Manual de. análise de custos e benefícios dos projectos de investimento. (Fundos estruturais - FEDER, Fundo de Coesão e ISPA)

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1 2003 Manual de (Fundos estruturais - FEDER, Fundo de Coesão e ISPA) análise de custos e benefícios dos projectos de investimento Preparado por: Unidade responsável pela avaliação DG Política Regional Comissão Europeia

2 No quadro do programa de estudos e de assistência técnica no domínio das políticas regionais traçadas pela Comissão, foi constituída uma equipa encarregada de preparar uma nova edição do anterior Manual de Análise dos Custos e Benefícios dos Grandes Projectos, publicado em Esta equipa, coordenada pelo Professor Massimo Florio, era ainda composta por Ugo Finzi, Mario Genco (análise de riscos, distribuição e tratamento de água), François Levarlet (gestão de resíduos), Silvia Maffii (transportes), Alessandra Tracogna (coordenação do texto do capítulo 3, anexo sobre a taxa de actualização e bibliografia) e Silvia Vignetti (coordenação do texto). Acrónimos ACB Análise dos custos e benefícios AIA Análise de impacte ambiental C/B Rácio custos-benefícios BEI Banco Europeu de Investimento FC Fundo de Coesão fc Factor de conversão FCP Factor de conversão padrão FE Fundos estruturais FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ISPA Instrumento Estrutural de Pré-Adesão IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado PPP Princípio do poluidor-pagador SIAA TIRE TIRF TIRF/C TIRF/K VALE VALF Serviço integrado de abastecimento de água Taxa (interna) de rentabilidade económica Taxa (interna) de rentabilidade financeira Taxa (interna) de rentabilidade financeira calculada sobre o custo do investimento Taxa (interna) de rentabilidade financeira calculada sobre os fundos próprios Valor actual líquido económico Valor actual líquido financeiro 2

3 Manual de análise de custos e benefícios dos projectos de investimento

4 Índice Acrónimos 2 Índice 4 Preâmbulo 6 Linhas gerais da nova edição do manual 7 Capítulo 1: Avaliação dos projectos no quadro dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do ISPA 10 Enquadramento Âmbito e objectivos Definição do projecto Responsabilidade pela avaliação ex ante Informações necessárias 13 Capítulo 2: Plano para o avaliador do projecto 16 Enquadramento Definição de objectivos Identificação do projecto Projectos claramente identificados Limiar financeiro Definição dos projectos Análise de viabilidade e opções Análise financeira O horizonte temporal Determinação dos custos totais Receitas geradas pelo projecto Valor residual do investimento Contabilização da inflação Viabilidade financeira (quadro 2.4) Determinação da taxa de actualização Determinação dos indicadores de desempenho Determinação da taxa de co-financiamento Análise económica Fase 1 Correcções fiscais Fase 2 Correcção das externalidades Fase 3 Dos preços do mercado aos preços fictícios Actualização Cálculo da taxa interna de rentabilidade económica Análise multicritérios Análise de sensibilidade e risco Prever as incertezas Análise de sensibilidade Análise de cenário Análise de probabilidade do risco 44 Capítulo 3: Linhas gerais da análise de projectos por sector 46 Enquadramento Tratamento de resíduos 47 Introdução Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros critérios de avaliação Análise de sensibilidade e risco Estudo de caso: investimento numa incineradora com recuperação de energia Distribuição e depuração da água 59 Introdução Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros critérios de avaliação Análise de sensibilidade e risco Estudo de caso: a infra-estrutura de gestão do serviço integrado de abastecimento de água (SIAA) Transportes Definição dos objectivos Identificação do projecto Viabilidade e análise das diferentes alternativas Análise financeira Análise económica Outros critérios de avaliação Análises de sensibilidade, de cenários e de risco Estudo de caso: investimento numa auto-estrada Transporte e distribuição de energia Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros critérios de avaliação Análise de sensibilidade e risco Produção de energia Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Portos, aeroportos e redes de infra-estruturas Definição dos objectivos 96 4

5 Índice Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Infra-estruturas de formação escolar e profissional Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Museus e parques arqueológicos Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Hospitais e outras infra-estruturas no domínio da saúde Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Florestas e parques Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Infra-estruturas de telecomunicações Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Parques industriais e parques tecnológicos Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco Indústrias e outros investimentos produtivos Definição dos objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Outros elementos de avaliação Análise de sensibilidade e risco 111 Anexos 113 Anexo A Indicadores de desempenho dos projectos 113 A.1 Valor actual líquido (VAL) 113 A.2 Taxa interna de rentabilidade 115 A.3 Relação custo-benefício 115 Anexo B Escolha da taxa de actualização 117 B.1 Taxa de actualização financeira 117 B.2 Taxa de actualização social 118 Anexo C A determinação da taxa de co-financiamento 121 C.1 Quadro regulamentar 121 C.2 Regras para a modulação 121 C.2.1 Cálculo da taxa interna de rentabilidade financeira com base no custo de investimento total (antes da intervenção comunitária) 122 C.2.2 Cálculo da taxa interna de rentabilidade financeira sobre o capital nacional (após a subvenção comunitária) 123 C.2.3 Cálculo da taxa de rentabilidade económica 123 Anexo D Análise de sensibilidade e risco 124 Anexo E Avaliação monetária dos serviços ambientais 127 E.1 Porque se avalia o ambiente? 127 E.2 Avaliação dos impactes ambientais nos projectos de desenvolvimento 127 E.3 O que se faz ao medir os benefícios monetários? 129 E.4 As diferentes etapas de uma análise custos-benefícios 134 Anexo F Capacidade para pagar e avaliação do impacte distributivo 135 Anexo G Quadro sintético de um estudo de viabilidade 137 A.1 Síntese 137 A.2 Contexto socioeconómico 137 A.3 Oferta e procura dos produtos do projecto 137 A.4 Outras tecnologias e plano de produção 137 A.5 Recursos humanos 137 A.6 Localização 138 A.7 Execução 138 A.8 Análise financeira 138 A.9 Análise socioeconómica 138 A.10 Análise dos riscos 138 Glossário Alguns termos chaves para a análise dos projectos 139 Glossário básico 139 Análise financeira 140 Análise económica 142 Outros elementos de avaliação 143 Bibliografia Generalidades 145 Agricultura 145 Água 146 Energia 146 Ambiente 147 Formação 147 Projectos industriais 148 Saúde 148 Turismo e tempos livres 149 Transportes 149 Addendum 151 5

