num Contexto de Reforma

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1 Education Division Documents. No 49. Assisténcia å Educaoåo num Contexto de Reforma Avaliacåo Conjunta do Apoio Sueco ao Sector da Educacåo na Guiné - Bissau entre 1988 e 199. por Lillemor Andersson - Brolin, Maria Emilia Catela, Ralil Mendes Fernandes, Lars Liljeson gisiwmjljwé Maio 199

2 PREFACE Sweden has given support to education in Guiné- Bissau since the time before indepence; in those days through PAIGC. The initial support after independence was characterized by un- conditioned assistance, mainly provision of educational material. In 1982, a study of the education sector was carried out, which was published in the Education Division Document Series (no. 5). This study presents a very gloomy picture of the state of education in Guiné- Bissau; drop - out rates were extremely high, and the content of the curricula was seen to have little relevance for Guinean reality. It was evident that a reform of the education system was necessary. The implication of the findings for the Swedish support was that a more ambitious and targeted support was called for, which would include technical assistance. The support of the period was based on these findings and conclusions, and the purpose of the present study was to evaluate the impact of this support, as seen against the wider socioeconomic context of the country. The study was carried out by a joint Swedish- Guinean independent consultancy team in the spring of 199, a timing to serve the preparation for a new agreement. The nature of the terms of reference for the study, and the fairly short time spent on location, has not enabled the team to include a deep historical analysis of the problems. On this note the Minister of Education, Mr Manuel Rambout Barcelos, has generously provided us with a set of comments, which is attached to the study. The study reflects the concern of SIDA to contribute to the development of the education sector of Guiné- Bissau through a more efficient support. It is hoped that this study will also be useful for those with a general interest in education in Guiné- Bissau. Ingemar Gustafsson Hea of the Education Division

3 Pggmicio A Suecia lem apoiado a educaoao na Guiné- Bissau desde o tempo antes da independéncia através do PAIGC. O apoio inicial apos a independéncia for caracterizado por uma assisténcia nio - condicionada, principalmente a provisao de material didäctico. Em 1982, foi feito um estudo sobre o sector da educagsb,o qual for publicado na serie de Documentos da Divisäo da Educagåo (no. 5). Este estudo apresentava um quadro muito triste da situaoåo do ensino na Guiné - Bissau; o numero de alunos que abandonavam os estudos era extremamente alto, e o conteudo do curriculo tinha muito pouca relevåncia para a realidade guineense. Era evidente que uma reforma do sistema de ensino era necessärio. A implicaoao das recomendagäes para uma continuagao da assisténcia sueca era que se exigia um apoio majs empenhado e mais dirigido, o que viria a incluir também assisténcia técnica. O apoio para o periodo de tinha bases nestas recomendagbes e conc1usbes, e o objectivo do presente estudo era de avaliar o impacto desto apoio, visto em relagåo ao contexto socioeconbmico majs vasto do pais. O estudo for feito por um grupo independente sueco- guineense na Primavera de 199, um momento escolhido para contribuir e ajudar na preparagäo de um novo acordo. A natureza dos termos de referéncia para o estudo hem come o periodo bastante breve passade no pais, näo possibilitou ac grupo de incluir uma anälise historica profunda dos problemas. A respeito disso, o Ministro da Educagao, Barcelos, fez - nos generosamente alguns comentårios, que våo come anexos a este estudo. o Sr Manuel Rambout O estudo reflecte a preocupagåo da ASDI de contribuir para o desenvolvimento do sector da educagåo na Guiné- Bisssau, através de um apoio majs eficiente. Espera - se que este estudo também venha a ser util para quem tenha um interesse geral sobre o sistema de ensino na Guiné- Bissau. Ingemar Gustafsson 4/1. / Chef da Divisåo da ducaoåo

4 ASSISTåNCIA 1 EDUCACÅO NUM CONTEXTO DE REFORMA Avaliaqåo Conjunta do Apoio Sueco ac Sector da EduCacåO na Guiné - Bissau entre 1988 e 199 Lillemor Andersson - Brolin Maria Emilia Catela RaOl Mendes Fernandes Lars Liljeson Estocolmo, 199

5 PREFÄCIO DOS AUTORES Quisémos com este re1atorio apresentar um quadro realista da situacåo do apoio sueco ao Sector da Educacåo e relacioné - lo com as estruturas e politicas em que esse apoio se insere. A anålise tove por preocupacåo focar os pontos que necessitam de mais urgente correccåo, pelo que teråo ficado em segundo lugar aqueles que levantam menos ou nenhum problema. Enquanto chamamos a atencåo para as questbes que necessitam de maior reflexåo e apoio, nacional ou sueco, e evidenciamos os seus pontus fracos, esforcamo - nos por também apresentar sugestbes de melhoramento, mesmo em åreas que nåd obtiveram directamente o apoio sueco. Na analise, foram tidos em conta os estudos do INDE (DPOL) e outros estudos que se mostraram relevantes, bem como as experiéncias de pessoas conhecedoras da realidade nacional e da educacåo guineense em particular. Agradecemos, p1s, a todos os que muito interessadamente se disponibilizaram para contribuir e apoiar o nosso trabalho. Com eles, esperamos ter contribuido para uma reflexåo e procura de solucoes no interesse do desenvolvimento da Educacåo na Guine - Bissau. Estocolmo, 18 de Maio de 199 1

