Modelos de Contratação para Universalização do Saneamento Básico no Brasil. Abelardo de Oliveira Filho Presidente da Embasa

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1 11 Modelos de Contratação para Universalização do Saneamento Básico no Brasil Abelardo de Oliveira Filho Presidente da Embasa

2 Área de Atuação da Embasa Empresa de Saneamento da Bahia, presente em 364 dos 417 municípios. SERVIÇOS Abastecimento de Água Esgotamento Sanitário LOCALIDADES ATENDIDAS Rural 933 Urbana 545 TOTAL Rural 7 Urbana 101 TOTAL 108 SISTEMAS OPERADOS Os critérios adotados para definir as localidades atendidas foram baseados nos conceitos do IBGE. De 2007 até abril/14, mais de 1200 localidades de pequeno porte foram atendidas

3 Descentralização Geográfica A administração está baseada na descentralização geográfica, por meio de 13 Unidades Regionais no Interior e 06 na Região Metropolitana de Salvador.

4 Programa Água para Todos Objetivo Estratégico Proporcionar o atendimento ao direito humano fundamental de acesso à água, em qualidade e quantidade, prioritariamente para consumo humano, numa perspectiva de segurança alimentar e de melhoria da qualidade de vida em ambiente salubre no campo e nas cidades.

5 Programa Água para Todos (jan.2007 a abr.2014) Realização de ações em 320 municípios, sendo: 471 obras de Abastecimento de Água; 199 obras de Esgotamento Sanitário; 4 ações de Desenvolvimento Institucional; Perfuração e instalação de 383 poços; Elaboração de 145 projetos.

6 Programa Água para Todos - Embasa Investimentos Situação Ação Investimentos (R$) Recursos assegurados / aplicados Perspectivas de novos investimentos Abastecimento de Água Esgotamento Sanitário Desenvolvimento Institucional Total Abastecimento de Água Esgotamento Sanitário Desenvolvimento Institucional Total Total Geral >>>>>>>>>

7 Programa Água para Todos - Embasa Investimentos

8 enfrentamento aos efeitos da seca

9 Ações de Enfrentamento aos Efeitos da Seca na Bahia 266 municípios em estado de emergência RECURSOS ENVOLVIDOS Embasa R$ 377 milhões Ministérios das Cidades, Integração e Funasa R$ 866 milhões Total R$ bilhão

10 Modelos de Contratação para Universalização do Saneamento Básico no Brasil

11 Objetivos Apresentar os principais aspectos jurídicos das alternativas de modelos jurídico-institucionais para a prestação de serviços públicos, especificadamente de saneamento básico. Prover solução jurídico-institucional que garanta: a universalização dos serviços públicos de saneamento básico; a prestação dos serviços sob o prisma da adequação ambiental; o aperfeiçoamento da prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário; e a obtenção de recursos necessários para a consecução dos empreendimentos.

12 Centralizada Titular Prestação de Serviços Públicos Direta Indireta Descentralizada (outorga) concessão permissão autarquia empresa pública sociedade de economia mista comum administrativa (PPP) patrocinada (PPP) Gestão Associada consórcio público convênio de cooperação contrato de programa

13 1. Prestação direta 1.1. Prestação direta A própria Administração fornece os recursos humanos, financeiros, materiais e técnicos, podendo haver graus diferenciados de terceirização perante contratos regidos pela Lei nº 8.666/1993, para: construção das obras públicas; prestação dos serviços públicos.

14 1. Prestação direta Descentralizada (ou descentralização) Criação de pessoa jurídica de direito público ou privado; Atribuição da titularidade e da execução de determinado serviço público à pessoa jurídica criada. autarquia empresa pública sociedade de economia mista

15 2. Prestação indireta 2.1. Permissão Base legal é a Lei nº 8.987/95; Tem como objeto a delegação da prestação de serviços públicos que não demandem investimentos substantivos; Responsabilidade objetiva do particular em relação ao usuário (art. 37, 6º, da Constituição); Prazos curtos e precariedade; Não envolvimento de reversão de bens; Tarifa fixada pelo Poder Concedente; Remuneração pela exploração do serviço.

