A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010

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1 M IIN IISTÉR IIO DA IINTEGRAÇÃO NAC IIONAL SECRETARIIA DE POLÍÍTIICAS DE DESENVOLVIIMENTO REGIIONAL A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010 BRASSÍ ÍLLI IA Novembro 2010

2 A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós Brasília, DF: Ministério da Integração Nacional (MI). Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, f. 1. Desenvolvimento Regional Brasil. I. Ministério da Integração Nacional. II. Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional. Luiz Inácio Lula da Silva Presidente da República João Reis Santana Filho Ministro da Integração Nacional MI Marcelo Pereira Borges Secretário Executivo MI Henrique Villa da Costa Ferreira Secretário de Políticas de Desenvolvimento Regional SDR/MI Diretores SDR/MI Antonio Roberto Albuquerque Silva Paulo Pitanga do Amparo Coordenadores SDR/MI Frederico Guilherme Livino de Carvalho Júlio Flávio Gameiro Miragaya Maria da Conceição Duarte de Andrade Ricardo Dias Ramagem Ubajara Berocan Leite Elaboração da Proposta: Henrique Villa da Costa Ferreira Juliana Vilar Equipe Técnica SDR/MI Coordenação Organização e Edição Adelaide de Sousa Valente Antonio Roberto Albuquerque Silva Caio Cesar de Oliveira Carlos Eduardo Bastos Fialho Célia Galdino Divino da Costa Vaz Deborah Bosco Silva Edson Luiz Ganzert Santos Felipe Costa Geraldes Fernando de Andrade Moreira Giuliana de Abreu Corrêa Henrique Villa da Costa Ferreira João Mendes da Rocha Neto Júlio Flávio Gameiro Miragaya Júlio Cesar Elpídio Medeiros Itayana de Freitas Teixeira Kleber da Silva Bandeira Leandro Cesar Signore Luciana de Oliveira Melo Lúcio Nunes Cristofari Maria Amélia de Andrade Maria da Conceição Duarte de Andrade Maria José Monteiro Paulo Pitanga do Amparo Polyana Moura Assunção Raquel Araújo Martins Roger Costa Lima Ronaldo Ramos Vasconcelos Samuel Menezes de Castro Sávia Bonna Simone Guimarães Guerra Gama Castilho Suzana Dias Rabelo de Oliveira Ubajara Berocan Leite Aldemar Maia do Vale Aline Aparecida de Souza Abreu Ana Carolina Abreu Oliveira Andressa Silva Dias Argélica Saika Luiz Carlos Henrique Rosa Cláudia Maria dos Santos Ferreira Edivan Batista Carvalho Eduardo José de Souza Flávia Gieseler de Assis Frederico Guilherme Livino de Carvalho Henrique Manuel de Carvalho Machado Jacques Salomon Crispim Soares Pinto Juliano Pestana de Aragão Kátia Márcia Yajime Habara Leandro Barreto Groppo Loyane de Sousa Tavares Luciana Pahl S. N. Chaves Manoel Sinval Xavier da Cunha Marcelo Giovani Marcelo Guerreiro Caldas Maria Aparecida Pereira David Maria de Fátima Araújo Paiva Marina Christofidis Pedro Flach Romani Priscila Góes Priscila Muniz Franco Ricardo Dias Ramagem Rogerio Alexandre Reginato Roni Cezar Silva Almeida Susana Lena Lins de Góis Tânia Maria Nunes de Almeida Vanderli da Cunha Sena