6 INDICE Executive Summary I. INTRODUCÅO 1. Os Objectivos da Avaliacåo 2. Aspectos Netodologicos 3. Limitacbes da Avaliacåo II. O CONTEXTO DO APOIO SUECO 1. O Contexto Nacional O Programa de Ajustamento Estrutural A Educacåo Formal e a Educacåo Tradicional 2. O Sistema Educativo e as Reformas da Educacåo Os Alunos Os Professores A Reforma do Ensino Basico A Reestruturacåo do Ministério da EduCaCåO O Projecto de Descentralizacåo A Estratégia da Educacåo e as Realidades Regionais III. O APOIO SUECO DO TRIENIO 1. Antecedentes 2. O Acordo de Livros e Material Didåctico Objectivo e Justificacåo do Apoio Os Livros nas Escolas A Producåo dos Livros Consideracbes Economicas da Producåo A Distribuicåo de Livros e Material Didåctico Conclusåo 4. Formacåo de Professores Objectivos e Politica Educativa Concepcåo, Programacåo e Execucåo As Estruturas As Actividades da DAC A Assisténcia Técnica Sueca Conclusåo 5. A Pesquisa Pedagogica Introducåo A Formacåo da Edquipa de Investigacåo O Caråcter Inovador da Pesquisa A Mobilidade dos Quadros e a Organizacåo Interna da Divisåo Os Bloqueamentos Administrativos Orientacbes e Tendéncias Conclusåo 6. Construcåo e Reparacåo de Escolas Programa e Problemas Comentårios 7. A Coordenacåo A Criacåo do Cargo O Cargo Actual Conclusåo 8. Conclusbes e Recomendacöes Conclusbes da Anålise Recomendacöes para o Futuro Reflexåo Comentario ANEXOS : BIBLIOGRAF Final EI8 do Ministério da Educacåo '71 '79 Termos de Referencia para a Avaliacåo 8 ]. Pessoas Contactadas 9() Estatisticas do Sistema Educativo Alunos 953 Temas das Pesquisas da DPOL entre 1988 e 199 ge' Organigrama do Ministério da Educacåo 1()3 Estatisticas sobre a Producåo de Livros Escolares 15 Siglas 1 ].7 IIÄ 1 ] ]. ].5 ].6 ].7 ].9 2]. 2:2 ; Å ; ; ' (J 5() 5] '7 5' (55 11

7 EXECUTIVE SUMMARY The Swedish Support The Swedish support to the Education Sector started already during the Liberation War. The first agreement between Guinea - Bissau and Sweden was extended over the period and concentrated on primary school education. The support mainly covered import goods. When the cooperation was evaluated in 1982, it adpeared that the general situation within the sector was very Poor. The evaluationöconcluded that the Swedish assistance had to be changed considerably. Thé &greement of , under evaluation in this report, stated that the main objective of the support should be to improve the quality of primary school education, by intervening in "crucial points" 18 MSEK were allocated to five subsectors of education, identified as follows: 1. school books and materials; 2. teacher training; 3. research; 4. construction and upgrading of schools; and 5. coordination. The main part of the support, 12 MSEK, was set aside for the first mentioned subsector. In addition, the importance of technical assistance was stressed. SIDA support was mainly channeled to the Institute for Educational Development, INDE, and the national printing house, INACEP. Three departments within INDE were reinforced with technical assistance, in order to produce better and more adequate material for pupils and teachers, improve teacher training and train educational researchers. The printing house WGS PrOVided with equipment and technical assistance so that its Publishing capacity and the quality of its products would be improved. In this way, the whole chain of book production and material was supposed to be strengthened. The main goal was that all the primary school pupils should obtain the necessary books. PUrPOSe and Focus of the Evaluation Thé Purpose of this evaluation is to analyse and evaluate the results of the Swedish support to the Guinean Education Sector since 1988, in relation to the goals set. The general context of this support is also considered, particularly the educational policy, the educational system, the ongoing educational reform, the teachers' living and working situation, and the consequences of the structural adjustment programme. Methodology The study is a joint evaluation carried out by a team of consultants from Guinea - Bissau and Sweden. It comprised four phases. A preparatory phase of two weeks in February - March 199, When relevant documents were studied and discussed, and the field work was planned. During this phase, a resource - person from the Ministry of Education of Guinea - Bissau participated in the work. The field work was carried out during three weeks in March - April, when the team visited schools in urban and rural areas, interviewed the persons involved in the subprogrammes and met other key persons. A preliminary summary report was presented before the departure from Guinea- Bissau. The third phase involved group and individual work for analysis of results and writing. One team member was responsible for lntegrating the various parts of the report, the others for ill

8 complementing the information. The last phase consisted.of one week's work in May, when the whole team finalized the report. Findings and Conclusions The evaluation shows that the "crucial points" selected by SIDA for support had a limited impact, since other crucial areas were left less covered, for example teacher training, or uncovered, for instance book manuscript production. This might be related to a lack of a deeper conceptual analysis during the planning of the support: neither were the crucial points" in education critically analysed, nor were general objectives broken down in more operational terms. In the book production and distribution chain, SIDA did not support all the important phases, leaving out the production of manuscripts, which proved to be crucial. The coordination of the Whole process has been deficient and the implementation of the investments in INACEP was not sufficiently planned, as it came too early in the development of the school book production. Book distribution has also been problematic. As a result, there is still a considerable lack of books in the schools and the support is far from fulfilling its objective. Teacher training is a vast area with many needs, and the educational reform is demanding a great investment in that area. Consequently, the Swedish support could only help in a modest way. Research in education within INDE is quite a new field. The recently formed research team has been producing a few studies, mostly with a training purpose. So far, these studies have had a limited impact on educational policy. The programme of construction and upgrading of school buildings Was not completed. Only four out of the thirteen planned schools were constructed within the Zona 1 Integrated Project, PDRI. The main reason for this was that the participation of the local community did not take the form that the planners had expected. The technical assistant within the Ministry's planning unit, DGPP, has the double function of coordinator and advisor. Of these functions, the coordination of the SIDA activities has been the most important. This is very much related to the coordinator's position within the Ministry, making it possible to solve the bureaucratic questions associated with such activities. A general conclusion as to the technical assistance is that it has had a limited structural impact, both in the book production and distribution, and in the reform work in general, for the reasons stated above. Another important reason is the lack of permanent counterparts, due to the frequent travel and high turn over of the staff. It was expected that the support to INDE would promote the development of the planned educational reform. It is too early to draw sound conclusions on such impact, but the objective seems too ambitious for a support which greatly priviledged the book publication only. It is therefore suggested that the Swedish assistance becomes more active in the future, by intervening in additional areas which are crucial. One possibility is that SIDA concentrates on one area in full, such as the book production. Another is that SIDA considers the demands of the ongoing iv