16 2.1. Permissão 2. Prestação indireta PRÓS CONTRAS Remuneração atrelada ao desempenho do particular, como na concessão Maior liberdade para o Poder Publico retomar os serviços Precariedade e instabilidade do vínculo Revogação não gera direito à indenização Descabimento de reversão de bens Impossibilidade de atração de investimentos Exclusão da realização de obra pública

17 2. Prestação indireta 2.2. Concessão Comum Principal base legal é a Lei nº 8.987/95; Objeto é a delegação da prestação de um serviço público ou parte dele, precedido ou não por obra; Prestação do serviço é por conta e risco do concessionário; Responsabilidade objetiva do particular em relação ao usuário (art. 37, 6º, da Constituição); Reversão dos bens amortizados, mas sem indenização para o concessionário; Remuneração feita pela própria exploração do serviço, por meio das receitas tarifárias; Em princípio, as tarifas são pagas diretamente pelo usuário final do serviço; Tarifa fixada pelo Órgão Regulador.

18 2.2. Concessão Comum 2. Prestação indireta PRÓS Equilíbrio econômico-financeiro dinâmico Remuneração atrelada ao desempenho por meio de tarifas Prazo longo, para proporcionar a amortização dos investimentos e modicidade tarifária Investimento inicial com recursos do particular Prestação do serviço por conta e risco do particular CONTRAS Dificuldade de estabelecimento do crivo de equilíbrio Grande atribuição de responsabilidade ao particular Inviável quando a operação não é economicamente autossuficiente (aspecto político da autossuficiência econômica)

19 2. Prestação indireta 2.3. Parceria Público-Privada Modalidades: concessão administrativa e a concessão patrocinada. Art. 2º da Lei nº 11079/04 Lei das Parceiras Público-Privadas: Art. 2º Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado; 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.

20 2. Prestação indireta Concessão Patrocinada Regência pela Lei federal nº , e subsidiariamente pela Lei nº 8.987/95; Objeto é a prestação de serviço público no todo ou em parte precedido ou não de obras; Prazo: mínimo de 5 e máximo de 35 anos. Dentro desse intervalo, o prazo deve ser definido pelo instrumento; Prestação de serviço público por conta e risco do concessionário; Relação triangular entre Estado, concessionário e usuários; Remuneração mix de tarifa e aporte orçamentário; Forma de prestação de serviços: parâmetros objetivos fixados pelo Poder Público, flexibilidade organizacional pelo particular e cobrança por desempenho; Requisito específico - necessidade de autorização legislativa para aportes que ultrapassem 70% do valor total Responsabilidade objetiva.

21 2. Prestação indireta Concessão Patrocinada PRÓS Remuneração por meio de tarifa e pagamento complementar por parte do Poder Público Compartilhamento dos riscos entre o Poder Público e o parceiro privado, na forma estabelecida no contrato Pagamento posterior á disponibilização da infraestutura Formalização da viabilidade econômica do empreendimento Prazo mais longo do que o da Lei nº 8.666/93 Possibilidade de inclusão de obrigações de investimento não apenas na operação, mas também na infraestrutura CONTRAS Desembolso orçamentário e limites de endividamento de 3% (três por cento) da Receita Corrente Líquida (para os Estados, Municípios e Distrito Federal) Parcial risco de inadimplência do Poder Público e não incentivo ao investidor Valor mínimo de R$ 20 milhões Necessidade de fixação detalhada dos níveis de serviços esperados Maior complexidade na definição do crivo de exigências

22 2. Prestação indireta Concessão Administrativa Regência pela Lei federal nº , com aplicação de alguns dispositivos da Lei nº 8.987/95; Objeto é a prestação de serviço público no todo ou em parte precedido ou não de obras; Serviços públicos econômicos ou convencionais (por exemplo, hospitais) também podem ser objeto; Prestação de serviço público por conta e risco do concessionário; Remuneração paga totalmente pelo Poder Público conforme as unidades definidas de uso ou os critérios de desempenho; Prazo: mínimo de 5 e máximo de 35 anos. Dentro desse intervalo, o prazo deve ser definido pelo instrumento; Responsabilidade objetiva.

