Ministério da Justiça Conselho Administrativo de Defesa Econômica CADE

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1 Ministério da Justiça Conselho Administrativo de Defesa Econômica CADE PROCESSO ADMINISTRATIVO nº / Representante: Ministério Público do Estado de São Paulo Representadas: Auto Moto Escola Detroit, Auto Moto Escola Manhattan, Auto Escola Indaiá, Auto Moto Escola São Jorge, Auto Moto Escola São Judas Tadeu, Auto Moto Escola Gonzaga, Auto Escola Martins, Auto Moto Escola União, Auto Moto Escola Rallye, Auto Escola Orla, Auto Escola Estoril, Auto Escola Fátima, Pioneiro Centro de Formação de Condutores Ltda e Autotran Centro de Formação de Condutores Advogado(s): Antônio Fábio Ferreira Vidal, Roberto Mauro de Oliveira, Ana Beatriz Carrera Lopes da Silva, Geraldo Fernandes de Freitas, Antônio Terras Júnior e outros Relator: Conselheiro Luiz Carlos Delorme Prado RELATÓRIO Trata-se de Processo Administrativo instaurado pela Secretaria de Direito Econômico SDE no dia 17/11/2003, em face de representação formulada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo. Segundo noticiado, uma suposta formação de cartel estaria ocorrendo na cidade de Santos/SP, por parte das auto-escolas Auto Moto Escola Detroit ( Dteroit ), Auto Moto Escola Manhattan ( Manhattan ), Auto Escola Indaiá ( Indaiá ), Auto Moto Escola São Jorge ( São Jorge ), Auto Moto Escola São Judas Tadeu ( São Judas Tadeu ), Auto Moto Escola Gonzaga ( Gonzaga ), Auto Escola Martins ( Martins ), Auto Moto Escola União ( União ), Auto Moto Escola Rallye ( Rallye ), Auto Escola Orla ( Orla ), Auto Escola Estoril ( Estoril ), Auto Escola Fátima ( Fátima ) e dos Centros de Formação de Condutores (CFC s) Pioneiro Centro de Formação de Condutores Ltda ( Pioneiro ) e Autotran Centro de Formação de Condutores ( Autotran ). De acordo com a representação, o jornal A Tribuna, na edição de 15 de dezembro de 2002, divulgou a adoção de tabela de preços para cobrança de aulas práticas de direção, por parte de 10 (dez) das 15 (quinze) auto-escolas de Santos, a saber: Detroit, Gonzaga, Indaiá, Manhattan, Martins, Orla, Rallye, São Jorge, São Judas Tadeu e União. Estas empresas teriam estipulado uniformemente, como base de cobrança aos consumidores, o valor de R$ 400,00, que incluía aulas práticas, teóricas e provas para obtenção da Carteira Nacional de Habilitação - CNH, mas não os exames de vista e psicotécnico, estes legalmente tabelados e pagos à parte, nas clínicas. As outras cinco auto-escolas existentes na cidade, Estoril, Fátima, Praiana, Princesa e Via Brasil, pelo contrário, não estariam, conforme a reportagem, utilizando referida tabela e, inclusive, apresentavam orçamentos com valores menores. O jornal também divulgou informações sobre possível aliciamento de candidatos efetuado pelas auto-escolas em favor de dois Centros de Formação de Condutores (CFC s),

2 Pioneiro e Autotran. Em Santos haveria apenas três (Pioneiro, Autotran e Alpha), todos destinados ao ensino teórico-técnico. Conforme exposto nos autos, os alunos que contratavam as aulas práticas de direção para obtenção da CNH eram encaminhados a esses dois CFC s para as aulas teóricas exigidas por lei, e isso seria feito em troca de comissões. Dessa forma, as auto-escolas vendiam aos consumidores, tal como denunciado, um pacote de serviços, que era negociado como se o curso teórico fosse oferecido gratuitamente para seus clientes. Com base na matéria, seis auto-escolas (Detroit, Estoril, Fátima, Gonzaga, Indaiá e Martins) faziam esse citado encaminhamento de alunos aos CFC Pioneiro. Outras quatro (Orla, Rallye, São Jorge e São Judas Tadeu) indicavam, além deste, também o CFC Autotran, mas sem fazer referência ao CFC Alpha, que praticava o menor preço da cidade em As cinco restantes teriam respeitado o direito de escolha do consumidor e indicado o nome dos três CFCs da cidade (Manhattan, União, Praiana, Princesa e Via Brasil). Para corroborar as acusações, foi anexado ao processo um folheto do tabelamento utilizado pelas representantes, assinado pelo Centro de Formação de Condutores Associados de Santos, entidade que, segundo apurado pelo jornal, sequer existe oficialmente. Há ainda, nos autos, degravações de conversas mantidas pelo repórter do jornal com funcionários e proprietários