A regulação da mobilidade urbana

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1 4 Joisa Dutra e Edmilson Varejão 1. Introdução Com uma das maiores populações urbanas do mundo, o Brasil enfrenta importantes desafios sociais, econômicos, políticos e ambientais para oferecer serviços públicos nas suas cidades com a qualidade desejada pelos seus usuários. As manifestações ocorridas em junho de 2013 evidenciaram que a dificuldade de deslocamento nas metrópoles impõe a necessidade de promover melhoras substanciais na provisão dos serviços de transporte público urbano. Por outro lado, restrições diversas se colocam como desafios no alcance desse objetivo, entre as quais se incluem: urbanização crescente, falta de políticas coerentes de incentivo ao uso do transporte coletivo, indisponibilidade de espaço físico e orçamento limitado. A política de subsídio ao transporte individual e encarecimento do transporte coletivo ao longo das últimas décadas está no cerne do problema, conforme apontam alguns estudos (Vasconcellos, 2005a; Biderman, 2008; Ipea, 2009; Carvalho et al., 2010; Carvalho e Pereira, 2012a). No período mais recente, as desonerações tributárias para aquisição de veículos e o controle direto dos preços da gasolina são dois exemplos de incentivos perversos que, acompanhados da limitada capacidade de ampliação da infraestrutura de transportes de massa, contribuíram para o aumento dos congestionamentos, principalmente nas grandes cidades. Há outras questões envolvidas na gestão da oferta de serviços de mobilidade urbana com qualidade adequada. Em primeiro lugar, é necessário um planejamento integrado do investimento em infraestrutura 139

2 Mobilidade Urbana e expansão dos diferentes modais, de modo a explorar economias de escala e diferentes densidades populacionais, bem como a introdução de um sistema de integração tarifária. Segundo, as falhas de mercado que permeiam os serviços de ônibus urbano exigem a atuação do governo na condição de regulador. Exemplos de outros setores econômicos mostram que boas práticas de governança regulatória podem produzir resultados satisfatórios, tanto para usuários, como para as empresas prestadoras de serviços. Andres et al. (2008), com base em estudo sobre o setor de energia elétrica em países da América do Sul e do Caribe, sugerem que a regulação, e em particular a estrutura de governança das agências reguladoras, afeta significantemente o desempenho das empresas prestadoras de serviços públicos. Nesse contexto, este artigo busca analisar, técnica e empiricamente, como a economia da regulação pode aportar soluções para o problema de mobilidade urbana enfrentado pelo país. Para tanto, está estruturado com cinco seções. Após esta introdução, a segunda seção expõe elementos que evidenciam, na percepção do usuário, a qualidade dos serviços de transporte público nas seis maiores regiões metropolitanas do país. A seção seguinte identifica elementos econômicos que justificam a regulação dos serviços de transporte urbano, com evidências tanto teóricas quanto empíricas. Na seção quatro são apresentadas propostas para promover melhorias na mobilidade urbana das grandes cidades no curto prazo e estimados seus impactos macroeconômicos. Por fim, na última seção, apresentamos nossas considerações finais. 2. Diagnóstico da mobilidade urbana segundo os usuários de transporte público Um dos objetivos da regulação é garantir ao usuário a oferta de um bem ou serviço de acordo com a qualidade preestabelecida. Torna-se imprescindível então avaliar, sob o ponto de vista do usuário, a qualidade do serviço prestado. Com esse propósito, a Diretoria de Análise de Políticas Públicas da Fundação Getúlio Vargas (FGV/DAPP) realizou, em 2014, uma pesquisa em cinco regiões metropolitanas do país (Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre e Recife), além de Brasília, em 140

3 que foram entrevistados usuários de transporte público com idade não inferior a 15 anos (FGV/DAPP, 2014). A seguir são apresentados sinteticamente os principais achados da referida pesquisa. Nosso objetivo é ilustrar a percepção do usuário de acordo com um conjunto de dimensões que foram objeto de investigação qualitativa, de modo a subsidiar as análises e argumentos aqui discutidos. Dentre as várias dimensões avaliadas pelos entrevistados, são destacados, nesta seção, temas considerados essenciais no que diz respeito à adequada prestação dos serviços de mobilidade urbana, tais como: o nível de satisfação com o transporte público, o tempo médio de deslocamento, a segurança, o valor das tarifas e seu impacto na renda, e o papel e a atuação do governo. Nota-se, no gráfico 1, que 73% dos entrevistados estão insatisfeitos ou muito insatisfeitos com o transporte público. Essa percepção de baixa qualidade, observada em todas as regiões pesquisadas, pode ser mais bem compreendida ao se analisarem as demais consultas, apresentadas a seguir. Gráfico 1 Qual é o seu nível de satisfação com o transporte público? RMs Belo Horizonte Brasília Porto Alegre Recife Rio de Janeiro São Paulo Fonte: FGV/DAPP. Muito satisfeito Satisfeito Indiferente Insatisfeito Muito insatisfeito Ns/Nr 141

4 Mobilidade Urbana Outros quesitos foram objeto de avaliação na referida pesquisa O tempo de deslocamento, sobretudo no trajeto casa-trabalhocasa, é um dos quesitos mais importantes para a avaliação da qualidade do transporte público. Uma duração elevada nos trajetos pode impactar de forma negativa a empregabilidade e a produtividade do profissional, além de causar transtornos pessoais na saúde física e mental. A maioria dos usuários de transporte público consultados (67%) respondeu que dispende muito tempo para chegar aos seus destinos diários, o que acarreta insatisfação. Questionados sobre a segurança no transporte público, 72% dos usuários disseram se sentir inseguros em relação à criminalidade. Esse resultado sugere a necessidade de políticas públicas integradas de transporte e segurança. Dois terços dos entrevistados (67%) consideram que o preço da tarifa é caro ou muito caro dadas as condições do transporte público, contra 29% que o consideram adequado e apenas 3% que o veem como barato. Isso significa que os usuários acreditam estar pagando um preço elevado por um serviço que provê deslocamentos demorados e inseguros. Para contextualizar a avaliação do preço cobrado, uma questão relevante é a evolução do valor gasto com o transporte público em relação à renda do usuário ao longo dos últimos anos. Nesse sentido, a percepção de 56% dos entrevistados é que o transporte público pesa mais ou muito mais no orçamento total atualmente do que nos cinco anos anteriores. O problema da gestão do transporte público transparece também na avaliação dos usuários quanto à atuação das três esferas de governo. A maioria das pessoas ouvidas (54%) afirmou ser insatisfatória ruim ou péssima a atuação do governo municipal e estadual, ou distrital, no setor, contra 14% que a consideram boa ou muito boa 32% a veem como regular. Por outro lado, 84% dos entrevistados disseram acreditar que uma maior atuação do governo federal melhoraria a situação do transporte público. 142

