CONSELHO DE REGULAÇÃO DO ABASTECIMENTO DE ÁGUA RELATÓRIO RETROSPECTIVO

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3 Nota de Abertura É com sentido de responsabilidade mas também com orgulho que trazemos a público este relatório. Expor a perspectiva do regulador, ao escrutínio do público, é parte da afirmação da personalidade do CRA. Este não é um relatório que reporte sobre todo o desenvolvimento do Quadro de Gestão Delegada, nos últimos 10 anos, mas sim a síntese dos relatórios que o CRA vem submetendo anualmente ao Governo sobre a evolução da qualidade do serviço ao consumidor, os desafios do processo e o exercício e desenvolvimento do mandato do CRA. Ora em diante, faremos uma síntese de declarações constantes dos relatórios anteriores, que ilustram o percurso : No CRA, o peso das responsabilidades situa-se na proporção inversa da sua dimensão e capacidade. (...) Este é o relatório possível, numa análise que reflecte o estado das coisas nesta fase de arranque, bastante atribulada, própria de processos novos (2000/2002)....os investimentos foram, de certo modo, preteridos a favor da renegociação contratual. Apesar disso, não houve rotura do serviço ao consumidor constitui um ano de transição para uma situação desejavelmente de maior estabilidade (...) o que representa...uma demonstração da capacidade do sistema e das instituições do QGD em resolver as situações de crise. (2003) O regulador deve saber encontrar o seu próprio e específico percurso, de forma a incentivar a que o serviço chegue a mais gente, para ser uma mais-valia no alcance dos objectivos de desenvolvimento do País. (...) Estamos no caminho certo, vamos conquistando a estabilidade no sistema de Gestão Delegada, mas muito há ainda a fazer! (...) Estamos conscientes que o que fazemos, ou somos, no CRA é também o resultado da acção combinada dos nossos parceiros do Quadro de Gestão Delegada (QGD). O firme apoio, a orientação e a confiança do Governo permite-nos dar passos seguros. (2004/2005) No CRA, gostamos de usar a expressão o futuro está em curso para definir esse desafio permanente de consolidarmos o que fazemos mas evoluindo sempre. As solicitações, ano pós ano, para o desenvolvimento do CRA e da função regulatória representam, ao mesmo tempo, a nossa maior valia e o nosso maior perigo. (...) A urgência de respondermos às necessidades dos mais pobres, nas periferias urbanas, leva-nos a pensar em formas alternativas e não-convencionais de extensão do serviço, o que vai continuar a ser um importante desafio nos próximos anos. (...) Preparamos orientações estratégicas em sintonia com o PARPA II e o Programa Quinquenal do Governo, e em consulta com os actores chave. (2006) Mais do que lutarmos por um serviço justo, confiável e sustentável, a nossa bandeira da primeira hora, temos que ser ainda mais audaciosos no nosso contributo à redução da pobreza. Temos que nos bater por uma frente mais ampla e dizemos, ÁGUA PARA TODOS! (2006) Importantes acções têm estado a ser realizadas para a melhoria e extensão do serviço de abastecimento de água. A cobertura tem crescido nos últimos anos. O grande foco de atenção é agora a expansão das redes e uma exploração mais eficiente dos sistemas. (...) O Governo aprovou uma nova Política de Águas, dando continuidade e aprofundando as reformas do sector. A experiência da gestão delegada é apreciada favoravelmente. A ampliação da regulação e do papel do CRA está nela bem patente! (2007) Tendo já decorrido 2008, como está a situação? Como resultado do esforço de investimento do Governo, a confiança dos parceiros de cooperação, e a melhoria paulatina na exploração dos sistemas, permitiu confirmar a tendência crescente da cobertura e uma melhoria significativa na qualidade de serviço, o que mostra o grau de maturação do QGD e do esforço combinado das suas instituições e apoio e confiança do Governo. Há agora que preservar e consolidar os ganhos! Manter consistentemente a melhoria da qualidade do serviço é um grande desafio. Assim, a luta continua, após estes primeiros 10 Anos, Por um Serviço Justo e Sustentável Para Todos! 12 de Março de 2009 O Presidente Manuel Carrilho Alvarinho Página 3 de 76

4 SUA EXCELÊNCIA A PRIMEIRA MINISTRA DA REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE, Dra. LUÍSA DIOGO Uma Regulação Criteriosa e Equilibrada do Serviço de Abastecimento de Água... Estou aqui (...) para sublinhar o empenhamento do Governo de Moçambique neste sector tão sensível à vida da população e na importância de uma regulação criteriosa e equilibrada do serviço de abastecimento de água.... O Governo está plenamente consciente do desafio e por isso tomou a iniciativa de promover medidas adicionais, a que podemos chamar de 2 a. Geração de Reformas do Sector de Águas, sob a orientação de uma nova Política de Águas, aprovada pelo Conselho de Ministros, a 20 de Agosto (de 2007)......Na área da regulação dos serviços, reconhecendo-se o esforço, dedicação e a experiência já acumulada pelo CRA e pelo Quadro de Gestão Delegada afirmamos na política, cito: A experiência de regulação será expandida na linha de separação de funções, estabelecendo uma regulação independente para os fornecedores de serviços, tanto privados como públicos, tendo em consideração as diferenças específicas entre sistemas grandes e pequenos.... É preciso que a regulação consiga promover o equilíbrio entre a satisfação do consumidor e a sustentabilidade dos responsáveis pela prestação do serviço. A separação de funções aqui defendida (...) é fundamental à promoção da transparência e da prestação de contas e, ou seja, a prestação de um melhor serviço ao consumidor.... O nosso Regulador da Água, o CRA, tem sabido traduzir a orientação do Governo em novos caminhos para o desenvolvimento desta importante função. (Extractos da Intervenção de Sua Excelência a Primeira Ministra, Dra. Luísa Diogo, à Conferência sobre Regulação, a Setembro de 2007) Página 4 de 76

