DIRETORIA DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA APOSTILA DE APOIO À ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DO COMANDO DO EXÉRCITO

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1 DIRETORIA DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA SEÇÃO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA APOSTILA DE APOIO À ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DO COMANDO DO EXÉRCITO

2 MINISTÉRIO DA DEFESA EXÉRCITO BRASILEIRO SECRETARIA DE ECONOMIA E FINANÇAS DIRETORIA DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA SEÇÃO DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA APOSTILA DE APOIO À ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DO COMANDO DO EXÉRCITO De pouco adiantam tecnologias avançadas e sistemas sofisticados de gerenciamento, nas empresas e instituições, se não houver comprometimento por parte dos seus integrantes Roberto Morais Batista

3 Sumário Módulo I Introdução 1.1 O que é Orçamento Público? Funções do Orçamento Técnicas Orçamentárias Orçamento Clássico ou Tradicional Orçamento de Desempenho ou de Realizações Orçamento-Programa Orçamento Participativo Módulo II Sistema Orçamentário Federal 2.1 Objetivos Agentes do Sistema Orçamentário Federal Papel dos Agentes no Processo de Elaboração Orçamentária Órgão Central Órgão Setorial Unidade Orçamentária Unidade Gestora Responsável Módulo III Organização e Estrutura do Orçamento 3.1 Introdução Conceitos Associados à Estrutura Programática Programa Ação Atividades Projetos Operação Especial Subtítulo Meta Física Módulo IV Classificações Orçamentárias 4.1 Conceito Estrutura Programática na Base do SIDOR Programa Ação e Subtítulo Classificação Institucional da Despesa Natureza da Despesa Categoria Econômica da Despesa Grupo de Natureza da Despesa Modalidade de Aplicação Elemento de Despesa Classificação Funcional da Despesa Função Subfunção Esfera Orçamentária

4 4.7 Fonte de Recursos Identificador de Uso Identificador de Operação de Crédito IDOC Módulo V Processo de Elaboração da Proposta Orçamentária 5.1 Introdução Plano Plurianual Diretrizes de Elaboração Orçamentária Lei de Diretrizes Orçamentárias Prioridades e Metas Etapas e Produtos do Processo de Elaboração Orçamentária Cronograma de Elaboração Fluxo do Processo de Elaboração da Proposta Orçamentária Proposta Setorial Detalhamento da Proposta Setorial Detalhamento das Atividades e Operações Especiais Detalhamento dos Projetos Tabela de Momentos do Processo de Elaboração da Proposta no SIDOR Suporte de Tecnologia da Informação Sistema Integrado de Dados Orçamentários SIDOR Integração SIDORNet, SIGplan e SIESTNet Sistema de captação quantitativa dos orçamentos e da revisão do PPA Módulo VI Execução Orçamentária 6.1 Execução dos Orçamento Execução Orçamentária e Financeira Execução Orçamentária Detalhamento do Crédito Orçamentário Descentralização de Créditos Orçamentários Créditos Adicionais Estágios da Despesa Execução Financeira Programação Financeira Movimentação de Recursos Dispêndios de Recursos Restos a Pagar Classificação Módulo VII Execução Orçamentária no Sistema de Economia e Finanças do Comando do Exército 7.1 Estrutura do Sistema de Economia e Finanças Secretaria de Economia e Finanças Diretoria de Gestão Orçamentária Centro de Pagamento do Exército Diretoria de Auditoria

5 7.1.5 Diretoria de Contabilidade Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército Conclusão Glossário Anexos Bibliografia

6 Módulo I Introdução 1.1 O que é Orçamento Público? O Orçamento Público é o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública. É um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de controle, o orçamento público tem evoluído e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se de formalidades legais. É uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exercício. Por causa dessa rigidez, as despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao orçamento. 1.2 Funções do Orçamento Nos dias de hoje, podemos reconhecer o orçamento público como um instrumento que apresenta múltiplas funções. A mais clássica delas, a função controle político representa um controle ex ante desempenhado pela população em relação ao Governo. Neste contexto, o orçamento surge como instrumento limitador do poder do governante, na medida em que impôs antecedência para criação ou aumento de tributos -, teve início nos primórdios dos Estados Nacionais que foi um processo de unificação de reinos, sobretudo na Europa Ocidental. Além da clássica função de controle político, o orçamento apresenta outras funções mais contemporâneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contábil e financeiro. No Brasil, a função incorporada mais recentemente foi a função de planejamento, que está ligada à técnica de orçamento por programas. De acordo com essa idéia, o orçamento deve espelhar as políticas públicas, propiciando sua análise pela finalidade dos gastos. Do ponto de vista macroeconômico, os orçamentos podem ser entendidos como uma expressão da situação fiscal dos governos. Aliás, esse aspecto fiscal associado às finanças públicas tem sido a função mais destacada dos orçamentos contemporâneos. Como conseqüência, as demais funções do governo são menos difundidas e exploradas. 1.3 Técnicas Orçamentárias O surgimento do orçamento público está intimamente ligado à idéia de controle. Prova disso é que o orçamento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governos na destinação dos recursos públicos. Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de orçamento público, não é comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual, no processo de elaboração dos orçamentos. O que se observa, é que as novas técnicas foram sendo desenvolvidas e incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional Orçamento Clássico ou Tradicional No Brasil a prática orçamentária federal antecedente à Lei n 4.320, de 17 de março de 1964, baseava-se na técnica tradicional de orçamento. Essa técnica clássica produz um orçamento que se restringe à previsão da receita e à autorização de despesas. Não se verifica uma preocupação primária com o atendimento das necessidades bem formuladas da coletividade ou da própria Administração Púbica. Nem mesmo ficam claros os objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária. 5

