente conhecemos tem raízes profun- 5

6 das, e as soluções urgem no sentido de redefinir a função do Estado frente às necessidades impostas pela globalização. A prioridade anterior, que consistia em proteger a economia da competição internacional, perde totalmente o sentido, e o Estado assume seu novo papel de agente facilitador para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva. No Brasil, só agora começam a surgir traços de uma administração pública gerencial. Com a emenda constitucional nº 19, de 1998, que instituiu o princípio da eficiência para os entes públicos, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 2000, surgiu a necessidade legal e administrativa para implantar a nova filosofia. Com isso, a administração pública brasileira está, atualmente, regrada por cinco princípios constitucionais: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 CF). 1.3 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL BRASILEIRO É imprescindível a utilização do planejamento, no sentido de que possa haver uma utilização adequada e pertinente dos recursos materiais, humanos e financeiros e que possibilite uma ação planejada com eficácia e eficiência, para o alcance dos objetivos propostos. Com a Constituição de 1988, houve um incremento de valorização para o planejamento com a criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, organizando de forma sistematizada o planejamento público (MILESKI, 2003). O Plano Plurianual é um instrumento técnico de planejamento essencial à política orçamentária do Estado, uma vez que orienta a elaboração dos demais planos e programas de governo, nos quais se incluem as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, com período de validade de 4 (quatro) anos. Conforme determinação constitucional (art. 165, 1, da Carta Magna), o plano plurianual tem por finalidade estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para os programas de duração continuada. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem como objetivo estabelecer um conjunto de princípios e normas de procedimento, fixando prioridades na conformidade do plano plurianual para orientar a elaboração do orçamento anual. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ampliou a gama de funções da Lei de Diretrizes Orçamentárias, dispondo também sobre: - equilíbrio entre a receita e a despesa; 6

7 - critérios e forma de limitação de empenho; - normas relativas a controle de custos e avaliação de resultados dos programas financiados com recursos do orçamento; - demais condições e exigências para transferência de recursos a entidades públicas e privadas; Outra inovação da LRF foi a exigência da elaboração do Anexo de Metas Fiscais para integrar a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esse Anexo deve estabelecer metas anuais, em valores correntes e constantes, relativos a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. E, para completar o ciclo de planejamento, é elaborado o orçamento anual, um instrumento de execução do planejamento governamental, sendo o elemento técnico que estabelece meios para a realização dos fins estipulados nos planos de governo, prevendo recursos financeiros e sua utilização para o alcance das metas e dos objetivos planejados. É constituído por três orçamentos: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos em empresas e o orçamento da seguridade social. O planejamento governamental vem sofrendo alterações de suas concepções ao longo do tempo, exigindo soluções cada vez mais eficientes para o desenvolvimento dos serviços públicos e atendimento ao cidadão. Com isso, a descentralização administrativa por delegação ou colaboração (permissões, concessões, parcerias público-privadas, termos de parceria, contratos de gestão de convênios, subvenções sociais, consórcios, contratos) vem sendo utilizada mais freqüentemente pelos administradores públicos brasileiros. Contudo, esquecem-se de efetuar os controles dessas parcerias, incidindo na ilegalidade dos atos e até mesmo no desperdício do dinheiro público. Enfim, para colocar em prática toda essa mudança de pensamento, torna-se necessário o estabelecimento de controles internos eficientes, organizados em um sistema, a fim de dar segurança ao administrador sobre a parceria com a iniciativa privada, sem esquecer de aplicar a legislação vigente. 2 CONTROLES INTERNOS E SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO Este capítulo apresenta os conceitos, princípios, a classificação e as atividades de controles internos, bem como os sistemas de controles internos na administração pública brasileira. 7