5 Gráfico 2 Avaliação da atuação do governo em suas diferentes esferas Municipal (exceto Brasília) Muito boa 1 Boa 13 Estadual ou distrital Muito boa 1 Boa 13 Péssima 34 Regular 31 Péssima 34 Regular 32 Ruim 19 Ruim 20 Fonte: FGV/DAPP. O cenário de má avaliação dos governos municipais, estaduais e distrital, em conjunto com o apoio à maior intervenção federal, indica que, na ótica dos usuários, existe esperança de que um organismo organizador de políticas de mobilidade urbana possa melhorar a qualidade do serviço prestado. Por outro lado, esse pode refletir alternativamente a falta de entendimento de qual esfera é responsável pela atribuição desse serviço. Cabe registrar que de acordo com a pesquisa realizada, os usuários desse serviço relataram a falta de melhorias significativas na prestação dos serviços de transporte público no período recente, agravada pelo aumento do peso desse serviço no orçamento total da família. Isto é, a pesquisa sugere que, pelo menos na visão dos entrevistados, a relação custo-benefício se deteriorou ainda mais do que a oferta/qualidade dos transportes. 3. Regulação da mobilidade urbana Antes de apresentar propostas de aperfeiçoamento regulatório para o setor, cumpre descrever a necessidade de regular os serviços de transporte urbano como forma de buscar a máxima eficiência em resposta a possíveis falhas de mercado. 143

6 Mobilidade Urbana 3.1. Arcabouço teórico A regulação econômica emerge de situações em que o mercado, por si só, é incapaz de prover bens ou serviços de maneira eficiente do ponto de vista social. Essas situações são conhecidas na literatura pela expressão falhas de mercado monopólios naturais, indústrias de rede e externalidades, por exemplo. Nesses casos, há espaço para que a regulação gere um aumento do bem-estar. As externalidades são um caso particularmente interessante para ser analisado neste trabalho, pois caracterizam várias das questões econômicas relacionadas à mobilidade urbana. Externalidades são observadas quando a ação de um agente (pessoa ou firma, por exemplo) gera efeitos colaterais sobre outros agentes que não participam do processo decisório dessa ação. Esses efeitos colaterais podem ser encarados em termos de benefícios (externalidades positivas) ou, mais comumente, custos (externalidades negativas). Um exemplo típico de externalidade negativa é a poluição gerada por uma indústria e despejada no ar, afetando a comunidade próxima. No caso da mobilidade urbana, o exemplo típico diz respeito a quando uma pessoa utiliza um carro para se locomover, congestionando as vias e aumentando o tempo de viagem de todas as outras pessoas que estão utilizando a mesma via. Sob esse prisma, uma série de externalidades negativas decorre das interações entre os agentes econômicos envolvidos na oferta e demanda por transporte nos centros urbanos. Tomemos como exemplo (não exaustivo) o transporte de passageiros por ônibus dentro de um mesmo município. As principais externalidades negativas advindas do excesso de ônibus em circulação além de um nível que seria socialmente eficiente ou Pareto ótimo, 1 no jargão econômico, são os congestionamentos e o aumento no nível de poluição. Assim, cabe investigar quais tipos de estruturas de mercado poderiam estar na base desse resultado não eficiente. 1 Uma alocação é dita eficiente ou Pareto ótima se não existe uma forma ou mecanismo que garanta maior utilidade (bem-estar) para pelo menos um usuário sem piorar ou desagradar a situação dos demais. 144

7 A resposta da teoria econômica pode ser encontrada nos modelos de diferenciação ou de firmas heterogêneas. A ideia é que, diferentemente de uma estrutura na qual os produtos fornecidos pelas firmas são completamente homogêneos, o mercado de ônibus urbanos possui características que tornam as empresas diferentes, ao menos ligeiramente, fazendo com que algumas firmas ou trajetos sejam preferíveis a outros. Numa situação em que não houvesse qualquer diferenciação de produto ou seja, se o consumidor percebesse todos os produtos concorrentes como equivalentes, o consumidor simplesmente escolheria a firma que oferecesse o menor preço. As firmas, assim, entrariam numa competição em preços, à la Bertrand, 2 baixando suas tarifas até a igualdade com o custo marginal. 3 Neste caso, teríamos o mesmo resultado de um equilíbrio perfeitamente competitivo 4 e, consequentemente, a otimalidade no sentido de Pareto; entretanto, tal como no caso dos serviços de ônibus urbanos, a competição pode se dar por outros atributos além do preço. O consumidor, por exemplo, pode preferir um ônibus ou trajeto de certa qualidade ou característica (está disposto a pagar mais por um ônibus com ar-condicionado ou mais confortável) ou, alternativamente, o fato de haver pontos mais próximos de sua residência e menor intervalo entre os veículos, minorando seus custos de bem-estar associados a deslocamentos ou esperas. Nesse contexto, a percepção de valor atribuída à qualidade por parte dos usuários é analisada por meio de modelos que investigam os efeitos da diferenciação vertical. Em um primeiro momento, as firmas escolhem a qualidade dos produtos a serem ofertados. Posteriormente, uma vez definida a qualidade, são determinados os preços, resultando num equilíbrio diferente do alcançado via o modelo de Bertrand tradicional. A solução ótima depende do grau de diferenciação de produtos que as fir- 2 Para referências sobre modelos de interação estratégica do tipo oligopólio de Bertrand, nos quais a variável de escolha das firmas é o preço do produto, veja Gibbons (1992). 3 O custo marginal representa o acréscimo de custo total que ocorre quando se aumenta a quantidade de bens produzida em uma unidade. 4 Equilíbrio de um mercado para a oferta e a demanda. Geralmente ocorre em mercados perfeitamente competitivos, onde os preços são fixados no ponto em que o custo marginal é igual à utilidade marginal. 145