9 educational reform, for example the present plans for regional decentralization. On the whole, the concentration of the support to INDE can be seen as less successful for various contextual reasons: INDE was given too great a task within the reform work; its statutes are not clear about the division of tasks between departments, often resulting inunbalancesas to resources and responsabilities; the staff is highly mobile and often absent due to courses and training periods abroad; INDE'S status within the Ministry of Education has grown in disproportion to the central services, caused by too great a concentration of tasks, which is reinforced by foreign assistance. In summary, the Swedish support to the Education Sector in Guinea - Bissau has not succeeded in becoming a strategic support which exceeds the sum of its individual parts. There is no visible improvement in the quality of primary education, and the low number of boys and girls in primary school has not increased Slgnificantly. Inequalities between the sexes, as well as between geogr&phical regions remain. Under these circumstances, the question must be raised whether a sector support is the most adequate form of assistance. A deeper analysis from the viewpoint of the target group is strongly recommended. Such an analysis should comprise the importance of school books in relation to other needs, as well as the potential role of the school in the Guinean society. V

10 I. INTKODUCÄO A experiéncia do Ocidente pode - nos servir, a de Africa também como de outras partes. Mas nåd temos que "reproduzir", alias, nåd podemos "reproduzir" nenhuma delas, pois a nossa situacåo é diferente. Temos, sim, de - roduzir um modelo que nåd exista e que seré prbprio de uma situacåo particular. (Rambout Barcelos, 1987:165) apoio Sueco ao sector da Educacåo na Guiné - Bissau Vem de longa data (gåg. SIDA, 1982). Inicialmente apenas com a preocupacåo de apoiar actividades em curso, os objectivos da ajuda sueca tém - se tornado cada vez mais especificos e concretizam hole algumas das preocupacbes universais da Educacåo. O ultimo acordo assinado entre a ASDI e o governo da Guiné - Bissau cobriu o triénio , com intervencåo em cinco åreas bom definidas, a sabel: livros/material didåctico formacåo de professores Pesquisa pedagogica construcåo/reparacåo de escolas coordenacåo. Esta intervencåo foi avaliada neste &ltimo ano do acordo e os seus resultados constituem o conte&do deste re1atério. 1. OS OBJECTIVOS DA AVALIACAO &poio da ASDI ao sector da Educacåo da Guiné - Bissau para o Periodo foi concretizado pelo Plano de Accåo (MECD. 1987). que propbe os objectivos do apoio e as actividades que lhes deveriam dar corpo. Neste documento é também indicado que, no inicio de 199, "um grupo de especialistas independentes irå analisar e avaliar os resultados do Programa na base dos Objectivos e das actividades fixadas no Plano de Accåo (MECD, 1987:24). Com as conc1usbes desta avaliacåo, pretende - se "dirigir o desenvolvimento do futuro Programa" (idem ibid.). Esta intencåo foi agera reforcada pela conjuntura da ajuda externa ao P&IS, uma Vez que uma Mesa Redonda de doadores Virå a ter lugar em fins de maio para discutir as linhas orientadoras dessa ajuda. O objectivo geral proposto para a avaliacåo do apoio da ASDI no ultimo triénio é o de "analisar o impacto do apoio sueco ao Sector da Educacåo (ASDI, 199:4). Quanto aos objectivos especificos, estes foram discutidos intensamente durante a PrED&r&CåO dos termos de referéncia que deveriam orientar a avaliacåo. Foi sugerido, por um lado, que a avaliacåo deveria cobrir todo o sector educativo, com base no argumento de que o apoio sueco é um apoio ao sector, pelo que este tipo de assiténcia nåd pode desligar - se de outras actividades no sector hem de outras medidas tomadas a seu respeito. Por outro lado, foi sugerido que o apoio sueco tinha sido focado sobre determinados pontus, o que necessariamente teria os seus efeitos. Estes deveriam entåo ser analisados e avaliados em re1acåo aos Objectivos definidos para cada area da assisténcia sueca, hem como em relacåo ao objectivo geral desta assisténcia no sector. Destas discussbes resultou a seguinte formu1acåo: 1

11 Os consultores iråo analisar/avaliar os resultados atingidos relacionados com os objectivos a longo prazo e em particular a curto prazo. Fazer recomendacoes sobre o apoio no futuro incluindo novos sub - sectores e estudos mais profundos. (ASDI, 199:4) A anålise do apoio sueco ao sector deveria, além disso, ter em conta (mas nåd avaliar) uma lista de factores sociais, economicos e educativos que afectam o pais, que adiante se especificam e que constituem o que neste re1atorio se designa polo Contexto do Apoio Sueco. O Anexo 1 apresenta os termos de referéncia para esta avaliacåo, que foi realizada entre fevereiro e maio do corrente ano. Assim, o presente re1atorio, onde se registam as observacöes feitas e as conc1usbes da anélise, estå organizado em trés partes: uma Introducåo, que apresenta as questöes especificas da avaliacåo, o Contexto do Apoio Sueco, que descreve a situacåo socio - economica, cultural e educativa do pais, O Apoio Sueco do Triénio, onde se analisa em detalhe o desen - volvimento das actividades em cada uma das cinco areas de intervencåo. Esta parte termina com uma listagem das Con - c1usoes da anålise e das Recomendacdes de ai decorrentes, de modo a orientar o futuro apoio sueco ao sector da Educacåo. 2. ASPECTOS METODOLOGICOS A abordagem metodo1ogica seguida neste trabalho incluiu trés fontes diferentes de informacåo: (1) documentos sobre a realidade gulneense (e.g. re1atorios e estatisticas), (2) entrevistas a todos os niveis do Sector da Educacåo e (3) observacdes directas das actividades em curso. Os documentos consultados constam da Bibliografia e a lista de pessoas contactadas constitui o Anexo 2. Os trabalhos de avaliacåo distribuiram - se por trés momentos distintos, cada um com objectivos diferentes: (1) a preparacåo do trabalho de campo, (2) o trabalho de campo propriamente dito e (3) a anålise dos dados juntamente com a elaboracåo dos re1atorios preliminar e final. Preparacåo do Trabalho de Campo. Para este fim foram reservadas duas semanas em Estocolmo, nas quais participaram, para além dos consultores suecos e guineense (autores deste re1atorio), um técnico do Ministério da Educacåo da Guiné - Bissau, Geraldo Martins, como "pessoa - recurso", isto é, come fonte de informacåo sobre o sistema educativo guineense e o seu ministério. Os dois Objectivos principais desta faso do trabalho foram, primeiro, o dé procurar informacbes sobre o sector e o seu contexto socio - - econömico, com elas procedendo a uma primeira anålise, e, SegUndO, o de desenvolver uma plataforma de referéncia comum a todos os membros do grupo, como ponto de partida para o trabalho de campo. Esta fase mostrou ser uma introducåo muito util ao sector educativo do pais e ås actividades em curso, sob o ponto de Vista do Ministério da Educacåo. Porém, a intensidade do trabalho neste periodo e o facto de ele ser imediatamente seguido pelo trabalho 2