7 Por outro lado, nesse modelo de orçamento, há uma preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa desdobramento da despesa em vários níveis, cuja finalidade é verificar o objeto do gasto. Outra característica desta técnica é a elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). Ao tomar essa direção, a distribuição dos recursos para unidades orçamentárias o segmento da administração, ao qual o orçamento da União consigna dotações específicas para a realização de seus programas de trabalho e sobre os quais exerce o poder de disposição se dá com base na proporção dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar. Neste caso, as distorções são inevitáveis, promovendo um ciclo vicioso no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas para garantir maior fatia nos orçamentos seguintes Orçamento de Desempenho ou de Realizações A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque na elaboração da peça orçamentária. Evidenciar as coisas que o governo compra passa a ser menos importante em relação as coisas que o governo faz. Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento Orçamento-Programa Essa técnica orçamentária foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200 de 23 fevereiro de 1967, que menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16 determina: em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenoriza a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. Contudo, o marco legal que cristalizou a adoção do orçamento-programa no Brasil foi a Portaria n 9, de 1974, expedida pelo Ministério do Planejamento que instituiu a classificação funcional-programática. Essa portaria vigorou com alterações no decorrer dos anos, porém sem mudanças estruturais até Foi revogada a partir do exercício de 2000, sendo substituída pela Portaria n 42 de 1999, do Ministério do Orçamento e Gestão, que instituiu uma classificação funcional e remeteu a estrutura programática aos planos plurianuais de cada governo e esfera da federação. A concepção do orçamento-programa está ligada à idéia de planejamento. De acordo com ela, o orçamento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo. Com base nesta característica, o orçamento-programa ultrapassa a fronteira do orçamento como simples documento financeiro, aumentando sua dimensão. Sendo assim, pode-se dizer que o orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes formuladas no planejamento. Alguns autores têm destacado as seguintes vantagens do orçamento-programa em relação a métodos de elaboração orçamentária tradicionais: Melhor planejamento de trabalho; Maior precisão na elaboração dos orçamentos; Melhor determinação das responsabilidades; 6

8 Maior oportunidade para redução dos custos; Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e da população em geral; Facilidade para identificação de duplicação de funções; Melhor controle da execução do programa; Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do interrelacionamento entre custos e programas; e Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. Em sua elaboração, o Orçamento-Programa tem uma lógica que o distingue de outros modelos. Essa lógica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, dão ao orçamento-programa toda a sua peculiaridade. São elas: Determinação da situação: identificação dos problemas existentes; Diagnóstico da situação: identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas; Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas; Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso; Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos; Determinação dos recursos: arrolamento dos meios, sejam recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários; e Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados Orçamento Participativo Os orçamentos públicos nas democracias representativas são elaborados pelos poderes Executivo e Legislativo. Aliás, segundo os juristas especializados, a principal razão da existência do Legislativo na sua função precípua de representação popular, está na co-participação com o executivo na alocação dos recursos públicos por intermédio da elaboração dos orçamentos. O orçamento participativo incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, seja por meio de audiências públicas ou por outras formas de consulta direta à sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definição das ações do Governo, para a resolução dos problemas por elas considerados prioritários. 7

9 Módulo II Sistema Orçamentário Federal 2.1 Objetivos O trabalho desenvolvido pela Secretaria de Orçamento Federal SOF, no cumprimento de sua missão institucional de planejar, desenvolver e supervisionar o Sistema Orçamentário Federal, bem como de coordenar o processo relativo às normas técnicas pertinentes tem se norteado por um conjunto de objetivos, compreendendo: Organização do sistema orçamentário federal, em articulação com o sistema de planejamento, facilitando a integração dos programas e prioridades de Governo e o processo decisório de alocação de recursos; Ampliação da ação de articulação e integração entre os órgãos e unidades componentes do sistema orçamentário; Promoção do desenvolvimento dos recursos humanos vinculados ao Sistema Orçamentário; e Suporte tecnológico às ações inerentes ao processo orçamentário, por intermédio da modernização do Sistema Integrado de Dados Orçamentários SIDOR. 2.2 Agentes do Sistema Orçamentário A SOF tem entre suas atribuições principais, a coordenação, consolidação e elaboração da proposta orçamentária da União, compreendendo o orçamento fiscal e da seguridade social. Essa missão pressupõe uma constante articulação com os agentes envolvidos na tarefa de elaboração das propostas orçamentárias setoriais das diversas instâncias da Administração Federal e dos demais Poderes da União. Esses agentes correspondem aos órgãos e entidades indicadas pela Constituição, quando dispõe que a Lei Orçamentária Anual LOA compreende: Orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; Orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculada, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público; e Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 2.3 Papel dos Agentes no Processo de Elaboração Orçamentária Órgão Central A SOF é o órgão Central do Sistema Orçamentário Federal e tem por missão: Definição de diretrizes gerais para o sistema orçamentário federal; Coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias PLDO e do orçamento anual da União; 8