8 Mobilidade Urbana mas são capazes de praticar, que por sua vez depende de questões legais, viabilidade tecnológica etc. Outra categoria de análise, investigada por meio de modelos de diferenciação horizontal, envolve a dimensão espacial. Nesse caso, localização e distância são atributos que afetam o bem-estar no consumo dos consumidores. Uma aplicação direta para transportes urbanos remete ao famoso modelo de Hotteling. 5 Uma das conclusões de modelos desse tipo é que o consumidor preferirá, em princípio, a variedade de produto que se encontra mais próxima de sua localização, atribuindo menos valor a produtos que se encontrem mais longe, para os quais os custos são maiores (em decorrência da distância) uma analogia direta com o tempo de espera e a distância percorrida até o ponto de ônibus, características muitas vezes apontadas como relevantes em pesquisas sobre mobilidade urbana. O usuário, assim, pode preferir os serviços de transporte de um ônibus mais caro, desde que este esteja disponível nas suas proximidades, ou que envolva um tempo de deslocamento menor; isto é, ainda que exista diferença de tarifas entre os ônibus, para minimizar o tempo de espera, os consumidores podem optar por usar o primeiro ônibus que se aproxima (ou o que para no ponto mais próximo de sua origem), mesmo que em poucos minutos um ônibus mais barato ou confortável possa chegar. Nesse arcabouço, é possível mostrar que, em algumas situações, as firmas adotam a estratégia de colocar um número de ônibus em circulação maior que o necessário, para que os tempos de espera do usuário diminuam (Evans, 1987). Assim, os modelos teóricos descritos anteriormente mostram que é possível atingirmos um equilíbrio competitivo com quantidade excessiva de ônibus, resultando em congestionamentos e aumento da poluição (externalidades negativas) e, em determinadas circunstâncias, tarifas superiores ao nível eficiente. Consequentemente, justifica-se a existência e a ação de entidades reguladoras. 5 Suponha que os consumidores estão distribuídos ao longo de uma praia e existem dois sorveteiros, cada um em um dos extremos. Aquele que está à esquerda anda um pouco para a direita porque assim ganha consumidores nessa direção e não perde nenhum dos consumidores à esquerda. O mesmo acontece com o que iniciou na ponta direita. A situação final são os dois sorveteiros localizados bem no meio da praia. Para mais referências, veja Tirole (1995). 146

9 Como complemento, a necessidade de intervenção regulatória também pode ser legitimada pela ausência de direitos de propriedade bem definidos sobre os pontos de ônibus (Feres, 2013 apud Klein et al., 1997) caso não exista cumprimento do direito de provimento de serviço de transporte público. Nesse caso, temos a premissa de que as paradas de ônibus são bens de livre acesso na ausência de regulação e aproveitando-se da perda de bem-estar associada ao tempo de espera dos passageiros, provedores irregulares podem disputar a demanda com as linhas regulares. Como as empresas formais têm sua demanda reduzida, acabam investindo menos do que o nível que seria desejável socialmente. A informalidade de provedores irregulares, em termos de não pagar tributos ou respeitar regulações (trabalhistas e de segurança, por exemplo) têm o mesmo efeito. Situações como a exposta no parágrafo anterior tendem a se estabelecer em localidades onde já há relativa escassez de oferta de transporte público e o nível de renda da população é baixo. Tal argumento explicaria o crônico déficit de ônibus em regiões da Zona Oeste do município do Rio de Janeiro os provedores irregulares são os conhecidos serviços de vans e lotações. Portanto, não é difícil identificar potenciais falhas de mercado inerentes à prestação de serviços de transporte, tais como: quantidade excessiva de ônibus mesmo em corredores de alta densidade, ocasionando congestionamentos. Problemas adicionais decorrem da falta de enforcement de uma regulação de qualidade que monitore e fiscalize atributos inerentes a uma adequada prestação dos serviços de transporte urbano. Inserem-se aqui: falta de fiscalização da conduta dos motoristas e da qualidade dos veículos utilizados, mecanismos de cobrança de passageiros pouco eficazes, atrasos, emissões de gases poluentes e altos índices de acidentes de trânsito A experiência de Santiago do Chile Historicamente, alguns governos buscaram implementar um modelo de livre concorrência no mercado de ônibus urbanos. Os resultados encontrados são coerentes com as previsões da literatura econômica, conforme apresentado anteriormente. 147