12 de campo mostrou ser desvantajoso, uma vez que impossibilitou a equipa de reflectir e analisar em profundidade os documentos oficiais e os estudos å disposicåo antes de iniciar o trabalho de CampO. Isto foi feito no decurso do trabalho. Trabalho de Campo. Esta fase abrangeu trés semanas na Guiné - - Bissau, onde foram feitas visitas a escolas e Delegacias Regionais em trés regibes do pais (Cacheu, Tombali e Bissau, com énfase nas duas primeiras), bom como a diversos departamentos do Ministério da Educacåo. Como conc1usåo deste periodo, foi apresentado ao Gabinete local da ASDI um Relatbrio Sumårio Preliminar (ASDI, 199a) e discutidos com o Senhor Ministro da Educacåo as respectivas conc1usbes e recomendacbes. De Particular relevåncia para os resultados desta avaliacåo foi a metodologia utilizada na recolha dos dados, em que no geral se OPtOU pol uma sequéncia inversa å habitual. Assim, comecou - se Per conhecer o terreno e o grupo - alvo da educacåo, ou seja, os alunos, e consequentemente os profesores e as escolas. Nesta Sequéncia contactaram - se os delegados e os inspectores regionais, e s6 depois se abordaram os departamentos e os técnicos do Ministério, bom como os assistentes técnicos da ASDI neles colocados. Esta metodologia mostrou - se compensadora, visto que permitiu uma melhor discussåo da realidade escolar com os responsåveis a nivel central. Ao todo, visitaram - se vårias classes em dez Escolas Primårias, bom como uma escola de formacåo de professores do ensino båsico (Escola Normal 17 de Fevereiro, Bissau) e a sua escola de estagio (Escola Anexa 5 de Julho, Bissau). Adicionalmente, e respeitando particularmente a producåo de manuais escolares, foram entrevistados técnicos e visitadas as insta1acbes da INACEP. No total, foram contactadas cerca de 5 pessoas, para além dos alunos com quem se conversou no decorrer das visitas (v. Anexo 2). Contudo, a tarefa da equipa de avaliacåo nåd era considerar a ODiniåo deste grupo como ponto de partida, pelo que os contactos com os alunos serviram apenas para tentar compreender melhor a situacåo escolar. A equipa considera que noutras condicbes e dentro de uma perspectiva diferente, seria desejével um aprofundamento de certas areas, particularmente um melhor conhecimento das atitudes e comportamentos das criancas e dos pais no que respeita å queståo dos livros escolares. AS questbes a ser levantadas nas entrevistas foram organizadas com antecedéncia na forma de linhas de orientacåo e, no geral, as entrevistas tomaram a forma de conversas informais sobre a situacåo encontrada, os problemas existentes e as possiveis SOlUCbeS. A estratégia usual foi a de abordar cada queståo de diversas perspectivas, de modo a descobrir a raiz dos problemas. Considerando as normais 1imitacbes da técnica de entrevistas, estas foram complementadas, sempre que possivel, com observacbes directas e consulta das estatisticas e dos estudos disponiveis. Elaboracåo do Relatério Final. Este foi inicialmente um periodo de trabalho individual dos consultores em que se elaboraram as diversas seccbes do presente re1atorio, que depois foram reunidas e ajustadas por um dos membros da equipa, Maria Emilia Catela. Os quatro consultores reuniram - se finalmente em Estocolmo, durante uma semana, para discutir e acordar sobre a forma final do documento. Foi nessa altura unanimemente reconhecido que a forma de trabalho adoptada, no que diz particularmente respeito ås discussbes frequentes do grupo sobre as questbes da avaliacåo, foi um factor importante para a boa consecucåo do trabalho. 3