10 Análise e definição das ações orçamentárias que comporão a estrutura programática dos órgãos e unidades orçamentárias no exercício; Fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais; Orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de orçamento; Fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das propostas orçamentárias setoriais; Análise e validação das propostas setoriais; Consolidação e formalização da proposta orçamentária da União; e Coordenação das atividades relacionadas à tecnologia de informações orçamentárias necessárias ao trabalho desenvolvido pelos agentes do sistema orçamentário federal Órgão Setorial O Ministério da Defesa (UG: ) é o órgão Setorial, que representa as forças armadas no âmbito do Orçamento Federal e desempenha o papel de articulador no âmbito ministerial, atuando verticalmente no processo decisório e integrando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas unidades orçamentárias. Sua atuação no processo de elaboração envolve: Estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta orçamentária; Avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das alterações necessárias; Formalização ao órgão central, SOF, da proposta de alteração da estrutura programática; Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento da qualidade das informações constantes do cadastro de programas e ações; Fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades orçamentárias; Definição de instruções e normas de procedimentos a serem observados no âmbito do Ministério da Defesa durante o processo de elaboração da proposta orçamentária; Coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbito do órgão setorial; Análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das unidades orçamentárias; e Consolidação e formalização da proposta orçamentária do Ministério da Defesa Unidade Orçamentária A unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. As unidades orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação orçamentária e subtítulo. Seu campo de atuação no processo de elaboração compreende: Estabelecimento de diretrizes no âmbito da unidade orçamentária para a elaboração da proposta orçamentária; 9

11 Estudos de adequação da estrutura programática do exercício; Formalização ao órgão setorial da proposta de alteração da estrutura programática sob a responsabilidade de suas unidades administrativas; Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes do cadastro de ações orçamentárias; Fixação, de acordo com as prioridades, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades administrativas; Análise e validação das propostas orçamentárias das unidades administrativas; e Consolidação e formalização da proposta orçamentária da unidade orçamentária. São Unidades Orçamentárias do Exército: Comando do Exército (52.121), que é representado pela Seção de Execução Orçamentária, que faz parte da Diretoria de Gestão Orçamentária subordinada a Secretaria de Economia e Finanças do Exército; Fundo do Exército (52.921), que é representado pela Seção de Gestão do Fundo do Exército, que também é uma integrante da Diretoria de Gestão Orçamentária; e Fundação Osório (52.222) Unidade Gestora Responsável São os órgãos de Direção Setorial (ODS) no âmbito do Exército. E tem por finalidade, entre outras, distribuir, às UG diretamente subordinadas, os créditos que foram alocados pelas UO. No Comando do Exército existem nove UGR e são as seguintes: Departamento de Ciência e Tecnologia (UG: ); Diretoria de Gestão Orçamentária (UG: ); Departamento de Engenharia e Construção (UG: ); Departamento de Ensino e Pesquisa (UG: ); Departamento Logístico (UG: ); Departamento Geral de Pessoal (UG: ); Estado Maior do Exército (UG: ); Gabinete do Comandante do Exército (UG: ); e Comando de Operações Terrestres (UG: ). 10

12 Módulo III Organização e Estrutura do Orçamento 3.1 Introdução O orçamento, entre outras funções, é responsável pela previsão do gasto público. Atualmente o orçamento atende simultaneamente a vários fins. Entre os mais importantes, destacam-se: Controle dos gastos o orçamento deve ser um instrumento de proteção contra os abusos dos administradores. O mecanismo utilizado é o detalhamento da especificação dos objetos de gasto, como por exemplo, diárias, passagens, material de consumo e outros; Gestão dos recursos o orçamento deve especificar com clareza os projetos e atividades de modo a possibilitar aos administradores dos órgãos públicos uma orientação efetiva, e ao público em geral o conhecimento amplo quanto às tarefas a serem desenvolvidas para se obter maior eficiência produtiva e conseguir a melhor relação custobenefício na realização de determinada tarefa. A ênfase neste caso é na especificação das ações orçamentárias, produtos e metas físicas; Planejamento o orçamento deve ser um instrumento de implementação do plano de médio prazo do Governo. As ações orçamentárias projetos e atividades devem resultar em produtos que contribuam para a consecução dos objetivos dos programas; Administração macroeconômica o orçamento deve ser, também, um instrumento para controlar as receitas e despesas agregadas, de modo a possibilitar o alcance de objetivos de inflação baixa e redução do desemprego. 3.2 Conceitos Associados à Estrutura Programática Programa O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. Na elaboração do Plano Plurianual (PPA), visando atender à necessidade de organizar todas as ações do Governo, são considerados os seguintes tipos de programas: Programa Finalístico programa do qual resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade; Programa de Serviços ao Estado programa do qual resultam bens ou serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. Programa de Gestão de Políticas Públicas - programa destinado ao planejamento e à formulação de políticas setoriais, à coordenação, avaliação e controle dos demais programas sob responsabilidade de gestão de políticas públicas em cada órgão; Programa de Apoio Administrativo programa que contempla as despesas de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a consecução dos objetivos dos outros programas, neles não foram passíveis de apropriação. 11