5 Estamos a caminhar para um momento de maturidade do Quadro de Gestão Delegada...Vamos entrar numa nova etapa. Foi feito um grande esforço de mobilização de investimentos, a níveis nunca antes registados, (...) No entanto, não nos deve preocupar agora apenas contar quantos quilómetros de tubos vamos fazer mas sim que temos que viabilizar o acesso ao serviço por todos! (...) O Quadro de Gestão Delegada, em existência real à cerca de 8 anos e do qual o CRA faz parte, tem-nos dado provas de estar assente em princípios que se transformaram num marco, numa referência no sector e por isso vamos começar a estender estas lições aos sistemas de menor dimensão....os processos de mudança e de desenvolvimento institucional medemse por unidades de 10 anos. Julgo que estamos a caminhar para um momento de maturidade do Quadro de Gestão Delegada, nalguns aspectos, mas, noutros, há ainda muito a fazer....o nosso CRA tem dado provas de estar a se tornar numa instituição pró-activa e ganhando consistência no processo do seu crescimento. Uma equipa pequena, ciente que não pode nem deve fazer tudo em isolamento, numa instituição que marca presença. O Governo no quadro da sua nova política do sector quer ver esta função estendida a outros sistemas.... Um ambiente de parceria mas de responsabilização mútua é estratégia subjacente do Quadro de Gestão Delegada. O Regulador é mais eficaz na medida em que potencia o importante papel do gestor do património, neste caso o FIPAG, e viabiliza o esforço dos Operadores....Temos ciente que hoje a Taxa de Cobertura no abastecimento de água à população urbana é ainda baixa mas está a crescer de forma consistente, e existe o potencial para o alcance das metas do grande desafio que são os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. (Extractos do Discurso de Sua Excelência o Ministro de Obras Públicas e Habitação de Abertura da Conferência sobre Regulação, Setembro de 2007) Página 5 de 76

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7 ÍNDICE Capítulo I Reforma do Sector de Águas e o Quadro de Gestão Delegada Contexto e Razões da Reforma Os primeiros Contratos de Gestão Delegada Difícil Início e Renegociação de Contratos A integração de novos sistemas Capítulo II Evolução da Qualidade do Serviço Introdução Cobertura Versus Qualidade de Serviço Qualidade da Água Continuidade do Serviço Eficiência de exploração Taxa de cobrança Relacionamento com os consumidores Introdução Reclamações dos consumidores Instrumentos de Defesa e Participação dos Consumidores Investimentos na reabilitação e expansão dos sistemas Capitulo III Sustentabilidade e tarifas Antecedentes Evolução de Receitas versus Custos Operacionais Tarifas ao Consumidor Evolução das Tarifas ao Consumidor Estrutura Tarifária Página 7 de 76

8 Capitulo IV Percurso do Conselho de Regulação do Abastecimento de Água Introdução O Mandato Regulatório do CRA Natureza do Mandato O exercício do mandato Visão, Missão e Valores Desenvolvimento da Função Regulatória Dos Primeiros Passos à Antevisão do Futuro Consolidação e Desenvolvimento do CRA Implantação e capacitação institucional Aquisição de capacidades Principais Realizações Recursos Financeiros Capítulo V DESAFIOS E PERSPECTIVAS NO AMBITO GESTÃO DELEGADA Principais Desafios na Óptica do Regulador Obras versus Exploração dos Sistemas Aumento das Tarifas versus Eficiência de Exploração Investimento e Sustentabilidade Novas Vias para o Desenvolvimento da Gestão Delegada SERVIR TODOS! O DESAFIO DAS PERIFERIAS URBANAS Perspectivas e Orientações no Âmbito da Regulação Anexos Técnicos Página 8 de 76

9 Abreviaturas AdeM CHAEM CRA DNA FIPAG MOPH PNA PA PTA PARPA QGD SAA WASIS Águas de Moçambique Centro de Higiene Alimentar e Exames Médicos Conselho de Regulação do Abastecimento de Água Direcção Nacional de Águas Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água Ministério das Obras Públicas e Habitação Política Nacional de Águas Política de Águas Política Tarifária de Água Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta Quadro de Gestão Delegada Sistemas de Abastecimento de Água Projecto Water Services and Institutional Support Página 9 de 76

10 Capítulo I Reforma do Sector de Águas e o Quadro de Gestão Delegada 1.1. Contexto e Razões da Reforma Em princípios dos anos noventa, a infra-estrutura da água tinha-se degradado seriamente, o que se traduzia em taxas extremamente baixas de cobertura do serviço à população em água potável, nomeadamente, nas zonas urbanas. Em finais da década de oitenta, as empresas de fornecimento de água encontravam-se em situação deveras precária, e poucos investimentos haviam sido feitos no sector desde meados dos anos setenta. No quadro geral de reformas de políticas económicas e sociais que se seguem em meados da década de noventa, o Governo inicia um processo de reflexão profunda sobre a situação e os desafios do relançamento do sector de Águas, processo que culmina com a adopção da Lei de Águas, em Em 1995, entretanto, é adoptada uma nova Política Nacional de Águas (PNA) 2. No espírito da nova PNA, o abastecimento de água urbano é repensado numa óptica de primazia à criação de condições de sustentabilidade e na garantia do funcionamento eficiente das infraestruturas, mais do que a mera obra física. Este pacote regulatório vai ser complementado pela Política Tarifária de Águas (PTA) 3, aprovada em No seu conjunto, estes três documentos estabelecem, entre outros, os seguintes princípios e objectivos: Aumentar o acesso, pela população, aos serviços de água e saneamento, especialmente, a população rural e de baixo rendimento; Assegurar a sustentabilidade da mobilização de investimentos, assente na viabilização da recuperação de custos, através de uma abordagem de evolução gradual das tarifas de água; Limitar o papel do Estado à função de definir os princípios e padrões, promovendo o desenvolvimento, regulamentando os serviços e investindo na infra-estrutura; e 1 Lei n. o 16/91, de 3 de Agosto. 2 Resolução n. º 7/95, de 8 de Agosto, revogada pela Resolução n. º 46/2007 de 21 de Agosto. 3 Resolução n. º 60/98 de 23 de Dezembro. Página 10 de 76

