Observador On-line. v.7, n.05, mai. 2012

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1 Observador On-line v.7, n.05, mai. 2012

2 Observatório Político Sul-Americano Instituto de Estudos Sociais e Políticos Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ Expropriação, Nacionalização ou Estatização? O Caso Repsol-Ypf e a Questão Energética na Argentina Ana Carolina Vieira de Oliveira Pesquisadora Opsa e INCT/PPED Julio Cesar Pinguelli Jacomo Pesquisador do INCT/PPED 1. Introdução Em 16 de abril de 2012, a presidente da Argentina, Cristina Kirchner, em decreto anunciado, retomou as ações da Yacimientos Petrolíferos Argentinos (YPF) que estavam sob posse da empresa petrolífera espanhola Refineria de Petróleos de Escombreras Oil (em língua espanhola Repsol). Sendo umas das mais importantes companhias da região, a Repsol-YPF se constituiu na década de 1990, quando da privatização da estatal YPF. Até o momento, a Repsol detinha mais de 50% dos ativos da empresa. Porém, a publicação do decreto, posteriormente transformado em lei pelo Legislativo argentino em tempo recorde menos de um mês, suscitou debates acerca da matriz energética argentina e da debilidade do país em termos de infraestrutura. Ao mesmo tempo, a utilização errônea dos termos expropriação, nacionalização e estatização como sinônimos levou à dúvida do que realmente ocorrera com a YPF. A análise do tema pela mídia, pelos investidores e até mesmo pela própria Repsol se torna confusa justamente pelo uso inadequado dos termos. Até mesmo o governo argentino peca na utilização correta do termo referente à sua atitude. Finalmente, é importante salientar em termos políticos que o sentimento nacionalista de governo, oposição e população acabam gerando certa congruência no que diz respeito ao apoio ao ato. O apelo dado à retomada da posse de recursos naturais tão importantes para a soberania de um Estado e seu desenvolvimento foi relativamente amplo, o que garantiu 1

3 força ao governo argentino principalmente frente à atitude de não indenização da Repsol e no enfraquecimento da oposição política. Desta forma, este artigo tem por objetivo analisar o significado dos termos expropriação, nacionalização e estatização, além de garantir a apresentação do debate da indústria energética argentina e da composição do setor de combustíveis o que explica os movimentos de privatização e retomada da YPF pelo Estado. Por fim, será explicado o caso da retomada dos ativos da empresa, abordando impactos na região, nas relações com o mundo e com alguns atores internos. 2. Questões conceituais: nacionalização x expropriação x estatização Um importante ponto de inflexão que se põe frente ao assunto apresentado é o debate conceitual em relação ao significado dos termos estatização, expropriação e nacionalização. Não há uma clara definição em relação ao que seja especificamente cada um, de forma que eles são usados como sinônimos. Se pensado a partir de uma perspectiva menos rigorosa, de fato, a interpretação destes termos enquanto sinônimos é verdadeira. Expropriar os ativos uma empresa estrangeira para um governo nacional é, no final das contas, estatizá-las, nacionalizá-las, tornar do Estado, dado que a medida fora expedida pelo governo da Nação Argentina. Entretanto, ao serem analisados com mais rigor, perceberemos nuances existentes entre estes conceitos, de forma a defini-los melhor e utilizarmos como instrumentos para compreensão do que realmente ocorrera na Argentina, De acordo com os dicionários da Língua Portuguesa, como Michaelis (2001) e Aurélio (2004), a definição exata do termo nacionalizar é apresentada como tornar-se nacional; aclimar-se, naturalizar-se. A definição de estatizar é apresentada como sujeitar atividades que eram de propriedade privada (serviços, instituições, empresas, etc.) à interferência do Estado; Reservar (recurso natural, atividade econômica, etc.) à exploração exclusiva do Estado. Em seguida, a definição de expropriar é apresentada como tirar a (alguém), legalmente, a posse de sua propriedade mediante indenização; desapropriar. A partir das definições denotativas acima percebemos um caminho comum no entendimento dessas expressões, o que leva o senso comum a utilizá-las como sinônimos. A análise do primeiro termo nacionalizar 2

4 permite-nos inferir que sua significância trata-se de tornar algo, alguma coisa ou alguém nacional, ou seja, pertencente a uma nacionalidade específica, determinada. No caso do segundo termo estatizar refere-se a transformar em exclusiva posse do Estado atividades que anteriormente se encontravam em mãos de propriedades particulares, privadas. Em relação ao terceiro termo expropriar o resultado mostra relação com a questão da transferência de posse de propriedade de alguém a outrem, de forma legal, ou seja, em consonância com as leis. Entretanto, podemos apontar nuances que os diferenciam, de forma a mudar a perspectiva do que seja cada um. No contexto em questão, o termo nacionalizar traduz uma ideia de pertencimento nato a uma pátria, país, nação. Dessa forma, algo que tenha sido nacionalizado, teve sua naturalidade transferida a um país, em detrimento de outro. Nesse sentido, a empresa YPF passou a ser de origem Argentina após a ação do governo argentino, assim como um cidadão que nasce no país é argentino. Esse cidadão ou essa empresa podem, ou não, representar os interesses do seu país, da sua nação. Mas ambos são cidadãos de nacionalidade Argentina. O que irá definir esses interesses será o conjunto de crenças, valores no caso dos cidadãos e os objetivos e metas no caso das empresas, corporações que eles possuem. No caso do termo estatizar, a questão possui um contorno político, na medida em que Estado é caracterizado como uma organização política de uma sociedade, segundo Hobbes 1. A palavra Estado deriva do grego, significando arte ou ciência de governar a cidade (nesse caso, entendida como um grupo social submetido a um governo, que pode ser municipal, estadual ou federal). Também pode ser definida como o conjunto das instituições (governo, forças armadas, funcionalismo público etc.) que controlam e administram uma nação"; "país soberano, com estrutura própria e politicamente organizada (Houaiss, 2001). Dessa forma, algo que seja estatizado, pressupõe-se que passa a defender não só os interesses nacionais, mas também do Estado Nacional. Portando, pode-se dizer que quando ocorre uma estatização, ocorre, necessariamente, uma nacionalização, pois o que é do Estado defende, necessariamente, os interesses deste. Mas o contrário, não necessariamente é verdade. Ainda, o termo expropriar está relacionado à ideia de transferência de propriedade nos termos da lei; Assim, uma expropriação é o ato pelo qual o Poder Público (em quaisquer níveis), mediante prévio procedimento e 1 Hobbes, T. Leviatã. São Paulo: Martins Fontes,