13 3. LIMITACbES DA AVALIACÄO A avaliacåo tove objectivos especificos e um prazo delimitado. De acordo com a escolha de abordagem referida atrås, a amplitude da avaliacåo for também limitada, pois focou especificamente a ajuda sueca ao sector. Isto significa que aquela ajuda é julgada em relacåo a determinados condicionantes e que pode apenas dar resposta a algumas perguntas, enquanto que outras mais amplas ficaråo por responder. Neste caso, a equipa de avaliacåo limitou - se, na maior parte das Vezes, a langar alguma luz sobre essas questbes e a expressar as suas duvidas. Um exemplo de uma das questbes deste tipo é: E este o tipo de escola que as pessoas em geral querem e precisam? Para se peder dar uma resposta com fundamento seria necessario uma abordagem completamente diferente daquela que foi escolhida para esta avaliacåo, exigindo nesse case um estudo muito majs aprofundado e bem mais longo que este que nos foi proposto. De qualquer modo, porque o pais, e nomeadamente o sector da Educaqåo, eståo neste momento sujeitos a vårias forcas que exercem a sua influéncia em diferentes direccöes, ås vezes contraditorias, para se fazer a anålise do apoio sueco ao sector, é necessårio primeiro conhecer e compreender o contexto em que a Educaqåo se insere, o que foi feito. Apesar das 1imitaobes, a equipa de avaliaoåo teve a possibilidade de observar as estruturas e as suas actividades e de identificar forcas e fraquezas no processo, tanto no que diz respeito ås medidas de politica educativa do pais e å sua execucåo pelos vérios departamentos, como no que diz respeito å implementacåo da assisténcia sueca. Porém, sendo o campo tåo vasto e tendo em conta as caracteristicas desta avaliaoåo, foram consideradas na analise e escolhidas para figurar neste re1atorio apenas aquelas estruturas e actividades que pareceram majs pertinentes para o fim em vista. 4

14 1. O CONTEXTO NACIONAL II. O CONTEXTO DO APOIO SUBCO A especialidade da situacåo afri - cana aconselha - nos, per um lado, a nos orientarmos prioritariamente para o nosso povo... e, por outro, a considerar a nossa educacåo como um elemento de uma sociedade glo - bal e complexa, apreendida em to - das as suas dimensbes... Estas idéias conduzem - nos, de momento, a um "projecto" de "regionalizacåo" que falta ainda definir melhor. (Rambout Barcelos, 1987: ) Os Termos de Referéncia desta avaliacåo indicam alguns factores que deveriam ser particularmente tomados em conta ao analisar o apoio sueco ao sector da Educacåo. Såo eles os seguintes: A politica educativa do Pais; Os efeitos do Programa de Ajustamento Estrutural no sector da Educacåo: A Estratégia do Desenvolvimento da Educacåo (adoptada em Outubro de 1988) e a sua adaptacåo å realidade socio - - econbmica. A estrutura do Ministério da Educacåo e o seu funcionamento; A situacåo do corpo docente: salårios, condicbes de trabalho, motivacåo, valorizacåo profissional, etc.; A eficiéncia na utilizacåo dos recursos no seio da Educacåo; A "performance" do sistema educativo; A coordenacåo entre os doadores do sector. (ASDI, 199:5) No seu conjunto, estes factores criam de facto o contexto em que o sistema de educacåo e o seu ministério se enquadram neste momento, tendo uns uma influéncia mais directa e mais proxima das actividades educativas que outros. Os primeiros sao abordados dentro das questbes da educacåo que a avaliacåo foca, os segundos constituem o presente capitulo. Nesta abordagem, preferenciou - se as observacbes e ref1exbes da equipa, em lugar de uma descricåo exaustiva da realidade. Esta é sobejamente documentada has pub1icacbes disponiveis O Programa de Ajustamento Estrutural Em 1983, o Governo da Guiné - Bissau assinou com o Fundo Monetårio Internacional (FMI) um Plano de Estabilizacåo Econbmica que procurava restabelecer os mecanismos do mercado e corrigir os grandes desequilibrios macro - econbmicos, no que se refere sobretudo å balanca comercial, å balanca de pagamentos e ao Orcamento do Estado. As medidas implementadas orientaram - se no sentido da reducåo da importacåo e do aumento da exportacåo, da desvalorizacåo da moeda, da abertura ao sector privado e do "desengajamento" do Estado. Majs tarde, com o acordo do FMI e do Banco Mundial, foi lancado o primeiro Programa de Ajustamento Estrutural para o periodo de e um segundo programa para O periodo Estes dois programas tinham per Objectivo aprofundar as medidas adoptadas no Plano de Estabilizacåo de Em dezembro de 1987, uma missåo de avaliacåo do Banco Mundial vlsitou a Guiné - Bissau com o fim de examinar a implementacåo do 6

15 Programa de Ajustamento Estrutural, tendo concluidc que o progresso na implementacåo do programa era muito positiva (Banco Mundial, 1987:1). No entanto, em setembro de 1988, quase Hm anc depois da primeira visita, uma outra missåo do Banco Mundial trouxe come objectivo avaliar a componente "Dimensöes Sociais do Ajustamento o que mostrou uma preocupacåo nova com o impacto social de medidas economicas. A mlssåo preocupou - se principalmente com dois aspectos: 1. Os custos de transicåo do ajustamento, que såo suportados P 1OS QrUPOS Sociais mais expostos da populacåo. Estes custos provém, em geral, da diminuicåo dos seus rendimentos reais devido ås restricdes monetårias e fiscais, ao aumento do sub - - emprego resultante da rigidez da oferta e dos prazos de ajustamento dos precos nos mercados, e da baixa de disponibilidade dos services sociais devido ås restricbes orcamentais. 2. As imp1icacöes sociais do processo de ajustamento estrutural a longo prazo. Trata - se, neste caso, de permitir aos mais pobres participar no processo de crescimento, facilitando o sou acesso aos empregos e aos activos geradores de rendimentos e aumentando a produtividade dos seus meios materiais e humanos. (Banco Mundial, 1988:2, traducåo dos autores) Esta mesma avaliacåo, ao apreciar os sectores sociais, considerou que o sistema educativo perdeu a sua credibilidade e segue uma queda continua da frequéncia escolar e uma taxa de escolarizacåo fraca (idem:4). Para mais, o futuro do pais encontra - se fortemente ameacado no momento em que a penuria de quadros e a måo - de - obra qualificada såo hole um dos problemas majs graves que conhece a Guiné - Bissau" (idem ibid.). Depois de analisar as péssimas condicoes sanitérias" e a "fraca eficåcia" dos services de saude, a missåo concluiu: A liberalizacåo economica, que oferece oportunidades economicas novas e numerosas, numa estrutura social que até agora fora relativamente equitåvel, arrisca de fazer aparecer rapidamente as desigualdades (idem:4-5). Finalmente, foram identificados os sectores sociais que majs oportunidades tém em relacåo a outros, contrapondo as zonas rurais ås zonas urbanas. No mundo rural, a missåo considerou que os pequenos proprietårios detentores de um capital tém melhores Oportunidades do que as colectividades que vivem segundo o sistema tradicional" e que, em certas regibes, o dominic dos grandes comerciantes dificulta a melhoria das condicbes de vida e de trabalho dos camponeses (idem:5). No mundo urbano, o despedimento dos funcionårios e dos assalariados das empresas publicas contribuiu para o "abaixamento dos rendimentos nestas zonas urbanas e o agravamento do sub - emprego" (idem ibid.). Perante esta situacåo, as desigualdades sociais agravam - se e o sector da educacåo é afectado directamente pelas diferencas regionais e sexuais, pela intervencåo dos interesses comerciais na distribuicåo do material didåctico e pelo agravamento das condicöes sociais quer dos professores, quer dos alunos de familias pobres. Estas desigualdades afectam directamente o grau de participacåo da comunidade em relacåo å escola. As dificuldades do Ministério da Educacåo aumentam e majs custos seråo transferidos para os pais. 7