3 A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós O presente documento está estruturado em duas grandes seções: a primeira se debruça para o contexto contemporâneo da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, em especial ao período 2003 a 2010; e a segunda sugere um olhar para o futuro, a partir de uma proposta voltada para o período pós Na primeira seção (a experiência apreendida), o contexto contemporâneo está apresentado a partir de uma breve introdução, onde se estabelece o ponto de partida à atualização da proposta de Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), produzida originalmente como documento para discussão no final do ano de 2003 e posteriormente instituída como política de governo por meio do Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de O segundo capítulo apresenta a questão regional no Brasil a partir de discussão sobre as desigualdades socioespaciais e a questão regional, sobre a gênese da questão regional e o papel do Nordeste, as principais políticas regionais e a retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR. O terceiro capítulo aponta para um diagnóstico regional da desigualdade no País em números e cartogramas, além de produzir análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente e da dinâmica demográfica brasileira atual. O quarto capítulo apresenta a forma atual de implementação da política regional, a herança da Fase I e os principais programas que a instrumentalizam no contexto do desenvolvimento regional brasileiro. O quinto capítulo aborda o formato atual e as perspectivas futuras do financiamento e os instrumentos da política. Neste contexto, apresenta de forma sintética os instrumentos atuais, os fundos regionais, os incentivos fiscais e, dentro desta linha, os recursos do OGU para os programas do MI e ações de desenvolvimento regional, a adequação dos instrumentos atuais à PNDR, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e uma discussão deste com o financiamento ao setor produtivo e os programas de desenvolvimento. Este capítulo apresenta também os fundos de desenvolvimento regional dos Estados e do Distrito Federal, o Sistema de Desenvolvimento Regional e o papel das instituições na sua gestão; a referência territorial para aplicação dos recursos da política e a contrapartida local, a tramitação da PEC que cria o FNDR e a futura legislação complementar. O sexto capítulo faz breve referência ao modelo vigente de gestão da política regional brasileira, com foco no desafio de ampliação da cooperação federativa vis a vis as novas institucionalidades surgidas no contexto da PNDR. A segunda seção (o olhar pós 2010) se refere à proposta para discussão distribuída por três capítulos que encerram uma visão de futuro da PNDR, em especial para o período O sétimo capítulo produz discussão sobre o objeto da política regional, as premissas assumidas, o quadro de referência das desigualdades regionais brasileiras e a estratégia de ação, que encerra proposta de prioridades estabelecidas e territórios elegíveis por meio do mapa da elegibilidade da PNDR. O oitavo capítulo discute os novos instrumentos da política, com foco na proposta de descentralização da PNDR promovida pelo FNDR e o novo modelo de financiamento dela decorrente.

4 O nono capítulo faz menção a necessidade de estabelecimento de um novo modelo de gestão da política regional brasileira, com novas institucionalidades e instâncias de representação e de tomada de decisão. Por fim, o décimo capítulo resume encaminhamentos e sugestões à tramitação da proposta, bem como, à sustentabilidade da política regional.

5 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 3 A PNDR EM DOIS TEMPOS: FASE I ( ) A experiência apreendida 6 2. A QUESTÃO REGIONAL NO BRASIL E O CONTEXTO ATUAL A gênese da questão regional e o papel do Nordeste Políticas regionais: avanços e desafios A retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR DIAGNÓSTICO REGIONAL: A CARACTERIZAÇÃO DAS DESIGUALDADES BRASILEIRAS Análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente Análises da dinâmica demográfica brasileira atual A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA A herança da Fase I: programas e ações sob governança do MI Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub regionais Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira Gestão de planos regionais A contribuição das demais instâncias de Governo Territórios da Cidadania A regionalização da estratégia do turismo A regionalização da estratégia das políticas com viés social A agenda de infraestrutura O desafio da infraestrutura logística como vetor de desenvolvimento regional As regiões hidrográficas e as bacias hidrográficas FINANCIAMENTO E OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA Os instrumentos atuais Fundos regionais 48 Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO) 50 Fundos de Desenvolvimento (FDA e FDNE) Incentivos fiscais Recursos do OGU programas do MI e ações de desenvolvimento regional O MODELO DE GOVERNANÇA O desafio da cooperação federativa: o papel das novas institucionalidades 59 A PNDR EM DOIS TEMPOS: FASE II ( ) Proposta para Discussão CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES O objeto da Política As premissas assumidas O quadro referencial das desigualdades brasileiras: a tipologia da PNDR A estratégia de ação Os territórios elegíveis e as prioridades estabelecidas: o Mapa da Elegibilidade 79