5 indenização justa 2, em razão de uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda diante do interesse social, toma para si a propriedade de outrem. 3. A Questão Energética na Argentina 3.1. Panorama Geral A matriz energética Argentina, atualmente, é composta da seguinte forma 3 : O gás natural e o petróleo participam majoritariamente, cada um respondendo com 51,2% e 35,5%, respectivamente. Em terceiro lugar aparecem quase que na mesma proporção a energia hidráulica e a biomassa, com 4,7% e 4,4%, nessa ordem. Posteriormente, surge a energia nuclear, com 2,7% e, por fim, o carvão mineral, com 1,5% (Secretaría de Energía, 20/04/2012). Em comparação com a década de 70, a participação do gás natural mais que dobrou. Os atuais 51,2% eram 18,1%, somente. A hidroeletricidade também sofreu um aumento em termos de participação na matriz. Os atuais 4,7% respondiam por apenas 0,5%. No entanto, petróleo e carvão mineral sofreram uma redução da ordem de mais de 50%, onde em 1970 respondiam, respectivamente, por 71,2% e 3,2% (Idem, 20/04/2012). Já as reservas de carvão mineral, que são relativamente importantes pelo seu grande volume de reservas provadas, não possuem grande relevância na composição da matriz por conta de falta de investimentos no setor para aproveitar seu potencial, principalmente na jazida do Río Turbio, maior jazida do país 4. Isso se deve também ao fato de haver enorme disponibilidade de gás natural e petróleo no território, o que torna o carvão uma opção secundária no país. Nesse sentido, é compreensível a grande participação de termoelétricas a gás e a óleo combustível na geração de energia elétrica na sua matriz. O país possui, ao todo, 45 usinas termoelétricas, que correspondem a 50% de toda a geração elétrica nacional (Castro & Freitas, 2 O termo justo adquire caráter subjetivo na medida em que relaciona-se com o que cada Estado pressupõe como tal. 3 Composição dada em termos de energia primária. 4 O carvão argentino é do tipo betuminoso e sub-betuminoso. As previsões de reservas provadas atingem quase 700 milhões de toneladas, com previsibilidade de duração de 640 anos dado os níveis de produção projetados para a Central Térmica de Río Turbio. 4

6 16/06/2004; Rötzsch, 12/07/2007). Os outros 50% da energia gerada estão distribuídos entre as 33 usinas hidrelétricas que somam 43% desse total restante e os outros 7% estão concentrados em 2 centrais nucleares, Embalse, localizada na província de Córdoba, e a Atucha I. Recentemente, fora inaugurada uma nova central, a Atucha II, localizada em Lima, na província de Buenos Aires. Com isso, o governo prevê atingir, ao final do segundo semestre de 2012, 10% da geração total de energia elétrica do país ser proveniente da geração nuclear (Banco de eventos OPSA, Argentina: 28/09/2011) Histórico A ocorrência de petróleo no território argentino é conhecida desde a colonização espanhola, onde era basicamente utilizado para calefação. A partir de fins do século XIX 1880 capitalistas locais 5 tentaram, sem sucesso, realizar as primeiras produções em escala comercial. A primeira vez em que se realmente produziu petróleo comercialmente na Argentina foi a partir do ano de 1907, na Bacia do Golfo São Jorge, localizado na Patagônia 6 Comodoro Rivadávia localizada na Patagônia (Campos, 2007, p. 87, Secretaría de Energía, 2012). Uma equipe de perfuração do governo nacional, ao perfurar o solo em busca de água, encontrou o chamado ouro negro. Inicialmente, o petróleo foi produzido e utilizado localmente no abastecimento da companhia ferroviária nacional. Somente em 1910, três anos após sua descoberta, é que fora criada uma empresa estatal para administrar a produção. Entretanto, essa empresa não obteve êxito em função de uma grande descentralização de poder que tomava conta da administração do país à época, dado pelo interesse das elites locais províncias em administrar suas próprias jazidas, além do interesse dessas elites de manter o comércio com os ingleses, sobretudo, através de um mercado aberto. À época, o ideário liberal era forte e predominante (Idem, p. 88). Os setores agroexportadores que acreditavam ser essa a vocação do país e as elites locais eram fortemente resistentes à presença do 5 Empresários, produtores, arrendatários, etc. 6 Nesta região, a cidade de Comodoro Rivadávia foi precursora nesta atividade, na privincia de Chubut, sendo conhecida como a Capital nacional do Petróleo. 5

7 Estado no controle da produção 7 (Guimarães 1997, p. 52). Isso já dava indícios de como a questão petrolífera no país seria administrada nos anos subseqüentes. Com o advento da I Guerra Mundial, os países passaram a enxergar o petróleo como um elemento estratégico para suas economias e para o desenvolvimento econômico 8, apesar de ter sido somente após a II Guerra Mundial que o petróleo ganhou destaque em função de sua facilidade de produção, transporte e uso. Seu fim marcou a transformação da política petrolífera no país, naquele momento. Sua fragilidade em relação ao suprimento interno de energia ficou evidente, o que obrigou ao governo priorizar a industrialização e o auto-abastecimento energético como metas a serem atingidas através de políticas públicas para o setor energético (Campos, 2007, p. 87; Guimarães, 1997, p. 54). Com isso, em 1922, o governo argentino do então presidente Hipólito Yrigoyen, criou a YPF a primeira empresa estatal para o setor na América do Sul 9. A empresa, originalmente, ficaria responsável pela exploração & produção (E&P) segmento upstream, transporte e refino, além do transporte e comercialização de derivados internamente (Guimarães, 1997, p. 56). Entretanto, a criação da empresa não rendeu os frutos esperados, mais uma vez. A fragilidade do capital nacional que, inicialmente, financiou o segmento upstream, mostrou a sua falta de competitividade frente ao capital privado internacional, principalmente frente ao risco associado à atividade exploratória, que acabou entrando de forma decisiva, dominando o setor no país, subvertendo o capital privado nacional. Esses fatos davam indícios claros de que a indústria petrolífera nacional poderia vir a ser dominada pelas grandes corporações multinacionais. Isso ficou evidente quando, em 1935, 7 Essa cultura explica, em partes, o porquê de a Estatal argentina nunca ter desfrutado do monopólio sobre as atividades do upstream e downstream. 8 Vale lembrar que Winston Churchill utilizou-o como arma ao converter sua frota de navios a carvão para óleo diesel a fim de conferir maior autonomia em alto-mar à frota, pois o carvão gera menos energia por unidade do que o petróleo, precisando, portanto, de menos mão de obra nas caldeiras e disponibilizando, conseqüentemente, mais homens para a guerra. 9 A segunda empresa a ser criada foi a PEMEX, Petróleos Mexicanos, no ano de 1948, no governo de Lázaro Cárdenas no contexto de elevada produções no território colombiano por parte das empresas estrangeiras através de um processo de nacionalização de ativos por parte do governo. 6