23 2. Prestação indireta Concessão Administrativa PRÓS Compartilhamentos dos riscos entre o Poder Público e o parceiro privado, na forma estabelecida no contrato Possibilidade de investimento pelo particular Pagamento posterior à disponibilização da infraestrutura Possibilidade de utilização para serviços nãoeconômicos Viabilização econômica imediata do empreendimento CONTRAS Desembolso orçamentário e limites de endividamento de 3% (três por cento) da Receita Corrente Líquida (para os Estados, Municípios e Distrito Federal) Risco de inadimplência pelo Poder Público como desincentivo ao investidor Necessidade de um preciso dimensionamento dos gastos sob pena de inviabilização financeira por insuficiência orçamentária Valor mínimo de R$ 20 milhões Necessidade de fixação detalhada dos níveis de serviços esperados Maior necessidade de definição dos riscos do particular e do crivo de equilíbrio

24 3. Gestão Associada Prevista expressamente no art. 241 da Constituição Federal; Compartilhamento, entre diferentes entes federativos, do desempenho de certas funções ou serviços públicos de interesse comum; Instrumentos jurídicos a serem celebrados entre entes federativos, e não entre Estado e iniciativa privada; Poderá envolver não apenas entes da mesma esfera federativa (por exemplo, município com município), como também entes de esferas administrativas distintas (por exemplo, município com estado); Obrigatório instrumento jurídico que estabeleça as bases do relacionamento entre entes federativos abrangidos; Instrumentos previstos no dispositivo constitucional: consórcios públicos e convênios de cooperação.

25 3. Gestão Associada 3.1. Consórcio Público Versa sobre o exercício de competências comuns, com autuação conjunta, ou privativa, em que há propriamente cooperação; Estipula obrigações recíprocas entre os entes consorciais; Manifesta vontades não-antagônicas; É de natureza contratual; Admite cláusulas de sanções por inadimplência ou por danos causado por retirada do consórcio; Necessita de subscrição de protocolo de intenções pelos Chefes do Poder Executivo, cujas cláusulas devem estar de acordo com o previsto em lei; Necessita de ratificação do protocolo de intenções por lei emanada do Poder Legislativo de cada um dos entes envolvidos; Requer adoção de estatutos; Permite a gestão integrada plena dos serviços públicos, inclusive mediante o exercício, pelo consórcio, dos poderes de planejar, regular, fiscalizar e avaliar os serviços públicos; No caso de o consórcio prestar serviços públicos, obriga cada ente consorciado a celebrar, com ele, o respectivo contrato de programa.

26 3. Gestão Associada 3.1. Consórcio Público PRÓS CONTRAS Estabilidade Admissão de cláusula de permanência obrigatória e de sanções por inadimplência Maior enquadramento legal Necessidade de intervenção legislativa (ratificação do protocolo de intenções) Maior formalidade Possibilidade de gestão integrada plena dos serviços Existência de lei específica (Lei nº /05)

27 3. Gestão Associada 3.2. Convênios de cooperação entre entes federativos Comunhão de objetivos institucionais comuns; Competências institucionais comuns aos conveniados; Convergência de objetivos e resultados; Mútua colaboração; Vontades não-antagônicas; Natureza precária; Inadmissibilidade de cláusula de permanência obrigatória e de sanções por inadimplência.

28 3. Gestão Associada 3.2. Convênios de cooperação entre entes federativos Elasticidade PRÓS Possibilidade de ser desfeita a qualquer tempo, incentivando arranjos cooperativos, uma vez que não há, por meio do convênio, a assunção de compromissos irrevogáveis ou cuja revogação tenha alto custo CONTRAS Precariedade: pode ser denunciado a qualquer tempo Sujeição a disciplina de lei de cada um dos entes cooperantes Possibilidade de autorização de celebração de contrato de programa, para a disciplina da prestação de serviços públicos por meio de gestão associada Dificuldade de estabelecer direitos e obrigações determinadas e cogentes