6 8. NOVOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA A adequação dos instrumentos atuais à PNDR O instrumento da Fase II: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional FNDR: financiamento ao setor produtivo e programas de desenvolvimento O FNDR e os fundos de desenvolvimento regional dos estados e do DF O Sistema de Desenvolvimento Regional e o papel das instituições na gestão A referência territorial para aplicação dos recursos da política A tramitação da PEC que cria o FNDR e a legislação complementar NOVO MODELO DE GESTÃO DA POLÍTICA REGIONAL NO BRASIL ENCAMINHAMENTOS E SUGESTÕES 97 APÊNDICE A 99

7 1. INTRODUÇÃO O presente texto estabelece o marco inicial para a atualização da proposta da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Produzida originalmente como documento para discussão no final do ano de 2003, foi instituída como política de governo por meio do Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de O texto está dividido em duas partes remetendo a duas fases da Política: a primeira contempla desdobramentos ocorridos desde a elaboração da versão original da PNDR, em 2003, até o momento atual. A segunda lança um olhar prospectivo, estabelecendo futuros passos para a atualização e o aperfeiçoamento da Política. Trata se de versão para discussão do que se convencionou chamar de PNDR Fase II, que considera o horizonte de como fase inicial da estratégia sugerida. Esse período comportará fatos importantes na vida institucional da política regional brasileira, como o início de novos mandatos de governo em 2011 (governo federal e governos estaduais) e a proposição de um novo Plano Plurianual para o ciclo , entre outros fatos político institucionais relevantes. O trabalho que ora se introduz incorpora os ensinamentos adquiridos na Fase I da PNDR ( ). Reúne o saldo das experiências vivenciadas e das contribuições oferecidas por um conjunto expressivo de parceiros nacionais, regionais e locais ao longo dos primeiros anos de implementação da jovem política regional brasileira. A proposta que ocupa a segunda seção do documento tem como ponto de partida o texto original da PNDR, mas absorve referências recentes das novas tendências mundiais de gestão de políticas regionais. Agrega a atual discussão sobre a dimensão territorial do desenvolvimento, que tem caracterizado as experiências globais, sobretudo no continente europeu. Além de ser útil para amplo debate sobre a atualidade e a perspectiva do desenvolvimento regional no Brasil, o documento tem como propósito servir de insumo para a elevação da PNDR à condição de política de Estado 1. O objetivo maior é que a redução das desigualdades regionais brasileiras e a estratégia nacional de 1 Por meio de Exposição de Motivos (EM) que deve embasar o Projeto de Lei a ser enviado ao Congresso Nacional para tal fim, após ampla discussão com a sociedade brasileira. 3

8 combate a essas desigualdades possam ser compromisso não apenas de governo, mas também do povo brasileiro. A Fase II da PNDR está diretamente relacionada a alguns elementos propositivos explicitados neste texto. O Carro chefe do conceito da Fase II, é a elevação da PNDR à qualidade de política de Estado, que é condição inarredável para a efetiva retomada da questão regional 2 na agenda de prioridades do Estado Brasileiro. Por esse motivo, o encaminhamento do Projeto de Lei ao Congresso Nacional para tal fim está no centro da proposta. Complementarmente a essa estratégia, são sugeridos instrumentos e mecanismos fundamentais para o alcance dos objetivos apresentados. Dentre eles, um sólido modelo de governança que possa encaminhar, de forma definitiva, a gestão de um dos principais desafios à retomada concreta da questão regional/territorial no Brasil - o de articulação, coordenação e integração de ações governamentais no território. Tão importante quanto o novo modelo de gestão é a readequação de instrumentos e mecanismos vigentes ao novo momento político institucional da gestão pública brasileira. Similar aos demais instrumentos propostos, a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) é imprescindível na estratégia de redução das desigualdades regionais proposta neste documento. O Fundo estabelecerá um novo padrão de financiamento à política regional brasileira, que atenda às necessidades de territórios e regiões que procuram incentivos e oportunidades para a incorporação social e econômica à dinâmica produtiva nacional. Com a elaboração da proposta da PNDR Fase II, o Ministério da Integração Nacional reitera o seu compromisso com a retomada plena da questão regional como prioridade do Estado Brasileiro, lançando olhar detalhado à redução das desigualdades regionais do país, indo ao encontro do que estabelece a missão institucional que lhe cabe de atuar na promoção do desenvolvimento das regiões brasileiras, reduzindo as 2 A chamada questão regional brasileira ganha contornos expressivos a partir de uma unidade nacional mal resolvida, segundo Francisco de Oliveira. Nesse sentido, referimo nos à questão regional como própria da ação de Estado, que deve concorrer para a redução das desigualdades regionais brasileiras, mas, sobretudo, da absoluta prioridade de inclusão de porções do território nacional, até aqui excluídas, ao processo de desenvolvimento social e econômico do país. 4