13 3.2.2 Ação Os programas são compostos de atividades, projetos e operações especiais Atividade É o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação do Governo Projeto É o Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do Governo Operação Especial São despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações do Governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta em bens ou serviços. Ex: amortização e encargos, pagamento de sentenças judiciais, operações de financiamento, pagamento de inativos e pensionistas etc Subtítulo As atividades, projetos e operações especiais serão detalhadas em subtítulos, utilizados especialmente para especificar a sua localização física, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade do produto e das metas estabelecidas. A adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os impactos da ação governamental. O subtítulo representa o menor nível de categoria de programação e será detalhado por esfera orçamentária, grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicação, identificador de uso e fonte de recursos Meta Física Meta física é a quantidade de produto a ser ofertado, de forma regionalizada (se for o caso), por ação num determinado período e instituída para cada ano. 12

14 Módulo IV Classificações Orçamentárias 4.1 Conceito O orçamento é estruturado de modo a agrupar as despesas e receitas segundo determinados critérios, os quais são definidos com o objetivo de atender às necessidades de informação demandadas pelos participantes do processo. Os métodos de classificação evoluíram ao longo do tempo de forma a homogeneizar as estruturas de informação segundo um esquema único com o objetivo de atender simultaneamente às diversas necessidades de informação. As classificações orçamentárias permitem a visualização da despesa sob diferentes enfoques ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar. Cada uma delas possui uma função ou finalidade especifica e um objetivo que procura responder. Por isso, de forma resumidamente, existem as seguintes associações: Estrutura Programática responde à indagação para que os recursos são alocados. Determina qual é a finalidade dos recursos que serão alocados. Classificação Institucional responde à indagação quem é o responsável pela programação. Natureza da Despesa a despesa por natureza responde à indagação o que será adquirido e qual o efeito econômico da realização da despesa. Classificação Funcional responde à indagação em que área de ação governamental a despesa será realizada. 4.2 Estrutura Programática na Base do SIDOR Programa Na base do Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), o campo que identifica o Programa contém os quatro primeiros dígitos Ação e Subtítulo No SIDOR cada Ação é identificada por um código alfanumérico de 8 dígitos. Quando o 1 dígito for: 1, 3, 5 ou 7, a ação corresponde a um projeto; 2, 4, 6 ou 8, trata-se de uma atividade; 0, refere-se a uma operação especial; 9, corresponde a uma ação não orçamentária, ou seja, é uma ação sem dotação nos orçamentos da União, mas que participa dos programas do PPA. 4.3 Classificação Institucional da Despesa A classificação institucional reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível são consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas responsáveis pelos recursos financeiros (dotações) e pela realização das ações. 13

15 O código da classificação institucional compõe-se de 5 dígitos, sendo os dois primeiros reservados à identificação do órgão e os demais à unidade orçamentária. 4.4 Natureza da Despesa Para classificar uma despesa quanto à sua natureza deve-se considerar a categoria econômica, o grupo a que pertence, o elemento e, complementarmente, a modalidade da aplicação. Na base do SIDOR o campo que se refere à natureza da despesa contém um código composto por 6 algarismos: 1º dígito categoria econômica da despesa; 2º dígito grupo da natureza da despesa; 3º/4º dígitos modalidade de aplicação; 5º/6º dígitos elemento de despesa Categoria Econômica da Despesa É dividida em duas categorias: 3 Despesas Correntes: classifica-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. 4 Despesas de Capital: classifica-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital Grupo de Natureza da Despesa Agrega elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto do gasto: 1 Pessoal e Encargos Sociais; 2 Juros e Encargos da Dívida; 3 Outras Despesas Correntes; 4 Investimentos; 5 Inversões Financeiras; e 6 Amortização da Dívida Modalidade de Aplicação A modalidade de aplicação destina-se a indicar se os recursos serão aplicados: I mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de descentralização orçamentária para: a) outras esferas de governo, seus órgãos ou entidades; b) entidades privadas sem fins lucrativos e outras instituições; ou II diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de governo. A especificação da modalidade de aplicação observará, no mínimo, o seguinte detalhamento: 14

16 30 governo estadual; 40 administração municipal; 50 entidade privada sem fins lucrativos; 90 aplicação direta; 91 aplicação direta decorrente de operações entre órgãos, fundos e entidades integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social; e 99 a ser definida. É vedada a execução orçamentária com a modalidade de aplicação a ser definida 99. A modalidade de aplicação objetiva, principalmente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados Elemento de Despesa Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como: material de consumo, material permanente, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, diárias e outros que a administração pública utiliza para a consecução de seus fins. 4.5 Classificação Funcional da Despesa A classificação funcional busca responder basicamente à indagação em que área de ação governamental a despesa será realizada. A atual classificação funcional é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nas três esferas de governo. Trata-se de uma classificação independente dos programas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor público Função A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público Subfunção A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas e identificar a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. Assim, a programação de um órgão, via de regra, será classificada em uma única função, ao passo que a subfunção será escolhida de acordo com a especificidade de cada ação. Exemplo: Órgão: 22 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ação: 4641 Publicidade de utilidade pública; Subfunção: 131 Comunicação social; Função: 20 Agricultura. 15