das auto-escolas a respeito do tabelamento de preço e do recebimento de comissões pelos CFCs mencionados, como forma de compensar o envio de candidatos. Notificado sobre a representação, o CFC Pioneiro (fls. 33/34), em esclarecimento, declarou que os preços praticados foram instituídos por meio da Portaria nº 47/99 do Departamento Nacional de Trânsito DENATRAN, de 18/3/1999. À fl. 57, a Associação dos Despachantes Policiais de Santos, como suposta representante das Auto Moto Escolas de Santos (mas sem procuração no processo), afirmou que a tabela em questão nunca foi reconhecida ou praticada por qualquer das auto-escolas da cidade e que teria sido forjada, com o objetivo de prejudicar determinados concorrentes. Durante a instrução, o Ministério Público do Estado de São Paulo enviou cópias de documentações constantes do Inquérito Civil Público nº 488/02-MP-PJCS-PC, tais como respostas de ofícios, pesquisas de preços e mesmo a tabela teoricamente utilizada pelas empresas representadas. No âmbito do citado Inquérito, a São Judas Tadeu (fls. 72/73) assegurou desconhecer qualquer suposta formação de cartel entre as auto-escolas e ainda destacou não possuir em seu estabelecimento nenhuma tabela de preços fornecida pelos CFC s. Da mesma forma manifestaram-se a Detroit (fls. 74/75), a Rallye (fls. 76/77), a Gonzaga (fl. 78), a Martins (fls. 81/82), a União (fls. 170/171) e a São Jorge (fls. 172/173). O CFC Alpha (fls. 83/86), em seguida, elucidou que a Lei nº 9.503/97(Código de Trânsito Brasileiro - CTB) e a Portaria nº 540/95/DETRAN/SP classificaram as antigas autoescolas como Centros de Formação de Condutores categoria B, responsabilizando-as pelo ensino prático no processo de formação (aqui simplesmente tratados como auto-escolas ). Por outro lado, aos Centros de Formação de Condutores categoria A coube o ensino teórico, relativamente recente no processo de habilitação. Explicou, ainda, que é prática costumeira de 2

3 interessados em tirar a CNH dirigir-se primeiro às auto-escolas, de onde são encaminhados aos centros de categoria A. Afora isso, o Alpha, pela comparação do número de candidatos formados em sua instituição com o da concorrência e por comentários de proprietários de auto-escolas, entendeu que efetivamente estava ocorrendo aliciamento e direcionamento de candidatos no mercado. E por tal razão, ou seja, para vencer o bloqueio criado pela parceria de auto-escolas e CFC s, esclareceu que precisou manter o preço do curso mais baixo do que as demais empresas e aumentar gastos com publicidade e propaganda, mas que os proprietários de auto-escolas teriam se reunido e criado uma tabela de preços, oferecendo, estrategicamente, o curso teórico como gratuito ou incluso, ilusoriamente, nos orçamentos. O CFC alertou, ainda, que caso essa situação persista, serão forçados a encerrar as suas atividades. À fl. 95, foi anexado pelo Alpha a referida tabela de preços, elaborada pelo Centro de Formação de Condutores Associados de Santos, especificando que, a partir de 18/11/2002 o preço para obtenção da Carta de carro ou moto, com 15 aulas, seria de R$ 400,00 à vista ou em 2 parcelas de R$ 220,00 ou 3 de R$150,00. Também consta que o exame de vista e psicotécnico seria pago à parte pelo aluno no local em efetuado, além da seguinte observação: Obs.: 2) Ficou acertado entre as partes o seguinte: - não cobrir orçamentos. - orçamentos não podem ser passados por telefone somente na auto-escola. - curso de CFC A, incluído na prestação de serviço da auto escola (grátis). (sic) Em nota técnica, o Departamento de Proteção e Defesa Econômica DPDE da Secretaria de Direito Econômico SDE (fls. 328/342) observou a existência de indícios de duas práticas anticoncorrenciais adotadas por parcela significativa das auto-escolas e CFC s que atuam nos mercado de prestação de ensino prático e teórico aos candidatos à obtenção da CNH em Santos, quais sejam: (i) a fixação de preços dos serviços de ensino teórico e prático e (ii) fechamento de mercado, consistente na prática de aliciamento de consumidores por parte das auto-escolas e CFC s. Verificou, ademais, a presença do fumus boni iuris pelos indícios de infração apontados e pelo poder de mercado desfrutado pelas auto-escolas representadas na prestação de ensino prático aos candidatos à