16 1.2. A Educacåo Formal e a Educacåo Tradicional Na Guiné - Bissau ha hoje dois processos de educacåo distintos em pleno funcionamento: um relativo ås sociedades autbctones e outro lmplantado pelo sistema colonial. Estes dois processos tém assim uma historicidade diferente, na medida em que o primeiro é anterior ao segundo e é forjado pela dinåmica prbpria das sociedades africanas e o segundo é forjado pela historia do capitalismo na Europa. A implantacåo do segundo nåd excluiu o primeiro e os dois tém persistido até hoje. Embora os dois processos nåd se excluam, eles também nåd eståo em convivio; ao contrårio, eles encontram - se em conflito. A escola formal procura subalternizar os processos educativos autbctones, que ås vezes såo destruidos mas outras vezes resistem e procuram mesmo penetrar o sistema formal. Conhecem - se bom os mecanismos do Primeiro movimento que foram ja abundantemente descritos como "aculturacåo", alienacåo" "assimilacåo" etc.. Esta abordagem estå marcada por uma visåo dicotbmica e ac mesmo tempo ideo16gica, na medida em que divide a sociedade em "pura" e impura Trata - se de uma Visåo reducionista da dinåmica social, com as suas consequéncias politicas. O segundo movimento refere - - se ao modo como os processos educativos autbctones penetram a educacåo formal e såo muito menos conhecidos, talvez por ter dominado até agera uma visåo uniformizante das sociedades autoctones. De facto, estas eståo em conflito entre si e também com a sociedade "moderna" Muitas sociedades autéctones véem na escola formal uma maneira de investir numa determinada forma de poder "dominante" e, através desse investimento, participar na "dominacåo" Foi assim que, BPÖS a independéncia, muitos camponeses mandaram os seus filhos å escola com o intuito de os fazerem ascender ac peder, em contraposicåo com os filhos das elites urbanas. Outras sociedades usam a escola para melhor poderem ter o controlo da contabilidade das suas actividades comerciais, como é o caso da etnia mancanha, uma das primeiras a enviar os filhos å escola. Esta anålise releva o facto de que a escola formal é um palco de conflito social que nåd pode ser apreendido com uma Visåo uniformizante. Os Processos de Educacåo Tradicional. A educacåo tradicional na Guiné - Bissau segue processos diferentes, consoante os grupos étnicos. Na maioria dos casos, esta educacåo efectua - se sem a CriaCåO de uma infrestrutura especifica que corresponda å escola. O termo "tradicional" sugere um processo fechado que na verdade nåd se verifica. Ac contrårio, ele é um movimento de relacionamento entre os anciåos (homens e mulheres) e os jovens: Cada geracåo de anciåos, sendo diferente da anterior, transmite conhecimentos diferentes, do mesmo modo que cada geracåo de jovens se coloca diferentemente face aos ensinamentos dos respectivos anciåos. Um dos elementos fundamentais deste movimento é o desenvolvimento de métodos para enfrentar a modernidade colonial ou p6s - colonial. Portanto, este processo de educacåo tradicional estå Virado para a formacåo de uma categoria de homens detentores do saber, sobre os comportamentos sociais e sobre a melhor forma de utilizar a natureza em funcåo das necessidades da reproducåo social. Os conhecimentos såo, neste Drocesso educativo, progressivos e marcados, em geral, por um momento de ruptura de comportamento, em que o comportamento infantil deve ser abandonado e adquirido um estado de adulto. A organizacåo destas sociedades é, pois, feita em funcåo de classes de idade, mas hem todas as sociedades do pais repousam 8