10 Mobilidade Urbana Entre os casos mais emblemáticos, tem-se a cidade de Santiago, no Chile. Estache e Gomez-Lobo (2005) analisam a provisão de serviços de transporte urbano por ônibus os serviços de ônibus urbanos na cidade ao longo de três períodos. O primeiro foi marcado por forte intervenção estatal e controle do mercado: o governo atuava tanto como prestador de serviços quanto como regulador de preços, rotas e licenças para operadores privados. Durante esse período, os usuários se defrontavam com déficit crônico na oferta de ônibus e com a má qualidade na prestação dos serviços, tendo como consequência longos tempos de espera e superlotação dos veículos. No segundo período, a partir de 1979, implantou-se um modelo baseado na crença de que um mercado livre geraria um grau adequado de qualidade dos serviços e garantiria um nível eficiente de preços. As medidas adotadas contaram com a remoção de barreiras à entrada de operadores e liberdade para que cada um deles estabelecesse suas rotas e, a partir de 1983, definisse suas tarifas. Como consequência, houve aumento significativo na frota de veículos e expansão da cobertura geográfica do sistema. Entre 1979 e 1983, o número de ônibus aumentou 40%, passando de para Após o estabelecimento de restrição à entrada de operadores, entre 1984 e 1988, e posterior nova abertura, o número de ônibus atingiu o pico de veículos em Os efeitos da liberalização claramente geraram benefícios para os usuários ao longo do período, a exemplo de redução do tempo de espera e encurtamento da distância entre os pontos de ônibus; entretanto, verificou-se uma queda na utilização média da capacidade dos veículos, o que ocasionou elevação real da tarifa de quase 100% entre 1979 e Vale destacar que esse crescimento não teve relação com um aumento de custos com combustíveis, visto que os preços desse insumo ao fim do período foram menores do que em Além da elevação dos preços, as reformas liberalizantes geraram também deterioração da qualidade do serviço prestado. Com o crescimento do número de veículos, a sua dependência de óleo diesel e o aumento de sua idade média, a frota de ônibus se tornou, naquele período, uma das principais geradoras de congestionamentos e poluição do ar. Ao final de 1980, a atmosfera de Santiago era uma das mais poluídas do mundo 148

11 (Conama, 1998). Com relação aos congestionamentos, 80% das linhas de ônibus passavam pelas seis principais artérias da cidade, obstruindo as principais vias da área urbana central (Malbrán, 2001). Ainda no final da década de 1980, o panorama de tarifas elevadas, alta média de idade dos ônibus e baixa utilização em face do estoque elevado de veículos, aliado às externalidades ambientais e aos congestionamentos, evidenciou o insucesso do modelo adotado em promover resultados adequados na prestação do serviço de mobilidade urbana. Em 1991, novas regulamentações foram introduzidas, o que marcou o início de um modelo de organização do setor pela regulação. De acordo com um novo sistema de contratação, as autoridades estabeleceram requisitos de cobertura de vias, enquanto as tarifas foram determinadas através de um processo de licitação (sujeito a ajustes periódicos em função de mudanças nos custos de entrada). Adicionalmente, foi determinada a retirada de circulação de aproximadamente ônibus (mais) antigos; em contrapartida, foram pagos cerca de US$ 14 milhões de indenização aos proprietários (Cruz, 2002). A título ilustrativo, em 2001, a frota de ônibus, que havia atingido unidades, em 1991, caiu para Ainda assim, no mesmo período, o número médio de passageiros durante um dia útil aumentou de menos de 3,5 milhões para quase 4,3 milhões. Como resultado, a taxa de ocupação dos ônibus duplicou. Assim, essa estratégia, embora não livre de fragilidades, serviu para interromper e reverter a escalada tarifária da década de 1980, diminuindo o número de ônibus em circulação e aumentando a taxa média de utilização da capacidade. Por fim, o nível de qualidade do serviço, medido pela cobertura da rede e tempos de espera, não foi degradado pelas reformas, pois a concepção das rotas existentes não foi modificada. Portanto, as referências teóricas e empíricas sugerem que para corrigir (ou minimizar) as ineficiências inerentes ao setor, o governo deve promover a concorrência, atuando na regulação das tarifas e condições de acesso. Ademais, especificações de qualidade dos veículos e tecnologia devem ser impostas, de modo a reduzir as externalidades ambientais e melhorar a qualidade do serviço. 149

12 Mobilidade Urbana 4. Propostas de medidas regulatórias e seus impactos Esta seção tem como intuito apresentar algumas sugestões de medidas regulatórias que sejam implementáveis a partir do arcabouço regulatório atual. As recomendações vêm acompanhadas de um exercício em que seu impacto sobre a economia é analisado, o que é o objeto da seção 5. A proposta em tela foi concebida como uma medida que permita melhorar as condições de provisão do serviço de mobilidade urbana em um horizonte de tempo curto. Ações com esse objetivo geralmente contemplam projetos que promovem aumento ou melhoria de infraestrutura, ou seja, iniciativas pelo lado da oferta; contudo, é sabido que qualquer proposta que envolva a realização de obras, principalmente quando são públicas, tem alcance e capacidade de implementação limitada no curto prazo. Isso acontece porque, normalmente, o montante financeiro despendido nessas obras é muito elevado, o que esbarra nos limites de orçamento do ente público. Como exemplo da grande carência de recursos do setor de mobilidade nos principais centros urbanos do país, estima-se que seria necessário um aporte de cerca de R$ 240 bilhões em investimentos apenas para cobrir o déficit vigente. 6 Não obstante o custo elevado, outro fator complicador é o longo prazo de execução desse tipo de projeto, potencializado pelo histórico de atraso na liberação dos recursos. Até o dia 30 de agosto de 2014, por exemplo, o governo havia pago apenas R$ 146,2 milhões das dotações orçamentárias do programa de Mobilidade Urbana e Trânsito desse ano (incluindo os restos a pagar inscritos); ou seja, apenas 5,6% do total, de acordo com dados da Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Mesmo o empenho das dotações orçamentárias desse programa, que é a autorização inicial para o gasto, sem o qual a obra ou serviço não pode ser começado, foi muito baixo de janeiro a agosto, alcançando R$ 596 milhões ou 27,1% de seu valor integral. 7 6 CNT (2014). 7 Ver Até agosto, União pagou apenas 5,6% do previsto para mobilidade urbana em 2014, Valor Econômico, 12/9/