6 Preâmbulo A análise dos custos e benefícios (ACB) dos projectos de investimento é explicitamente exigida pelos novos regulamentos da União Europeia (UE) que regem os Fundos estruturais (FE), o Fundo de Coesão (FC) e o Instrumento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA) no caso de projectos cujos orçamentos excedam, respectivamente, 50, 10 e 5 milhões de euros. Sendo os Estados-Membros responsáveis pela apreciação ex ante dos projectos propostos, compete à Comissão avaliar a qualidade desta apreciação antes de aprovar o co-financiamento e de determinar a respectiva taxa. Há muitas diferenças entre os investimentos em infra-estruturas e os investimentos produtivos, assim como entre as regiões e os países, entre as teorias e os métodos de avaliação e ainda, entre os processos de gestão dos três fundos. Contudo, a maior parte dos projectos apresenta determinados aspectos comuns, e é conveniente utilizar uma mesma linguagem na formulação da sua apreciação. Para além dos aspectos metodológicos gerais, esta verificação dos custos e benefícios constitui um instrumento útil que estimula o diálogo entre os parceiros, os Estados-Membros e a Comissão, os autores de projectos, os funcionários e os consultores: em suma, trata-se de um instrumento de decisão colectiva. Além disso, torna mais transparentes os processos de selecção dos projectos e as decisões financeiras. Para cumprir as obrigações que lhe incumbem em matéria de apreciação dos projectos que os Estados-Membros lhe apresentam no quadro da política regional, a Comissão (DG Política Regional) utiliza um manual de análise dos custos e benefícios dos grandes projectos. Três anos depois da sua última actualização, o contexto político, jurídico e técnico evoluiu consideravelmente, a ponto de tornar necessária uma nova edição revista. A presente versão actualizada oferece aos funcionários europeus, aos consultores externos e a todas as partes interessadas um guia para a avaliação de projectos. O texto destinase especialmente aos funcionários da União, mas contém igualmente indicações úteis aos autores de projectos sobre as informações específicas de que a Comissão necessita. Na presente edição do manual propõe-se: Integrar no documento a evolução das políticas comunitárias, dos instrumentos financeiros e da análise dos custos e benefícios. Contribuir para a reflexão da Comissão sobre a modulação das taxas de co-financiamento dos projectos. Fornecer ao leitor uma forma de apoio técnico. 6

7 Linhas gerais da nova edição do manual O manual está dividido em capítulos, com a seguinte estrutura: Capítulo 1: avaliação dos projectos no quadro dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do ISPA Capítulo 2: plano para o avaliador do projecto Capítulo 3: linhas gerais de análise dos projectos, por sector Anexos Glossário Bibliografia Cada capítulo contém: A) Um texto C) Quadros e figuras D) Caixas. As caixas são de dois tipos: As que se referem a regulamentos, onde são recordados os principais aspectos dos regulamentos relativos aos FE, ao FC e ao ISPA. As que fornecem exemplos, qualitativos e quantitativos, de questões específicas referidas no corpo do texto. Em alguns casos, as caixas e os quadros contêm informações essenciais, pelo que sugerimos ao leitor que dedique algum tempo à sua análise. Capítulo 1: Avaliação dos projectos no quadro dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do ISPA Este capítulo constitui uma introdução aos objectivos, ao âmbito de aplicação e às formas de utilização do manual, bem como às principais questões nele tratadas. Com base nos regulamentos relativos ao FEDER, ao FC e ao ISPA, aqui são expostas as disposições jurídicas a respeitar no processo de avaliação dos projectos e nas decisões de co-financiamento. O elemento essencial deste capítulo consiste em que, não obstante as diferenças de procedimentos e de métodos entre os três fundos, a lógica da análise e o método seguido devem ser homogéneos Âmbito e objectivos. Esta secção refere-se aos objectivos e instrumentos do FEDER, do FC e do ISPA. Aqui se indicam, com base nos regulamentos, os principais domínios abrangidas pelos Fundos Definição dos projectos. Esta secção define os projectos aos quais se aplica o processo de avaliação nos casos do FEDER, do FC e do ISPA. Indica ainda os principais sectores de aplicação dos Fundos, os limites financeiros a respeitar na avaliação dos projectos e as diferenças entre as taxas de cofinanciamento Responsabilidade da avaliação ex ante. Esta secção define, para cada um dos três fundos, a responsabilidade da avaliação ex ante dos projectos. Destaca igualmente as principais diferenças introduzidas nesta matéria pelos novos regulamentos Informações requeridas. Esta secção enuncia uma lista das informações requeridas para a preparação e avaliação dos projectos. 7

8 Linhas gerais da nova edição do manual Capítulo 2: Plano para o avaliador do projecto Este capítulo fornece instrumentos práticos que servem, ao mesmo tempo, para a preparação e para a avaliação dos projectos: cada secção considera o ponto de vista do autor do projecto e o ponto de vista do avaliador. A estrutura é claramente orientada para a execução do projecto e a informação é igualmente apresentada sob a forma de listas de verificação, questões recorrentes e erros frequentes a evitar. O texto contém as seguintes secções: 2.1. Definição dos objectivos. Esta secção diz respeito à definição clara, em cada projecto, dos principais objectivos a atingir e dos resultados esperados. Explica como destacar as variáveis socioeconómicas que o projecto pode influenciar a forma de as medir, a fim de avaliar o impacte socioeconómico esperado e o grau de coerência dos objectivos específicos do projecto com as políticas de desenvolvimento comunitárias Identificação do projecto. Esta secção contém indicações sobre a forma de definir a concepção geral do projecto e o quadro lógico no qual este deve ser realizado, de acordo com as recomendações mais frequentes da análise ACB, com os limites financeiros e com a definição dos projectos que figuram nos regulamentos Estudo de viabilidade e opções.as recomendações práticas são ilustradas por exemplos concretos, nomeadamente no que se refere à análise das opções, sendo feita uma distinção entre as alternativas modais, tecnológicas, geográficas e cronológicas. O anexo G propõe o esquema-tipo sintético de um estudo de viabilidade Análise financeira. Contém informações sobre a forma de realizar uma análise financeira. A partir de quadros de base, esta secção explica como conduzir o estudo e, em seguida, define os principais pontos a inscrever nos quadros até ao cálculo da TIRF e do VALF (tanto para o investimento como para os fundos próprios). A abordagem é puramente processual, sendo dados alguns exemplos sob a forma de estudos de casos (em caixa). As principais questões técnicas a resolver na realização da análise são: escolha da perspectiva temporal; determinação do custo total; determinação das receitas totais; determinação do valor residual no fim do ano; tratamento da inflação; viabilidade financeira; escolha da taxa de actualização apropriada (ver também o anexo B); forma de calcular as taxas de rentabilidade financeira e de as utilizar na apreciação do projecto (ver também anexo A) Análise económica. A partir da análise financeira e do quadro dos fluxos financeiros, o objectivo é o de adoptar um método normalizado aplicável às três fases da definição do quadro final destinado à análise económica: a correcção dos aspectos fiscais; a correcção das externalidades; a determinação dos factores de conversão. Esta secção refere-se aiende à forma de cálculo dos custos e dos benefícios sociais de um projecto e à maneira como estes podem influenciar o resultado final. Fornece uma orientação sobre a forma de calcular a taxa de rentabilidade económica e ajuda a compreender o significado económico desta taxa para a apreciação do projecto Análise multicritérios. Esta secção é dedicada às situações em que a taxa de rentabilidade não constitui um indicador de impacte suficiente e em que é necessária uma análise complementar. 8