9 desigualdades regionais, estimulando a inclusão social e a cidadania e criando meios para a utilização sustentável e em bases competitivas da nossa rica diversidade cultural, ambiental, social e econômica. 5

10 A PNDR EM DOIS TEMPOS: FASE I ( ) A experiência apreendida 6

11 2. A QUESTÃO REGIONAL NO BRASIL E O CONTEXTO ATUAL O Brasil é um território continental com 8,5 milhões de km 2. Como conseqüência dessa vasta extensão, o país apresenta expressiva diversidade natural traduzida na variedade de tipos climáticos, de solos, de vegetação, de fauna, de relevo. A diversidade cultural também se destaca. Resultado da miscigenação étnica e cultural e de processos diferenciados de ocupação e uso do território, o povo brasileiro desenvolveu padrões culturais bastante variados, percebidos na música, na religião, nas festas folclóricas, na culinária, nos hábitos cotidianos. Essa diversidade decorre de um padrão de diferenciação socioespacial típico de países continentais como o Brasil e pode ser considerada uma importante vantagem econômica ainda pouco explorada. Todavia, diferenciação socioespacial e questão regional não são sinônimas. O que se considera como a questão regional brasileira não se relaciona a priori com a diferenciação socioespacial interna, mas sim com a maneira pela qual as relações políticas e econômicas foram adquirindo contorno ao longo do tempo dado o próprio ambiente de diversidade. Nesse contexto multivariado é importante assinalar que a questão regional não é reflexo de um problema econômico ou de um problema político apenas. Isoladamente, nem os aspectos econômicos nem os políticos são suficientes para explicá la ou mitigá la, sendo essa, ao mesmo tempo, uma questão econômica e política. Isso pode ser visto na maneira pela qual os processos de integração físicoterritorial e de integração econômica foram conduzidos no país ao longo de sua história recente. É interessante notar que, em 1750, com a assinatura do Tratado de Madri, o Brasil já tinha uma configuração territorial bastante semelhante à de hoje. Isso revela que a unidade territorial brasileira foi assegurada por mais de dois séculos sem que até hoje o país tenha realizado uma integração físico territorial adensada, concreta. De certa forma, essa estabilidade pode também ser interpretada como estagnação no processo evolutivo da organização do Estado. A unidade territorial foi garantida por outros meios, entre os quais um acordo estabelecido entre as elites regionais e os governos centrais que firmou as bases para a 7