8 2.1 ENTENDENDO CONTROLES INTERNOS Segundo Attie (1993), vários autores se ocuparam do conceito de controle interno, percebendo facilmente que não há unidade de pensamento. Entretanto, ele cita o conceito estabelecido pelo Comitê de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos Ceritificados: O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a exatidão e fidelidade dos dados contábeis, desenvolver a eficiência nas operações e estimular o seguimento das políticas administrativas prescritas.(1993, P. 61) O conceito de controle interno é muito amplo, mas Franco e Marra (2001) simplificam o entendimento dizendo que a contabilidade é o principal meio de controle de que dispõe uma administração, e, oportunamente, citam os demais meios: registros, livros, fichas, mapas, boletins, papéis, formulários, pedidos, notas, faturas, documentos, guias, impressos, ordens internas, regulamentos e demais instrumentos de organização administrativa. Com isso, fica claro que os controles internos de uma organização são todos os documentos e procedimentos gerados no âmbito de sua atividade. Os controles internos são implantados numa administração através de um conjunto de regras, diretrizes e sistemas, que visam ao atingimento de objetivos específicos, através dos seguintes princípios (PETER, MACHADO 2008): a) relação custo/benefício: o custo do controle não pode ser superior ao benefício que o mesmo proporciona; b) qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários: os funcionários devem ser qualificados e treinados e sempre existir um funcionário substituto para as férias; c) delegação de poderes e determinação de responsabilidades: transferência de responsabilidades, não concentrando em uma única pessoa; d) segregações de funções: quem compra, não registra e não paga; quem registra, não paga; e) instruções devidamente formalizadas: elaboração de manuais para exercício das atividades; f) controles sobre as transações: registros de acordo com os documentos; g) aderência às diretrizes e normas legais: atendimento a legislação e manuais; A classificação dos controles internos quanto à tempestividade é definida por controles preventivos, concomitantes e subseqüentes, segundo Cruz e Glock: 8

9 Os primeiros visam a evitar ocorrência de erros, desperdícios ou irregularidades. Os concomitantes têm por finalidade detectar essas ocorrências no momento em que ocorrem, permitindo medidas tempestivas de correção, e os últimos destinam-se a identificar estas situações após a ocorrência, permitindo a adoção de medidas corretivas posteriores (2003, P. 20). Os mesmos autores classificam os controles internos quanto a suas características ou áreas onde são empregados, tais como: contábeis, financeiros, administrativos, operacionais, etc. E também mencionam a possibilidade de constituição de dois grandes grupos: Os controles internos contábeis, englobando aqueles voltados à salvaguarda dos bens, direitos e obrigações e à fidedignidade dos registros financeiros, e os controles internos administrativos, que visam a garantir a eficiência operacional, o cumprimento dos aspectos legais e a observância das políticas, diretrizes, normas e instruções da administração(2003, P.20). Podemos destacar que as atividades de controle interno estão baseadas na prevenção ou detecção da seguinte maneira (FERREIRA, VALENTE, ASATO apud SCHMIDT, SANTOS, 2006): a) alçadas (prevenção): estabelecimento de valor máximo para um funcionário aprovar valores ou assumir posições em nome da entidade; b) autorizações (prevenção): limite para realizar uma determinada operação; c) conciliação (detecção): comparação de uma mesma informação de origens diferentes; d) revisões de desempenho (detecção): verificação do cumprimento de metas; e) segurança física: (prevenção e detecção): inventários, guarda de documentos; f) sistemas informatizados (prevenção e detecção): cópias, processamento eletrônico; g) normatização interna (prevenção): instruções normativas, portarias. Dessa forma, toda e qualquer entidade já possui seus controles internos, não importando o tamanho da entidade, mas o que vai diferenciar de uma para outra é a existência de controles eficientes, organizados por um sistema de controle interno. 9

