GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA: PROPOSTA DE UM REFERENCIAL TEÓRICO

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1 GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA: PROPOSTA DE UM REFERENCIAL TEÓRICO Luiza de Castro Ferreira da Silva Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto COPPEAD de Administração Mestrado em Administração Orientador: Prof. Alexandre Medeiros Rodrigues, Ph.D. Rio de Janeiro 2011

2 ii GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA: PROPOSTA DE UM REFERENCIAL TEÓRICO Luiza de Castro Ferreira da Silva Dissertação submetida ao corpo docente do Instituto COPPEAD de Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Administração de Empresas. Aprovada por: Alexandre Medeiros Rodrigues, Ph.D. (COPPEAD/UFRJ) Orientador Rebecca Arkader, D.Sc. (COPPEAD/UFRJ) Ismael da Silva Soares, D.Sc. (UFRJ) Rio de Janeiro 2011

3 iii FICHA CATALOGRÁFICA Ferreira da Silva, Luiza de Castro Gestão da Logística Humanitária: Proposta de um Referencial Teórico / Luiza de Castro Ferreira da Silva. Rio de Janeiro: 2011 UFRJ/COPPEAD Dissertação (Mestrado em Administração) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto COPPEAD de Administração Orientador: Alexandre Medeiros Rodrigues 1. Logística. 2. Logística Humanitária. 3. Integração. 4. Dissertação (Mestrado UFRJ/COPPEAD). I. Rodrigues, Alexandre (Orientador). II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto COPPEAD de Administração. III. Título

4 iv AGRADECIMENTOS Aos meus queridos pais, Rosa Maria de Castro e José Cláudio Ferreira da Silva, por todo o apoio durante os dois anos do mestrado. Ao meu orientador, pela amizade e dedicação. Aos professores Rebecca Arkader e Ismael da Silva Soares por terem aceitado o convite de participar da banca. Aos entrevistados que contribuíram com todo empenho para me passar uma visão sincera e realista sobre os acontecimentos das Chuvas de Abril. À Lucia Alves, do Centro de Operações Rio, e ao Victor Accioly, subprefeito da Ilha do Governador, por terem possibilitado meu acesso a pessoas chave para a realização das entrevistas e por toda a atenção que me deram. Aos professores do COPPEAD por esses dois anos de muito aprendizado que certamente serão fundamentais em minha vida profissional. Aos funcionários da biblioteca e da secretaria acadêmica do COPPEAD, pelo serviço excelente e por proporcionarem um ambiente maravilhoso para estudar. Aos meus amigos do COPPEAD pelo aprendizado e pelos muitos momentos de diversão e a todos os meus amigos que me apoiaram nos momentos difíceis e comemoraram minhas vitórias.

5 v RESUMO Ferreira da Silva, Luiza. Gestão da Logística Humanitária: Proposta de um Referencial Teórico. Orientador: Alexandre Medeiros Rodrigues. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPEAD, Dissertação (Mestrado em Administração). Logística humanitária é o processo de planejar, implementar e controlar de forma eficiente o fluxo e o armazenamento de bens, materiais e informações relacionadas do ponto de origem até o ponto de consumo, com o intuito de aliviar o sofrimento de pessoas em situações vulneráveis. O objetivo deste estudo é investigar as competências associadas com o desempenho superior da gestão logística em casos de desastres naturais de forma a propor um referencial teórico a partir da revisão da literatura. Este referencial é e aplicado ao caso do Furacão Katrina nos Estados Unidos em 2005, com base em dados secundários, e ao cado das Chuvas de Abril de 2010 no município do Rio de Janeiro, com base em dados primários. Através de entrevistas com representantes dos principais órgãos envolvidos na preparação, resposta e recuperação de desastres naturais no Rio de Janeiro identificou-se que, apesar da preparação deficiente, o município foi capaz de responder e se recuperar de forma bem sucedida do desastre ocorrido em Por outro lado, artigos e documentos do governo americano mostram que a preparação exemplar dos Estados Unidos para desastres não foi suficiente para evitar as falhas nas fases de resposta e recuperação após o furacão Katrina. Os resultados deste trabalho podem ser utilizados pelas organizações de ajuda humanitária em busca de melhores práticas associadas com um superior desempenho operacional.