12 configuração do federalismo brasileiro como o conhecemos hoje. Nesse acordo, as elites regionais auxiliaram o governo central a manter a unidade territorial do país. Por conseqüência, essas elites adquiriam a prerrogativa ou o poder de configurar áreas sob sua influência. A frágil integração físico territorial e o pacto velado em torno da manutenção da unidade territorial do país tiveram reflexo no processo de integração da economia nacional. Até o século XX as economias regionais relacionavam se mais com outros países, por meio do comércio externo, do que entre si, configurando assim a chamada economia de arquipélago. Como as atividades econômicas estavam voltadas essencialmente para fora do país, não poderia ter se formado uma abordagem regional para o desenvolvimento. O processo de industrialização alterou essa dinâmica. As economias regionais foram estimuladas a interagir, sobretudo com o Sudeste e principalmente com São Paulo berço da industrialização brasileira. A questão regional emerge daí, transparecendo, de um lado, na capacidade (ou na incapacidade) que cada economia regional teve de interagir com o Sudeste e, de outro, na qualidade da interação estabelecida entre elas: se subordinada ou subordinante. Portanto, a questão regional brasileira é complexa e não pode ser confundida com a diferenciação socioespacial característica do país. Há algum tempo o Brasil vem desenvolvendo e aprimorando suas políticas regionais. Ocorre que essas políticas têm priorizado os aspectos econômicos e negligenciado os aspectos políticos envolvidos na questão. A persistência das desigualdades regionais, apesar dos avanços econômicos conquistados ao longo dos últimos 50 anos, leva a crer que é chegada a hora de requalificar essas políticas observando mais detidamente sua dimensão política. A fala de Furtado na cerimônia em que se tratou da criação da nova Sudene, em , veio corroborar essa necessidade. Naquela ocasião, Furtado advertiu que os maiores desafios do novo Governo em levar adiante a iniciativa de criação da nova Superintendência esbarravam em aspectos políticos, e não econômicos. 3 FURTADO, Celso. Discurso do professor Celso Furtado na cerimônia de criação da nova Sudene, em 28 de julho de Fortaleza CE, 28/07/2003. Disponível em < >. Acesso em 12 de maio de

13 2.1 A gênese da questão regional e o papel do Nordeste Refletir sobre a Região Nordeste, em particular, é importante porque a questão regional brasileira despontou como um tema relacionado ao Nordeste e, por conseguinte, como um problema relativo à seca e a seus flagelos. Tal fato teve significativa influência no desenho das políticas denominadas de regionais. A princípio, tratava se essencialmente de políticas hídricas. A busca pelas chamadas soluções hídricas constituíam o cerne dessas políticas e prometiam a salvação para o Nordeste. A cada seca, as mazelas econômicas e sociais da região acentuavam se e adquiriam visibilidade na cena nacional. A ineficiência das políticas hídricas abriu espaço para a emergência do que ficou conhecido como indústria da seca. O Nordeste, segundo maior eleitorado do país, tornou se alvo de interesses político partidários que privilegiaram empreender ações direcionadas para os efeitos, e não para as causas, da seca e da miséria econômica que assolavam a região. A questão nordestina foi alvo de medidas paliativas que mais serviram para angariar votos do que para resolver os problemas da região. A essência das políticas regionais seguiu essa tendência. Foi na década de 1950 que Celso Furtado elevou a questão nordestina à questão nacional. A elaboração do Relatório do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), coordenado pelo economista, mostrou que o problema do Nordeste não se limitava ao problema da seca, mas que passava por ele e o transcendia. Com base nesse Relatório, propôs a criação da Superintendência de Desenvolvimento para o Nordeste (Sudene) e, a partir daí, requalificou o desenho das políticas regionais brasileiras. A proposta contida no GTDN não se referia à medidas paliativas, pelo contrário, desenhava um projeto de desenvolvimento para o Nordeste vinculado ao projeto de desenvolvimento do próprio país. Em função da ruptura que representava, a proposta de criação da Sudene encontrou dificuldades dentro do próprio Congresso Nacional. As elites regionais resistiram a ela. Era a senha para a inserção de outras regiões problema no novo 9