obtenção da CNH. Também destacou o periculum in mora, que foi atribuído, principalmente, à possibilidade real da eliminação da única empresa que oferece alguma concorrência no mercado de prestação de ensino teórico (CFC Alpha) e que tem sofrido declínio de participação no setor. Para a SDE, tornaram-se perceptíveis os prejuízos trazidos ao mercado com as práticas adotadas pelas empresas destacadas, tais como a elevação de preços e eliminação da liberdade de escolha, que representam danos de difícil reparação aos consumidores, razão pela qual considerou ainda mais necessário que as práticas investigadas fossem cessadas de forma imediata. Sendo assim, sugeriu às representadas: (i) vedação de elaboração e uso de quaisquer tipos de tabelas de preços, referenciais ou impositiva, elaboradas conjuntamente com os concorrentes; e às auto-escolas São Judas, Detroit, Gonzaga, Rallye, Martins, Indaiá, São Jorge, Orla, Fátima e Estoril; (ii) manutenção em local visível do nome dos CFC s A autorizados pelo DETRAN a prestarem em Santos o serviço de ensino teórico, indicando seus respectivos 3

4 endereços e telefones, por meio de cartaz com dimensões mínimas de 40 cm x 30 cm; e, (iii) vedação de oferta incluindo o ensino teórico de forma onerosa e/ou gratuita aos consumidores (fl. 341). Recomendou a Secretaria, em adição, a instauração de Processo Administrativo e a adoção de Medida Preventiva, interposta, nos exatos termos sugeridos, pelo Sr. Secretário de Direito Econômico, no Despacho de 13/11/2003, constante às fls. 343/344 dos autos. Assim, foi, à época, instaurado Processo Administrativo em desfavor dos CFCs Pioneiro e Autotran e das auto-escolas Rallye, Gonzaga, Martins, Orla Manhattan, São Jorge, São Judas Tadeu, Indaiá, Detroit e União, para apuração de infração consistente na fixação de preços em conjunto com concorrentes. Também em desfavor dos mesmos CFCs e das autoescolas Rallye, Gonzaga, Martins, Orla, São Jorge, São Judas Tadeu, Indaiá, Detroit, Fátima e Estoril, para apuração de infração consistente na criação de dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente e limitação do acesso de novas empresas ao mercado, recorrendo-se à tipificação dos incisos I e II do art. 20, c/c incisos I, IV e V do art. 21 da Lei nº 8.884/94. Com base no art. 52 da lei supracitada, foi então adotada, pelo citado despacho, Medida Preventiva, com as mesmas determinações sugeridas pela SDE e que ainda fixou em R$ 5.320,50 o valor da multa diária para o caso de descumprimento da medida. Em sede de defesa, o CFC Pioneiro (fls. 373/376) alegou que pratica os preços instituídos pela Portaria nº 47/99/DENATRAN e que o aliciamento de consumidores seria uma denúncia oriunda do inconformismo do CFC Alpha, último a se estabelecer no ramo. Destacou, em acréscimo, a respeito do pagamento ou recebimento de comissões, que nada restou provado. O CFC Autotran (fls. 408/412), por sua vez, assegurou que jamais ofereceu a realização de seu curso a título gratuito a qualquer auto-escola e que nunca firmou acordo para o pagamento de comissões. A Auto Moto Escola Estorial (fl. 435) afirmou que não se submeteu a tabelamento de preços, que sequer ofereceu vantagem ou desconto em cursos oferecidos pelos CFCs e que sempre viabilizou nome e endereços de todas as escolas da referida categoria. A Auto Moto Escola Orla (437/441), em suas razões de defesa, asseverou desconhecer apontada associação com CFCs, assim como a existência de tabela de preços. Também informou que pratica preços abaixo da suposta tabela, o que, a seu juízo, inviabilizaria a acusação de participação na formação de cartel. Afora isso, ressaltou haver competição acirrada entre os CFCs, que não praticariam preços iguais e, por fim, aludiu à investigação como baseada em reportagem nitidamente conduzida e que não teria primado pela imparcialidade. Em seu parecer de 9/3/2004, a Secretaria de Acompanhamento Econômico SEAE (fls. 502/524) considerou como mercado relevante, nas dimensões do produto e geográfica, o mercado de serviços de ensino teórico-técnico e de prática de direção para obtenção da Carteira Nacional de Habilitação na cidade de Santos. Segundo dados colhidos por essa Secretaria, as dez empresas denunciadas por utilizarem tabela de preços representariam aproximadamente 82,88% de participação de mercado na prestação de serviços de ensino de prática de direção. Isso poderia, tal como argumenta, tornar factível a prática de condutas anticoncorrenciais. 4