17 4.6 Esfera Orçamentária A esfera orçamentária tem por finalidade identificar cada tipo de orçamento. Na base de dados no SIDOR o campo destinado à esfera orçamentária é composto de dois dígitos e será associado à ação orçamentária, da seguinte maneira: 10 Orçamento Fiscal; 20 Orçamento da Seguridade Social; ou 30 Orçamento de Investimento. 4.7 Fonte de Recursos O código da fonte de recursos compõe-se de três dígitos, sendo que o primeiro dígito determina o grupo e os dois seguintes a sua especificação. Os grupos de fonte de recursos são: 1 recursos do tesouro do exercício corrente; 2 recursos de outras fontes do exercício corrente; 3 recursos do tesouro dos exercícios anteriores; 6 recursos de outras fontes dos exercícios anteriores; ou 9 recursos condicionados. 4.8 Identificador de Uso Este código destina-se a indicar se os recursos compõem contrapartida nacional de empréstimos, de doações ou a outras aplicações, constando da lei orçamentária e de seus créditos adicionais pelos seguintes dígitos, que antecederão o código das fontes de recursos: 0 recursos não destinados à contrapartida; 1 contrapartida Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento BIRD; 2 contrapartida Banco Interamericano de Desenvolvimento BID; ou 3 outras contrapartidas. 4.9 Identificador de Operação de Crédito IDOC O IDOC identifica a operação de crédito contratual a que se refere a ação, quando financiada mediante empréstimos de recursos com ou sem contrapartida de recursos da União. Os gastos referentes à contrapartida de empréstimos serão programados com o Identificador de Uso IDUSO igual a 1,2 ou 3 e o IDOC com o número da respectiva operação de crédito. Obs: Nas operações de créditos externos (OCE) nas fontes 148/149, por ocasião da emissão da nota de crédito, é obrigatório o lançamento do IDOC, porque se isso não ocorrer fatalmente irá bloquear a realização do pagamento do empenho. 16

18 Módulo V - Processo de Elaboração da Proposta Orçamentária 5.1 Introdução O processo de elaboração da Proposta Orçamentária Anual (POA) envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e compreende a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos vários níveis da hierarquia administrativa. No Cmdo Ex o processo de elaboração da Proposta Orçamentária Anual (POA), tem a participação dos órgãos central (SOF), setorial (MD) e das unidades orçamentárias do sistema (Cmdo Ex, F Ex e F Osório). Quem consolida as propostas orçamentárias dos ODS, FEx e F Osório e as envia para o MD é a DGO/SEF. O MD de posse dessa proposta (POA) encaminha para a SOF. Na SOF, após análise, a POA é transformada em Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), o qual é enviado ao Congresso Nacional, pelo Presidente da República, para aprovação. No CN, após a aprovação, o PLOA é transformado em Lei Orçamentária Anual (LOA). 5.2 Plano Plurianual O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo (quadriênio) do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Os princípios básicos que norteiam o Plano são: A identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo; A integração do planejamento e do orçamento; A promoção da gestão empreendedora; A garantia da transparência; O estímulo às parcerias; A gestão orientada para resultados; e A organização das ações de Governo em programas. 5.3 Diretrizes de Elaboração Orçamentária Lei de Diretrizes Orçamentárias Instituída pela Constituição de 1988, a LDO é o instrumento norteador da elaboração da LOA na medida em que estabelece para cada exercício: Prioridades e metas da administração pública federal; Estrutura e organização dos orçamentos; Diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações; Disposições relativas à dívida pública federal; Disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais; Política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento; Disposições sobre alterações na legislação tributária da União; e 17