8 60% da produção nacional foi proveniente de empresas do segmento privado, sobretudo internacional. Desde sua criação até 1935 a YPF operou em competição com empresas privadas como a Shell, Esso e ASTRA essa última, de capital privado nacional (Kozulj & Bravo, 1993, p. 15). A partir de então, e motivada por outros fatores também, a Argentina passou a sofrer com sucessivas crises políticas internas que foram determinantes para a instabilidade da questão energética no país. Foram vários períodos de inconsistências entre políticas públicas para o desenvolvimento de uma indústria verdadeiramente nacional e interesses de grupos locais, sobretudo das províncias que detinham soberania sobre as jazidas petrolíferas, que culminaram em enormes distorções internas. Em 1935, aprovou-se a Lei nº /35 10, que conferia à estatal maior hegemonia sobre as atividades do setor, causando arrefecimento dos investimentos estrangeiros no segmento. Isso acarretou uma queda significativa no segmento de E&P por parte dessas empresas que, em 1954, respondiam por somente 16% da produção interna total. Essas empresas passaram então, a investir no segmento de refino, que confere maior margem ao capital investido através da agregação de valor, e na comercialização do petróleo (Campos, 2007, p. 88). Durante o primeiro governo de Juan Carlos Perón ( ), em 1949, uma nova constituição é elaborada e modifica de forma crucial a legislação petrolífera. Até então, eram as províncias que detinham soberania sobre as jazidas no território nacional, conforme a Lei nº /35. Nessa reforma, as jazidas de petróleo passaram a ser recursos inalienáveis e imprescindíveis à Nação, o que esvaziava o poder das províncias locais (Idem, p. 88). Com o golpe de Estado que o derrubou, essa constituição fora desfeita. O governo que o sucedera, de Arturo Frondizi (1958 a 1962), também foi marcado por instabilidades e contradições. Sob a promessa na campanha presidencial de conferir ao país o monopólio estatal no setor, anunciou a criação de uma nova Ley de Hidrocarburos, a Lei nº /58, que modificava a sua anterior e proibia expressamente a outorga de concessões a particulares. Entretanto, contraditoriamente, fora anunciada a criação do primeiro consórcio petrolífero exploratório com empresas privadas européias e americanas, com contratos de até 40 anos entre as partes. Ao final de 1962, 10 Conhecida também como Ley de Hidrocarburos. 7

9 fora deposto com um golpe militar e os contratos firmados até então foram cancelados no governo constitucional de Arturo Illia (Campos, 2007, p. 89). Um novo golpe militar ocorre em 1966 e altera novamente a política energética para a indústria do petróleo na Argentina. Aprova-se no ano seguinte uma nova Lei de Hidrocarburos Lei nº /67 11 que substitui à anterior, permitindo um grande crescimento dos lucros das empresas privadas através da produção intensiva nas jazidas já descobertas. De 1967 a 1972 foram concedidas 21 permissões de exploração. Apesar de seu retorno à presidência em 1973 através de eleições, Perón não conclui seu mandato por conta de seu falecimento, abrindo uma precedente crise institucional do governo argentino, que retomava até 1976 as condições favoráveis à YPF. No entanto, essa crise gerou um novo golpe de estado pelos militares, desorganizando novamente a política energética do país (Idem, 2007, p. 91). Com o advento dos governos militares na América do Sul, o endividamento desses países cresceu assustadoramente em busca do desenvolvimentismo nacional de forma que a Argentina, por exemplo, chegasse à casa dos 504% de comprometimento das contas públicas. O endividamento da YPF chegou aos 2000% por conta de políticas forçadas para levar ao seu esvaziamento. Dentre elas, podemos citar: 1) a empresa fora obrigada a comprar seu próprio petróleo dos concessionários e revender produtos refinados a preços inferiores aos seus custos de produção 12 ; 2) manter salários artificialmente baixos, forçando um êxodo dos profissionais às empresas privadas emergentes, 3) utilizar de preços politicamente manipulados para seus produtos, e; 4) utilização dos meios de imprensa no geral para formar na opinião pública uma imagem artificial de ineficiência e privilégios (Idem, p. 91). Essas ações criaram um déficit operacional de 400 milhões de dólares e um patrimônio líquido negativo da empresa. Com o fim do período militar, dois problemas caracterizavam a indústria naquele 11 Para maiores informações, ver: 12 Isso significa práticas de preço (P) abaixo do seu custo marginal de produção (CMg), o que aufere a qualquer empresa, um lucro negativo (P < CMg). Para uma empresa obter, pelo menos, lucro zero, na hipótese de concorrência pura ou perfeita (CPP), ela precisa que seu CMg seja, no limite, igual ao seu custo médio (CMe) / (CMg CMe), dado um nível de preço de mercado igual ou maior que o CMe (P CMe). Caso isso não ocorra, a empresa aufere prejuízos, não conseguindo custear seus custos variáveis médios (CVMe) como, por exemplo, o aluguel de seus equipamentos ou arrendamento da terra. Para maiores informações a respeito da teoria dos custos e da firma, ver Teoria do Produtor e Equilíbrio Parcial em: Varian, Hal. Microeconomia: Princípios Básicos, 7ª. edição, 2007, Ed. Campus, cap