5 Destacou ainda que o setor estudado apresenta condições para o exercício abusivo de poder de mercado, em função de haver barreiras à entrada e baixa substituibilidade dos serviços. Não só isso, observou que constitui ambiente propício ao desenvolvimento de práticas antitruste, uma vez que o monitoramento de possível cartel teria custos razoavelmente baixos e seria favorecido por determinadas condições, tais como: homogeneidade do serviço, estruturas de custos semelhantes, estrutura de mercado e disponibilidade de informações a respeito de preços. A SEAE também atribui à prática de venda casada o fechamento do mercado para o único CFC restante, o Alpha. Esta empresa, apesar de cobrar pelo mesmo serviço valor 33,3% inferior aos seus concorrentes (Pioneiro e Autotran), ambos detentores de alta participação de mercado (aproximadamente 90,99%), sofreu acentuada queda de número de matrículas, especialmente nos períodos próximos ao da denúncia aventada. Para a Secretaria, sequer as defesas apresentadas afastariam os robustos indícios da existência de práticas anticoncorrenciais, que vislumbrou amplamente demonstradas nos autos. De acordo com sua análise, por haver assimetria de informações no mercado, os consumidores acabam sendo prejudicados e induzidos pelas auto-escolas a com elas firmar contrato, porque anunciam, de forma enganosa, a gratuidade de parte dos serviços, encaminhando o cliente ao CFC de sua preferência. Em suma, destacou que não apenas essa conduta concertada, esse acordo vertical, mas a fixação de preços e a descrita venda casada estariam eliminando as condições competitivas do Alpha frente aos demais CFCs. Desse modo, concluiu a SEAE sobre a existência de infrações assim ditadas: fixar ou praticar, em acordo com concorrente, sob qualquer forma, preços e condições de venda de bens ou de prestação de serviços (art. 21, I, da Lei nº 8.884/94); limitar ou impedir o acesso de novas empresas ao mercado (art. 21, IV, da Lei nº 8.884/94); criar dificuldades à constituição, ao funcionamento ou ao desenvolvimento de empresa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de bens ou serviços (art. 21, V, da Lei nº 8.884/94). Tais condutas estariam ocasionando prejuízos à livre concorrência, conforme incisos I e II do art. 20 da Lei nº 8.884/94. Sendo assim, recomendou ao CADE: (i) o estabelecimento de multa pecuniária às representadas; (ii) publicação da decisão em jornal de grande circulação na cidade de Santos/SP, no caso de condenação; e (iii) a inscrição das representadas no Cadastro Nacional de Defesa do Consumidor. Às fls. 531/533 o Sindicato das Auto Moto Escolas do Estado de são Paulo manifestou-se nos autos, alegando que os preços praticados pelas empresas representadas não poderiam ser considerados abusivos. À fl. 571 o Sr. Secretário de Direito Econômico acolheu os termos da nota técnica do Departamento de Proteção e Defesa Econômica da SDE de fls. 551/570, que sugeriu o encerramento da instrução processual, para então determinar às representadas a apresentação de alegações finais, nos termos do art. 39 da Lei nº 8.884/94. Nenhuma manifestação foi anexada. A Secretaria de Direito Econômico SDE (fls. 573/592), em análise dos autos, considerou existirem robustos elementos no processo a apontar a adoção de tabela de preços, tais como declarações dos proprietários e funcionários das empresas, a própria cópia da tabela e a descrição do uso desta em situações reais documentadas pelo jornal A Tribuna, reforçada por cópias dos orçamentos apresentados. 5