10 2.2 SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILE- IRA Cavalheiro e Flores (2007) definem como sistema de controle interno um mecanismo de autocontrole da própria administração, exercido pelas pessoas e unidades administrativas e coordenado por um órgão central organizado, e, em parâmetros gerais, por lei local. O sistema de controle interno, para ser adequado, deve ser confiável, adequado à realidade, ser estável para propiciar um adequado ambiente de controle, e maleável suficiente para permitir modificações para uma rápida adaptação, possibilitar o acompanhamento e o controle no momento em que os fatos ocorrem, reduzir o gasto excessivo, salvaguardar ativos, prevenir e detectar roubos e fraudes, definir uma estrutura organizacional com organograma e limites de autoridade, deve elaborar instruções operacionais escritas, apresentar uma estrutura contábil adequada e profissionais compatíveis com a função (PELEIAS apud BLUMEM, et al 2006). A função de controle interno, atualmente, é exigida por imposições constitucionais e infraconstitucionais. De início, é citada a Lei Federal n 4.320, de 1964, que trouxe a previsão de controle interno em seus artigos 75 a 80, nos quais estabelece que o Poder Executivo Federal exercerá os seguintes controles: 1) legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestações de serviços; 4) a verificação prévia, concomitante e subseqüente da legalidade dos atos de execução orçamentária; 5) a possibilidade de, a qualquer tempo, serem feitos levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos; 6) o controle da execução orçamentária, em termos de unidades de medida, previamente estabelecida para cada atividade, e 7) o controle do limite trimestral das cotas estabelecidas a cada unidade orçamentária pela contabilidade. Já o Decreto-Lei nº 200, de 1967, já citado em relação à possibilidade da descentralização dos serviços públicos, também fixou diretrizes para controles no âmbito da Administração Pública Federal, em seus artigos 6º, 13 e 14, através dos seguintes controles: 1) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; 2) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; 3) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria; 5) a racionalização do trabalho administrativo, mediante simpli- 10

11 ficação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. A Constituição Federal de 1988 mencionou, em seus artigos 31, 70, e 74, a forma de fiscalização que será exercida pelo sistema de controle interno: Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. [ ] Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. [ ] Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. O artigo 31 da Constituição Federal refere-se aos Municípios, e o artigo 70 a todas as esferas de governo, especialmente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, segundo Cavalheiro e Flores: 11

12 ...pela regra constitucional, em sua interpretação, não há conflito, embora aparente, posto que para os municípios existe a regra específica do art. 31 e, entre a regra específica e a geral, aplica-se a específica, por disciplinar em regime especial sobre o assunto. Em outras palavras, até que haja medida judicial afastando a aplicabilidade do art. 31 da Constituição, quem organiza o sistema de controle interno é o Poder Executivo para os Municípios (2007, P. 25). Também existe referência na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000), em seu artigo 54, da obrigatoriedade da assinatura do relatório de Gestão Fiscal pelo controle interno, e, no artigo 59, da obrigatoriedade de fiscalização pelo sistema de controle interno das normas da Lei Complementar com ênfase no seguinte: 1) atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; 2) limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em restos a pagar; 3) medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; 4) providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; 5) destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; 6) cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. Em nível federal, a estrutura do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo é estabelecida pelo Decreto nº 3.591, de 2000, tendo como órgão central a Controladoria-Geral da União, atuando com as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais, e também com as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa. O sistema possui a competência de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da administração pública federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. A União também editou o manual de sistema de controle interno federal, através da IN SFC nº 01, de 2001, que definiu as diretrizes, princípios, conceitos e aprovou as normas técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. No Estado do Rio Grande do Sul, segundo Silva (2002), o controle interno institucional se confunde com a história da Contadoria e Auditoria- 12