9 Linhas gerais da nova edição do manual 2.7. Análise de sensibilidade e risco. Indicase, em linhas gerais, a forma de tratar os casos de incerteza nos projectos de investimento. O anexo D constitui um instrumento de aplicação desta técnica. Capítulo 3: Linhas gerais da análise dos projectos por sector Este capítulo descreve mais detalhadamente as técnicas da ACB por sector. Estão em causa os seguintes sectores: 1. Tratamento da água 2. Abastecimento de água e saneamento 3. Transportes É ainda proposta uma descrição menos detalhada do exercício de ACB para os seguintes sectores: 4. Transporte e distribuição de energia 5. Produção de energia 6. Portos, aeroportos e infra-estruturas em rede 7. Infra-estruturas de formação 8. Museus e parques arqueológicos 9. Hospitais 10. Florestas e parques 11. Infra-estruturas de telecomunicações 12. Parques industriais e parques tecnológicos 13. Indústrias e outros investimentos produtivos Anexos Esta secção analisa algumas questões técnicas e formula recomendações para melhorar a eficácia do método de apreciação. C Determinação da taxa de co-financiamento D Análise de sensibilidade e risco E Avaliação monetária dos serviços ambientais F Avaliação dos impactes em matéria de redistribuição G Esquema sintético de um estudo de viabilidade Glossário O glossário contém as palavras-chave no contexto da análise de projectos. Inclui uma lista dos termos técnicos frequentemente mais utilizados na ACB dos projectos de investimento. Bibliografia Esta secção propõe referências seleccionadas para um estudo aprofundado das técnicas mais utilizadas na ACB. A bibliografia está estruturada da seguinte forma: Generalidades Agricultura Água Energia Ambiente Formação Projectos industriais Saúde Turismo e lazer Transportes Mais especificamente, os anexos abordam as seguintes matérias: A Indicadores de desempenho dos projectos B Escolha da taxa de actualização 9

10 Capítulo 1: Avaliação dos projectos no quadro dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do ISPA Enquadramento O presente capítulo constitui uma introdução aos objectivos, ao âmbito e ao modo de utilização do manual, bem como às principais questões nele tratadas. Tendo por base os regulamentos do FEDER, do FC e do ISPA, o capítulo centra-se nas disposições regulamentares aplicáveis ao processo de avaliação dos projectos e à decisão de cofinanciamento. Este capítulo aborda o quadro regulamentar que rege o processo de preparação, de avaliação e de co-financiamento de um projecto de investimento. Mais concretamente, refere-se: ao âmbito e aos objectivos do fundo; à definição do projecto com vista ao processo de avaliação; à responsabilidade da avaliação ex ante; às informações requeridas para a avaliação ex ante. O elemento essencial deste capítulo consiste em que, não obstante as diferenças de procedimentos e métodos entre os três fundos, a lógica económica da análise e o método seguido devem ser homogéneos. 1.1 Âmbito e objectivos Os projectos de investimento co-financiados pelos FE, pelo FC, e pelo ISPA constituem os instrumentos de implementação da política regional da UE. O presente manual tem por objecto os grandes projectos realizados no quadro dos Fundos estruturais, nomeadamente no FEDER (Regulamento 1260/1999), no Fundo de Coesão, (Regulamento 1264/1999 e 1164/94) e no ISPA (Regulamento 1267/1999). Caixa 1.1. Âmbito e objectivos dos fundos FE: artigo 1 º do Regulamento 1260/1999 (definição e objectivos): Os Fundos estruturais, o BEI e os demais instrumentos financeiros contribuirão, cada um da forma apropriada, para a realização dos três objectivos prioritários seguintes: 1) promoção do desenvolvimento e do ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas, a seguir designado objectivo nº 1 ; 2) apoio à reconversão económica e social das áreas com dificuldades estruturais, a seguir designado objectivo nº 2 ; 3) apoio à adaptação e modernização das políticas e sistemas de educação, de formação e de emprego, a seguir designado objectivo nº FC: financia projectos no domínio do ambiente (aquedutos, barragens e irrigação; estações de depuração, instalações de tratamento de águas e outras obras de carácter ambiental, incluindo reflorestação, controlo da erosão, conservação do ambiente natural e protecção das praias), mas também as redes transeuropeias de infra-estruturas de transportes (vias férreas, aeroportos, estradas, auto-estradas, portos) nos Estados- Membros cujo PIB per capita é inferior a 90% da média comunitária e que adoptem um programa com o objectivo de cumprir os critérios de convergência económica estabelecidos na alínea c) do artigo 104º do Tratado da UE (Grécia, Irlanda, Portugal e Espanha). ISPA: artigo 1 º do Regulamento 1267/1999 (definição e objectivos): O ISPA prestará assistência no quadro da preparação da adesão à UE dos seguintes países candidatos: Bulgária, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, República Checa e Roménia, a seguir designados países beneficiários, em matéria de coesão económica e social, no que refere às políticas do ambiente e dos transportes, nos termos do presente regulamento.