13 Nesse contexto de pequena margem de ajuste na qualidade do serviço pelo lado da oferta, uma alternativa possível é propor ações que criem incentivos para que os usuários administrem sua demanda, com base na infraestrutura existente, de forma socialmente eficiente. Em outras palavras, trata-se de buscar a solução através da racionalização da demanda. Um modelo adequado de incentivos pelo lado da demanda deve privilegiar o uso de transportes individuais não motorizados, como deslocamentos a pé e de bicicleta. Nesses casos, cabe avaliar se as cidades estão preparadas, seja em infraestrutura ou até mesmo na cultura da população, para que essa seja uma alternativa viável. Com relação aos transportes motorizados, o mais indicado é incentivar o uso do transporte coletivo, em detrimento do transporte individual. Apesar disso, ao longo dos últimos anos as políticas governamentais foram na contramão do desejável, beneficiando a indústria automobilística e de motocicletas o transporte motorizado individual. Em resposta à crise financeira internacional de 2008, foi adotada uma nova onda de incentivos. A título ilustrativo, somente em 2013, a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para automóveis e o subsídio à gasolina, uma espécie de bolsa carro, somaram R$ 19,4 bilhões. Esse valor equivale a quase o dobro do montante destinado a melhorar o transporte público nas cidades no mesmo ano: R$ 10,2 bilhões. 8 Essa opção de política ocasionou, ao longo dos últimos anos, o aumento do preço relativo do transporte coletivo em relação ao individual, o que prejudicou a competitividade das empresas, acarretando perda de passageiros. Por outro lado, o crescimento da renda observado na década passada, aliado à farta oferta de crédito, e o maior tempo despendido no transporte público fizeram com que as escolhas das pessoas se deslocassem na direção de soluções privadas. Conjugados, esses fatores têm contribuído para o rápido aumento da frota de automóveis e do uso do transporte individual, em um círculo vicioso de congestionamentos nos centros urbanos, diminuição da velocidade comercial, aumento do custo 8 Ver Incentivos e subsídios a carros somam quase o dobro do investido em transporte coletivo em 2013, O Globo, 2/11/

14 Mobilidade Urbana de operação e, logo, da tarifa do transporte público e redução dos passageiros (Biderman, 2008; Ipea, 2009; Carvalho et al., 2010; Carvalho e Pereira, 2012; Carvalho e Pereira, 2012b; Carvalho et al., 2013). Para romper essa dinâmica perversa, é necessário tomar medidas que podem ser entendidas como pouco populares; entretanto, antes de prosseguir, cabe definir a natureza da questão a ser solucionada. Sendo o congestionamento nos centros urbanos um dos principais problemas enfrentados pelas pessoas que utilizam os vários modais de transporte, por aumentar o tempo dos deslocamentos e encarecê-los, vamos defini-lo, para fins do exercício aqui realizado, como o problema de interesse e nos concentrar em buscar alternativas. Sob o ponto de vista econômico, o congestionamento pode ser interpretado como o excesso de demanda por ruas e vias públicas; ou seja, congestionamento é a fila do trânsito. Porém, esse resultado não é válido para todos os momentos do dia. Nos horários fora de pico, as ruas estão relativamente vazias e então é possível interpretá-las como um bem econômico não rival; 9 isto é, o fato de uma pessoa utilizar uma via não impede que outra o faça, não sendo, em princípio, necessário promover qualquer tipo de intervenção. Por sua vez, em horários de pico, o panorama se inverte e as vias públicas se congestionam, passando à condição de bem rival. Significa dizer que, nesses períodos, para que uma pessoa utilize a rua de forma adequada, outra tem que sair. Do ponto de vista econômico, faz sentido racionar o uso da via; entretanto, a via pública é um bem não excludente, 10 ou seja, não é possível impedir que um motorista faça uso de seu veículo. Assim, uma alternativa frequentemente adotada para racionalizar o uso das vias públicas consiste em torná-las um bem econômico excludente. Existem duas formas de alcançar esse objetivo. A primeira é por meio da imposição de cotas para uso, de forma semelhante ao rodízio aplica- 9 Em microeconomia, bens (não) rivais são aqueles cujo maior uso por um indivíduo (não) diminui de modo expressivo a capacidade que os demais indivíduos têm de usá-los. 10 De outra monta, considera-se um bem (não) excludente quando (não) é possível impedir uma pessoa de utilizá-lo. 152

15 do na cidade de São Paulo. A segunda é através da tributação do uso, caso da cobrança de pedágio em rodovias estaduais e federais. A escolha entre uma dessas opções dependerá de uma série de fatores. Mantendo o foco apenas nas questões econômicas, a introdução de rodízio pode levar a resultados ineficientes, como a aquisição de mais veículos para driblar a proibição, e o uso em nível superior ao ótimo social em dias/horários em que não há restrições, além da criação de condições semelhantes de circulação para indivíduos com demanda e preferências diferentes. Por outro lado, a implantação do pedágio urbano, com preços diferenciados de acordo com horário, dia da semana e local da cidade, produzirá uma sucessão de ajustes: os usuários com flexibilidade terão incentivos a agendar compromissos em horários alternativos. Produzemse, assim, melhoras na qualidade de vida do conjunto da sociedade. Do ponto de vista da eficiência da alocação, a introdução de pedágio incentiva o motorista a utilizar as vias públicas somente se o seu benefício individual exceder o custo social do seu uso, representado pela tarifa de pedágio. Adicionalmente, o poder público perceberia uma receita adicional que poderia ser alocada para investir em transporte coletivo, mitigando o problema dos congestionamentos. Essa é uma forma de os condutores de veículos motorizados particulares internalizarem as externalidades negativas impostas aos demais, em particular os que não têm a possibilidade de optar por meios privados de transporte. A viabilidade e potenciais resultados dessa hipótese serão analisados com maior profundidade no estudo de caso a seguir. Existem vários modelos possíveis para cobrança de pedágio. Do ponto de vista teórico, o modelo ideal seria aquele que define uma tarifa positivamente correlacionada com o aumento do fluxo em cada via. Logo, quanto menor fosse a velocidade naquela via, maior seria a tarifa. Infelizmente, esse modelo ainda é inviável na prática nos dias de hoje. Seu pleno funcionamento demandaria que os usuários tivessem informação perfeita, em tempo real, sobre o valor do pedágio em todas as vias públicas. Ainda que essa tecnologia fosse desenvolvida e amplamente difundida, seu custo de implantação e manutenção poderia ser superior à receita com pedágios, inviabilizando-a financeiramente. 153