11 Propiciar serviços de abastecimento prestados por operadores privados que procurem a excelência de gestão, financeira e operacional. Em paralelo, e como consequência da PNA, foi sendo estudado um processo de reformas no abastecimento de água urbano. Assim, em 1997 o Governo aprova a estratégia de mobilização da participação do sector privado para a exploração dos sistemas de abastecimento de água Maputo/Matola, Beira/Dondo, Quelimane, Nampula e Pemba. O processo cedo mostra-se algo complexo, trazendo ao de cima a necessidade de uma gestão integral adequada, o que obriga o Estado a repensar a organização das funções concentradas no Governo Central e a interacção com o operador privado. Na sequência deste processo, é lançado em 1998 o processo de selecção do chamado Operador Líder, por concurso público. Em resposta ao novo desafio identificado no percurso, o Governo, através do Decreto 72/98, de 23 de Dezembro, estabelece o Quadro de Gestão Delegada (QGD), sob cuja alçada, são criadas duas instituições públicas: uma entidade de gestão do património, o Fundo de Investimento do Património de Água (FIPAG), com autoridade para contratar operadores; e um regulador independente, o Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA). O QGD definiu, também, as modalidades de participação do sector privado. O Governo, através do Ministério das Obras Publicas e Habitação (MOPH), mantém as funções de orientação política sectorial. O FIPAG entra em funções em 1999 com mandato para: Agir como representante do Estado e guardiã do património do abastecimento de água em determinadas cidades e vilas; Gerir o financiamento dos investimentos nesses sistemas; Contratar operadores privados de serviços e supervisionar a execução dos mesmos contratos na implementação de serviços de abastecimento de água nas cidades e vilas sob sua jurisdição; e Operar os serviços ainda não transferidos para operadores privados numa base temporária. O CRA entra em funções no ano 2000, com um mandato regulatório, que se desdobra, nomeadamente, nas seguintes três frentes: Regulação de serviços versus preços; Página 11 de 76

12 Defesa do consumidor; e Mediação e conciliação de interesses entre o Cedente e o Operador. Com a função de assegurar a convergência dos interesses das entidades integrantes do QGD é igualmente criado o Fórum de Coordenação da Gestão Delegada 4, como órgão consultivo do MOPH, integrando autoridades relevantes ao nível central e municipal, e presidido pela DNA. É no quadro do Fórum Coordenador que ocorre o arranjo institucional propiciador de um envolvimento crescente das Autarquias Locais no QGD, medida essencial que abre caminho para o objectivo de defesa dos interesses dos consumidores. Assim, à luz do QGD, o Estado passou a delegar parte de sua competência a outros órgãos públicos para intervirem no monopólio estatal dos sistemas de abastecimento urbano de água, criando, deste modo, um novo quadro institucional que, de forma diferenciada, iria ampliar a capacidade de actuação do Governo, através de órgãos especializados e autónomos, permitindo uma mais clara responsabilização, transparência e prestação de contas, até ao nível do consumidor. No culminar do processo, a arquitectura do edifício institucional do QGD ficaria assim estabelecida: Área de direcção, definição de politicas, planificação e regulamentação MOPH Área de regulação e garantia dos interesses dos utentes do sector público CRA Área de interligação com as Autarquias Locais MAE Áreas de investimento e gestão do património FIPAG Exploração ou Gestão dos Sistemas - Operador Privado Áreas de participação, consulta e extensão do QGD Fórum Coordenador Os primeiros Contratos de Gestão Delegada Estabelecido o novo quadro legal e institucional, o Governo decide que os sistemas de abastecimento de água de Maputo/Matola, Beira/Dondo, Quelimane, Nampula e Pemba sejam geridos por operador privado. Em função das condições de viabilidade e risco de cada sistema, verifica-se que em Maputo existem condições de delegar toda a exploração do sistema, em regime comercial, enquanto as condições de viabilidade dos restantes quatro sistemas eram ainda fracas. 4 Decreto n. 72/98, de 23 de Dezembro Página 12 de 76

13 Entre os factores de fragilidade dos sistemas das quatro capitais provinciais, destacavam-se os seguintes: a precariedade da estrutura de mercado herdada quando os serviços de abastecimento de água eram geridos de forma descentralizada em cada cidade; dificuldades na implementação da nova política do Governo visando promover o desenvolvimento de serviços descentralizados financeiramente viáveis e o facto de que os serviços nas capitais provinciais não tinham ainda atingido o nível de organização adequado para receber contratos isolados de cessão de exploração e não iria provavelmente atrair operadores qualificados para contratos de gestão, a curto prazo. Assim, em 1999, o FIPAG assina, por um lado, um contrato de cessão de exploração, de 15 anos, com a Águas de Moçambique (AdeM), um consórcio de operadores privados estrangeiros liderados por um operador privado francês, a SAUR Internacional, S.A, aliada à Águas de Portugal (AdP), e ainda à pequenos investidores locais, para a exploração do sistema Maputo/Matola. Em paralelo, o FIPAG assina contratos de cinco anos, de gestão de sistemas de abastecimento de água em quatro capitais provinciais das regiões centro e norte do país, nomeadamente, Beira, Nampula, Quelimane e Pemba. Os contratos com os operadores privados e os programas associados de investimentos financiados por doadores estão focalizados na reabilitação e no aumento da capacidade de abastecimento dos sistemas. Devido à baixa capacidade e de desempenho da infra-estrutura então existente, os recursos disponibilizados para aumentar as ligações e a cobertura eram, nesta fase, relativamente limitados. Os operadores eram responsáveis pela concepção, preparação de concursos e supervisão de grandes programas de investimento de capital Difícil Início e Renegociação de Contratos Os primeiros três anos de operacionalização do QGD seriam marcados por vicissitudes de natureza diversa, que desaceleraram o desempenho do operador e afectaram o ritmo da implementação dos contratos. Em Fevereiro/Março de 2000 Moçambique foi fustigado por fortes enxurradas, que viriam piorar o nível de degradação dos sistemas, retardando, também, o arranque efectivo dos projectos de reabilitação em carteira. A capacidade de resposta da AdeM é então posta à prova, trazendo ao de cima a fragilidade da sua equipa de gestão. Como consequência, a equipa de gestão da AdeM é dispensada e substituída. Esta sucessão de perturbações culminou em Dezembro de 2001, com a operadora líder, a SAUR Internacional, a retirar-se do consórcio, no decurso da renegociação do contrato com o Governo: a SAUR Internacional reagia assim, aos resultados bastante negativos do exercício económico de 2000, que resultaram de um quadro de negócios por si desenhado na altura do concurso, em que minimizava grandemente os possíveis riscos do mesmo. No entanto, de acordo com fontes externas 5, as verdadeiras razões de retirada da SAUR estiveram assentes em mudança de estratégia da principal accionista da empresa, o Grupo Bougues que, 5 In Mozambique s Experience with the Delegated Management of Urban Water Supply Services, Case study of FIPAG submitted by Thelma Triche for the World Bank. Maputo, Janeiro de Página 13 de 76