13 Geral do Estado CAGE, que foi criada pela Lei Estadual nº 521, de 1948, com atribuições de coordenar a contabilidade do Estado. Em março de 1970, através do Decreto nº , esta passou a representar o órgão central do Sistema de Controle Interno do Estado e, posteriormente, com a previsão na Constituição Estadual de 1989, de que o controle interno terá um órgão de contabilidade e auditoria-geral. Já em nível municipal, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul TCE/RS, através da Instrução Normativa TCE/RS nº 19, de 2006, determina a obrigatoriedade de o Poder Executivo instituir o Sistema de Controle interno do Município, contemplando os Poderes Executivo e Legislativo através de lei de sua iniciativa. E, também, através da Unidade Central de Controle Interno, deve ser elaborada a Manifestação Conclusiva da Unidade de Controle Interno, gerada automaticamente a partir do módulo MCI Manifestação do Controle Interno, integrante do SIAPC - Sistema de Informações para Auditoria e Prestação de Contas, que deve ser encaminhada quadrimestralmente por Municípios com população superior a habitantes, e semestralmente por Municípios com população inferior a habitantes, conforme o art. 3 da Resolução TCE/RS nº 765, de Assim, segundo Cavaleiro e Flores (2007), a fiscalização do Município será exercida pelo seu Sistema de Controle, coordenada pela Unidade de Controle, que pode ser única ou ter as suas funções bipartidas divididas em: organização dos controles e auditoria de verificação dos controles. A Unidade Central, conforme os mesmos autores, terá:... atuação prévia, concomitante e posterior aos atos administrativos, objetivando a avaliação da ação governamental e da gestão fiscal dos administradores, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, a aplicação das subvenções e a renúncia de receitas e abrangerá todos os órgãos e os agentes públicos dos Poderes Executivo (administração direta e indireta) e Legislativo integram o Sistema de Controle Interno Municipal (2007, p. 54). O controle interno está bem presente na administração pública brasileira, tornando-se indispensável na gerência dos recursos públicos, até porque os controles internos evidenciam o cumprimento dos princípios da administração pública mencionados no art. 37 Constituição Federal de

14 3 SUBVENÇÕES SOCIAIS AO TERCEIRO SETOR Este capítulo aborda quais seriam as entidades do terceiro setor, a previsão legal e classificação contábil das subvenções sociais bem como os principais controles a serem observados e implementados pela administração pública no repasse a entidades. 3.1 ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR As entidades do terceiro setor são formadas basicamente por pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que buscam o bem-estar social na comunidade em que atuam. Dentre tais entidades, encontram-se as organizações sociais - OS, as organizações da sociedade civil de interesse público - OSCIP, as associações em geral, as fundações e outras entidades sem fins lucrativos com objetivos eminentemente públicos (COPOLA, 2006). Elas devem atender aos artigos 44 a 69 do novo Código Civil Brasileiro Lei Federal nº , de 2002, em relação a sua constituição e organização, bem como observar a Lei Federal nº 9.637, de 1998, para se qualificarem como Organização Social, e a Lei Federal nº 9.790, de 1999, para serem consideradas como OSCIP, assim como as legislações estaduais e municipais. Portanto, as OS e as OSCIPS sempre serão oriundas de uma associação já constituída, isto é, somente recebendo uma nova qualificação dada pelo Poder Público. O terceiro setor é extremamente numeroso, vasto e heterogêneo no Brasil e no mundo, incluindo, por definição, todas as instituições que não fazem parte do primeiro setor, do Estado, nem integram o segundo, o mercado (TORRES, 2007). 3.2 SUBVENÇÕES SOCIAIS A previsão da possibilidade de o ente público repassar subvenções sociais a entidades sem fins lucrativos está na Lei Federal nº 4.320, de 1964, em seu artigo 16: Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica. 14