16 Mobilidade Urbana A alternativa, então, seria flexibilizar a solução ótima do modelo teórico até alcançar uma que seja implementável. Um exemplo seria adotar a cobrança de uma tarifa única, em dias úteis, na região com maiores congestionamentos, geralmente o centro comercial da cidade. Existem alguns exemplos bem-sucedidos desse modelo, caso de Londres, em que a introdução do pedágio urbano reduziu em 21% o fluxo de veículos no centro da cidade. Outras questões não menos importantes devem ser debatidas antes da introdução de um sistema de pedágio urbano. O primeiro é o valor da tarifa a ser cobrada. Este deve ser calibrado para desestimular o uso de veículos até que seja possível praticar uma velocidade de trânsito considerada satisfatória pelos usuários das vias, considerando tanto transportes individuais como coletivos. Por outro lado, valores muito elevados podem gerar descontentamento generalizado e externalidades negativas para outros segmentos da população, como queda nos preços dos imóveis em regiões pedagiadas. Existe também o risco de captura política dessa medida, na forma de tarifas diferentes do desejável, sobretudo em momentos oportunos eleitoralmente. Para solucionar essa questão, entre outras, é desejável que a introdução do pedágio seja acompanhada da criação de um arcabouço regulatório e de governança capaz de desenvolver mecanismos que garantam boa gestão, transparência e economicidade. 5. Análise do impacto regulatório da introdução de um subsídio cruzado do transporte individual para o transporte coletivo Outra proposta ainda mais distante do ótimo teórico seria introduzir um pedágio indireto pelo uso do veículo através da tributação do combustível. Nessa alternativa, a tributação adicional a incidir sobre os combustíveis seria aquela que incorpora a externalidade negativa do uso do veículo, incentivando a racionalização do uso por parte do motorista. Esse mecanismo é de fácil implementação; porém, sua eficiência é de difícil avaliação, pois sua aplicação incide sobre o conjunto dos motoristas, independentemente de utilizarem o veículo em locais/horários com ou sem congestionamento. 154

17 Operacionalmente, essa medida poderia ser implementada por meio do aumento da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) 11 sobre a gasolina, destinando-se as receitas adicionais arrecadadas para reduzir (subsidiar) a tarifa do transporte público urbano. Trata-se de um subsídio cruzado do transporte individual em favor do transporte coletivo. Intervenções são desenhadas e implantadas com um determinado propósito, mas acabam por afetar outras dimensões da economia. Dito isso, cabe analisar o impacto sobre a inflação, o orçamento do setor público e o bem-estar das diversas classes de renda da imposição de um imposto sobre a aquisição da gasolina que tenha como contrapartida o financiamento de um subsídio ao transporte público coletivo. Para isso, foi elaborado um modelo que explora alguns cenários de variação de preço da gasolina gerados por um aumento da tributação, estimando-se seus impactos sobre três variáveis econômicas: inflação, finanças públicas e finanças familiares. Nas análises, é incluído o efeito da variação de preço da gasolina sobre sua demanda e o preço do etanol. Em cada um dos cenários avaliados, o aumento do imposto sobre a gasolina eleva a arrecadação fiscal e abre espaço para um subsídio à tarifa de ônibus urbano. Apresentamos alternativas de decréscimo nessa tarifa de forma que o impacto nas variáveis econômicas inflação, finanças públicas e finanças familiares seja nulo. Como não é possível que o impacto sobre a inflação e as finanças públicas seja neutro ao mesmo tempo, vamos estudar cenários para os dois casos individualmente. Note que, como o índice de inflação, medido pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), faz uso de ponderações semelhantes aos pesos computados na Pesquisa de Orçamento Familiar (POF), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o impacto final de um aumento no preço dos combustíveis sobre o índice será o mesmo verificado nas finanças familiares, apenas com sinal oposto (elevação do preço de um produto causa decréscimo da renda disponível). 11 Mais detalhes em: < 155

18 Mobilidade Urbana A metodologia baseia-se no seguinte conjunto de premissas: 1. A elevação da alíquota de imposto sobre o preço da gasolina se dá sobre o preço ao distribuidor, sobre o qual incidem outros tributos e margens; 2. O exercício foi conduzido sob a hipótese de que o preço do álcool hidratado é acrescido de 70% do valor do aumento da gasolina. Como boa parte da frota de automóveis é formada por veículos flex (bicombustíveis), o encarecimento da gasolina acarreta sua substituição pelo etanol. Dado que a oferta de álcool é relativamente inelástica no curto prazo, o crescimento de sua demanda em todo o território nacional elevará seu preço até que o estímulo à substituição desapareça. Esse limite ocorrerá quando o álcool custar 70% do preço da gasolina. 3. Outra suposição do exercício é que, para cada 10% de elevação do preço da gasolina, o consumo de gasolina reduz-se em 1,7%. 4. A única receita pública gerada pelos combustíveis é a Cide; isto é, apenas os recursos provenientes da elevação da tributação serão usados no financiamento do subsídio aos ônibus nas cidades. Os outros tributos, incluindo o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), não serão considerados como fonte de receita disponível para subsidiar o transporte público. Para que o subsídio fosse incorporado ao transporte público, um primeiro canal possível seria isentá-lo de alguma tarifa federal, como a PIS e/ou Cofins; entretanto, em função das manifestações de junho de 2013, essa isenção já foi concedida. Sendo assim, uma segunda alternativa viável seria subsidiar o diesel consumido pelos ônibus, de forma que as empresas prestadoras de serviços de transporte pudessem repassar integralmente a queda no custo desse insumo para o preço final Resultados A seguir, são apresentados os resultados do exercício de simulação da elevação da Cide em R$ 0,10 (dez centavos) sobre o preço da gasolina. Foram utilizados como referência para a tarifa de ônibus urbano a média 156