14 pressionado pelos seus accionistas, tinha tomado a decisão de vender a SAUR e eliminar os seus projectos não lucrativos. Subsequentemente, o FIPAG alcança um acordo com a Águas de Portugal (AdeP), a qual passa a assumir a liderança do consórcio em Dezembro de 2001, substituindo a SAUR. O Contrato de Cessão Revisto entra em vigor em Abril de 2004 e vai terminar no dia 30 de Abril de 2014, quinze anos após a entrada em vigor do Contrato original, de Por outro lado, o Contrato de Gestão das quatro capitais do Centro e Norte do País (Beira, Quelimane, Nampula e Pemba), foi revisto para o período Abril Março 2007 e, subsequentemente, estendido por um ano adicional, tendo terminado em Março de Neste momento, encontra-se em fase de concurso a contratação de novos operadores privados para a gestão dos mesmos, a ser efectuada em regime de contrato de cessão de exploração. Espera-se que os novos operadores estejam contratados até meados de Com entrada em vigor dos contratos revistos, encerra-se um período de desempenho prenhe de percalços: em consequência, a maioria das obras inicialmente planificadas para serem concluídas dentro dos primeiros cinco anos dos contratos originais, apenas seriam concluídas em Setembro de 2007, três anos após a entrada em vigor dos contratos revistos. O ano de 2007 vai, por isso, marcar uma viragem na experiência de implementação do QGD no País, pois nesse ano foi concluída a maior parte das obras de reabilitação e expansão dos sistemas de abastecimento de água, facto que veio aumentar a disponibilidade de água para mais consumidores, melhorar a qualidade e fiabilidade do serviço. Esta viragem foi acentuada com o alargamento do QGD às quatro Cidades do Sul do País, segundo o processo que a seguir se rememora A integração de novos sistemas Em 2004, o QGD é alargado aos sistemas de quatro Cidades do Sul do País (4CS), nomeadamente Chókwè, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe, através de um Diploma Conjunto dos Ministros das Finanças e Obras Publicas e Habitação 6. A necessidade de reestruturar e reorganizar estas empresas, antes da sua delegação ao sector privado, determinou o desenho de uma Fase de Transição em curso. Para este efeito, o FIPAG e a companhia holandesa de águas, VITENS, introduzem em Outubro de 2004, um contrato inovador para serviços de apoio em gestão nas 4CS: as duas empresas assinam um Contrato de Assistência Técnica de três anos, nos termos do qual, a empresa holandesa iria apoiar na capacitação da gestão e melhoria das infra-estruturas, como parte da Fase de Transição, em preparação destes sistemas para passarem a gestão delegada convencional com operadores privados. Actualmente estão em processo de entrada no QGD os sistemas de Tete e Chimoio, e ainda, os sistemas de Moatize, Manica e Gondola, que, tal como foi efectuado para as 4CS, passarão por uma fase transitória. 6 Diploma Ministerial Conjunto n 67/2004, de 21 de Abril. Página 14 de 76

15 Como avaliação final, e com base nas evidências produzidas ao longo dos dez anos do seu percurso, conclui-se que o QGD foi uma opção adequada para promover um ambiente de boa governação, transparência e prestação de contas, através da separação de funções e poderes, na prestação do serviço público e, em termos práticos e operacionais, constitui uma plataforma eficaz de colaboração entre o Governo Central e os Municípios. Importa agora consolidar e reproduzir de forma adequada estes ganhos ao nível dos sistemas dos centros urbanos de menor dimensão. Página 15 de 76

16 Testemunho Eng o. Roberto Colin Costley-White Uma das primeiras experiências de regulação independente de serviços públicos no nosso País O CRA representou uma das primeiras experiências de regulação independente de serviços públicos no nosso País. A sua aplicação a um sector tão sensível como o abastecimento de água urbano, exigiu um esforço importante de desenho do seu delicado papel e dos mecanismos que deviam estar ao seu dispor para que se assumisse como defensor dos interesses dos consumidores e ao mesmo tempo tivesse os poderes para decidir com isenção e equilíbrio entre as perspectivas e interesses muitas vezes divergentes entre o concessionário privado e as autoridades concedentes. A escolha e manutenção de técnicos, de comprovada competência e experiência para o seu funcionamento, revelou-se fundamental para que eles contribuíssem com o seu talento para o estatuto de instituição de referência que o CRA ostenta no presente. Não foram poucos os momentos difíceis em que a intervenção informada e ponderada do CRA ajudou a trazer o realismo para as delicadas decisões que rodeiam a relação entre a abrangência e qualidade do serviço de abastecimento de água, o nível de tarifas e a vigilância permanente pelos interesses dos mais pobres. O CRA representa hoje uma importante referência na regulação dos serviços de abastecimento de água na região e no mundo. Estou convicto que no futuro assistiremos a um reforço dos fundamentos da sua organização e independência, à medida que novos desafios se vão erguendo com a visível melhoria que nos é dado observar nos serviços de abastecimento de água em todo o País. Fevereiro de Página 16 de 76