10 momento: o primeiro, de ordem econômico-financeira, foi que o capital para repor as dívidas da empresa nunca fora remetido a ela. O segundo ponto foi a questão da crescente escassez das reservas, cuja relação reserva/produção (R/P) era de 14 anos (Idem, p. 92), dada pela falta de investimento em pesquisas para ampliação das mesmas (questão de infraestrutura e tecnologia). Tentou-se então a criação de três planos com forma de recuperar os investimentos para desenvolver as reservas já descobertas e prospectar novas áreas 13. No entanto, esses três planos não obtiveram o sucesso esperado e o Plano Olivos II ou Petroplan, considerado o mais radical em seus objetivos e execuções, veio substituí-los desregulamentando, de fato, a indústria petrolífera na Argentina. Como resultado de todo esse processo, o governo argentino apontou como solução a privatização da YPF na década de A Privatização da YPF Dada as difíceis condições operacionais na estatal YPF se encontrava em função de equivocadas políticas de esvaziamento e ineficiência praticadas pelos governos, a única saída apresentada por eles era privatizar a estatal 14. Para isso, o governo alegou, por exemplo, ineficiência do Estado na administração da empresa, superdimensionamento da empresa, elevadíssima dívida e ausência de recursos para realização de investimentos para aumentar suas reservas, além de um desempenho insatisfatório no segmento de 13 O primeiro foi o Plano Houston, em 1985, que visava atrair investimentos para aumentar o nível das reservas. O segundo, em função do fracasso parcial do primeiro, que fora lançado dois anos após, em 1987, foi o Plano Huergo, que procurou aumentar a produção da YPF. O terceiro foi o Plano Comodoro Rivadávia. Esse buscou fortalecer as atividades exploratórias da empresa nas suas próprias áreas e também aumentar a produção das áreas que estavam sob concessão das empresas privadas. Isso foi feito através da realização de estudos para a desregulamentação do setor no país. Adicionalmente ao Plano Comodoro Rivadávia, fora incorporado o chamado Plano Olivos I, que fixou os preços da produção básica em um patamar compatível com os valores vigentes no mercado, à exceção da produção excedente, onde os preços praticados ficariam em 80% do preço internacional (Idem, p.93). 14 As políticas neoliberais que caracterizavam o governo Menem também foram fatores importantes para a privatização. 9

11 upstream 15. Tudo isso não permitia, segundo o próprio governo, que fosse adotada uma política energética correta por parte do Estado (Campos, 2007, p. 94/95). De fato, esse discurso se mostra contraditório na medida em que o próprio governo executou ações que levaram a empresa à falência intencionalmente. Percebe-se então uma notória falta de interesse pelo segmento por parte do governo. Cabe pontuar aqui uma questão referente ao momento histórico e geopolítico da época. A execução, de fato, da privatização da empresa ocorreu sob a tutela do então presidente eleito Carlos Menem, em 1989, apesar de que as medidas que levaram a isso tivessem ocorrido ao longo de toda a década de 80. Seu governo tinha como pano de fundo um contexto de elevadas dívidas externas por parte dos países sul-americanos, incluindo a da Argentina que ficou conhecida como década perdida na América Latina, processos hiperinflacionários e um cenário internacional de tentativa por parte da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) de retomar seu poder de mercado na formação dos preços do petróleo, perdido em função das iniciativas de diversificação das matrizes mundiais como resposta aos dois grandes choques do petróleo na década de 70 (1973 e 1979) o conhecido contrachoque do petróleo. Sobretudo o último fator causou nos governantes argentinos um problema de misperception 16 nos seus processos de tomada de decisão. No caso em questão do governo argentino, a apropriação do termo misperception se dá na medida em que o governo, ao dimensionar de forma equivocada o caráter estratégico do petróleo, subestimando-o, independentemente do momento de queda em sua representatividade, relegou-o a segundo plano, realizando, assim, grandes desinvestimentos no setor petrolífero do país, entregando sua infraestrutura de produção totalmente nas mãos da iniciativa privada. 15 Chegou-se a vender para a Shellb o cru por 30% a menos do seu valor de mercado. 16 O conceito de misperception está relacionado ao campo das relações internacionais e procura explicar os erros de cálculos cometidos pelos agentes dentro de um contexto de guerra. Segundo o conceito, os estados nacionais são comandados por seres humanos que, por sua vez, sofrem influencia de processos psicológicos e cognitivos na suas tomadas de decisão. Esses fatores são limitantes e podem provocar nos agentes um mau dimensionamento das capacidades da outra parte envolvida no contexto. Com isso, um Estado pode subestimar ou super estimar as capacidades do outro, gerando uma situação beligerante. Para maiores informações a respeito do conceito, ver: s. 10

12 Naquele momento, o mundo passava por um cenário de relativa baixa na demanda por petróleo, que se traduzia nos baixos preços praticados por barril no mundo, em função das recentes dificuldades enfrentadas nos choques do petróleo representado pelo aumento ao estímulo de produção de fontes alternativas de energia, uso eficiente dos insumos energéticos e diversificação de matrizes energéticas mundiais 17. Além disso, também foi considerado que o petróleo seria uma mera commodity, onde seu preço no mercado seria mais influenciado por seu valor econômico (valor atual presente) do que seu valor estratégico (Campos, 2007, p. 94), o que se mostrou equivocado ao passar dos anos. De fato, as duas variáveis influenciam sua cotação. O gráfico abaixo mostra a variação dos preços do petróleo de 1980 até os dias atuais no mercado spot 18. Os parâmetros são os preços do barril do petróleo tipo West Texas Intermediate (WTI) e Brent, os dois petróleos marcadores de preço no mercado internacional. 17 Uma importante iniciativa foi o Pró-Álcool no Brasil, que iniciou-se na década de 70 e obteve êxito até meados da década de 80. A partir desse momento até final dos anos 80, o programa, no entanto, sofreu um arrefecimento que causou seu enfraquecimento. Foi o momento onde os preços internacionais do petróleo começaram a se recuperar 18 O termo spot, ou de balcão, é usado nas bolsas de mercadorias para se referir à negócios realizados com pagamento à vista e pronta-entrega de mercadoria, em oposição ao mercado futuro ou a termo. Um exemplo de mercado spot é o mercado de petróleo do Porto de Roterdã. 11