11 1.2 Definição do projecto Nos termos destes regulamentos, os investimentos em infra-estruturas e os investimentos produtivos podem ser financiados através de um ou vários instrumentos financeiros da Comunidade essencialmente, as subvenções sem garantia (FE, Fundo de Coesão), mas também os auxílios não reembolsáveis, no caso do ISPA, empréstimos e outros instrumentos financeiros (Banco Europeu de Investimento, Fundo Europeu de Investimento). Os Fundos estruturais da União Europeia podem financiar projectos extremamente diversificados, tanto do ponto de vista do sector em questão como do da dimensão financeira do investimento. Enquanto o FC e o ISPA financiam projectos unicamente nos domínios dos transportes e do ambiente, os FE, em especial o FEDER, podem financiar igualmente projectos no domínio da energia, da indústria e do sector dos serviços. 1.2 Definição do projecto Os regulamentos relativos aos Fundos estruturais definem a dimensão financeira dos projectos avaliados pela Comissão: o seu custo não deve ser inferior a 50 milhões de euros. Por outro lado, os regulamentos relativos ao Fundo de Coesão e ao ISPA, que indicam o limiar financeiro a ter em consideração (10 milhões de euros no caso do Fundo de Coesão e 5 milhões no caso do ISPA) para evitar uma excessiva fragmentação dos projectos e garantir que os fundos são utilizados de forma integrada e sistemática, definem detalhadamente os termos projecto e fase de projecto. Podem ser financiadas pelo Fundo de Coesão e pelo ISPA, nos termos dos respectivos regulamentos, os tipos de medidas a seguir definidos: um projecto é uma série de acções indivisíveis no plano económico, associadas a uma função técnica específica e dotadas de objectivos identificáveis; uma fase de projecto é técnica e financeiramente independente e tem a sua eficiência própria; um grupo de projectos é um conjunto de projectos que preenchem as três condições seguintes: - estão localizados na mesma área geográfica ou situados num mesmo eixo de transportes; - inserem-se num plano geral relativo a esta área ou eixo; - são supervisionados pelo um organismo, responsável pela sua coordenação e pelo seu acompanhamento. Em relação a cada um destes projectos, seja qual for a sua dimensão financeira, o autor Caixa 1.2. Limiares financeiros FE artigo 25º do Regulamento 1260/1999: Os Fundos podem financiar, no âmbito de uma intervenção, despesas decorrentes de grandes projectos, ou seja, projectos: a) que englobem um conjunto de trabalhos economicamente indivisíveis com uma função técnica precisa e visem objectivos claramente identificados, e b) cujo custo total tomado em consideração para determinar o montante da participação dos Fundos seja superior a 50 milhões de euros. FC nº 3 do artigo 10º do Regulamento 1164/94: Os pedidos de concessão de apoio para projectos abrangidos pelo nº 1 do artigo 3º serão apresentados pelos Estados-Membros interessados. Os projectos e grupos de projectos inter-relacionados deverão ter dimensão suficiente para produzirem um impacte significativo nos domínios da protecção do ambiente ou da melhoria das redes transeuropeias de infra-estruturas de transportes. O custo total de um projecto ou grupo de projectos não poderá, em princípio, ser inferior a 10 milhões de euros. Em casos devidamente justificados, poderão ser aprovados projectos ou grupos de projectos de valor inferior. ISPA: nº 2, alínea b), do artigo 2º do Regulamento 1267/1999: As medidas deverão ter uma dimensão suficiente para produzirem um impacte significativo no domínio da protecção do ambiente ou na melhoria das redes de infra-estruturas de transportes. O custo total de cada medida não deverá, em princípio, ser inferior a 5 milhões de euros. Em casos excepcionais e devidamente justificados, tendo em conta as circunstâncias específicas em causa, o custo total de uma determinada medida poderá ser inferior a 5 milhões de euros.

12 1.3 Responsabilidade pela avaliação ex ante deve efectuar uma análise de custos e benefícios que tenha em conta os seus efeitos directos e indirectos sobre o emprego, eventualmente completada por outros métodos de avaliação no caso de projectos realizados no domínio do ambiente. No que se refere aos limiares financeiros, são de referir as seguintes características: a) A principal variável económica é o custo total do investimento. A avaliação deste montante não deve basear-se nas fontes de financiamento (por exemplo, apenas um financiamento público ou apenas um cofinanciamento comunitário), mas sim no valor económico global do investimento em infra-estruturas ou produtivo proposto. b) No caso de todos os custos de investimento serem repartidos por vários anos, deve ter-se em consideração a soma de todos os custos anuais. c) Se houver que considerar apenas os custos do investimento, excluindo as despesas correntes, recomenda-se que se inclua no cálculo o custo de todas as despesas excepcionais efectuadas na fase de arranque, nomeadamente as despesas de contratação e formação do pessoal, os estudos preliminares, os estudos de planeamento e outros estudos técnicos, a revisão dos preços, a repartição do capital de exploração, etc. d) Nas situações en que existam vários pequenos projectos estreitamente ligados entre si é melhor considerá-los como um único grande projecto (por exemplo, cinco troços de uma mesma auto-estrada, cada um com um custo de 6 milhões de euros, podem ser considerados um único grande projecto de 30 milhões de euros). 1.3 Responsabilidade pela avaliação ex ante Nos termos do artigo 26º do Regulamento 1260/1999 relativo aos FE, a Comissão tem a responsabilidade de efectuar a avaliação ex ante dos grandes projectos com base em informações fornecidas pelo autor. O artigo 1º do Regulamento 1265/1999 do Fundo de Coesão determina que: Os Estados-Membros beneficiários fornecerão todas as informações necessárias, previstas no nº 4 do artigo 10º, incluindo os resultados dos estudos de viabilidade e Caixa 1.3 Definição do projecto FE: artigo 5º do Regulamento 2081/93 (regulamento-quadro dos FE) Formas de intervenção: 1. A intervenção financeira dos Fundos estruturais, do BEI e dos outros instrumentos financeiros comunitários existentes processar-se-á segundo formas de financiamento diversificadas em função da natureza das operações. 2. No que diz respeito aos Fundos estruturais e ao IFOP, a intervenção financeira pode assumir principalmente uma das seguintes formas: a) Cofinanciamento de programas operacionais; ( ) d) Co-financiamento de projectos adequados; O presente manual destina-se tanto aos grandes projectos industriais como aos que fazem parte de um programa operacional. 12 FC: artigo 1 º do Regulamento 1265/1999: 1. A Comissão, de acordo com o Estado-Membro beneficiário, pode agrupar projectos e delimitar num projecto fases técnica e financeiramente independentes para efeitos de concessão de assistência. 2. Para efeitos do presente regulamento, são aplicáveis as seguintes definições: a) Projecto : um conjunto de trabalhos, economicamente indivisíveis, que desempenhem uma função técnica precisa e com objectivos claramente identificados que permitem avaliar se o projecto satisfaz o primeiro critério enunciado no nº 5, primeiro travessão, do artigo 10º; b) Fase técnica e financeiramente independente : fase cujo carácter operacional explicito pode ser identificado. 3. Uma fase pode dizer igualmente respeito a estudos preparatórios, de viabilidade e técnicos, necessários à realização de um projecto. 4. Para que seja respeitado o critério enunciado no nº 3, terceiro travessão, do artigo 1º, podem ser agrupados os projectos que cumpram as três condições seguintes: a) Estarem situados na mesma área ou no mesmo eixo de transporte; b) Serem efectuados em aplicação de um plano de conjunto para essa área ou esse eixo, com objectivos claramente identificados, nos termos do nº 3 do artigo 1º; c) Serem supervisados por uma entidade responsável pela coordenação e pelo acompanhamento do grupo de projectos, se estes forem executados por diferentes autoridades competentes.