17 Capítulo II Evolução da Qualidade do Serviço 2.1. Introdução A qualidade do serviço é entendida como a combinação de três aspectos essenciais à prestação do serviço, nomeadamente, a continuidade, o acesso e a qualidade de água. Por conseguinte, quando se avalia a qualidade do serviço pretende-se determinar o grau de eficácia e eficiência da exploração/gestão e dos investimentos que estão sendo realizados pelos operadores e pelo FIPAG em cada um dos sistemas, e os impactos sobre o serviço e na satisfação dos consumidores. Para avaliar a qualidade do serviço prestado ao Consumidor foram considerados seis indicadores de desempenho, nos seguintes aspectos: Cobertura versus Qualidade de Serviço; Continuidade do serviço; Qualidade da água; Eficiência de exploração; Relacionamento com os consumidores; e Investimentos na reabilitação e expansão dos sistemas No período em análise, estes indicadores tiveram um progresso considerável, considerando que, em finais da década 80, as infra-estruturas dos sistemas estavam a ser resgatados de um processo de degradação, associada à precariedade dos serviços de abastecimento de água. A avaliação do desempenho da AdeM e do FIPAG é feita de forma retrospectiva até , comparando os alvos atingidos aos alvos contratuais estabelecidos no Contrato de Exploração Revisto de Maputo, de Gestão dos Quatro Sistemas (4CN), nomeadamente, Beira, Quelimane, Nampula e Pemba, e no Acordo Regulatório 8 para os Sistemas das Quatro Cidades do Sul (4CS), designadamente, Chókwè, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe. Parte dos alvos contratuais do Sistema de Maputo foram redefinidos no âmbito da Revisão Periódica realizada no ano transacto, enquanto, o Contrato de Gestão dos Quatro Sistemas teve término em Março do mesmo ano. Está previsto que em meados de 2009 o FIPAG passe gestão directa destes sistemas para empresas privadas. Relativamente ao alvo de cobertura, a avaliação também é feita quanto à contribuição destes nove sistemas para o alcance da meta estabelecida no Plano Quinquenal do Governo (PQG ), fixada em 60% para o nível urbano e, consequentemente para o alcance das Metas dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, fixada em 70%. 7 Os dados do período referem-se à média representativa do período atendendo a precariedade da informação no período inicial dos contratos típicos destes processos. 8 Recria as condições contratuais para os sistemas em fase de transição para a delegação da gestão. Página 17 de 76

18 2.2 Cobertura Versus Qualidade de Serviço A cobertura do serviço teve uma Quadro 2.1: Evolução da Cobertura tendência crescente de 2004 a 2008, apesar de no sistema de Maputo/Matola Intervalo de cobertura ter-se mantido sensivelmente constante (vide Quadro 2.2). A média geral de Pemba Chókwè Cobertura 50% Xai-Xai cobertura, em 2008, nestes nove Inhambane Maxixe sistemas situou-se em 51% e a média de Maputo/Matola Maputo/Matola Chókwè Beira/Dondo crescimento em 24%, nos últimos dois 25% < Cobertura < 50% Inhambane Nampula anos, o que indicia os esforços que estão Quelimane Pemba sendo realizados na reabilitação e Beira/Dondo Cobertura 25% Nampula expansão das redes de distribuição. Os Quelimane maiores saltos foram observados, nos Xai-Xai Maxixe sistemas de Inhambane, Beira/Dondo, Quelimane e Maxixe com uma média de 38% de crescimento e a mais baixa em Quadro 2.2: Produção per capita versus acesso Maputo/Matola Beira/Dondo Nam pula lpd h/d lpd h/d 207 lpd 158 lpd h/d h/d 170 lpd 104 lpd h/d h/d Maputo/Matola, Nampula e Pemba com 5, 7 e 9% respectivamente. Embora o número oficial de Maputo não tenha subido, é de notar que mais de 25% da população recorre a torneira do vizinho e entre 25 a 30% depende de pequenos operadores privados. Quelimane Pemba Chókw è Xai-Xai Inhambane Maxixe 161 lpd 65 lpd h/d h/d 69 lpd 123 lpd h/d h/d 212 lpd 92 lpd h/d h/d 267 lpd 136 lpd h/d h/d 211 lpd 92 lpd h/d h/d 202 lpd 45 lpd h/d h/d Os valores de cobertura aqui referidos podem diferir de outros cálculos em que se considera a totalidade de fontanários existentes, enquanto o CRA só julga adequado considerar os operacionais com base na evidência de facturação dos mesmos. De facto existem vários fontanários em estado operacional mas, que são preteridos por outras opções de serviço. Legenda: P r o duç ã o pe r c a p it a ( l it r o s/ p e ssoa se r v id a / d ia ) Ligações domést icas ( Nr ) Te mp o de di st r i bui ç ã o ( H or a s/ di a ) Se, por um lado, os alvos oficiais referem-se ao crescimento da cobertura, isso significa frequentemente, por outro lado, uma degradação da qualidade do serviço caracterizada pelas horas de distribuição e disponibilidade da qualidade da água. 9 Os valores de cobertura das 4CS são referentes a 2006 ano de arranque de acções na sequência da integração no QGD, e assume-se que a situação é similar em Página 18 de 76

19 Analisando a produção per capita, de forma absoluta, pode deduzir-se que os sistemas que, em 2008, registaram redução (vide Quadro 2.2.) poderão ter atingido o limite de expansão das respectivas redes. No entanto, estes valores devem ser interpretados com reservas se atendermos que a maior parte das ligações realizadas nestes últimos anos foram para as periferias urbanas e para consumidores tipicamente de consumo mínimo de 10 m 3 /mês, o equivalente a 50/60 l/p/d (litros/pessoa/dia) e fontanários cuja capitação é de 20 l/p/d associado ao facto do número padrão de 500 pessoas servidas por fontanário se mostrar sobredimensionado em muitos casos. Se atendermos que os investimentos nesta fase são, prioritariamente, dirigidos para a redução de perdas, expansão de redes e angariação de clientes, é de esperar que o alvo de 60% fixado no PQG venha a ser alcançado no corrente ano. 2.3 Qualidade da Água A análise do Controle da Qualidade da Água para o Sistema de Maputo/Matola é feita tendo em conta os requisitos contratuais do Contrato de Cessão de Exploração, para as 4CN, o Contrato de Gestão e para as 4CS, o Acordo Regulatório para além do estipulado na legislação Moçambicana em vigor. Na análise são avaliados os seguintes aspectos: Número de parâmetros controlados; Valores alvos e valores máximos admissíveis; e Percentagem de amostras Fora do Limite Contratual (FLC). Durante o período em análise ( ) registou-se uma melhoria gradual na qualidade da água que foi possível com a criação da capacitação de laboratórios como abaixo descrito: Em 2004, apenas os sistemas de Maputo/Matola, Beira/Dondo e Nampula possuíam laboratórios, pouco apetrechados e que necessitavam de reabilitação; Em 2005 começaram a funcionar os laboratórios dos sistemas de Quelimane e Pemba; Em 2007, os sistemas de Maputo/Matola, Beira/Dondo, Quelimane e Nampula adquiriram novo equipamento de laboratório; e Em 2008, a maioria dos sistemas passou a controlar a qualidade da água usando o novo equipamento, com excepção do Sistema de Nampula e Pemba, onde a instalação do equipamento está prevista para finais do primeiro semestre de Em relação às 4CS, estas ainda não possuem laboratórios e as análises são feitas em colaboração com o CHAEM Maputo. O Gráfico 2.1 apresenta o número de parâmetros da qualidade da água controlados, onde se registou um aumento considerável, com destaque para o sistema de Maputo/Matola que, de 26 que controlava até 2006, passou a controlar 40 parâmetros (acima do alvo contratual de 33), em As 4CN também aumentaram o número de parâmetros controlados em relação Página 19 de 76