14 contexto de políticas regionais no país, a exemplo da Amazônia e do Centro oeste, ambas com motivações e dinâmicas absolutamente distintas, mas com desafios conjunturais semelhantes, vis à vis padrões discrepantes de desenvolvimento intraterritório brasileiro. Estavam conformadas as chamadas regiões problema do desenvolvimento regional brasileiro, dando base para o surgimento da questão regional. 2.2 Políticas regionais: avanços e desafios Criada em 1959, a Sudene viu seu projeto original comprometido anos depois. Entretanto isso não impediu que a temática regional nordestina, transmutada em questão regional brasileira, adquirisse status de questão nacional. A industrialização da região e os incentivos fiscais constituíram parte significativa das estratégias empreendidas entre 1964 e Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), sobretudo o II PND, e os Fundos Fiscais de Investimento (Finam/Finor/Funres) foram decisivos para modernizar a estrutura produtiva do Nordeste. Apesar dos avanços econômicos atingidos, tais iniciativas não foram suficientes para promover mudanças na estrutura social da região. As desigualdades intrarregionais se acentuaram, revelando que os benefícios do crescimento econômico e da modernização produtiva não foram absorvidos pela maioria da população nordestina. A dimensão política da questão regional começa, então, a adquirir visibilidade. Com o fim dos governos militares, as políticas regionais passaram por um processo de esvaziamento. Do ponto de vista econômico, crises sucessivas comprometeram o exercício do planejamento governamental como um todo. O processo inflacionário passou a exigir medidas de curto prazo. Por isso, a estrutura técnico burocrática do Estado voltou se totalmente para a formulação de planos de estabilização monetária. Do ponto de vista político também havia limitações. A atividade de planejamento governamental foi associada a práticas autoritárias e a políticas implementadas de cima para baixo. O aparato técnico burocrático estabelecido pós 64 foi desmontado e as estruturas democráticas ainda não haviam se consolidado. A 10

15 crise, caracterizada pelo processo inflacionário e pela estagnação econômica, associada ao momento de requalificação política e reformulação do aparato de Estado, contribuiu para o esvaziamento do planejamento governamental e das políticas regionais. Esse cenário foi alterado em meados da década de 1990, dado que a estabilidade monetária e o controle da inflação permitiram ampliar o horizonte temporal das estratégias de atuação do Estado. Desde então, o desafio dos governos tem sido o de atribuir novos parâmetros ao planejamento governamental e, de alguma forma, às políticas regionais. A valorização da democracia e a inserção do país numa economia cada vez mais globalizada constituem se em elementos de parametrização indispensáveis. 2.3 A retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR A fim de adequar a atuação do Estado brasileiro a esse novo cenário, o Governo Lula buscou valorizar a dimensão territorial/espacial do planejamento governamental. Seja para munir o território de maior competitividade, seja para arrefecer as acentuadas desigualdades regionais, o Brasil tem buscado aprimorar seus instrumentos de planejamento governamental. A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cuja proposta original foi elaborada no final de 2003 pela equipe da Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional, constituiu passo significativo desse esforço. O documento original da PNDR apresentou três premissas consideradas fundamentais à retomada firme e consistente da questão regional no país: a) promoção e integração/articulação das instituições de governo para o esforço de redução das desigualdades regionais; b) adoção de estratégias de ação em múltiplas escalas geográficas (em contraposição ao modelo tradicional de olhar para as macrorregiões do país, sobretudo Norte, Nordeste e Centro Oeste); c) consolidação da PNDR como política de Estado (e não apenas de governo, o que não garante sustentabilidade ao processo). 11