19 ponderada das tarifas dos municípios com mais de 500 mil habitantes disponíveis no Sistema de Informações da Mobilidade Urbana da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP) de janeiro de O valor encontrado foi de R$ 2,67. Para preços médios de gasolina e etanol foram utilizados os valores disponibilizados pela ANP em fevereiro de 2014 referentes ao mês anterior, que são, respectivamente, R$ 2,95 e R$ 2,02. A tabela 1 reporta a estimativa da redução do preço da passagem de ônibus urbano intermunicipal suficiente para eliminar o impacto inflacionário; isto é, a diminuição percentual do valor da tarifa que compensa integralmente a elevação do preço da gasolina e do álcool no IPCA. O resultado encontrado foi que uma desoneração de 8% (ou R$ 0,22) na tarifa de ônibus urbanos intermunicipais neutraliza os efeitos inflacionários. Para viabilizar essa redução, seria necessário subsidiar 48,4% do consumo de óleo diesel dos veículos que realizam transporte de ônibus urbano intermunicipal. 12 É importante ressaltar que esse subsídio não requereria todo o montante proveniente da Cide, de modo que o setor público teria um ganho de receita de R$ 118 milhões por mês. Esse resultado geraria impacto positivo de 0,2% nas finanças das famílias que consomem serviços de transporte urbano intermunicipal e negativo de -0,03% e -0,175%, respectivamente, para os consumidores de etanol e gasolina. Descrição Tabela 1 Reajuste na tarifa dos ônibus intermunicipais que neutraliza a inflação (e as finanças familiares) Brasil 1.1 Impactos do reajuste de preços na inflação do BR 1.2 Impactos do reajuste de preços nas finanças públicas 1.3 Impactos do reajuste de preços nas finanças familiares (em % da renda) Transporte urbano -0,205% -R$ ,205% Etanol 0,030% R$ 0-0,030% Gasolina 0,175% R$ ,175% Total 0,00% R$ ,000% Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE, ANP e ANTP (vide texto). 12 O subsídio sobre o preço do diesel é calculado dividindo o subsídio sobre a tarifa de transporte público pela participação do diesel no total de custos do transporte público. Para este último parâmetro, utilizamos uma estimativa para o Sistema de Transporte Coletivo Urbano de Passageiros da Cidade de São Paulo em 2010, que apontava para 17%. 157

20 Mobilidade Urbana Na tabela 2, apresenta-se o resultado de um segundo exercício, em que foi calculado o subsídio à passagem dos ônibus urbanos intermunicipais que seria suficiente para neutralizar o impacto fiscal, compensando toda a receita gerada com o imposto sobre a gasolina. Nesse caso, conclui-se que seria possível subsidiar a passagem em cerca de 12%, o que representaria aproximadamente R$ 0,33, e, ainda, gerar um efeito deflacionário de 0,10%. Esse resultado geraria impacto positivo de 0,3% nas finanças das famílias que consomem serviços de transporte urbano intermunicipal e negativo de -0,03% e -0,175%, respectivamente, para os consumidores de etanol e gasolina. Descrição Tabela 2 Reajuste na tarifa dos ônibus intermunicipais que neutraliza as finanças públicas Brasil 1.1 Impactos do reajuste de preços na inflação do BR 1.2 Impactos do reajuste de preços nas finanças públicas 1.3 Impactos do reajuste de preços nas finanças familiares (em % da renda) Transporte urbano -0,307% -R$ ,307% Etanol 0,030% R$ 0-0,030% Gasolina 0,175% R$ ,175% Total 0,102% R$ 0 0,102% Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE, ANP e ANTP (vide texto). Por fim, investiga-se o efeito da cobrança da Cide sobre diferentes estratos de renda. A tabela 3 reporta as estimativas do impacto sobre o bem-estar das famílias, divididas por classes de renda definidas por múltiplos do salário mínimo. A medida de bem-estar é o impacto da política sobre o orçamento da família. Sempre que o sinal for negativo, há redução do bem-estar, ou seja, a família tem uma diminuição na renda disponível. 158

21 Tabela 3 Impacto do reajuste na tarifa dos ônibus intermunicipais nas finanças familiares por faixa de renda (em % da renda) Faixas de Renda Familiar (SM) Aumento de R$ 0,10 que neutraliza o IPCA Aumento de R$ 0,10 que mantém o orçamento equilibrado [1, 2.5] 0,39% 0,6% [2.5,5] 0,30% 0,5% [5,8] 0,15% 0,3% [8,12] 0,07% 0,2% [12,18] -0,09% 0,0% [18,25] -0,10% -0,1% [25,33] -0,17% -0,1% Total 0,00% 0,10% Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IBGE, ANP e ANTP (vide texto). Alguns fatos podem ser nitidamente depreendidos da análise dos dados da tabela 3: A política de desonerar o transporte urbano por meio de um imposto sobre a gasolina aumenta o bem-estar das famílias de mais baixa renda. Considerando o subsídio que neutraliza a inflação, as famílias que pertencem às classes em que a renda vai até 12 salários mínimos por mês que abrangem mais de 85% da população brasileira, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), do IBGE, de 2013 percebem aumento de bem-estar, em detrimento daquelas cujos rendimentos ultrapassam essa faixa, que apresentam perda de bem-estar. Ainda em relação ao subsídio que não altera a inflação, quanto mais alto o imposto sobre a gasolina, maior será o ganho de bem-estar das famílias que recebem até 12 salários mínimos, por conta da redução mais acentuada no preço dos ônibus urbanos intermunicipais. Ademais, maior será a perda de bem-estar das famílias que auferem mais de 12 salários mínimos, dado o maior aumento no preço da gasolina. 159