20 ao período em análise. Estes, contudo, ainda se encontram abaixo do alvo contratual, com destaque para o sistema de Pemba que controlou, em 2007 e 2008, apenas 12 dos 33 parâmetros contratualmente exigidos. A informação disponível a partir de 2006 mostra também um aumento dos parâmetros controlados nas 4CS, tendo estas atingido, em 2008, o alvo contratual de 11 parâmetros controlados. Relativamente à percentagem de análises Fora do Limite Contratual (FLC), ela tem variado ao longo dos anos, não sendo possível determinar com exactidão sua a tendência. No Quadro 1 do Anexo de Informação Técnica, estão apresentadas as percentagens das análises cujos valores estão Dentro do Limite Contratual (DLC) dos parâmetros Coliformes fecais, Cloro Residual e Turvação. O sistema de Maputo/Matola apresentou níveis baixos de conformidade do parâmetro turvação durante os anos 2004 e Esta situação foi melhorada com a construção do novo filtro que de incremento a filtração em mais 1000 m 3 /h, em 2007, atingindo deste modo a capacidade instalada da ETA de Umbelúzi. Os parâmetros Cloro Residual e Coliformes Fecais estiveram DLC, onde o último atingiu uma percentagem de conformidade de 100%. Relativamente a 4CN, de uma maneira geral constata-se que o parâmetro com forte incidência sobre a saúde pública (Coliformes Fecais) atingiu uma percentagem elevada de conformidade, com excepção de Nampula que esteve um pouco abaixo do alvo (100% de conformidade) em 2005 e Relativamente ao Cloro Residual, em 2006 e 2008, o sistema de Nampula registou uma percentagem baixa de conformidade de apenas 68% e 74,5 % respectivamente. Por último, destaca-se a turvação, que em 2006, atingiu um valor muito baixo no sistema da Beira/Dondo (apenas 45%), registando-se o mesmo no sistema de Pemba que, em 2007 e 2008 atingiu valores baixos de conformidade de apenas 48% e 21% respectivamente, devido ao alto teor de ferro na água dos furos que se Página 20 de 76

21 deposita no fundo dos reservatórios formando lamas que são arrastadas para a rede. Para as 4CS a informação disponível sobre o controle destes parâmetros é referente ao ano de 2008, com excepção de Chókwè, que não disponibilizou esta informação. Quanto às restantes Cidades, o Sistema de Xai-Xai registou uma percentagem baixa de conformidade de Coliformes Fecais de apenas 91%. Esta situação é resultado das latrinas que muitas vezes são construídas sem que se respeite a distância mínima que as deve separar dos furos. Quanto aos outros dois parâmetros a percentagem de conformidade é aceitável e encontra-se dentro do contratualmente exigido. 2.4 Continuidade do Serviço O tempo médio de distribuição situa-se presentemente acima de 20 horas por dia em mais de metade dos sistemas (vide Gráfico 2.2: Tempo Médio de Distribuição). O sistema de Maxixe reajustou e adequou o tempo em função da demanda. Apesar de os tempos médios não serem representativos pelo facto de serem calculados com base na média aritmética das horas de distribuição dos Centros Distribuidores, eles são um bom indicativo para aferir a fiabilidade do serviço. A sua análise mostra melhorias, em quase todos os sistemas, complementadas pela redução de interrupções no fornecimento de água em resultado da reabilitação, substituição e/ou reparação dos equipamentos nas Estações de Tratamento de Água e de elevação. As excepções são os sistemas de Pemba e Maputo/Matola, onde a oscilação da qualidade de energia, por vezes, força a interrupções frequentes com consequências na qualidade de água em Pemba. Note-se que foram realizados ou estão em curso trabalhos de instalação de Postos de Transformação, geradores, instalação e renovação de linhas e outros acessórios com vista a elevar a fiabilidade do serviço. Em Maputo/Matola espera-se que as melhorias ocorram no âmbito do pacote de investimentos negociados com o BEI e outros financiadores, cujo arranque está previsto para o corrente ano. Página 21 de 76

22 Quanto aos bairros críticos 10 (veja anexo étnico) nota-se nas 4CN, de 2005 para 2008, uma Cidade 2005 Quadro 2.3.Bairros Críticos 2008 redução de zonas afectadas (vide Quadro 2.3), situação que, no entanto, prevalece em alguns bairros de Pescadores, Costa de Sol, Bagamoyo, Hulene A&B. Bagamoyo, Hulene A&B, 3 de Maputo/Matola e Nampula. Maputo Fevereiro, Laulane e Mahotas. A conclusão, em Maputo, das Mussumbuluko, Sikuama, Tsalala, Mussumbuluko, Sikuama, adutoras para Maxaquene e Matola km 15, Malhampsene, Singatela, Tsalala, km 15, partes de Laulane a partir do Patrice Lumumba, São Damaso, Malhampsene, Singatela, Patrice Acordos de Lusaka Lumumba, São Damaso, Acordos Chamanculo reforçou e de Lusaka. aumentou a capacidade de Estoril, Macúti, Palmeiras Ponta- reserva e melhorou a Beira Gêa, Chota, Matacuane, parte de fiabilidade do serviço. A Macurungo, Chipangara Bambu, Dunda, partes de Maquinino e expansão da rede para Aeroporto. Laulane e Mahotas veio Dondo Mafarinha reduzir a falta de água naqueles bairros e Zona Militar, zona adjacente a Zona Militar, zona adjacente a UCM e Escola Primária 7 de Abril, UCM e Escola Primária 7 de particularmente no Bairro da Nampula Muatala, parcial Abril; Muatala (parcialmente), Costa do Sol, mas pode estar Muhala Expansão, Namutequeliua em direcção ao Namutequeliua em direcção ao a provocar uma redução nas Aeroporto. Muhala Expansão, Aeroporto. Muahivire Expansão- nova zona horas de distribuição no sistema como um todo. Quelimane Pemba Saguar, Aeroporto, Brandão, Mapia, Popular, Torrone Novo, 17 de Setembro, Incídua. Partes do Alto Gingone e Zona Alta de Cimento e partes localizadas de Cariacó. Em Nampula a situação poderá vir a ser modificada logo que se concluam as acções já iniciadas de instalação de adutoras e expansão da rede para aqueles bairros, com vista a aumentar a disponibilidade de água e responder à urbanização rápida que a cidade está sendo objecto. Nas 4CS, onde a actuação do CRA é mais recente, estão em curso obras de expansão dos sistemas e não se julga relevante reportar as zonas críticas nesta fase. 10 Bairros abastecido de água em menos de 4 horas de distribuição e pressão inferior a 0.5 kgf/cm 2. Página 22 de 76