17 neste principio. Ha aquelas que seguem o principio de organizacåo aristocråtica, ou seja, tém uma estratificacåo baseada na existéncia de um grupo dominante que vive de tributos ou rendas fundiårias dos restantes grupos. O processo educativo nestas sociedades é diferente do anterior, na medida em que o motor do mecanismo nåd é o saber mas a formacåo que conduz å aquisicåo de bens. Nestas sociedades, as re1igibes monoteistas, sobretudo o islamismo, jogam um papel importante no processo educativo que é Organizado em forma de escolas corånicas. A Escola Colonial e a Escola Moderna. A escola colonial comecou POl ser a escola missionåria'que ensinava a religiåo cristå, as linguas europeias e o comportamento civilizado O estado colonial implantou a escola publica a partir do século XIX, virada para a formacåo dos civilizados destinados ac funcionalismo publico. Os "indigenas" entraram na escola a partir da eclosåo da luta de libertacåo nacional e como uma das suas consequéncias: eles foram admitidos na escola publica para fazer face ås escolas do Partido que se instalavam nas éreas libertadas. A escola publica colonial seguia a estrutura e as regras da escola formal portuguesa que lhe deu origem e foi o embriåo de um movimento de deslocacåo de diplomados do ensino secundårio para Portugal, para ali frequentarem as universidades. A heranca escolar colonial da Guiné - Bissau esté ainda hoje presente na estrutura do seu sistema educativo. 2. O SISTEMA EDUCATIVO E AS REFORMAS DA EDUCACÅO O sistema educativo da Guiné - Bissau dividia - se, até ao ano passade, em quatro anos de ensino primario, dois de ensino pos - - Primårio dito preparatorio e cinco de ensino secundårio, dividido em dois blocos ou "ciclos Ao nivel do ensino primårio, a PaSSagem de ano era feita sempre através de um exame final. Cobrindo as åreas do sistema educativo, de politica educativa e da reestruturacåo do Ministério da Educacåo, organizou - se esta SeCCåO em cinco rubricas com especial relevåncia para a assisténcia sueca, que såo: os alunos, os professores, a reforma do ensino bésico, o Ministério da Educacåo e o projecto de descentralizacåo Os Alunos Entre os factores que caracterizam o ensino na Guiné - Bissau eståo uma taxa de escolarizacåo relativamente eståvel", uma média de reprov&cbes bastante elevada" e "uma média anual de abandono muito forte" (EEC, 1988:58). O baixo grau de escolarizacåo e o elevado nivel de reprovacbes såo indicadores dos problemas do sistema. Estes våo da pobre participacåo das criancas na educacåo e da fraca preparacåo dos professores å tradicional configuracåo dos programas e å deficiente geståo do sistema. Porém, estes problemas nåd acontecem no pais de um modo uniforme, mas as desigualdades regionais såo profundas. As diferencas nas taxas de escolarizacåo por regiåo mostram claramente as desigualdades entre as zonas rurais, por um lado, e as zonas urbanizadas de Bissau e Bolama, por outro CV. Quadro 1, Anexo 3). No ano lectivo de 1986/1987, a taxa de escolarizacåo no pais foi estimada em 36,5% (EEC, 1988:58), desigualmente distribuida entre as regibes. As duas regibes com major taxa de 9

18 escolarizacåo "estimadas" foram a Regiåo de Bolama - Bijagbs e o Sector Autbnomo de Bissau, com 58,1% para a primeira e 53,5% para a Segunda CV. Quadro 1, Anexo 3). As outras regibes apresentaram Percentagens de escolarizacåo que foram de 41,5 em Cacheu a 26,68 em Gabu (idem). Note - se que, a partir do recenseamento de 1979, nåd é possivel saber a verdadeira taxa de escolarizacåo por falta de dados sobre a populacåo em idade escolar. Da mesma forma, pode - se notar que a taxa de reprovacåo para o mesmo periodo e para a 1i classe foi muito maior nas regibes rurais, com cerca de 58,3% em Quinara e 4,2% em Cacheu, tendo a Regiåo de Bolama - Bijagbs e o Sector Autonbmo de Bissau apresentado respectivamente as taxas de 39,7% e 26,2% CV. Quadro 2, Anexo 3). E nas regibes das zonas rurais que também se encontram as piores infraestruturas escolares, que såo as escolas em forma de barraca de troncos e folhas, como pudemos constatar nas nossas des1ocacbes ås regibes de Cacheu e Tombali. Quanto å desigualdade entre os sexos, pode ver - se que a proporcåo entre raparigas e rapazes varia com os diferentes niveis de escolarizacåo. Porém, em nenhum desses niveis o grupo feminino atingiu 5%. Este grupo distribuiu - se do seguinte modo. Dor nivel de ensino: Ensino de base elementar Ensino secundério normal Ensino secundario profissional: Escolas de Formacåo de Professores CENFI (Centro de Formacåo Industrial) CENFA (Centro de Formacåo Administrativa) Escola Nacional de Educacåo Fisica e Desportos Ensino superior destacamento pedagbgico na Escola Normal Superior Tchico Té 35,4'6 28,296 15,796 6,496 48,896 6,896 7,696 (Excerto do Quadro 3, Anexo 3) Ao nivel das regibes, as diferencas såo mais uma Vez marcantes entre as zonas urbanas e rurais, com estas &ltimas em desvantagem. Assim, a percentagem de raparigas foi de 51% no Sector Autbnomo de Bissau e de 42% na Regiåo de Bolama - Bijagbs, ao passo que nas zonas rurais, as percentagens variam entre 37% na Regiåo de Biombo, e 24,5% na Regiåo de Cacheu (idem) Os Professores Qualificacbes. Segundo as estatisticas publicadas pelo Ministério da Educacåo (GEP, 1989), o sistema de ensino båsico possui 2 4 professores (dos quais apenas 573 såo mulheres). Destes, 394 eståo colocados em Bissau (sector autbnomo) e os restantes 2 6 nas outras oito regibes (o numero de professores na regiåo de Quinara nåd consta na fonte). Ainda segundo as mesmas estatisticas, a qualificacåo profissional destes professores é a que se mostra no Quadro 1. A distribuicåo da sua qualificacåo académica nåd é relatada nem conhecida com exatidåo, hem a distribuicåo da sua experiéncia profissional. Segundo os cålculos do INDE (DAC), obtidos em entrevista, deveråo existir cerca de 18 professores nåd qualificados, dos quais cerca de 8 nåd teråo mais do que a 4:a ou 5:a classe. 1