6 Sobre as alegações das representadas, a Secretaria afirmou que a regulamentação do DENATRAN não excluiu a possibilidade de concorrência via preços na prestação de aulas prática e teóricas para obtenção da CNH, já que a Portaria nº 47/99 apenas estipulou os preços máximos para hora-aula. No que tange à utilização da tabela como mera referência, constatou insustentável o argumento, pois comprovado nos autos que as auto-escolas Rallye, Gonzaga, Martins, União, Orla, Manhattan, São Jorge, São Judas Tadeu, Indaiá e Detroit fizeram uso dela para orçarem os valores dos serviços por elas prestados. Mesmo eventuais descontos (que sequer foram comprovados) não eliminariam, conforme reconheceu, o fato de que a tabela era utilizada como parâmetro para fixação de preço, com prejuízo à competição no mercado. No que tange à participação dos CFC s na cartelização do setor de prestação de ensino teórico, a SDE entendeu restar evidenciada em função dos seguintes fatores: expressa previsão da oferta do ensino teórico, por parte das auto-escolas, na tabela analisada; indicação pelas auto-escolas dos CFCs representados aos candidatos à habilitação; e declarações de funcionários de CFCs assumindo o pagamento de comissões pelo encaminhamento de alunos. A Secretaria ainda asseverou que a prática restritiva vertical, consistente no encaminhamento de alunos, estaria baseada em dois métodos: o primeiro, os acordos comerciais informais havidos entre auto-escolas e CFCs, em virtude dos quais as auto-escolas receberiam pagamento de comissões dos CFCs pelos alunos a eles encaminhados; o segundo, o fato de algumas auto-escolas estarem oferecendo aos consumidores o pacote de serviços abrangendo as aulas práticas e teóricas, anunciando a prestação do ensino teórico como gratuito. Essa associação entre auto-escolas e CFCs, com o objetivo de encaminhamento de candidatos para formação técnico-teórica e de direção veicular seria, tal como asseverou, expressamente proibida pelos arts. 52, 58, único e 77, XII, da Portaria nº 540/98 do Detran/SP. Por expressa vedação legal, lembrou a impropriedade de sua utilização. Nesse sentido, finalizou a SDE: Assim, diante da falta de informação inicial do consumidor sobre a possibilidade de contratação separada dos serviços de ensino prático e teórico, da associação dos dois tipos de serviço em um mesmo pacote e da uniformização desse tipo de oferta, inclusive com preços iguais, por parte da grande maioria das auto-escolas atuantes no mercado de Santos/SP, pode-se concluir que a conduta ora analisada tem aptidão para suprimir a concorrência no mercado de prestação de ensino teórico. Verificada, portanto, a ocorrência de infração à ordem econômica, a Secretaria recomendou: a condenação das empresas Rallye, Gonzaga, Martins, União, Orla, Manhattan, São Jorge, São Judas Tadeu, Indaiá, Detroit e CFCs Pioneiro e Autotran como incursos no art. 20, I e II, c/c art. 21, I, ambos da Lei nº 8.884/94; a condenação das empresas Rallye, Gonzaga, Martins, Orla, São Jorge, São Judas Tadeu, Indaiá, Detroit, Fátima, Estoril e CFCs Pioneiro e Autotran como incursos no art. 20, I e II, c/c art. 21, IV e V da Lei nº 8.884/94. Em tais termos, foi acolhida a documentação de nota técnica do Departamento de Proteção e Defesa Econômica pelo Sr. Secretario de Direito Econômico, em despacho do dia 21/7/2005 (fl. 593). A Procuradoria-Geral do CADE ProCADE (fls. 600/608), em conformidade com o parecer da SDE, considerando que o processo se encontra devidamente instruído, sem qualquer vício ou nulidade a maculá-lo, restando, no entender da d. Procuradoria, as condutas cabalmente comprovadas, sem qualquer ganho de eviciências em favor dos consumidores, opina pela condenação das auto-escolas e CFCs Detroit, Gonzaga, Idaiá, Manhattan, Martins, Orla, 6

7 Rallye, São Jorge, São Judas Tadeu, União, Autotran e Pioneiro, como incursas no art. 20, I e II, c/c art. 21, I IV e V, ambos da Lei 8.884/94. Às fls. 625/631, o Ministério Público Federal-MPF, em consonância com o despacho do Secretário da SDE, pronunciou-se pela condenação das representadas nos seguintes termos: (i) as representadas Rallye, Gonzaga, Martins, União, Orla, Manhattan, São Jorge, São Judas Tadeu, Indaiá, Detroit e Centros de Formação de Condutores Pioneiro e Autotran, devem ser condenadas por formação de cartel por fixação de preços, como prevê o art. 20, I e II c/c o art. 21, I da Lei de 1994; (ii) as representadas Rallye, Gonzaga, Martins, Orla, São Jorge, São Judas Tadeu, Indaiá, Detroit, Fátima, Estoril e os Centros de Formação de Condutores Pioneiro e Autoran devem ser condenadas por limitação à concorrência no mercado de prestação de aulas teóricas para obtenção de Carteira Nacionalde Habilitação, como prevê o art. 20, I e II c/c o art. 21, IV e V, da Lei de É o relatório. Brasília, 7 de fevereiro de LUIZ CARLOS DELORME PRADO Conselheiro 7