19 Fiscalização pelo Poder Legislativo das obras e serviços com indícios de irregularidades graves. A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF atribuiu à LDO a responsabilidade de tratar de outras matérias como: Estabelecimento de metas fiscais; Fixação de critérios para limitação de empenho e movimentação financeira; Publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores civis e militares; Avaliação financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador e projeções de longo prazo dos benefícios de amparo assistencial; Margem de expansão das despesas obrigatórias de natureza continuada; e Avaliação dos riscos fiscais Prioridades e Metas As prioridades e metas da administração pública federal para o exercício fiscal estão especificadas no Anexo de Prioridades e Metas que integra a LDO; e terão precedência na alocação de recursos na lei orçamentária e devem observar os megaobjetivos no PPA, por exemplo, as prioridades e metas para o exercício do ano de 2005 foram: Inclusão social e redução das desigualdades sociais; Crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redução das desigualdades; e Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia. O Anexo de Prioridades e Metas lista os programas e ações prioritários, com os respectivos produtos, unidades de medida e metas físicas. 5.4 Etapas e Produtos do Processo de Elaboração Orçamentária As etapas do processo de elaboração e os respectivos produtos de cada uma delas são os seguintes: 1. Definição de Macrodiretrizes: LDO: diretrizes para a elaboração da lei orçamentária do exercício fiscal considerado, parâmetros, metas fiscais, riscos fiscais, objetivos das políticas monetárias, creditícias e cambiais, e demonstrativo da estimativa da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; 2. Planejamento do Processo de Elaboração: Definição das etapas, agentes responsáveis, metodologia, instrumentos, prazos, processo decisório, instruções, manuais de elaboração e cronograma; 3. Revisão da Estrutura Programática: Estrutura Programática do Orçamento do ano fiscal considerado, programas, ações e subtítulos; 4. Estimativas da Receita para o ano fiscal considerado: Receitas estimadas para a proposta orçamentária com ênfase nas receitas próprias e vinculadas; 5. Fixação de Limites de Despesas para o ano fiscal considerado: Referencial monetário para apresentação da proposta orçamentária dos órgãos setoriais; 6. Elaboração da Proposta Setorial: Proposta orçamentária dos órgãos setoriais que serão detalhadas no SIDOR; 18

20 7. Análise da Proposta Setorial: Definição de dotações para pessoal, dívida, precatórios, atividades, projetos e operações especiais; 8. Processo Decisório: Elaboração final da proposta orçamentária; 9. Compatibilização e Consolidação: CF, PPA, LDO, LRF, Metas Fiscais e Receitas X Despesas; 10. Formalização: Projetos de Lei e Anexos. 5.5 Cronograma de Elaboração O cronograma do processo de elaboração da proposta orçamentária tem os seguintes eventos: 1. Definição da Metodologia Global para o Exercício considerado: período 01 Fev a 25 Jun; 2. Elaboração da LDO: período de 15 Fev a 15 Abr; 3. Receita 3.1 Teste de modelagem: período de 20 a 30 Abr; 3.2 Revisão de modelos com setoriais: período de 03 Mai a 17 Mai; 3.3 Projeção para o ano considerado e anos posteriores: período de 10 Mai a 15 Jun. 4. Estrutura Programática para o ano considerado (X) 4.1 Alinhamento da Série Histórica: Execução dos anos X 4, X 3, X 2, X 1, no período de 15 Abr a 07 Mai; 4.2 Avaliação dos resultados da execução do orçamento no ano/x 2, no período de 15 Abr a 31 Mai; 4.3 Revisão da situação do ano/x 1, no período de 12 Mai a 14 Mai; 4.4 Análise das proposições relacionadas a alterações na estrutura de programas e ações: período de 25 Mai a 04 Jun; 4.5 Detalhamento das informações no cadastro de Ações do ano/x Análise e proposta SOF de Limites de Despesas Discricionárias 5.1 Estimativa de execução provável do ano/ X 1: período de 25 Mai a 31 Mai; 5.2 Proposta de limite (considerando também estimativa da receita própria): período de 01 Jun a 09 Jun; 5.3 Processo Decisório de Limites na SOF: período 11 Jun a 15 Jun; 5.4 Consolidação Final dos Limites e Processo Decisório Externo: período de 17 Jun a 21 Jun; 5.5 Divulgação de Limites para Setoriais: período de 21 Jun a 25 Jun. 6. Detalhamento da Proposta Setorial 6.1 Pessoal: período de 28 Jun a 12 Jul; 6.2 Dívida contratual: período de 01 Jul a 30 jul; 6.3 Precatórios: período de 01 Jul a 12 Jul; 6.4 Discricionárias: período de 28 Jun a 19 Jul; 7. Análise da Proposta e Proposição Final 7.1 Análise de distribuição do limite e proposta final: período de 20 Jul a 09 Ago; 7.2 Análise de ingressos e contrapartidas e compatibilização SPI/SEAIN: período de 26 Jul a 18 Ago; 7.3 Definição do fechamento: período de 11 Ago; 7.4 Alocação de fontes na proposta: período 09 Ago a 19 Ago; 7.5 Compatibilizações: período de 18 Ago a 26 Ago. 8. Elaboração da mensagem: período de 01 Jul a 20 Ago. 9. Formalização da proposta do projeto de Lei Orçamentária: período de 19 Ago a 31 Ago. 19