15 A Constituição Federal do Brasil de 1988 possui várias previsões de parceria entre o setor público e o setor privado. O art. 199, 1º, por exemplo, menciona a possibilidade de instituições particulares participarem de forma complementar no sistema único de saúde, mediante contrato ou convênio, tendo como preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. O art. 204, I, estabelece que as ações governamentais na área da assistência social poderão ser executadas por entidades beneficentes e de assistência social. Já o art. 213 prevê a possibilidade de repasse de recursos públicos às escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, o que foi reforçado pela Lei Federal nº , de 2007, que regulamenta o Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB. E, por fim, o artigo 227, 1º, dá possibilidade de promoção de programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente através de entidades não-governamentais. A Portaria Interministerial nº 163, de 04 de maio de 2001, e suas alterações, classificam os repasses as entidades em contribuições, auxílios e subvenções através dos seguintes conceitos: 41 Contribuições Despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens e serviços e não seja reembolsável pelo recebedor, inclusive as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado, observado o disposto na legislação vigente Auxílios Despesas destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar no 101, de Subvenções Sociais Cobertura de despesas de instituições privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa, de acordo com os arts. 16, parágrafo único, e 17 da Lei no 4.320, de 1964, observado o disposto no art. 26 da Lei Complementar no 101, de Assim, para conceder as subvenções de caráter social, as entidades governamentais de qualquer esfera devem exigir das entidades com as quais mantêm relações, a quantidade de serviços que elas pretenderiam ou poderiam atender. Por exemplo: uma subvenção a um hospital, a administração da entidade governamental deveria saber quantos leitos o hospital colocaria a disposição e no final do exercício se verificaria o realizado, apurando realmente se o processo tornou-se mais econômico (MACHADO JR., REIS, 2000/2001) 15

16 3.3 CONTROLES NAS SUBVENÇÕES SOCIAIS Primeiramente, está bem clara a necessidade de fiscalização contábil, financeira, operacional e patrimonial quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das subvenções no artigo 70 da Constituição Federal. A partir de tais critérios, o ato tornar-se-á legítimo e revestido de finalidade, isto é, de interesse público. A respeito da finalidade pública, Di Pietro explica: Esse princípio, também chamado de princípio da finalidade pública está presente tanto no momento da elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela Administração Pública. Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação. (1999, p. 68) A subvenção social precisa de lei específica relatando qual será a entidade a beneficiada, o valor a ser repassado e o objetivo do repasse, bem como atender às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e estar prevista no Orçamento ou seus créditos adicionais, conforme prevê o artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Portanto, a entidade interessada deverá apresentar um plano de trabalho, que será analisado pela administração (gestora dos recursos) no que tange ao interesse público (finalidade) e à compatibilidade com os objetivos dos programas de governo. Após esta apreciação, dito plano de trabalho deverá ser encaminhado para o respectivo conselho municipal (se for o caso: saúde, assistência, educação, etc.) para apreciação e, sendo o caso, aprovação. Além do plano de aplicação, devem ser observados os critérios estabelecidos na LDO para fins de repasse como por exemplo: que a entidade seja sem fins lucrativos, apresente estatuto social, provas de regularidade fiscal com a Previdência Social e Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FGTS e balanço ou demonstrações financeiras do exercício anterior. Na União, as exigências de apresentação de informações sobre as entidades também estão previstas no Decreto Federal nº 6.170, de 2007, em seu artigo 3º, além da própria LDO. Salienta-se que o presente Decreto foi editado em função dos presentes escândalos de corrupção e falta de controle nos repasses as entidades do terceiro setor e que o mesmo somente entrará em vigor a partir de 1º de julho de 2008, devido à necessidade de adaptações das entidades aos novos controles internos exigidos pela União. Após o deferimento da administração em relação ao pedido, deverá ser encaminhado o projeto de lei específico ao legislativo para fins de definição de valores a serem repassados, da finalidade do repasse, quais as entidades beneficiadas e o período do benefício. 16

17 Com a aprovação da Lei de repasse da subvenção, o ente público deverá firmar um convênio com a entidade de acordo com os requisitos mencionados no art. 116 da Lei Federal nº 8.666, de1993, e alterações: 17

18 18 Art Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couberem, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração. 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações: I - identificação do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas; III - etapas ou fases de execução; IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; V - cronograma de desembolso; VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. 2o Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva. 3o As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes: I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública; II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas; III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno. 4o Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês.