6 vi ABSTRACT Ferreira da Silva, Luiza. Gestão da Logística Humanitária: Proposta de um Referencial Teórico. Orientador: Alexandre Medeiros Rodrigues. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPEAD, Dissertação (Mestrado em Administração). Humanitarian Logistics is the process of efficiently planning, implementing and controlling the flow and storage of goods, materials and related information from point of origin to point of consumption, in order to alleviate the suffering of people in vulnerable situations. The objective of this study is to investigate the skills associated with a superior performance of logistics management in cases of natural disasters in order to propose a theoretical framework from the literature review. This framework is applied to the case and Hurricane Katrina in 2005 in the United States, based on secondary data, and to the storms in April 2010 in the city of Rio de Janeiro, based on primary data. Through interviews with representatives of key agencies involved in preparedness, response and recovery from natural disasters in Rio de Janeiro it was found that, despite the poor preparation, the city was able to successfully respond and recover from the disaster in On the other hand, articles and U.S. government documents show that the well recognized U.S. preparation for disasters was not enough to avoid gaps in response and recovery phases following Hurricane Katrina. The results of this work can be used by aid organizations looking for best practices associated with superior operating performance.

7 vii SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO OBJETIVO DO ESTUDO RELEVÂNCIA DO ESTUDO ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO REVISÃO BIBLIOGRÁFICA DEFINIÇÕES LOGÍSTICA HUMANITÁRIA UMA VISÃO GERAL Principais Diferenças entre a Logística Empresarial e a Logística Humanitária Interrelação entre a Logística Empresarial e a Logística Humanitária A CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária Fluxos e Processos Centralização vs. Descentralização Distribuição Last Mile Tecnologia de Informação e Sistemas de Desempenho GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA EM DESASTRES NATURAIS Preparação Resposta Reconstrução AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO O MODELO 21ST CENTURY LOGISTICS MODELO REFERENCIAL PROPOSTO METODOLOGIA DE PESQUISA PROPÓSITO E PERGUNTA DA PESQUISA MÉTODO DA PESQUISA ESCOLHA DO CASO SELEÇÃO DOS ENTREVISTADOS COLETA E ANÁLISE DOS DADOS LIMITAÇÕES DO MÉTODO... 73

8 viii 4 CASO FURACÃO KATRINA ATORES ENVOLVIDOS PREPARAÇÃO O Contexto Operacional da Fase de Preparação O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação O Contexto Comportamental da Fase de Preparação Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação Caso Katrina RESPOSTA O Contexto Operacional da Fase de Resposta O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Resposta O Contexto Comportamental da Fase de Resposta Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta Caso Katrina RECUPERAÇÃO O Contexto Operacional da Fase de Recuperação O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Recuperação O Contexto Comportamental da Fase de Recuperação Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação Caso Katrina ESTUDO DE CASO AS CHUVAS DE ABRIL DE 2010 NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO ATORES ENVOLVIDOS PREPARAÇÃO O Contexto Operacional da Fase de Preparação O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação O Contexto Comportamental da Fase de Preparação Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação Caso Chuvas de Abril de RESPOSTA O Contexto Operacional da Fase de Resposta O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Resposta O Contexto Comportamental da Fase de Resposta Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta Caso Chuvas de Abril de RECUPERAÇÃO

9 ix O Contexto Operacional da Fase de Recuperação O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Recuperação O Contexto Comportamental da Fase de Recuperação Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação Caso Chuvas de Abril de ANÁLISE DO CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010 NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO CONCLUSÕES E PESQUISAS FUTURAS CONCLUSÕES PESQUISAS FUTURAS REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS ANEXO 1: ROTEIRO DA ENTREVISTA ANEXO 2: ÓRGÃOS CONTEMPLADOS NO PLANO DE EMERGÊNCIAS DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO (PEM-RIO) ANEXO 3: MATRIZ DE RESPONSABILIDADES DO PEM-RIO (CHUVAS)

10 x ÍNDICE DE FIGURAS FIGURA 1: NÚMERO DE DESASTRES NATURAIS REPORTADOS ( )... 2 FIGURA 2: NÚMERO DE PESSOAS AFETADAS POR DESASTRES NATURAIS ( )... 3 FIGURA 3: CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (BEAMON E BALCIK, 2008) FIGURA 4: CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (OLORUNTOBA E GRAY, 2006) FIGURA 5: ATORES DA CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (KOVÁCS E SPENS, 2007) FIGURA 6: ATORES DA CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA (BEAMON E BALCIK, 2008) FIGURA 7: FASES DA GESTÃO DE DESASTRES (KOVÁCS E SPENS, 2007) FIGURA 8: PADRÃO DE OCORRÊNCIAS DE DESASTRES POR PAÍS (1970S-2000S) FIGURA 9: DEVELOPMENT INDICATOR TOOL (SCHULZ E HEIGH, 2009) FIGURA 10: MODELO REFERENCIAL PROPOSTO INDICADORES DE DESEMPENHO FIGURA 11: TRAJETÓRIA DO FURACÃO KATRINA (CENTRAL FLORIDA HURRICANE CENTER) FIGURA 12: FATALIDADES DO FURACÃO KATRINA (ASCE, 2007) FIGURA 13: ATORES ENVOLVIDOS NO FURACÃO KATRINA FIGURA 14: MANTIMENTOS CERCA DA ZONA DE IMPACTO DO KATRINA (US WHITE HOUSE, 2006) FIGURA 15: EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO DE NOVA ORLEANS (U.S. CENSUS BUREAU) FIGURA 16: PADRÃO DE DESASTRES NO BRASIL (SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL) FIGURA 17: PRECIPITAÇÃO MÉDIA E MÁXIMA NO RIO DE JANEIRO (INMET) FIGURA 18: VOLUME PLUVIOMÉTRICO CASO CHUVAS DE ABRIL DE FIGURA 19: PONTOS DE DESLIZAMENTOS NO RIO DE JANEIRO (REVISTA VEJA, JUNHO DE 2010)