22 Mobilidade Urbana 4. Quando todo o orçamento obtido com a elevação do preço da gasolina é empregado na desoneração dos ônibus urbanos intermunicipais, somente a classe de renda mais elevada tem seu bem-estar reduzido. Cumpre destacar que os resultados reportados foram construídos com o objetivo de investigar, por meio de uma análise quantitativa, um cenário hipotético de introdução de uma política pública que visa racionalizar, por meio de incentivos econômicos, o uso da infraestrutura atual de transportes. Investigações desse tipo têm a capacidade de informar o processo de formulação de políticas e a regulação setorial, potencializando seus resultados e contribuindo com o alcance dos objetivos a que se propõem. 6. Conclusão Até uma ou duas décadas atrás, a mobilidade urbana se configurava como um grande desafio circunscrito a grandes metrópoles. O crescimento populacional acompanhado da urbanização alça o tema da mobilidade urbana ao topo da agenda de formuladores de política no âmbito não somente metropolitano. E esse processo tende apenas a se agravar. As manifestações ocorridas no país em junho de 2013 ilustram a relevância dessa discussão, o que é evidenciado pela pesquisa da FGV/ DAPP em cinco regiões metropolitanas do país e Brasília. Na opinião dos usuários de transporte público, o modelo atual não atingiu resultados satisfatórios. Em especial, existe a percepção de que o transporte público não melhorou significativamente nos últimos anos e que, não obstante a isso, tem alto custo. Isto é, o custo-benefício do transporte público piorou desproporcionalmente ao longo do tempo, na visão das pessoas entrevistadas. Ainda que não seja possível afirmar que a causa desse descompasso tenha raízes regulatórias, parece ser viável avançar nesse quesito, sobretudo porque a regulação do transporte público ainda é incipiente no país e, também, porque a regulação vem aportando soluções aos problemas enfrentados em outros setores de infraestrutura. Os principais objetivos de uma pauta regulatória para o setor de mobilidade urbana sustentável devem contemplar três itens. O primeiro é a inte- 160

23 gração do planejamento da regulação com o da mobilidade urbana da região, contemplando todas as demais dimensões relevantes. O segundo item é a fiscalização da qualidade do serviço e das externalidades produzidas, com destaque especial para a busca de redução de emissões de poluentes. Por fim, o terceiro item consiste do emprego de medidas de racionalização da demanda, a exemplo da cobrança pelo uso das vias públicas. No tocante ao planejamento, a estratégia adotada historicamente no país foi pautada por incentivos que privilegiaram o transporte individual em detrimento do coletivo (Vasconcellos, 2005a; Biderman, 2008; Ipea, 2009; Carvalho et al., 2010; Carvalho e Pereira, 2012a). Os resultados são facilmente percebidos, pois a aquisição de veículos por um contingente maior de pessoas, diante do aumento da importância relativa da classe média, foi acompanhada pelos crescentes e cada vez mais frequentes congestionamentos. O problema antes concentrado em São Paulo agora abrange um número cada vez maior de metrópoles e cidades no país, com impactos negativos sobre a produtividade e o bem-estar da população. Outros efeitos colaterais dessa estratégia são a elevada emissão de gases poluentes e um maior número de acidentes. A reversão desse panorama, no sentido de oferecer melhor qualidade de serviços de mobilidade urbana para a população, com mais segurança e sustentabilidade, envolve o estímulo ao uso de meios de transporte coletivos, preferencialmente sobre trilhos, e individuais não motorizados, como a bicicleta, em detrimento da adoção de formas de transporte individuais motorizadas, como carro e motocicleta. No curto prazo, em especial, como a oferta de infraestrutura é pouco elástica, uma das alternativas viáveis consiste em promover a racionalização da demanda. Nesse cenário, duas possibilidades são: a introdução de rodízio e pedágios urbanos. Cada uma das duas opções tem vantagens e desvantagens, sendo que a introdução de pedágio permite alcançar maior eficiência, pois interfere na decisão marginal de uso do transporte individual. Além disso, há resultados positivos observados em experiências internacionais de cobrança de pedágio em vias públicas, a exemplo da cidade de Londres. Por fim, como contribuição ao debate, foram apresentados resultados de uma proposta hipotética de introdução de subsídio cruzado, tributando o 161

24 Mobilidade Urbana transporte individual em favor do coletivo, realocando-se receitas advindas de um tributo (já existente) sobre a gasolina. Foi estimado o impacto dessa proposta sobre: (1) inflação; (2) finanças públicas; e (3) orçamento das famílias, segmentado por faixa de renda. Os resultados dessa análise apontam para a factibilidade do subsídio e sua capacidade de produzir resultados econômicos favoráveis, como a progressividade do ponto de vista da distribuição de renda, sem pressionar a inflação ou as contas públicas. Exercícios como esse têm o mérito de informar decisões de políticas públicas e regulação, contribuindo para avaliações que visem potencializar a alocação dos recursos na busca da implementação de soluções para temas que demandam ações rápidas, caso da mobilidade urbana. Referências bibliográficas ANDRES, L..; GUASCH, J.; AZUMENDI, S. Regulatory governance and sector performance: methodology and evaluation for electricity distribution in Latin America. Washington, DC: The World Bank, BIDERMAN, C. São Paulo s urban transport infrastructure. Urban Age, CARVALHO, C.H.R. de; PEREIRA, R.H.M.; VASCONCELOS, E.A.; GALINDO, E.P.; NETO, V.C. de L. A mobilidade urbana no Brasil. In: MORAIS, M. da P.; COSTA, M.A. (Orgs.). Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsídios para uma agenda de pesquisa e formulação de políticas públicas. Brasília: Ipea, 2010, v. 2, p ;. Efeitos da variação da tarifa e da renda da população sobre a demanda de transporte público coletivo urbano no Brasil. Transportes, Rio de Janeiro, v. 20, p , 2012a. ;. Gastos das famílias brasileiras com transporte urbano público e privado no Brasil: uma análise da POF 2003 e Ipea, Texto para Discussão Ipea n. 1803, 2012b. CONAMA. Plan de prevención y descontaminación atmosférica de la región metropolitana. Santiago: Comisión Nacional del Medio Ambiente,

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