13 Preço Evolução do Preço do Petróleo Brent Ano WTI Fonte: Elaboração própria, com base em dados do U.S. Geological Service. Ou seja, houve um erro de cálculo custo-benefício em termos de subdimensionamento do caráter estratégico e do papel geopolítico que o petróleo possuía e viria a possuir no futuro. Esses fatores, alinhado à cartilha neoliberal do Consenso de Washington, de que a propriedade privada se mostrava mais eficiente do que o Estado e a diminuição do peso deste sobre a economia princípio do Estado-Mínimo, desregulamentação aumentavam a concorrência e elevava o grau de investimentos, do qual a Argentina seguiu à risca com apoio do Fundo Monetário Internacional (FMI), culminou com a privatização total do setor na Argentina. No setor exploratório, o governo Menem se resumiu a auditar as reservas nacionais através da consultoria norte-americana Gaffney, Cline y Asociados, que acabou subdimensionando as reservas existentes em 28% 19, anular o Plano Houston e lançar o Plano Argentina (Guimarães, 1997, p. 56). Em relação à questão do subdimensionamento das reservas, isso foi crucial para que a empresa fosse vendida a um preço abaixo do que de fato valia no mercado Segundo dados da auditoria, as reservas auditadas em 1989 eram de 249 milhões de m³ de petróleo e 537 bilhões de m³ de gás natural. 20 Além do subdimensionamento das reservas já citadas, outras áreas exploratórias de gás natural também foram repassadas subdimensionadas por conta da incerteza 12

14 O Plano Argentina reintroduziu o sistema de concessões à exploração, retirando o Estado do papel central na questão da indústria de petróleo nacional. Através dele ofereceram-se mais de 180 áreas offshore e onshore em bacias produtivas e não-produtivas (Campos, 2007, p. 95). Pelo modelo de concessão, a partir do descobrimento de gás ou petróleo, os produtores disporiam livremente de suas produções, se restringindo somente ao pagamento dos royalties 21 e os impostos referentes ao lucro de toda a atividade comercial. Houve, ainda, a liquidação de patrimônios da empresa Interpetrol, uma trading onde a YPF possuía 49% de ações. Venderam-se também equipamentos indispensáveis ao processo de E&P, na fase de prospecção de reservas, como sondas de perfuração e registros sísmicos. Ademais, o Decreto nº /90 transformou a YPF Sociedad Del Estado 22 em YPF Sociedad Anônima, regida sob os termos da Lei nº /84, onde essa empresa seria uma empresa de hidrocarbonetos integrada, econômica e financeiramente equilibrada, rentável e com uma estrutura de capital aberto (Idem, p. 101) tentativa de torná-la uma empresa verticalizada e com envergadura no segmento petrolífero. Em seguida, pela Lei nº /92 o capital da YPF S.A. fora privatizado, pois enquanto a maioria de seu capital pertencesse ao Estado, não seria aplicável a ela a Lei anterior. Também por essa lei, ocorreu a federalização dos hidrocarbonetos, transferindo-os definitivamente, a soberania às províncias locais da Nação. Essa Lei de 1992 passou ao governo todas as dívidas da YPF acumuladas até 31 de dezembro de 1991, sendo paga pelos lucros auferidos nos três anos anteriores. Assim, após a desregulamentação do setor no país, a empresa fora liquidada sem nenhuma dívida em caixa. Pode-se, portanto, dividir a privatização da YPF em dois grandes momentos, a saber: o primeiro, que buscou aumentar a eficiência produtiva da empresa, procurando torná-la mais integrada e vertical com maior participação no mercado. O segundo, onde modificou-se a estrutura do capital associada ao preço futuro do gás e aos custos de operação e utilização das facilities existentes (Campos, 2007, p. 95) 21 De acordo com a Lei nº /67, os percentuais eram de 8% a 12% do valor total da produção. 22 Nome dado na Argentina às empresas que têm capital na mão do Estado 13

15 social da empresa, realizando o chamado saneamento da estatal (Albuquerque apud Campos, 2007, p. 101). Em 1993 houve a venda dos 43,% das ações da YFP para o setor privado. Em 1998, depois de inúmeras mudanças, a composição acionária se deu da seguinte forma: 4% Perez Companc; 2% Fundos Francia; 8% Fundos Reino Unido; 7% Citicorp; 5% províncias produtoras; 20% Nação Argentina; 8% bancos nacionais e Administradoras de Fundos de Aposentadoria e Pensão (AFPJ); 0,4% ex-funcionários; e 46% Fundos de Investimento dos Estados Unidos A Compra da YPF S.A. pela Repsol Em um primeiro momento, o Estado vendeu 14,99% da YPF S.A. para a companhia espanhola Repsol. Já em 1999, a empresa adquiriu 83,24% da petroleira, comprando parte das ações do Estado este ficando apenas com as ações ouro, que lhe permitem participação no Conselho Administrativo e direito de autorizar a venda de ações da Repsol para terceiros e dos outros acionistas privados 23. Em 2007, o Grupo Petersen, um conglomerado argentino de empresas sob o comando da família Eskenazi, comprou parte da YPF S.A., e essa movimentação teve prosseguimento nos anos subsequentes, até 2011, tornando-o um dos maiores acionistas da empresa. O Estado Argentino detinha menos de 1% do controle da YPF nesse momento Características da indústria petrolífera na Argentina O setor energético na Argentina sofre com deficiências estruturais significativas. A crise no setor energético, de longe, está perto de se resolver pela ausência de um Estado forte e regulador, capaz de oferecer condições de base para o fortalecimento da indústria no país e garantir sua segurança energética, sem depender de elevados níveis de importação de insumos energéticos, com gás natural, óleo combustível, gasolina e energia elétrica. Os problemas energéticos que assolam o país são vários, a saber: 23 Dentre os problemas que a compra total da YPF S.A. pela Repsol ocasionou foi a concentração nas mãos de apenas uma empresa, em um contexto onde se propunha a abertura do mercado e do setor para a livre concorrência. Vale ressaltar que Néstor Kirchner, então governador de Santa Cruz, e Cristina Kirchner foram a favor da venda da sociedade anônima para a Repsol. 14