13 1.4. Informações necessárias das avaliações ex ante ( ) para que esta apreciação possa ser realizada o mais eficazmente possível. O Regulamento 1267/1999 que institui o ISPA estipula, no anexo II (C): Os países beneficiários fornecerão todos os elementos necessários, referidos no anexo I, incluindo os resultados dos estudos de viabilidade e das apreciações, uma indicação das alternativas não seleccionadas e informações sobre a coordenação de medidas de interesse comum situadas no mesmo eixo de transporte, de modo a que esta apreciação possa ser realizada o mais eficazmente possível. As decisões da Comissão sobre os projectos co-financiados devem basear-se numa avaliação aprofundada realizada, em primeiro lugar, por quem propõe o projecto. Se a avaliação apresentada pelo requerente for declarada insuficiente ou não convincente, a Comissão pode solicitar uma revisão ou uma análise mais elaborada, ou pode efectuar a sua própria avaliação, recorrendo, se necessário, a uma entidade independente (artigo 40º do Regulamento 1260/1999): Por iniciativa dos Estados-Membros ou da Comissão e após informação do Estado-Membro interessado, podem ser lançadas avaliações complementares, eventualmente temáticas, para identificar experiências transferíveis. No caso específico considerado do Fundo de Coesão e do ISPA, os regulamentos dispõem que, para a avaliação dos projectos, a Comissão pode recorrer, se necessário, ao Banco Europeu de Investimento. Na prática, é muito frequente recorrer-se à experiência do BEI para a realização dos projectos, quer estes sejam ou não cofinanciados pelo banco. Em qualquer caso, a decisão da Comissão deverá resultar de um diálogo e de um compromisso assumido conjuntamente com o autor do projecto, de modo a extrair do investimento o melhor benefício possível. Os Estados-Membros dispõem muitas vezes de estruturas e de procedimentos internos para avaliar projectos de certa dimensão, mas podem surgir dificuldades na avaliação da qualidade. A Comissão pode contribuir de diversas formas para superar estas dificuldades. A assistência técnica à preparação da avaliação de um projecto pode ser co-financiada pelo quadro comunitário de apoio ou através de outros meios apropriados Informações necessárias Os regulamentos comunitários indicam as informações que devem figurar no formulário de candidatura para que a Comissão possa efectuar uma avaliação eficaz. O artigo 26º do Regulamento 1260/1999 enuncia as regras aplicáveis à apresentação de um pedido de co-financiamento de grandes projectos pelos Fundos estruturais. Requer uma análise dos custos e benefícios, uma avaliação dos riscos, uma avaliação do impacte ambiental (e a aplicação do princípio do poluidorpagador), bem como dos efeitos em termos de igualdade de oportunidades e de emprego. Os regulamentos relativos ao Fundo de Coesão e ao ISPA, além de referirem que as propostas de co-financiamento devem conter uma análise dos custos e benefícios, uma avaliação do risco e uma descrição detalhada das soluções alternativas preteridas, dão igualmente algumas indicações sobre os critérios a aplicar para garantir a qualidade da avaliação. No caso dos projectos ambientais, e requerida uma análise de custos e benefícios, completada por outros métodos de avaliação, eventualmente de 13

14 1.4. Informações necessárias Caixa 1.4 Papel do BEI e do Banco Mundial FC: artigo 13º do Regulamento 1164/94 (apreciação, acompanhamento e avaliação) A fim de assegurar a eficácia do apoio comunitário, a Comissão e os Estados-Membros beneficiários deverão proceder, eventualmente em cooperação com o BEI, à apreciação e à avaliação sistemáticas dos projectos. ISPA: Regulamento 1267/1999, anexo II (B) A Comissão pode, se necessário, convidar o BEI, o BERD ou o Banco Mundial a contribuir para a apreciação das medidas. A Comissão examinará os pedidos de contribuição, nomeadamente para verificar se os mecanismos administrativos e financeiros permitem uma execução eficaz da medida. É igualmente importante proceder a uma análise financeira coerente de todos os proordem quantitativa, nomeadamente, uma análise multicritérios e o respeito do princípio do poluidor-pagador (ver nº 5 do artigo 10º do Regulamento 1164/94 e as alterações introduzidas pelo Conselho). As outras informações a fornecer no pedido de financiamento pelo FC são: uma avaliação dos efeitos directos e indirectos na situação do emprego; uma indicação da contribuição do projecto para as políticas europeias em matéria de ambiente e de redes transeuropeias de transportes; e um plano de financiamento, incluindo, na medida do possível, indicações sobre a viabilidade económica do projecto (ver nº 4 do artigo 10º do Regulamento 1164/94). O avaliador de um projecto deve considerar quer estas regras, quer as restantes normas regulamentares semelhantes, sobretudo como uma indicação geral das informações mínimas a fornecer, e não como um conjunto de critérios rígidos. O requerente deve fornecer as informações necessárias, mas cabe à Comissão verificar se estas informações são coerentes, completas e de qualidade suficiente para permitir apreciar a avaliação do autor. Se assim não for, a Comissão solicitará informações suplementares. De uma maneira geral, é sempre desejável uma análise financeira para qualquer tipo de investimento. Como se explica na segunda parte deste manual, é especialmente importante saber em que medida os capitais investidos no projecto serão recuperados ao longo dos anos, pelo menos parcialmente. Esta recuperação poderá resultar, por exemplo, da venda de serviços, quando esta estiver prevista, ou de qualquer outro mecanismo de financiamento não transitório capaz de gerar receitas financeiras suficientes para cobrir as despesas de execução do projecto durante todo o período considerado. Caixa 1.5 Informações requeridas pelo ISPA ISPA: Anexo I do Regulamento 1267/1999: Conteúdo dos pedidos [nº 3, alínea a), do artigo 7º] Dos pedidos constarão as seguintes informações: 1. nome do organismo responsável pela execução, natureza da medida e sua descrição; 2. custo e localização da medida, incluindo, se for caso disso, indicações sobre a interconexão e interoperabilidade de medidas situadas no mesmo eixo de transporte; 3. calendário de execução dos trabalhos; 4. análise de custos e benefícios, incluindo os efeitos directos e indirectos no emprego, que devem ser quantificados caso sejam quantificáveis; 5. avaliação do impacte ambiental, similar à avaliação prevista na Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente; 6. informações sobre o cumprimento das regras de concorrência e da regulamentação em matéria de contratos públicos; 7. plano de financiamento, incluindo, na medida do possível, indicações sobre a viabilidade económica da medida e o montante total de financiamento que o país beneficiário pretende obter do ISPA, do BEI, incluindo o seu mecanismo de pré-adesão, e de outras fontes comunitárias ou dos Estados-Membros, do BERD e do Banco Mundial; 8. compatibilidade da medida com as políticas comunitárias; 9. informações sobre as disposições destinadas a assegurar uma utilização e manutenção eficazes das instalações; 10. (Medidas em matéria de ambiente) informações sobre o lugar e o grau de prioridade da medida na estratégia nacional em matéria de ambiente, estabelecida no programa nacional de adopção do acervo comunitário; 11. (Medidas em matéria de transportes) informações sobre a estratégia nacional de desenvolvimento dos transportes e o lugar e o grau de prioridade da medida nessa estratégia, incluindo o grau de coerência com as orientações das redes transeuropeias e com a política pan-europeia de transportes. 14