23 2.5 Eficiência de exploração Água não Contabilizada Os indicadores de produção e de água facturada tiveram aumentos em todos os sistemas em resultado dos investimentos realizados nos sistemas de captação, tratamento e adução, tendo a produção triplicado no sistema de Xai-Xai e duplicado nos sistemas de Beira/Dondo Maxixe, Quelimane e Pemba. O Sistema de Nampula teve um acréscimo de 38% e o de Maputo/Matola de 16%. Inhambane manteve a produção em 2 milhões de m 3 /ano (vide anexo técnico). O rácio entre o volume não facturado e o produzido, é definido como água não contabilizada ou Unaccounted for Water (UFW), composto por perdas técnicas e comerciais resultantes de falhas de leitura e facturação. Após um período inicial de subida, em 2005 e 2006 começa-se a registar um decréscimo apesar de oscilações em alguns sistemas. Contudo, de 2007 a 2008 é notório o decréscimo ocorrido em todos os sistemas, como resultado da reabilitação e renovação de acessórios e redes de distribuição, incluindo acções de legalização das ligações clandestinas e melhoria dos sistemas de facturação e controlo comercial. Assim, no período entre 2003 e 2008, os sistemas de Nampula, Chókwè, Inhambane e Maxixe, registaram perdas na ordem dos 30% e os restantes sistemas entre 40 e 54%, sendo o extremo mínimo ocupado por Pemba e o máximo por Maputo/Matola. Página 23 de 76

24 Comparativamente ao alvo contratual de água não contabilizada, em 2008, o sistema de Maputo/Matola, ao situar-se em 54% de perdas, ultrapassou ligeiramente o alvo contratual de 55% estabelecido na sequência da Revisão Periódica. Quanto aos Quatro Sistemas que estavam sob Contrato de Gestão, os sistemas de Nampula e Pemba ao reduzirem em 2008, para 30 e 40% alcançaram o alvo contratual fixado para 2007 em 33% e 45% respectivamente, enquanto Beira/Dondo com 45% e Quelimane 41% ficaram aquém dos alvos fixados em 36 e 30%, designadamente. Para as 4CS, neste período, não foram fixados alvos quantitativos fora da obrigatoriedade de reportarem este indicador. No entanto, é notório o esforço que está sendo realizado nestes sistemas para a redução de perdas, mesmo considerando que Inhambane teve um ligeiro aumento. No entanto, importa fazer alguma reserva aos números de 2008 que estão a ser alvo de consolidação Taxa de cobrança Quando não se paga pelo que se consome, o resultado inevitável é o desperdício. Por isso, quando se fala em Sustentabilidade de gestão, uma palavra surge como imperativo: cobrança. Página 24 de 76

25 Até ao ano 2000, nem mesmo os industriais, nem os comercias ou serviços públicos, para não falar dos consumidores domésticos, pagavam os custos de exploração, e a taxa de cobrança das empresas era muito baixa, frequentemente inferior a 50%. A partir de 2004, com a implementação dos programas de investimento, no respeitante à reposição do parque de contadores; aliado à melhoria do sistema de gestão comercial, foram se elevando os níveis de cobranças das empresas de água. O gráfico 2.12 apresenta a comparação dos níveis de cobranças registados em 2006 e Da leitura do mesmo nota-se que as taxas de cobrança de 2005 situaram-se próximo ou acima de 90% resultado da recuperação de cobranças de anos anteriores. Em 2009, os números situaramse entre 85 e 90%, níveis aceitáveis para taxa de cobrança de facturação corrente do período. 2.6 Relacionamento com os consumidores Introdução Neste capítulo faz-se a análise do desempenho do Operador quanto ao seu relacionamento com o consumidor de acordo com o estabelecido contratualmente e segundo as normas gerais de ética profissional. Paralelamente, considera-se a acção do CRA na criação de instrumentos de salvaguarda dos interesses dos consumidores e facilitação de acesso ao CRA pelos consumidores através dos Delegados, incluindo mecanismos de consulta dos consumidores e actores interessados Reclamações dos consumidores Analisando o desempenho com base nas reclamações apresentadas pelos consumidores notase que houve um período de pico, entre que coincidiu com a mudança dos pacotes informáticos da AdeM em Maputo/Matola e Quatro Sistemas de Centro Norte (4CN) e reposição mais intensiva do parque de contadores. Página 25 de 76