16 1. Vulnerabilidade externa e auto-abastecimento: O país perdeu sua autossuficiência energética e tornou-se voltado de forma precipitada e desordenada (ou seja, sem planejamento setorial) à importação de energia. Tornou-se um país vulnerável energeticamente, não sendo capaz de assegurar sua própria segurança energética em todas as dimensões. 2. Forte dependente de petróleo e gás natural: o país não possui uma matriz diversificada que lhe permita flexibilidade nas opções de geração de energia. Com isso, depende fortemente de avanços nos esforços de exploração e reposição de reservas, de forma a atender a sua enorme demanda pelo dois principais insumos primários de energia. 3. Produção e Relação R/P decrescentes: a produção de petróleo vem decrescendo desde 1998 e a produção de gás natural começou a seguir essa tendência desde Da mesma forma, os estoques de reservas comprovadas vêm diminuindo a cada ano e não há investimentos para repô-las. Em contraposição a uma demanda interna cada vez maior, para suprir essa demanda o país vem importando a cada ano números cada vez maiores de gás natural e petróleo de forma a suprir essa necessidade. Em 2006 o setor energético apresenta superávit comercial na casa dos US$ 5,6 bilhões. Desde então, a ausência de uma política de planejamento energético para o setor fez com que as contas do setor fechassem com déficit de quase US$ 4 bilhões. 4. Desinvestimentos estruturais: há um retrocesso nos investimentos externos e, por isso, não está havendo investimentos em ampliação e modernização de refinarias nem na exploração petrolífera, o que, consequentemente, não aumenta a produção de petróleo e gás. Isso vem ocorrendo pela incapacidade do governo de assegurar condições econômicas e institucionais favoráveis. Por outro lado, ainda que haja investimentos públicos no setor, esses são insuficientes, não compensando os investimentos que precisam ser contemplados. 5. Subsídios: O setor sofre com subsídios cada vez maiores por parte do governo a fim de manter os preços em um patamar estável e não incorrendo em inflação nos preços praticados. Dessa forma, os preços encontram-se fortemente defasados sobretudo nos segmentos regulado pelo estado, que são o setor elétrico e o de gás natural. Essa política de congelamento de preços leva a déficits orçamentários crescentes na medida em que os gastos desembolsados com subsídios são maiores do que a entrada de capital na economia. Além disso, leva a um déficit na balança comercial e uma distorção no mercado. 15

17 Dado todos esses aspectos, é possível afirmar que a Argentina sofre com a ausência de uma política energética integrada que permita desenvolver no país uma infraestrutura econômica compatível com a infraestrutura da indústria do petróleo. Adicionalmente, também carece de características que ofereçam respostas aos novos desafios da indústria energética mundial, sobretudo do petróleo. No curto e médio prazos, podemos citar, por exemplo, a questão referente à reposição das reservas de petróleo e aproximação do pico de produção. Nos últimos anos, tem havido recrudescimento da importância geopolítica do setor de petróleo e gás, sobretudo após os eventos recentemente ocorridos em Venezuela, Rússia, Irã e Iraque (Canelas, 2007, p. 18). Outros dois desafios importante ao setor energético argentino podem ser apontados. Um é a capacitação de mão de obra técnica qualificada para o setor upstream. Um corpo técnico capacitado para desenvolver pesquisas no segmento de E&P para descobrir novas reservas capazes de repor as atuais em declínio é fundamental. O outro é a produção de tecnologia nacional para desenvolver essa indústria no segmento. Para isso, é preciso que as rendas petrolíferas conhecidas como renda de escassez ou rendas de Hotelling 24, arrecadadas com a exploração e produção e comercialização dos recursos naturais não renováveis, seja reaplicada, reinvestida internamente nesses dois fatores citados anteriormente. Somente assim o país conseguirá dar a volta por cima e reestruturar o setor interno do país, passando a deter novamente uma real soberania sobre os recursos energéticos de seu território, o que irá conferir maior poder de execução de políticas publicas para o país. 4. O Recente contencioso Repsol/YPF Antecedentes O contencioso criado em abril de 2012 entre o governo argentino e a Repsol pelo controle da YPF S.A. não pode ser reduzido a apenas uma decisão por parte da presidente argentina, Cristina Fernández de Kirchner na data supra-citada. O contexto em que tal decisão foi tomada pode explicar, em 24 Essas rendas são calculadas como o custo de oportunidade de extrair o recurso mineral hoje em detrimento da disponibilidade para gerações futuras. É uma renda que compensa o proprietário do recurso pela redução no seu valor decido à extração. É um custo de uso. 16

18 partes, o comportamento da Casa Rosada, incluindo a própria presidente, seus ministros e secretários. No final de 2011 e no primeiro trimestre de 2012, situações começaram a dar mostras de que o governo nacional e as províncias argentinas estariam em desacordo com a Repsol, principalmente quando se tratava do montante de investimentos que a empresa fazia no país, considerado pela Argentina como inferior ao demandado pelo governo. A Casa Rosada alegava que a estagnação e consequente necessidade de importações por parte do país vinham, dente outros fatores, do fato de que as empresas do setor, principalmente a Repsol, não investiam o suficiente para a diminuição da dependência internacional do petróleo e seus derivados. Dentre as últimas e constantes desavenças, a primeira de peso ocorreu em novembro de 2011, quando o secretário do Ministério do Planejamento, Roberto Baratta, proibiu a distribuição de dividendos da empresa para seus acionistas, exigindo que pelo menos 30% dos lucros fosse utilizado na forma de investimentos ao país (Costa e Rodrigues, 16/04/2012). A decisão gerou resposta por parte da Repsol, em que o responsável financeiro da empresa, Miguel Martínez, chegou a afirmar que o governo não tinha direito algum sobre os dividendos da YPF. Em janeiro de 2012, outro problema causou alvoroço entre o governo argentino e empresas petrolíferas, como a Repsol-YPF, Shell e Petrobrás. O ministro do Planejamento, Julio de Vido, denunciou tais empresas na Comissão Nacional de Defesa da Competição (Comisión Nacional de Defensa de la Competencia CNDC), afirmando que estas promovem formação de cartel no mercado de combustíveis, cobrando em média quase 10% a mais do valor considerado normal para empresas de transporte de passageiros e carga, chegando a quase 30% em determinadas regiões do país (Lukin, 21/01/2012). Além disso, o governo suspendeu benefícios concedidos ao setor, traduzidos nos programas Petróleo Plus e Refino Plus 25, no total de 2 bilhões de pesos argentinos (o equivalente, em fevereiro de 2012, a pouco mais de US$ 461 milhões). Os problemas com o governa nacional continuaram naquele mês de fevereiro de 2012, quando este proibiu a YPF de negociar material (importação e exportação) enquanto não pagasse uma dívida de mais de 6 milhões de euros (o equivalente, em fevereiro de 2012, a US$ 8 milhões) em impostos, entre os anos 2005 e 2006, envolvendo a diferença entre o preço 25 Ambos foram criados por decreto em novembro de