19 QUADRO 1. Qualificacåo Profissional dos Professores no EB DIPLOMADOS NAO DIPLOMADOS H M HM H M HM S.A.Bissau Regibes* TOTAL * Os professores das Forcas Armadas (FARP) nåd eståo incluidos. Legenda: H homens: M - mulheres; HM - total. Diplomados: Professores primårios e de posto; Nåd Diplomados: Professores primarios, de posto e monitores. Fonte: GEP, 1989:37. Um estudo do INDE sobre os professores da Zona 1 e Birassu (ASDI/INDE/PDRI, 1989) faz uma descriqåo de um numero de variaveis em relacåo a situacåo dos professores, de onde se destaca que estes såo predominantemente do sexo masculino, nao completaram o Ensino Bésico Complementar, mas tém formacåo profissional de algum tipo e majs de quatro anos de experiéncia. Isto mostra que, enquanto a formaoåo cientifica de base destes professores pode criar problemas de falta de conhecimentos sölidos para alicercar a conduqåo das suas au1as, eles tém algumas nocöes de pedagogja e ja um bom numero de anos de experiéncia de ensino. De facto, os 9 professores do EBE cujas clnsses visitamos (4 escolas em Cacheu e 5 em Tombali, com classes entre a l:a a 4:a) tinham todos majs de 9 anos de experiéncia de ensino. E, no entanto, de considerar que as accöes de formacåo pedagégica a que estes professores foram expostos podem ter side pouco eficazes. A Remuneracåo. A nosso ver, a situacåo dos professores é muito séria. Sem eles, porém, nåd existe ensino formal e o sistema de educacåo car pela base. Se per um lade é muito necessério aumentar os seus conhecimentos cientificos e pedagégicos, per outro é impossivel pretender que quaisquer profissionais funcionem eficientemente se lhes nåd forem dadas condicbes minimas de sobrevivéncia e de trabalho. Por isso, a resolucåo destas condicbes é absolutamente prioritaria. O regulamento da Carreira Docente foi aplicado em 1989, fazendo todos os professores subirem automaticamente de escalåo (uma letra). O vencimento continua mesmo assim a ser baixo. Devido å sua aplicacåo tardia em relaqåo å saida da lei, foram pagos retroactivos, o que proporcionou aos professores uma soma razoåvel. Porém, os vencimentos continuam a ser pagos com atraso, ås vezes de varios meses. Ja nåd se trata, portanto, tåo so da subida do nivel dos salarios, mas de estes serem pagos atempadamente. Tomamos conhecimento de que é necessårio requisitar todos os moses do Ministério das Financas o montante para o pagamento dos salärios. Isto obriga a um processo complicado que percorre vårios niveis e departamentos até que o montante global seja requisitado ac Ministério das Financas, que finalmente o transfere para a Educacåo. Neste momento, o montante para cada regiåo percorre um caminho semelhante em sentido inverso, até que os delegados de sector e os directores de escola possam entäo distribuir os vencimentos pelos seus professores. Parece - nos que o processo é desnecessariamente complicado e que o orcamento e a transferéncia do montante para pagamento de salérios poderia ser feita anual e nåd mensalmente. Isto asseguraria a reserva deste montante para todo o and lectivo e simplificaria as burocracias mensais de pagamento de salårios, 11

20 POIS é imperativo que os professores recebam os seu salårios regularmente e a horas. Colocacbes e Transferéncias. Complementarmente å simplificacåo desto processo, o sistema de colocacåo dos professores precisa de especial atencåo. Uma escola onde os alunos nåd tém pontos de identlficacåo com o seu professor, sejam eles a lingua, a re11g1åo ou os costumes, serå sempre uma escola em que a aprendizagem serå limitada e pobre. Come poderå o professor interessar alunos e faz - jos aprender se eles nåd forem capazes de o compreender? A variedade de etnias do pais é certamente um obståculo, mas que pode ser melhorado. E fundamental para isso que se conjugue um conhecimento completo de cada professor com uma colocacåo racional que procure liga - lo a uma comunidade com que ele tenha afinidades. Os services centrais que tém a seu cargo a colocacåo de professores nåd conhecem e nåd entram em conta com os antecedentes culturais do professor quando este é colocado numa escola. E assim que a maioria dos professores que entreviståmos nåd fala a lingua materna dos seus alunos. Aqueles exprimem - se com estes em crioulo, lingua que de facto é a primeira que os alunos aprendem ao entrarem na escola, visto que em muitos casos alnda nåd a falam nessa altura (548 da populacåo fala apenas uma lingua local; SIDA, 1982:63). Tivémos ocasiåo de observar que é também o crioulo a lingua suporte do ensino nas primeiras classes, ja que os alunos tém de uma maneira geral dificuldade em - falar e entender o portugués. A impossibilidade de os professores nåd dominarem a lingua da comunidade em que trabalham também traz problemas de comunicacåo com os pais dos alunos. O conhecimento a nivel central de cada professor requer um flchelro hem organizado. Som isso, as co1ocacbes continuaråo sem sentido e o nivel de aprendizagem necessariamente baixo. Para m&is, O aumento de prestigio da escola, que o Ministério de Educacåo pretende, Val precisar que o professor seja capaz de participar na comunidade e trazé - la até å escola, o que s6 seré possivel se a comunicacåo e a identificacåo cultural forem de alguma qualidade. A organizacåo de ficheiros de docentes nåd necessita de ser sofisticada, apenas sistematizada, actualizada e de facil consulta. Um bom sistema de formacåo de docentes depende também deste ficheiro. Este serå indispensével, portanto, para o lancamento do SINAPSE, o programa de formacåo de professores que ira tornar possivel a implementacåo da reforma do Ensino Bésico. Igualmente, dever - se - ia dar atencåo å transferéncia dos professores de escola para escola. Se, por um lado, ha transferéncias que såo requeridas pelo prbprio devido, per XemPlO, å transferéncia do seu cbnjuge, por outro deve evitar - se transferir professores por causas menos prementes. Ac contrério, tratando - se dos primeiros anos de escola das criancas, é de toda a conveniéncia pedagbgica que o mesmo professor acompanhe o aluno has prlmelras quatro classes da sua Vida escolar. E assim possivel um melhor seguimento de cada aluno, som os desajustes e lnsegurancas que a mudanca de professor sempre provoca nessas idades, com consequencias nefastas para a aprendizagem. E sobretudo importante agora, que se institui o sistema de fases, onde os objectivos de aprendizagem såo para ser atingidos de dois em dels anos. S6 o mesmo professor poderé completar no segundo ano o trabalho que foi iniciado com cada aluno no ano anterior. 1 2