26 A principal e mais frequente causa de reclamar 11 em todos os sistemas prende-se com a Facturação (excesso de facturação, escalões ou preços e outros) seguida de Serviço (falta de abastecimento, corte indevido) e Produto (Qualidade e outros). Durante longos períodos, por ausência e/ou não, de leitura de contadores, parte dos consumidores era facturada com base em estimativas, distorcendo, em muitos casos, os reais volumes de água consumidos, situação que se pretendeu regularizar com a operacionalização do Sistema informático. A extrapolação dos volumes das últimas leituras, para períodos outrora facturados com base em estimativa, fez com que os valores Quadro 2.4. Evolução das Reclamações facturados fossem Pemba Chókwè Xai-Xai Sistema Maputo/Matola Beira/Dondo Nampula Quelimane Total Facturação Percentagem 100% 100% 85% 44% 49% Total Facturação Percentagem 96% 100% 96% 100% 96% Total Facturação Percentagem 43% 85% 90% 98% 73% Total Facturação Percentagem 82% 69% 88% 97% 76% Total Facturação Percentagem 46% 39% 63% 86% 77% Total ,533 Facturação ,41 Percentagem 27% 58% 92% Total Facturação Percentagem 25% 63% 80% Total bastante elevados. O Sistema de Maputo/Matola é aquele que pela sua grandeza atendeu a mais reclamações sobre facturação, e raramente sobre o Produto (Quadro 2.4). A avaliar pelas reclamações apresentadas em recurso ao CRA, a demora na resposta era uma das causas, indiciando o não cumprimento do prazo de 14 dias fixado contratualmente. Inhambane Nas 4CN nota-se que Facturação Percentagem 47% 73% 91% Quelimane tem estado a Total responder as Maxixe Facturação Percentagem % % reclamações em menos de 15 dias (vide Gráfico 2 do Anexo de Informação Técnica); em Pemba há uma tendência decrescente, enquanto é crescente em Nampula e Beira/Dondo, o número de reclamações respondidas naquele período. Observa-se que o grosso das reclamações nas 4CN tem sido respondido entre 5 a 15 dias. 11 O aumento das reclamações, por um lado, pode significar maior confiança do Consumidor para com o Operador, o acreditar que vale a pena reclamar porque haverá solução; por outro, pode significar um exacerbar da degradação das condições de serviço. Página 26 de 76

27 Instrumentos de Defesa e Participação dos Consumidores No concernente aos instrumentos de defesa dos interesses dos consumidores, O CRA estabeleceu a figura de Delegado que actua baseado nos Municípios, tornando o CRA mais acessível aos consumidores dos sistemas situados longe da sua sede em Maputo. Para que tal fosse possível, foram celebrados acordos de parceria com os Municípios da Beira e Dondo, Quelimane, Nampula, Pemba, Chókwè, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe. O sistema de Maputo/Matola teve um tratamento diferenciado, estando em curso acções para estabelecimento do Delegado e uma mais ampla parceria CRA/Município. No período em análise, para normalizar o tratamento das reclamações dos consumidores, o CRA adoptou um Procedimento de Atendimento de Reclamações que entrou em vigor em Agosto de No mesmo ano por directiva do CRA, ficou acordado com o Operador, que os valores de consumos acumulados não facturados por culpa do Operador não poderão corresponder a mais do que seis meses de facturação atrasada e esta deve ser escalonada para evitar facturas de valor insuportavelmente elevado. Em 2008, após um processo de auscultação pública aos consumidores, foi introduzido o novo Contrato de Fornecimento de Água Potável designado por Contrato de Adesão, por via da Deliberação N 1/2008, de 4 de Junho publicada no BR N o 23, Série I. Este instrumento representa um notável desenvolvimento na definição das obrigações Consumidor/Operador e dá contribuições adicionais aos direitos dos consumidores. Estando as 4CS em fase de preparação para a licitação da sua gestão, foram desenhados mecanismos de consulta, tanto das autoridades provinciais, municipais incluindo a sociedade civil. Neste contexto foi realizado um fórum regional e dois fóruns de consulta a nível de cada cidade. O principal objectivo destes fóruns é promover a participação e coordenação dos actores chave no processo de melhoria da qualidade do serviço do abastecimento no âmbito dos planos de reabilitação e expansão dos sistemas. 2.5 Investimentos na reabilitação e expansão dos sistemas Uma das mais-valias do sistema instituído pelo QGD é a criação de confiança dos investidores através do potencial de sustentação de exploração e do serviço da dívida dos investimentos. Em 2004, o FIPAG controlava uma carteira de projectos na ordem de 150 milhões de dólares e, actualmente essa carteira, apresenta valores superiores a 400 milhões de dólares. Página 27 de 76

28 Quadro 2.4: Evolução de Investimentos em infra-estruturas Cidades Total (10^3 USD) Principais Impactos (a partir de 2006) Maputo/Matola ,00 Beira/Dondo ,40 Aumento da capacidade de tratamento em 1000 m 3 /h Disponibilidade de água para mais cerca de pessoas Aumento da capacidade de reserva de m 3 /h para m 3 /h Duplicação da capacidade de produção de m 3 para m 3 a partir de 2006; Aumento significativo do tempo de distribuição para mais de 18 hrs/dia; Extensão do serviço para mais pessoas; Quelimane ,70 Nampula 4.858,60 Pemba 3.617,70 Chókwè 2.124,00 Extensão do serviço para mais pessoas; Duplicação da capacidade de tratamento de água de para m 3 /dia; Extensão do serviço para mais pessoas em 2006 Melhoria das condições de trabalho e atendimento público. Aumento da produção de água de para m 3 /dia; Extensão do serviço para mais pessoas a partir de 2005; Aumento da capacidade de produção de para 9.000m 3 /d; Aumento da capacidade de reserva de 500 para 1.000m 3 ; Aumento da população servida de 55 para cerca de 70%; Disponibilidade da água para mais 24,000 pessoas Aumento da capacidade de produção de para m 3 /d; Xai-Xai 4.957,00 Aumento da capacidade de reserva de 1400m 3 para 3.530m 3 ; Aumento da população servida de 40% para cerca de 81%; Disponibilidade da água para mais 71,340 pessoas Aumento da capacidade de produção de para 8.430m 3 /d; Inhambane 3.500,00 Aumento da capacidade de reserva de para 1.900m 3 ; Aumento da população servida de 57 para cerca de 84%; Disponibilidade da água para mais 17,280 pessoas Aumento da capacidade de produção de para 6.700m 3 /d; Maxixe 5.036,00 Aumento da capacidade de reserva de 750 para 1.550m 3 ; Aumento da população servida de 8 para cerca de 42 %; Disponibilidade da água para mais 17,280 pessoas Total ,40 O ano de 2007 coincidiu com a conclusão da maior parte das obras de reabilitação e expansão dos sistemas de abastecimento de água, que tiveram início em 2002, o que veio aumentar a Página 28 de 76