15 1.4. Informações necessárias jectos, quer gerem ou não receitas financeiras positivas, uma vez que esta análise está na base da ACB e pode melhorar a qualidade da apreciação do projecto. A leitura do presente manual permitirá aos interessados compreenderem melhor quais as informações de que a Comissão necessita para apreciar as questões referidas nos artigos dos regulamentos relativos aos FE, ao FC e ao ISPA e noutros documentos, como a estimativa dos custos e dos benefícios socioeconómicos, a consideração do impacte no desenvolvimento regional e no ambiente, a avaliação dos efeitos directos e indirectos, imediatos e permanentes na situação do emprego, a estimativa da rentabilidade económica e financeira, etc. Existem várias maneiras de corresponder a esta necessidade de informação: o manual destaca alguns elementos essenciais, os métodos a seguir e os critérios a respeitar. Caixa 1.6 Informações requeridas pelos FE e pelo FC FE: artigo 26º do Regulamento 1260/99: Se o Estado-Membro ou a autoridade de gestão encarar uma participação dos Fundos num grande projecto, durante a execução das intervenções, informará previamente a Comissão, transmitindo-lhe as seguintes informações: a) Organismo responsável pela execução; b) Natureza do investimento e sua descrição, bem como o respectivo envelope financeiro e a localização; c) Calendário de execução do projecto; d) Análise dos custos e dos benefícios, incluindo financeiros, avaliação dos riscos e indicações sobre a viabilidade económica do projecto; e) Além disso: - em relação aos investimentos em infra-estruturas, análise dos custos e dos benefícios socioeconómicos do projecto, incluindo indicação da taxa prevista de utilização, impacte previsível no desenvolvimento ou na reconversão da região em causa, bem como aplicação das disposições comunitárias relativas aos contratos públicos; - em relação aos investimentos produtivos, análise das perspectivas do mercado no sector em causa e da rentabilidade prevista do projecto; f) Efeitos directos e indirectos na situação do emprego, se possível a nível comunitário; g) Elementos que permitam avaliar o impacte ambiental e a aplicação dos princípios de precaução e acção preventiva, de correcção - prioritariamente, na fonte - dos prejuízos ao ambiente e do princípio do poluidor-pagador, bem como a observância das regras comunitárias em matéria de ambiente; h) Elementos necessários à apreciação do cumprimento das regras de concorrência, por exemplo, em matéria de auxílios de Estado; i) Indicação do efeito da participação dos Fundos na realização do projecto; j) Plano de financiamento e montante total dos recursos financeiros previstos para a participação dos Fundos e de qualquer outra fonte de financiamento comunitário. FC: nº 4º do artigo 10º do Regulamento 1164/94: Os pedidos deverão conter as seguintes informações: organismo responsável pela execução do projecto; natureza do investimento e sua descrição; custos e localização, incluindo, nos casos adequados, a indicação dos projectos de interesse comum situados no mesmo eixo de transportes; calendário de execução dos trabalhos; análise dos custos e dos benefícios, incluindo os efeitos directos e indirectos sobre o emprego; elementos que permitam avaliar o eventual impacte ambiental; elementos relativos aos contratos públicos; plano de financiamento, incluindo, na medida do possível, indicações sobre a viabilidade económica do projecto e o montante total do financiamento que o Estado-Membro pretende obter do fundo ou de qualquer outra fonte comunitária. Os pedidos deverão igualmente conter todas as informações úteis para proceder à necessária demonstração da conformidade dos projectos com o presente regulamento e com os critérios constantes do nº 5, designadamente no que diz respeito às vantagens socioeconómicas que daí resultarão, a médio prazo, relativamente aos recursos mobilizados. 15

16 Capítulo 2: Plano para o avaliador do projecto Enquadramento Erros frequentes O presente capítulo apresenta um breve resumo das informações essenciais que é aconselhável o autor de um projecto a co-financiar incluir no seu processo de candidatura. Fornece igualmente aos funcionários da Comissão e aos consultores externos uma grelha de leitura que estes poderão utilizar na sua apreciação da análise de custos e benefícios dos projectos de investimento. As variáveis socioeconómicas, como o rendimento per capita, a taxa de emprego, o consumo per capita, etc., devem ser mensuráveis. É preciso evitar alguns erros frequentes: uma declaração vaga de que o projecto favorecerá o desenvolvimento económico ou o bem-estar social não constitui um objectivo mensurável; os hectares de novas florestas são facilmente mensuráveis, mas não constituem um objectivo social em si: são realizações do projecto e não o seu resultado; o PIB por habitante numa determinada região constitui um objectivo social mensurável, mas só os projectos muito grandes, como os que são realizados à escala inter-regional ou nacional, podem influenciá-lo de forma mensurável; no caso destes projectos, pode revelar-se útil procurar prever a evolução do PIB regional global a longo prazo, com e sem o projecto. O plano estrutura-se em sete pontos. Alguns destes pontos são condições prévias necessárias à análise de custos e benefícios: Definição de objectivos Identificação do projecto Análise de viabilidade e opções Análise financeira Análise económica Análise multicritérios Análise de sensibilidade e risco. Cada secção tem uma perspectiva puramente prática e cada problema será analisado tanto do ponto de vista do autor do projecto como do ponto de vista do avaliador. 2.1 Definição de objectivos A definição dos objectivos do projecto e do objecto do estudo é essencial à identificação do projecto: este é o ponto de partida da avaliação. De uma maneira geral, a questão à qual o processo de candidatura deve permitir responder é a seguinte: Quais serão os benefícios socioeconómicos da execução do projecto? A análise dos objectivos consiste em verificar que: 1. O processo de candidatura ou o relatório de avaliação determina as variáveis socioeconómicas que o projecto é susceptível de influenciar. 2. O autor do projecto indica os objectivos específicos da política regional e da política de coesão da UE que o projecto permitirá 16