21 10. Encaminhamento ao Congresso Nacional: período 31 Ago. 11. Levantamento/Preparação das informações complementares: período de 25 Ago a 15 Set. 5.6 Fluxo do Processo de Elaboração da Proposta Orçamentária Fase Quantitativa O processo de elaboração da proposta orçamentária tem início na SOF, na qual ela define as Diretrizes Estratégicas, os Parâmetros Quantitativos e as Normas para Elaboração da Proposta Orçamentária, esses dados são repassados para o Órgão Setorial (MD) e com base nesses dados o MD elabora as Diretrizes Setoriais e repassa, por intermédio do EME, à Unidade Orçamentária Comando do Exército, que no âmbito do Exército é representada pela DGO/SEF que também tem a incumbência de elaborar as propostas orçamentárias das Unidades Orçamentárias Fundo do Exército e Fundação Osório. A DGO com base nos programas e ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais), enviados pelo EME - que consolida os programas das Unidades Gestoras Responsáveis (Gabinete do Comandante do Exército, Estado Maior do Exército, Departamentos e COTER) -, elabora a proposta orçamentária do Comando do Exército, Fundo do Exército e Fundação Osório e envia ao MD, que de posse da proposta é consolidada, validada e formalizada e envia à SOF, que analisa, compara limites e ajusta a proposta. A SOF após essas considerações envia a proposta ao Presidente da República que decide pela aprovação e envia à SOF. Esta de posse da proposta consolida e formaliza o PLO e envia, novamente, ao Presidente da República, que o encaminha ao Congresso Nacional para aprovação. O PLO quando aprovada pelo CN transforma-se em Lei Orçamentária Anual (LOA). 5.7 Proposta Setorial A elaboração da proposta setorial para o ano/x, referentes ao Comando do Exército, Fundo do Exército e Fundação Osório apresenta as seguintes particularidades: Captação das informações para a elaboração orçamentária, iniciando com o levantamento e a definição da estrutura programática setorial, a serem registradas no cadastro de programas e ações; Apresentação da proposta setorial com detalhamento orçamentário concomitante com todas as ações orçamentárias atividades, projetos e operações especiais desdobradas por subtítulo; Indicação das fontes de recursos na fase da elaboração da proposta. A proposta setorial deverá incluir o detalhamento das despesas a serem custeadas com recursos oriundos de: - Recursos do Tesouro deve-se utilizar o identificador de fonte de recursos 105 (fonte a definir) Detalhamento da Proposta Setorial Em consonância com a estrutura programática, a proposta orçamentária setorial para o ano/x será consolidada por programa, com detalhamento das respectivas atividades, projetos e operações especiais. 20

22 5.7.2 Detalhamento das Atividades e Operações Especiais As unidades orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação orçamentária e subtítulo. Desta forma a UO, no que tange a atividade e operações especiais, realiza o levantamento e registro das demandas para manutenção das atividades e operações especiais, acompanhadas das respectivas análises que embasam a alocação para o Ano/X. Exemplo: Programa: 0620 Adestramento e Operações Militares do Exército Ação: 2449 Doutrina e Estratégia Militar (1º dígito sendo 2,4,6 ou 8, refere-se a uma atividade) Subtítulo: Nacional Programa: 0909 Operações Especiais Ação: 0229 Participação da União no Capital Reestruturação da IMBEL (1 dígito sendo 0, refere-se a uma operação especial) Subtítulo: Nacional Detalhamento dos Projetos A UO como responsável pelo detalhamento dos projetos, realiza o levantamento e registro das demandas para o desenvolvimento dos projetos. Exemplo: Programa: 0628 Reaparelhamento e Adequação do Exército Brasileiro Ação: 11UT Implantação da 11ª Brigada de Infantaria Leve (1 dígito sendo 1,3,5 ou 7, refere-se a um projeto) Subtítulo: Nacional 5.8 Tabela de Momentos do Processo de Elaboração da Proposta no SIDOR O processo de elaboração da proposta orçamentária via SIDOR divide-se em três etapas básicas, controladas pelo sistema, denominadas momentos, que se subdividem em subetapas denominadas tipo de detalhamento. Cada momento pertence exclusivamente ao respectivo usuário e não pode ser compartilhado, o que assegura privacidade e segurança aos dados. Cada tipo de detalhamento corresponde a um determinado conjunto de despesa que serão tratadas separadamente segundo regras específicas. Nos seus respectivos momentos, a UO, o Órgão Setorial e a SOF poderão consultar, incluir, alterar e excluir dados no subsistema Captação Quantitativa das Propostas dos Orçamentos e da Revisão do PPA, até o encaminhamento da proposta. Encerrado esse momento, o órgão e a unidade podem, ainda, consultar os dados encaminhados ou, excepcionalmente, alterar apenas os textos referentes à justificativa de sua programação. A SOF poderá apenas consultar os dados encaminhados pelo órgão. 21