29 3. Gestão Associada 3.3. Contrato de Programa Instituído pela Lei nº /05; Objeto é a constituição e a regulação de obrigações de um ente federativo com outro ente, ou com consórcio; Celebração no âmbito da gestão associada em que haja prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferido (art. 13 da Lei nº /05); Aplica-se em complementação aos institutos do consórcio público e do convênios de cooperação entre entes federativos, não se admitindo uso fora dessas hipóteses; Similar a uma concessão ou parceira público-privada, com a diferença primordial da natureza pública das partes contratantes; Pode ser celebrado não apenas por com a Administração Direta, mas também com entidades da Administração Indireta de direito público e de direito privado (art. 13, 5º, da Lei nº /05); Necessário que esteja devidamente previsto no contrato de consórcio ou no convênio de cooperação; Vedação de transferência ao contratado de funções de planejamento, regulação, e fiscalização dos serviços por ele prestados (art. 13, 3º, da Lei nº /05); As obrigações advindas do contrato de programa sobrevivem mesmo que extinto o consórcio ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos (art. 13, 4º, da Lei nº /05).

30 Quadro sinóptico: relação entre o Poder Público e o particular Regime Jurídico Objeto Remuneração Prazo Valor mínimo do contrato Responsabilidade do contratado perante terceiros Contratos Administrati vos simples Empreitada (obras ou serviço) 8.666/93 Obra ou serviço Poder Público 60 meses X Poder Público permanece responsável Delegação Concessão comum 8.987/95 Obra ou serviço Tarifa Até a amortização x Objetiva PPP Permissão 8.987/95 Serviço Tarifa Determinad o pelo contrato Concessão patrocinada 8.987/95 e /04 Obra e serviço Tarifa e Poder Público 5 a 35 anos 20 milhões x Objetiva Objetiva Concessão administrati va /04 Obra e serviço Poder Público 5 a 35 anos 20 milhões Objetiva/Poder Público

31 Condições de validade dos contratos ARTIGO 11 DA LEI FEDERAL Nº /2007 Qualquer contrato que tenha por objeto serviço público de saneamento básico, independentemente da forma de prestação, deverá cumprir as seguintes condições de validade: 1 Existência de Plano Municipal de Saneamento ou de Plano Setorial; 2 Elaboração de estudos técnicos e econômico-financeiros que comprovem a prestação universal e integral dos serviços; 3 Existências de normas de regulação e designação de entidade de regulação e fiscalização; 4 no caso de concessão (comum, administrativa ou patrocinada), submissão das minutas de edital e de contrato à consulta e audiência públicas.

32 Tópicos para análise para cada modelo Concessão comum Aprovação de Lei Autorizativa. Aprovação de Plano Designação de entidade de regulação e fiscalização Existência prévia de licenciamento ambiental é suficiente apenas a licença prévia ou as diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento (documentos deverão ser anexados ao futuro edital). Existência de elementos de projeto básico Submissão da minuta do edital e do contrato à consulta e audiência públicas Publicação do edital

33 Tópicos para análise para cada modelo PPP administrativa ou PPP patrocinada Aprovação de Lei Autorizativa Aprovação de Plano Designação de entidade de regulação e fiscalização Medidas imprescindíveis para a abertura do processo licitatório: autorização da autoridade competente fundamentada em estudo técnico-orçamentário que: demonstre a conveniência e oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada; ateste que as despesas criadas ou aumentadas não afetarão as metas fiscais do ente contratante previstas na sua Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), conforme orientações do artigo 4º, 2º, da Lei Federal Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (LRF); comprove que o contrato não contrariará os limites próprios da LRF. elaboração de estudo de impacto orçamentário-financeiro para o cumprimento das obrigações assumidas pela Administração com o contrato de PPP. Este estudo abrangerá todo o período de vigência da PPP, e, por óbvio, deve se basear em estimativas, já que se trata de período futuro; demonstração de fluxo de recursos públicos suficientes ao cumprimento das obrigações contraídas na PPP. Aqui, a estimativa deve abranger cada um dos exercícios da vigência do contrato;

34 Tópicos para análise para cada modelo PPP administrativa ou PPP patrocinada Existência prévia de licenciamento ambiental é suficiente apenas a licença prévia ou as diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento (documentos deverão ser anexados ao futuro edital). Existência de elementos de projeto básico Submissão da minuta do edital e do contrato à consulta e audiência públicas Aprovação do projeto de PPP pelo Conselho do Programa Municipal de Parceria Público-Privadas, nos termos do artigo 10 da Lei Municipal nº 9.122/2009 Publicação do edital de PPP