17 2.1 Definição de objectivos Lista de verificação para a definição dos objectivos O projecto tem um objectivo claramente definido em termos de variáveis socioeconómicas? A realização do projecto permite obter benefícios socioeconómicos? Os objectivos estão logicamente associados? O conjunto de benefícios resultantes do projecto em termos de bem-estar é proporcional ao respectivo custo? Foram tidos em conta os principais efeitos socioeconómicos directos e indirectos? No caso de não ser possível medir todos os efeitos sociais directos e indirectos do projecto, foram identificados todos os valores de substituição ligados ao objectivo? São indicados os meios de medir o grau de consecução dos objectivos? O projecto é coerente com os objectivos dos fundos comunitários (definidos no artigo 25º do Regulamento 1260/1999, no artigo 1º do Regulamento 1164/1994 e no artigo 2º do Regulamento 1267/1999)? O projecto é coerente com os objectivos da UE no sector de assistência considerado? atingir e, mais especificamente, a forma como o projecto, se for executado, influenciará a concretização destes objectivos. Para determinar o impacte do projecto, é necessária uma definição clara e completa dos objectivos socioeconómicos. No entanto, muitas vezes é difícil prever todos os impactes de um dado projecto. Além disso, as alterações em termos de bem-estar têm diversas componentes: por exemplo, os dados regionais geralmente não permitem obter estimativas fiáveis do impacte global de projectos individuais sobre as trocas com outras regiões; os efeitos indirectos no emprego são difíceis de quantificar; a competitividade pode depender das condições do comércio externo, das taxas de câmbio ou da evolução dos preços relativos, variáveis para as quais uma análise por projecto pode revelar-se demasiado onerosa. Estes objectivos devem ser variáveis socioeconómicas e não apenas indicadores materiais. Devem ter uma ligação lógica com o projecto e o autor deve indicar como medir o seu grau de execução. No que se refere à definição dos objectivos socioeconómicos, o autor do projecto deve poder responder às seguintes questões essenciais: Em primeiro lugar e acima de tudo: é possível dizer que o conjunto de benefícios decorrentes do projecto, em termos de bem-estar, são proporcionais ao respectivo custo? Em segundo lugar: foram tomados em consideração todos os principais efeitos socioeconómicos directos e indirectos? Em terceiro lugar: no caso de não ser possível medir todos os efeitos sociais directos e indirectos do projecto, por falta de dados, foram identificados alguns valores de substituição ligados a este objectivo? No entanto, nestes casos, é muitas vezes possível encontrar variáveis ligadas aos objectivos socioeconómicos. Por exemplo, se for difícil determinar o aumento da produtividade e da competitividade de uma dada região, talvez seja possível medir a evolução das exportações. O presente manual não propõe que se tenham em conta todos os efeitos indirectos e eventualmente longínquos de um projecto (que podem ser numerosos e muito difíceis de analisar e de quantificar). O procedimento sugerido pelo manual baseia-se apenas na análise dos custos e dos benefícios das variáveis microeconómicas. Se é certo que a avaliação dos benefícios sociais de cada projecto depende dos objectivos de política económica dos diferentes parceiros, a exigência essencial, na perspectiva da Comissão, é que o projecto tenha uma ligação lógica aos principais objectivos dos fundos envolvidos: FE, FC e ISPA. O autor do projecto deve estar seguro de que a assistência proposta é coerente com estes objectivos; por seu lado, o avaliador deve verificar que, efectivamente, existe coerência e que esta é justificada. Nos casos dos FE, do FC e 17

18 2.2 Identificação do projecto do ISPA, especificamente, os projectos fazem parte de programas desenvolvidos a nível nacional ou regional (DOCUP, Programas Operacionais e Complementos de Programação no caso do Objectivo nº 1, DOCUP nos casos dos objectivos nº 2 e nº 3 dos FE, plano de programa e plano nacional nos casos do FC e do ISPA). O projecto, que deve estar em conformidade com os objectivos gerais dos diferentes fundos, deve ser igualmente compatível com a legislação comunitária nos domínios de assistência em causa, essencialmente os dos transportes e do ambiente, assim como com os regulamentos em matéria de concorrência. 2.2 Identificação do projecto Para identificar o projecto, importa verificar o seguinte: 1. O objecto do projecto constitui uma unidade de análise claramente definida,de acordo com os princípios gerais da ACB; 2. O objecto da avaliação corresponde à definição de projecto formulada pelos regulamentos; 3. São respeitados os limiares financeiros indicados nos regulamentos (ver caixa 1.2, capítulo 1, Limiares financeiros) Projectos claramente identificados O projecto deve ser claramente definido como uma unidade de análise independente. Concretamente, as actividades previstas no projecto devem tender para um objectivo único e integrar um conjunto coerente e coordenado de acções e de funções. O mesmo se aplica aos casos em que o relatório de análise se limita a apresentar as fases iniciais do investimento, cujo êxito depende da conclusão de todo o projecto. É preciso insistir neste ponto, uma vez que, na prática, o processo administrativo de decisão pode obrigar à subdivisão do projecto em diversas fases. Em certos casos, pode também acontecer que seja apresentado um projecto global mas que apenas seja pedido co-financiamento para uma das suas partes, sem que realmente se saiba se as outras partes, essenciais ao projecto, serão realizadas. Para identificar um projecto cuja apreciação não é suficiente, é por vezes necessário solicitar ao Estado-Membro que reconsidere determinadas partes do projecto como constituindo um único grande projecto e que forneça informações complementares a seu respeito, por exemplo, a ACB, como requerem os regulamentos supracitados. O autor de um projecto deve justificar a escolha do objecto da análise e cabe ao avaliador ajuizar da qualidade desta escolha. Se o objecto da análise não estiver claramente definido, o avaliador pode solicitar ao autor do projecto que complete o seu processo de apresentação, sendo mais preciso na identificação do projecto. A este respeito, ver também, no capítulo 3, os pontos relativos à identificação dos projectos Limiar financeiro Os regulamentos citados no capítulo 1 indicam o limiar financeiro inferior a respeitar para que um projecto seja elegível (FC, ISPA) ou considerado um grande projecto (FEDER). Na realidade, o custo total (custo elegível para o FEDER) dos investimentos propostos deve ser superior aos valores indicados no quadro 2.1 (sobre a distinção entre custo elegível e custo total do investimento, ver a secção relativa à análise financeira). 18