16 A proposta apresentada em 2003 era parte integrante de uma estratégia mais ampla que previa também a criação das novas Sudam e Sudene, a criação de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e o redesenho dos programas regionais sob gestão do Ministério da Integração Nacional. Tratava se, portanto, de recuperar a dimensão nacional da questão regional brasileira e de empreender medidas que fossem capazes de enfrentá la por meio de mudanças estruturantes. A estratégia apresentada em 2003 e institucionalizada em ainda está em processo de consolidação. A reflexão sobre a questão regional é de longa maturação e a PNDR, apesar de ser uma peça de fundamental importância no contexto da retomada do planejamento governamental, não foi concebida como instrumento isolado. Por isso, ainda há muito em que avançar. Muito se evoluiu de 2003 até hoje, a questão territorial ganhou corpo nos governos (no âmbito federal e estadual, sobretudo), mas o caminho a ser percorrido é cercado de grandes desafios. Os ensinamentos relacionados à caminhada dos últimos anos e os embates produzidos pela retomada, nem sempre coordenada, da ação regional/territorial produziram ampla gama de subsídios, de novos fatos, que estão inseridos neste documento. É indispensável um olhar atualizado para a PNDR e para o tratamento da PNDR Fase II, proposta para o período de 2011 ao fim da vigência do próximo PPA em São vários os desafios a serem superados. Além de requerer novos instrumentos e a aceleração do processo de readequação dos já existentes, a PNDR Fase II precisa constituir uma interface mais apropriada com os atuais instrumentos de política regional, principalmente com os instrumentos de financiamento. As operações realizadas por meio dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO/FNE/FNO) e dos Fundos de Desenvolvimento (FDA/FDNE) precisam configurar uma interseção mais estreita com as diretrizes da PNDR e com suas premissas fundamentais, por exemplo. No que se refere ao planejamento governamental como um todo, há uma série de instrumentos e iniciativas em andamento que guardam significativas possibilidades de impactar positivamente a dinâmica socioprodutiva do país, contribuindo para a redução das desigualdades intra e inter regionais. 4 Por meio do Decreto nº 6.047, de 22/02/

17 As premissas tratadas pela PNDR Fase II devem ganhar destaque. Coordenação, integração, articulação e convergência são palavras chave nesse novo cenário. A sobreposição de ações debilita iniciativas de âmbito nacional, além de contribuir para a pulverização de esforços e recursos. A PNDR deve abranger esse esforço aglutinador, orientando e concentrando as ações de governo a fim de potencializar esforços de âmbito nacional e seus resultados. A persistência das desigualdades regionais no Brasil não se explica apenas pelos desafios mencionados anteriormente, mas por condicionantes políticos que interferem nessa questão e que, habitualmente, contribuem para seu agravamento. 13

18 3. DIAGNÓSTICO REGIONAL: A CARACTERIZAÇÃO DAS DESIGUALDADES BRASILEIRAS A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), apresentada no final do ano de 2003, destacou aspectos da dinâmica territorial brasileira considerados determinantes para a constituição do padrão de desigualdades hoje observado. O quadro então proposto utilizou informações dos Censos Demográficos do IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB Municipais realizadas pelo IPEA (período 1990 a 1992). Destacaram se variáveis reconhecidas como determinantes e/ou condicionantes das desigualdades regionais. Algumas relacionadas à estrutura da ocupação das regiões (densidade demográfica, grau de urbanização e dinâmica demográfica regional). Outras com a propriedade de traçar uma síntese da base produtiva (Produto Interno Bruto por habitante), da relação das famílias com essa base produtiva (rendimento monetário domiciliar per capita) e da dinâmica econômica territorial (taxa de variação geométrica do PIB/habitante). Também foram consideradas variáveis referentes a características da população em idade de trabalho. Nesse caso, com o objetivo de observar as diferenças de empregabilidade dessa população no território e condicionando as perspectivas de sua integração com a base produtiva. A análise do conjunto de variáveis foi realizada com base nas microrregiões geográficas (MRGs) do IBGE, nível de agregação considerado ideal por ser supramunicipal e infraestadual. No primeiro caso, evidenciam se particularidades intermunicipais, as quais são mais significativas para a política regional; no segundo, revelam se as desigualdades no interior de cada unidade da federação. A escolha dessa escala tem a vantagem adicional de sua neutralidade em termos de políticas públicas: a divisão do território em microrregiões foi elaborada pelo IBGE a fim de possibilitar uma melhor compreensão da dinâmica territorial, com compromisso metodológico ligado à relação funcional espacial e ao estabelecimento de uma base que permita uma comparação espaço temporal mais consistente. Essa metodologia possibilitou a elaboração de um conjunto de cartogramas, fundamentando a análise que indicou, em síntese: 14