19 5o As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste. 6o Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos. A utilização do convênio para as subvenções é estabelecida em função de os objetivos do Poder Público e das entidades serem convergentes, pois, o que diferencia o convênio do contrato é o interesse entre as partes. Assim, se os interesses não se contrapõem, ainda que haja prestações específicas e individualizadas, a cargo de cada partícipe, mas buscam a realização imediata de um mesmo e idêntico interesse público, trata-se de um convênio. Já no contrato, os interesses são contrapostos, não havendo uma comunhão nos interesses ou um fim comum a ser buscado (JUSTEN FILHO, 2004). Após a assinatura do convênio, o valor pode ser repassado à entidade beneficiada através de empenho, liquidação e pagamento do mesmo, devendo, para tanto, o valor do repasse ser depositado em conta bancária específica da entidade beneficiada para futura prestação de contas. Sugere-se que o órgão responsável pela análise da prestação de contas, ou outro órgão definido pela administração, oriente os procedimentos às entidades, tanto no que diz respeito à forma adequada para a aplicação dos recursos na execução do plano de trabalho, como o conteúdo e a forma de apresentação da prestação de contas (documentos que devem integrar), de maneira que seja evitada a sua devolução ou rejeição. Salienta-se a necessidade de uma legislação local sobre esse assunto, padronizando os planos de trabalhos, os prazos de prestações de contas, a documentação necessária e as demais exigências para o bom controle interno. Podemos citar alguns exemplos previstos no art. 10 do Decreto Federal nº 6.170, de 2007: os pagamentos aos fornecedores das entidades subvencionadas somente serão realizados com depósito em conta bancária e excepcionalmente as pessoas físicas que não possuem conta bancária devem receber mediante mecanismo que permita a identificação pelo banco do beneficiário do pagamento; as entidades deverão efetuar cotação dos serviços antes da celebração do contrato com o fornecedor, o conveniente será obrigado prestar contas no prazo de 30 dias dos recursos recebidos e assim por diante. Os controles internos mencionados acima são gerais, mas existem 19

20 controles internos específicos conforme o tipo de entidade que receberá os recursos, de acordo com o objeto de gasto ou período de repasse dos mesmos. Nos repasses às instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos na área de educação deverão ser observadas as exigências do art. 8º da Lei Federal nº , de 2007 FUNDEB - que determina que as entidades devem oferecer igualdade de condições para o acesso e permanência na escola e atendimento educacional gratuito a todos os seus alunos; comprovar finalidade não lucrativa e aplicar seus excedentes financeiros em educação infantil e especial; assegurar a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional com atuação na educação infantil e especial ou ao poder público no caso do encerramento de suas atividades; atender os padrões mínimos de qualidade definidos pelo órgão normativo do sistema de ensino, inclusive, obrigatoriamente, ter aprovados seus projetos pedagógicos e ter certificado do Conselho Nacional de Assistência Social ou órgão equivalente, na forma do regulamento. Em relação às subvenções em ano eleitoral, deverá ser observado o 10, do artigo 73, da Lei Federal nº 9.504, de 1997, que proíbe a distribuição gratuita de valores, exceto em estado de calamidade pública, emergência ou que, no exercício anterior ao pleito, já tenha ocorrido um mesmo repasse com o objetivo que se pretender realizar no ano da eleição. Quanto aos repasses às OS e às OSIPS, deve-se observar a existência do contrato de gestão e do termo de parceria, respectivamente, em substituição ao convênio. O contrato de gestão, conforme art. 7º da Lei Federal nº 9.637, de 1998, deve conter os seguintes requisitos mínimos: a) especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade, e b) estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados no exercício de suas funções. O termo de parceria deve ser elaborado de acordo com as cláusulas previstas no art. 10, 2º, da Lei Federal nº 9.790, de 1999: a) o objeto, com especificação do programa de trabalho proposto pela organização da sociedade civil de interesse público; b) metas e resultados a serem atingidos e respectivos prazos de execução ou cronogramas; c) critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; d) receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, com estipulação de categorias contábeis a serem usadas pela organização, e detalhamento de remunerações e benefícios de pessoal a serem pagos a seus 20

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