19 2.2 Identificação do projecto Exemplos de identificação de um projecto Um projecto de auto-estrada ligando a cidade A à cidade B, que se justifica apenas pela perspectiva da localização de um aeroporto próximo da cidade B e do possível aumento do volume do tráfego entre o aeroporto e a cidade A: o projecto deverá ser analisado no contexto do sistema conjunto aeroporto/auto-estrada. Uma central hidroeléctrica localizada em X e destinada a servir uma nova unidade industrial, grande consumidora de energia: se os dois objectos forem interdependentes no que toca à avaliação dos custos e benefícios, a análise deverá ser integrada, mesmo que o apoio dos Fundos estruturais apenas seja solicitado para a componente de abastecimento de energia. Um importante projecto de produção florestal financiado por fundos públicos, cujo objectivo é abastecer uma empresa privada de produção de celulose: a análise deve considerar simultaneamente os custos e benefícios do projecto florestal e da instalação industrial. A construção de uma estação de depuração de água, justificada pela perspectiva do desenvolvimento de um destino turístico, com construção de complexos hoteleiros, só se justifica se o sítio estiver desenvolvido. Uma estação de tratamento de resíduos ligada a um plano de ordenamento urbano que prevê o desenvolvimento de uma determinada área só justificará um auxílio no quadro de novas fixações humanas. Em muitos casos, a unidade de análise mais apropriada pode ser mais vasta do que as suas componentes. É evidente que a ACB de um único elemento produziria resultados errados. Se o avaliador receber um processo de apreciação incompleto, deve solicitar uma análise mais completa. Figura 2.1 Limiar financeiro inferior dos projectos elegíveis Fundo Limiar em milhões de euros FEDER 50 FC 10 ISPA 5 Por exemplo, para avaliar a qualidade de um determinado projecto, o autor deve fornecer uma avaliação ex ante apropriada, e não apenas da parte do projecto que deve ser financiada com a contribuição dos FE, do FC ou do ISPA, mas também das partes que lhe estejam estreitamente associadas Definição dos projectos Sobre a definição dos projectos, convida-se o leitor a consultar 1.2. Para a avaliação de uma série de projectos agrupados segundo os princípios acima expostos, a análise não incide, geralmente, sobre cada projecto, mas sim sobre os principais elementos da série, ou então consiste em efectuar controlos por sondagem. Neste caso, o controlo do avaliador consiste em reconstituir o contexto técnico-económico que justifica a identificação do sujeito da avaliação, o que constitui um aspecto essencial da avaliação do projecto. No entanto, pode acontecer que a ACB obrigue a ir para além das definições administrativas. Lista de verificação para a identificação do projecto O projecto constitui uma unidade de análise claramente definida? Trata-se de um projecto, de uma fase de projecto ou de um grupo de projectos (na acepção do artigo 25º do Regulamento 1260/1999, do artigo 1º do Regulamento 1265/1999 e do artigo 2º do Regulamento 1267/1999)? Trata-se de um grupo de projectos que preenchem as condições requeridas em matéria de localização, que se inserem num plano de conjunto e que são supervisionados por um mesmo organismo de controlo? O projecto respeita os limiares financeiros previstos pelos regulamentos? 19

20 2.3 Análise de viabilidade e opções 2.3 Análise de viabilidade e opções A viabilidade não se refere apenas aos aspectos de engenharia, mas também, em muitos casos, às questões de marketing, de gestão, de análise da execução, etc. Não é raro que adopta diferentes alternativas de um projecto para realizar um objectivo socioeconómico. O autor do projecto deve demonstrar que a sua opção é a melhor de todas as alternativas possíveis. Em alguns casos, um projecto pode ser considerado válido do ponto de vista da ACB, mas inferior a outras alternativas possíveis. Para verificar que um projecto corresponde à melhor opção, é necessário responder às seguintes perguntas: Primeira: O processo de candidatura contém uma demonstração suficiente da viabilidade do projecto? Segunda: O requerente apresentou provas de terem sido devidamente ponderadas as outras opções possíveis? O avaliador do projecto deverá assegurar-se de que o requerente efectuou um estudo de viabilidade apropriado e uma análise das alternativas possíveis. Se a demonstração não for suficiente, o avaliador pode recomendar que seja completada e rever o projecto em conformidade. Exemplo de alternativas Para ligar a cidade A à cidade B, é possível considerar três alternativas: 1. construir uma nova linha de caminho-de-ferro; 2. construir uma nova estrada; 3. melhorar a estrada existente (opção fazer o mínimo ). Se for proposta a construção de uma nova estrada, é necessário demonstrar que esta é preferível às alternativas do caminho-de-ferro e da melhoria da estrada existente, não obstante a viabilidade destas opções. Os relatórios de viabilidade clássicos relativos às grandes infra-estruturas podem incluir informações sobre o contexto económico e institucional, a procura prevista (por parte do mercado ou não), a tecnologia disponível, o plano de produção (incluindo a taxa de utilização da infra-estrutura), as necessidades em pessoal, a escala do projecto, a sua localização, os meios de produção materiais, o calendário e a execução, as fases de desenvolvimento, a planificação financeira e os aspectos ambientais. Na maior parte dos casos, a análise dos grandes projectos implica estudos complementares detalhados (engenharia, marketing, etc.; ver anexo G, Sumário de um estudo de viabilidade). Em alguns casos, um projecto pode passar o teste da ACB mas revelar-se, em termos do impacte social, inferior a outras alternativas. A título de exemplo, podemos citar os projectos no domínio dos transportes, em relação aos quais podem ser considerados diferentes itinerários, diferentes calendários de construção ou diferentes tecnologias; grandes edifícios hospitalares, em oposição a uma oferta mais difusa de espaços dedicados aos cuidados de saúde; a localização de uma fábrica numa área A em oposição a uma área B; diferentes sistemas de carga máxima para o fornecimento de energia; melhoria da eficiência energética, em vez da (ou em adição à) construção de uma nova central, etc. Para cada projecto, podem ser consideradas, pelo menos, três opções: a opção de nada fazer (cenário de referência sem projecto ou statu quo); a opção de fazer o mínimo (cenário de referência com intervenção mínima); a opção de fazer qualquer coisa (cenário com o projecto estudado ou uma alternativa razoável, como a de um projecto baseado numa técnica ou num conceito de substituição). 20

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