23 Os momentos do Processo de Elaboração da Proposta no SIDOR são os seguintes: Momento Responsável Tipo de detalhamento 00 Unidade Orçamentária(Cmdo Ex, F Ex e F O) 10 Órgão Setorial (MD) 20 SOF Descrição 01 Despesas Discricionárias* 02 Despesas Obrigatórias** 03 Despesas Financeiras 05 Despesas de Pessoal/Enc. Sociais 07 Despesas com a Dívida Contratual 11 Despesas Discricionárias* 12 Despesas Obrigatórias** 13 Despesas Financeiras 15 Despesas de Pessoal/Enc. Sociais 17 Despesas com a Dívida Contratual 21 Despesas Discricionárias* 22 Despesas Obrigatórias** 23 Despesas Financeiras 25 Despesas de Pessoal/Enc. Sociais 27 Despesas com a Dívida Contratual * Contempla as despesas denominadas discricionárias, ou seja, aquelas nãopredeterminadas constitucional e legalmente e, portanto, passíveis de avaliação quanto ao mérito e à quantificação das metas e dos valores orçamentários. Ex: Ação 2449 (EME) Doutrina e Estratégia Militar, estas despesas podem ser contingenciadas. ** Contempla as despesas denominadas não-discricionárias, ou seja, aquelas que por algum motivo, seja de ordem constitucional ou legal, não são passíveis de restrições em seus valores orçamentários. Ex: Ação 2867 (SEF/CPEx) Remuneração dos Militares das Forças Armadas, que são despesas que não podem ser contingenciadas. 5.9 Suporte de Tecnologia da Informação Sistema Integrado de Dados Orçamentários SIDOR O SIDOR é o Sistema de Informações Corporativas da SOF. Seu objetivo é dotar o processo orçamentário de uma estrutura de processamento de dados consoante às modernas ferramentas da tecnologia de informação, consubstanciadas na implantação de um conjunto de processos informatizados e estruturas de dados que dão suporte às atividades do Sistema Orçamentário Federal Integração SIDORNet, SIGplan e SIESTNet Ao aliar estratégias, a Secretaria de Orçamento Federal SOF, a Secretaria de Planejamento e Investimentos SPI e o Departamento de Controle de Empresas Estatais DEST, obedecendo às diretrizes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, estão modernizando o serviço de recebimento das propostas orçamentárias. 22

24 Por possuírem clientela comum, foi definido que a partir da proposta para o ano de 2005, a captação das programações quantitativas do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União é por meio do SIDORNet. O sistema será a porta de entrada para que os agentes corporativos, tomadores de recursos da união, ingressem com os dados físicos e financeiros de suas propostas orçamentárias bem como lhes sejam permitido obter informações que apóiam o processo de remessa desses dados aos respectivos órgãos centrais, uma vez que reunirá, num único ambiente, informações qualitativas e quantitativas sobre o processo de elaboração. Do ponto de vista econômico, a utilização de um único sistema reduz custos, sejam estes mensuráveis ou não, considerando que muitas das despesas deixam de existir ou são evitadas com a agilização do processo de coleta e avaliação dos dados, haja vista a interdependência desses na tomada de decisões pelo órgão central do governo federal Instruções para o acesso ao sistema de captação quantitativa dos orçamentos e da revisão do PPA As instruções para o acesso, navegação e execução do sistema de captação das propostas dos orçamentos fiscal e da seguridade social estarão disponíveis no sítio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: 23

25 Módulo VI Execução Orçamentária 6.1 Execução dos Orçamentos Como se viu, por intermédio da elaboração orçamentária, que depois de elaborada, consolidada, aprovada, sancionada e publicada, a LOA permite que os recursos nela previstos sejam aplicados com vistas ao alcance dos objetivos e metas definidos na fase de programação. A partir daí, começa a fase de execução dos orçamentos. A execução dos orçamentos requer uma série de providências de natureza orçamentária e financeira. Pode-se dizer que essas providências são atos de maior ou menor formalidade que ocorrem durante a Execução Orçamentária e Financeira. Neste tópico, serão apresentados os principais aspectos da Execução Orçamentária e da Execução Financeira, além de seus termos de integração, tomandose por base a área federal, sobretudo as orientações do Sistema de Administração Financeira SIAFI, que é o principal instrumento de administração orçamentária e financeira da União que oferece suporte aos órgãos centrais, setoriais e executores da gestão pública, tornando absolutamente segura a contabilidade da União. Ligados ao sistema encontram-se todos os órgãos da Administração Direta, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas, Sociedade de Economia Mista e Órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União. Por meio do SIAFI são obtidas as informações que subsidiam o Balanço Geral da União e os relatórios de execução do orçamento e de administração financeira, que compõem a demonstração das contas apresentadas ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, em conformidade com a Constituição. 6.2 Execução Orçamentária e Financeira Pode-se definir a Execução Orçamentária como sendo a utilização dos créditos consignados no orçamento. Já a Execução Financeira, representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender a realização das ações orçamentárias atribuídas a cada unidade. No contexto da técnica orçamentária, os termos Crédito e Recurso têm significados distintos. Crédito designa o lado orçamentário, representando a dotação ou autorização de gasto. E, o Recurso, refere-se ao lado financeiro, indicando dinheiro ou saldo financeiro. Neste sentido, diz-se que ambos são as faces de uma mesma moeda Execução Orçamentária Após a publicação da LOA e observadas as normas de execução estabelecidas para o exercício, tem-se o início da execução orçamentária. No caso federal, a SOF envia arquivo magnético contendo as informações orçamentárias para a Secretaria do Tesouro Nacional STN, que providencia seu lançamento no SIAFI, por intermédio da geração automática do documento Nota de Dotação ND. Para viabilizar esse lançamento, existe no SIAFI uma tabela que vincula cada UO existente no Quadro de Detalhamento da Despesa QDD com uma Unidade Gestora UG do SIAFI. Essa UG (DGO) será responsável pela descentralização e/ou pela execução desses créditos recebidos. O QDD é o instrumento que detalha, operacionalmente, as atividades, projetos e operações especiais, constantes da LOA, especificando os elementos de despesas e seus respectivos desdobramentos. É o ponto de partida para a execução orçamentária. 24