19 de mercado de gás exportado e o que declarou YPF naquele momento. Com os juros, a dívida subiu para US$ 20 milhões (Krakowiak, 16/02/2012). Logo depois, funcionários do governo, como o próprio Baratta, foram impedidos de entrar em reuniões do Conselho Administrativo da YPF, com o argumento de que apenas os diretores da empresa teriam acesso livre. Porém, em março o conflito se agravou ainda mais com a participação das províncias argentinas produtoras de petróleo e gás. Chubut foi a primeira província a enviar uma intimação à YPF por falta de investimentos. Essa medida foi seguida em Santa Cruz, Mendoza e Neuquén, sob ameaça de retirar áreas de exploração da empresa nestas regiões. No entanto, a ameaça se consolidou poucos dias depois, em Chubut e Santa Cruz, que cancelaram a concessão de exploração das áreas de Escalante-El Trébol, Campamento Central-Cañadón Perdido, Los Monos e Sierra de Piedra (Guajardo, 15/03/2012). Posteriormente, Neuquén retirou as concessões de Chihuido de la Salina e Portezuelo Minas, e Mendoza retomou o controle sobre Cerro Mollar Norte e Ceferino. A última província a tomar a mesma atitude foi Salta, que tirou a concessão de Tartagal Oeste no final de março. A Petrobrás e a canadense Argenta Energia também perderam territórios em Neuquén, mas a Repsol-YPF foi a companhia que mais foi prejudicada. Ao todo, perdeu 27% de sua produção no país, uma vez que perdeu, além dos citados, outros territórios como Manantiales Behr (Chubut), Los Caldenes (Río Negro), Los Perales, Las Mesetas, Pico Truncado, El Cordón e Cañadón Vasco (Santa Cruz). Porém, o ato do governo nacional, apesar de possível, não parecia provável aos olhos da empresa espanhola. A Repsol encarou com surpresa a decisão de Cristina Kirchner. Mas é necessário apurar o que foi, de fato, a Mensagem nº 529/12, referente ao projeto de lei (que posteriormente se converteu em lei) declarando de utilidade pública e sujeito à expropriação os 51% do patrimônio da YPF S.A. (Senado de la Nación Argentina, 26/04/2012). 4.2 O estabelecimento da Lei de expropriação Cristina Kirchner em 16 de abril enviou um projeto de lei ao Congresso Nacional cujo objeto era, segundo próprio nome, a expropriação de ações da Repsol-YPF. De maneira geral, a expropriação seria de 51% do patrimônio da 18

20 empresa, referente às ações classe D, ou seja, ativos passíveis de serem expropriados. Por ser uma sociedade anônima, a Repsol-YPF S.A. possui vários tipos de ações, que acabam atribuindo diversos direitos aos seus possuidores, assim como diferentes tipos de manobra, capacidade de votos no ambiente burocrático e graus de impacto no mercado financeiro. As ações classe A ficam apenas nas mãos do Estado, o que significava menos de 1% do total da empresa. As ações de classe B se referem aos portadores de ações de créditos de royalties de petróleo e gás (como as províncias produtoras). Já as de classe C estão em mãos de ex-funcionários da YPF que participam do Programa de Propriedade Privada Participada (PPP). Tais funcionários, em sua grande maioria, foram demitidos com a privatização da empresa na década de Ao todo, estas ações não estão sujeitas a qualquer interferência do Estado, seja por expropriação, estatização ou nacionalização (Carrillo, 06/05/2012). Já quanto aos ativos do grupo D, este se forma pela transferência de ações dos grupos A, B e C. Ou seja, se por acaso o Estado vender alguma ação do grupo A para um destinatário que não seja uma província, ou então algum participante do Programa de Propriedade Participada vender um ativo para um comprador que não pertença ao PPP, automaticamente, se torna uma ação do grupo D (YPF, 2000). Desse grupo, a grande maioria das ações pertencia ao grupo espanhol Repsol e à Petersen Energía, do conglomerado Eskenazi. Portanto, segundo a lei, das ações da classe D, 51% passariam ao controle do Estado nacional e os outros 49% para as mãos das províncias integrantes da organização federal de estados produtores de petróleo. Com isso, o governo argentino teria, junto com as províncias, a maioria das ações da empresa Na realidade, algumas dessas ações não chegaram e estar sob controle dos exfuncionários, sendo parte vendida na Oferta Pública de Ações em 1997, e outra parte vendida em Isso gerou várias ações judiciais contra a empresa. 27 O grupo Petersen não perdeu suas ações. Apenas a Repsol foi prejudicada. Isto causou problemas pelo fato da companhia espanhola e o conglomerado argentino terem um acordo de que, se aquela perdesse sua parcela na empresa, as ações dos Eskenazi passariam automaticamente para a Repsol. Mas o Grupo Petersen se recusou a realizar tal transação. 19