19 a) a presença de sub regiões com rendimentos médios relativamente elevados, dinâmicas e competitivas, e de sub regiões com precárias condições de vida e traços de estagnação em todas as macrorregiões do país; b) a existência de dinâmicas microrregionais demográficas e de crescimento do PIB que assinalam um perfil territorial disperso, num contexto de baixo crescimento econômico agregado do país, de taxas cadentes de expansão natural da população; c) a persistência de um padrão macrorregional expressivo de diferenciação das principais variáveis, realçando a distância que ainda divide essencialmente o Norte e o Nordeste do Sul e Sudeste, com o Centro Oeste aproximando se dessas últimas macrorregiões; d) a distância extrema de níveis de rendimento e de outras variáveis apresentadas por algumas unidades da federação (como o Estado do Maranhão) e pelo Semiárido Nordestino, que inclui parte do norte de Minas Gerais. Essa síntese permanece atual para as variáveis de base censitária. A atualização das estimativas do produto interno bruto dos municípios até 2006 e a disponibilização da estimativa de população dos municípios feita em 2007 pela Contagem Demográfica permite algumas apreciações mais atuais. 3.1 Análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente Ao longo do período , a dinâmica produtiva brasileira, expressa pela variação do PIB microrregional em termos constantes, demonstra que taxas significativas de crescimento da produção ocorreram principalmente na Amazônia Legal e em áreas pontuais no Sudeste, no Centro Oeste e no Nordeste. A taxa de crescimento médio anual do Brasil nesse período alcançou o nível de 3,48% 5 e, em praticamente metade das microrregiões, o crescimento observado extrapola esse percentual. Grande parte das regiões com taxas de crescimento expressivas, entretanto, não tem participação substancial na formação do PIB nacional, pois se localizam em áreas onde a produção ainda não é relevante para o total da economia brasileira. 5 Esse número representa a taxa geométrica de variação dos PIBs de 2002 a 2006, ajustados pelos deflatores implícitos do IBGE obtidos de Ipeadata. 15

20 Várias microrregiões que experimentaram taxas anuais superiores a 10% no período analisado estão localizadas em territórios da Amazônia Legal, sobretudo nos estados do Pará, Amazonas e Maranhão. O crescimento da extração mineral e a expansão da fronteira agrícola e do setor de serviços contribuíram para as altas taxas verificadas em parcelas dos estados do Amazonas, de Rondônia, Mato Grosso e Tocantins. O crescimento econômico mundial durante a primeira década do século XXI aumentou a demanda por minério de ferro e produtos siderúrgicos. Os impactos gerados tiveram influência na produção na Serra de Carajás, localizada na microrregião de Parauapebas no Pará, em várias áreas de Minas Gerais e no Baixo Pantanal Matogrossense, com a incorporação de novas minas e a ampliação da siderurgia em diversas cidades nessas regiões. O incremento da economia mundial também gerou as bases para o aumento significativo na procura de alimentos. A contínua expansão da fronteira agrícola, verificada, entre outras, na região denominada de Arco do Povoamento Adensado, nas franjas da Amazônia, decorre, em parte, do aumento das exportações brasileiras em resposta à ampliação da demanda. As chapadas piauienses, no sul do estado, estão consolidando se também como áreas de expansão da cultura da soja. O Brasil alcançou recentemente a autossuficiência na produção de petróleo, além de ampliar a extração de gás natural, fatores que explicam o resultado altamente positivo referente a taxas anuais de crescimento do PIB em diversas microrregiões. Os litorais fluminense, sergipano, potiguar e capixaba têm áreas beneficiadas pelo volume crescente de royalties ali distribuídos, entretanto, sem a respectiva dinamização da atividade econômica e sem melhoria substancial na distribuição da renda. Tal fenômeno pode ser observado nas microrregiões de Campos dos Goytacazes, Macaé e Bacia do São João no Estado do Rio de Janeiro, Cotinguiba e Japaratuba em Sergipe, Macau e Macaíba no Rio Grande do Norte, além de São Mateus e Guarapari no Espírito Santo. 16

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