35 Tópicos para análise para cada modelo Gestão associada Aprovação de lei municipal para autorizar o Poder Executivo Municipal a celebrar o convênio de cooperação com o Estado e o contrato de programa com a companhia estadual; Aprovação de Plano Designação de entidade de regulação e fiscalização Celebração de convênio de cooperação pelo Estado e pelo município para: disciplinar a gestão associada no que se refere à delegação da prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário; autorizar a celebração de contrato de programa com a companhia estadual para a prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Realização de consulta e audiência públicas da minuta do contrato de programa, em obediência à condição de validade prevista pelo inciso IV do art. 11 da Lei Federal nº /2007. Celebração de contrato de programa com a companhia estadual para a prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário;

36 Emissário da Boca do Rio Parceria entre a Embasa e a Foz do Brasil SISTEMA DE DISPOSIÇÃO OCEÂNICA DO JAGUARIBE

37 Informações Gerais EMISSÁRIO DA BOCA DO RIO Nas obras do Emissário da Boca do Rio serão investidos R$ 259,2 milhões, beneficiando mais de 1 milhão de pessoas nas cidades de Salvador e Lauro de Freitas. Após a conclusão das obras, previstas para o final de maio/2010, os efluentes urbanos terão sua destinação final adequada, contribuindo para a despoluição dos rios e praias, levando saúde para a população. População beneficiada: 1,1 milhão de habitantes. Municípios Beneficiados: Salvador - Bacias do Saboeiro, Alto e Baixo Pituaçu, Baixo e Médio Jaguaribe, Mangabeira, Itapuã, Flamengo, Águas Claras, Cambunas e Trobogy. Lauro de Freitas - Baixo Ipitanga.

38 PPP - Arranjo Institucional Conselho Gestor de PPP: entidade governamental responsável pelos contratos de PPP no Estado da Bahia Entidade Contratante: Embasa Gestor/Regulador: Embasa Sociedades de Propósito Específico (SPE): empresas criadas para construir, operar e manter o projeto Agente Arrecadador e Pagador: entidade financeira responsável pelo recebimento da contraprestação da Embasa e pagamento a SPE Contraprestação: valor da parcela mensal a ser paga à SPE pela Embasa Quadro de Indicadores de Desempenho (QID): o pagamento mensal será com base na avaliação dos serviços prestados, feita através desse QID

39 O Empreendimento EMISSÁRIO DA BOCA DO RIO

40 EMISSÁRIO AUTO JOANES SUBMARINO DA BOCA IPITANGA II IPITANGA III QUINGOMA DO RIO (ÁREA DE CORURIPE AREIA CAJI INFLUÊNCIA DA 1ª ÁGUAS CLARAS IPITANGA I PICUAIA ETAPA) CAMBUNAS TROBOGI RIBEIRÃO ITAPUÃ MÉDIO JAGUARIBE MÉDIO IPITANGA BAIXO IPITANGA EMISSÁRIO DA DO BOCA JAGUARIBE DO RIO EMISSÁRIO DO RIO VERMELHO Fonte: Embasa

41 Disposição da Inadimplência na Cidade de Salvador

42 Contrato de Concessão Administrativa Valor global do Contrato: R$ ,00 Valor final da Contraprestação > R$ 4,036 milhões/mês = R$ 48,342 milhões/ano( Base junho/2006); Período: 183 meses; Data de homologação da Licitação > 20 de dezembro de Data da assinatura do Contrato > 27 de dezembro de 2006.

43 (Re)Negociação do Contrato Suspensão contratual Pactuado através de Termo Aditivo pelo período de março a outubro/2007. Novos valores contratuais, após renegociação: Valor da contraprestação mensal: R$ 3,385 milhões Valor total (R$ 3,385 x 183): R$ 619,46 milhões(base junho/06) Valor atualizado da 1ª Contraprestação: R$ 3,968 milhões

44 Obrigado! Abelardo de Oliveira Filho Presidente