21 Argumentando que as medidas são para garantir o interesse público nacional e o sucesso no autoabastecimento de hidrocarbonetos, de modo a gerar desenvolvimento econômico, equidade social, empregos, incremento na competitividade e crescimento igual das províncias, além de promover a conversão de recursos em reservas, a lei visa a melhoria tecnológica e o aumento dos investimentos. A presidente também anunciou a criação do Conselho Federal de Hidrocarbonetos, cujo objetivo é promover o cumprimento das medidas adotadas, e a nomeação, por decreto, do ministro do Planejamento, Julio de Vido, e do secretário de política econômica do Ministério da Economia, Axel Kicillof, como interventores da empresa, de forma a tomar o controle operativo da Repsol-YPF por 30 dias. O espírito do jovem Kicillof, assertivo e totalmente a favor da medida, motivou sua permanência como interventor na empresa. A interferência do Estado não se limitou apenas a Repsol-YPF S.A.. A Repsol-YPF Gás, responsável pelo fracionamento, envase, transporte, distribuição e comercialização de gás liquefeito de petróleo (GLP), também teve parte de suas ações passadas para as mãos do Estado. Um novo decreto foi assinado por Kirchner e permitiu que 51% desta empresa fosse para o controle da Casa Rosada. Segundo o decreto (557/2012), a Repsol-YPF Gás não é controlada pela Repsol-YPF S.A., tendo suas ações divididas entre Repsol Butano S.A. (com posse de % das ações), a Pluspetrol S.A. (15%) e o restante, 0,003%, pertence a acionistas particulares. Portanto, divididas também em classes, 60% dos ativos da classe A, todos eles pertencentes a Repsol Butano S.A., fora passados para a mão do Estado argentino. Tais decretos precisariam passar pela Câmara dos Deputados e pelo Senado para que se tornasse lei. No entanto, com as duas Casas com maioria kirchnerista e/ou simpática ao governo, não foi difícil que se oficializasse em pouquíssimo tempo. Da mesma forma, a oposição se mostrou de maneira geral a favor da medida do Executivo, o que significa que, mesmo com maioria opositora no Legislativo, os decretos seriam transformados em lei. Muito dessa posição vem do sentimento argentino de que a perda da YPF para o processo privatizatório na década de 1990 foi um erro, ainda mais com a debilidade industrial do país. Além do mais, muitos acreditam que um setor tão importante para o desenvolvimento de um país nunca deveria ter deixado de ser, em sua grande maioria, nacional. O que estava acontecendo naquele momento da emissão do decreto e aprovação em lei era apenas a retomada de algo que não deveria ter deixado de ser argentino. 20

22 Por isso, em menos de 15 dias, o Senado já havia dado meia sanção para o projeto. E em menos de um mês, já era lei. Na primeira casa, foram 63 votos a favor, três contrários e quatro abstenções. Já na Câmara dos Deputados, o resultado foi de 208 votos a favor, 32 contrários e apenas cinco abstenções. Dessa forma, a Repsol, passou a ter apenas 7,23% do controle da YPF (Jorquera, 04/05/2012). Já em inícios de maio, pouquíssimo tempo depois da aprovação no Legislativo, Kirchner sancionou a lei e anunciou a nomeação do profissional do setor petrolífero Miguel Galuccio como o novo gerente-geral da YPF. Galuccio, que veio de um alto cargo da multinacional francesa Schlumberger Production Management, atendeu ao pedido da presidente prontamente é claro, depois de conversações ocorridas antes mesmo do primeiro decreto, em 16 de abril. Natural de Entre Ríos, foi indicado pelo governador da província, Sergio Urribarri, para assumir a YPF, agora novamente argentina. Tem grande experiência no setor, e já trabalhou na YPF na década de 1990, de maneira que o chamam de o mago, por acreditarem que vá conseguir fazer um bom trabalho na empresa. Apesar de muitos acharem que o que tem Galuccio de experiência técnica, lhe falta em apoio político, essa não é a realidade. O engenheiro é irmão de Carlos Galuccio, amigo do governador Urribarri e ex-presidente da União Industrial de Entre Ríos. Além disso, a família Galuccio tem uma empresa distribuidora de bebidas, chamada Sembrador, importante em Entre Ríos, e está vinculada indiretamente à empresa de construção civil Luis Losi S.A., que possui vários contratos com o governo de Urribarri. Desta forma, não há como dizer que Galuccio não terá respaldo do governo, uma vez que foi nomeado como gerente-geral da YPF justamente pelo seu conhecimento técnico e por suas ligações políticas e comerciais com Urribarri. E não se pode esquecer que o governador é kirchnerista assumido. 4.3 A legalidade do ato A nova lei referente à YPF foi colocada como lei de expropriação por parte do governo argentino. A expropriação leva ao entendimento de que haveria pagamento por parte do Estado à empresa lesada, referente a uma indenização pelo próprio ato da expropriação. Esta ideia pode ser vista no artigo 17 da Constituição da Nação Argentina, que afirma ser a expropriação legal, desde que seja para fins de utilidade e com responsabilidade do Estado em indenizar o outro lado. 21

23 Da mesma forma, o Código Civil argentino prevê, em aspectos gerais, a expropriação sempre atrelada ao termo utilidade pública. Já a Lei de expropriação nº /77 em seu artigo 1º indica que a utilidade pública que deve servir de fundamento legal à expropriação compreende todos os casos em que se procure a satisfação do bem comum (Corti e Costante, 24/04/2012). Ou seja, a nova lei se inseriria teoricamente no quesito de utilidade pública, uma vez em que o governo afirma não haver investimentos suficientes para o desenvolvimento da empresa e do setor por parte da Repsol, o que prejudica a satisfação do bem comum. Ora, a expropriação seria, na verdade, a retomada da YPF para o controle argentino, o que significaria a retomada de uma empresa de setor estratégico nacional para fins de utilidade: o desenvolvimento comum e o bem-estar geral. Além do mais, a Repsol ainda era acusada de explorar mão-de-obra e reduzir produção, o que levava ao Estado ter que importar hidrocarbonetos, se tornando dependente do mercado externo e tendo sua balança comercial em constante déficit. Sendo a questão de utilidade pública subjetiva, há uma dúvida e consequente questionamento se há razão na postura argentina neste caso. No entanto, se for pensado que o contrato de privatização foi firmado entre a Repsol e o Estado Argentino, tendo este uma Carta Magna que permite expropriações por motivos de utilidade pública, o ato tem sua legalidade. De uma certa forma, a Argentina tem o direito de o fazer se assim julgar utilidade pública. E essa interpretação cabe apenas ao próprio Estado. Porém, quando se trata da questão compensatória ou seja, da indenização é que a nova lei de expropriação da YPF se torna alvo fácil de críticas. Isso se dá porque o governo argentino se recusa a pagar o preço estabelecido pela Repsol para a YPF, alegando que esta tem dividendos a pagar ao Estado, liquidando, portanto, a obrigação em estabelecer qualquer tipo de critério indenizatório. Além disso, o secretário da Economia, Kicillof, disse em apresentação do projeto no Senado que caberia ao governo calcular o valor da empresa, uma vez que o preço estabelecido pela Repsol tinha sido feito de maneira imprudente. E mais: o secretário ainda especulou haver transações não transparentes na empresa, o que chamou de informações secretas (Agência Estado, 17/04/2012). A definição do valor será estabelecido pelo Tribunal de Taxação, ligado ao Ministério do Planejamento. Em primeiro lugar, as diferentes leis argentinas preveem que uma indenização, resultado de expropriação, estatização ou nacionalização, deve 22