11 xi ÍNDICE DE TABELAS TABELA 1: DEFINIÇÕES RELACIONADAS COM A LOGÍSTICA HUMANITÁRIA (NAÇÕES UNIDAS) TABELA 2: TIPOLOGIA DE DESASTRES (VAN WASSENHOVE, 2006) TABELA 3: CLASSIFICAÇÃO DA BASE DE DADOS EM-DAT PARA DESASTRES TABELA 4: COMPARAÇÃO ENTRE LOGÍSTICA EMPRESARIAL E A LOGÍSTICA HUMANITÁRIA TABELA 5: MODELO REFERENCIAL 21ST CENTURY LOGISTICS (BOWERSOX, CLOSS E STANK, 1999) TABELA 6: MODELO REFERENCIAL PROPOSTO TABELA 7: ETAPA DE PREPARAÇÃO DETALHAMENTO DOS CONTEXTOS TABELA 8: ETAPA DE RESPOSTA DETALHAMENTO DOS CONTEXTOS TABELA 9: ETAPA DE RECUPERAÇÃO DETALHAMENTO DOS CONTEXTOS TABELA 10: DANOS CAUSADOS PELO FURACÃO KATRINA (US WHITE HOUSE, 2006) TABELA 11: FUNÇÕES DE APOIO EM CASO DE EMERGÊNCIAS NOS EUA (US WHITE HOUSE, 2006) TABELA 12: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE PREPARAÇÃO CASO KATRINA TABELA 13: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RESPOSTA CASO KATRINA TABELA 14: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RECUPERAÇÃO CASO KATRINA TABELA 15: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE PREPARAÇÃO CASO CHUVAS DE ABRIL DE TABELA 16: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RESPOSTA CASO CHUVAS DE ABRIL DE TABELA 17: QUADRO-RESUMO DOS ITENS DA FASE DE RECUPERAÇÃO CASO CHUVAS DE ABRIL DE

12 1 1 INTRODUÇÃO 1.1 OBJETIVO DO ESTUDO O presente trabalho tem como objetivo investigar as competências associadas com o desempenho superior da gestão logística em casos de desastres naturais de forma a propor um referencial teórico a partir da revisão da literatura. Este referencial é e aplicado ao caso do Furacão Katrina nos Estados Unidos em 2005, com base em dados secundários, e ao cado das Chuvas de Abril de 2010 no município do Rio de Janeiro, com base em dados primários. O referencial pode ser utilizado pelas organizações de ajuda humanitária em busca de melhores práticas associadas com um superior desempenho operacional. 1.2 RELEVÂNCIA DO ESTUDO Recentemente, o mundo tem presenciado um aumento no número e magnitude do impacto de desastres naturais. Dados do Banco de Dados de Desastres Internacionais (EM-DAT: OFDA/CRED International Disaster Database) comprovam que, nos últimos cinqüenta anos, a quantidade de desastres reportados cresceu mais de 1.000% 1 (Figura 1). 1 EM-DAT ( acessado em 16/01/2010)

13 Número de desastres reportados Ano Figura 1: Número de Desastres Naturais Reportados ( ) 2 Infelizmente, este padrão não é considerado uma anomalia, mas um indicador de aumento de volatilidade, geralmente atribuído às mudanças climáticas e aos padrões de acelerada ocupação humana em locais de risco. É esperado um crescimento dos desastres naturais da ordem de cinco vezes nos próximos cinqüenta anos, devido, principalmente, à degradação ambiental e à rápida urbanização (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Além do aumento do número de eventos, existe também um aumento na magnitude de seus impactos. Atualmente, mais pessoas são afetadas por desastres quando comparado a cinqüenta anos atrás (Figura 2). 2 OBS.: A ligeira queda que aparece no gráfico a partir de 2003 pode ser explicada pela mudança na metodologia utilizada pelo CRED. Antes um desastre que afetava, por exemplo, cinco países, contava como cinco diferentes desastres. Atualmente, os desastres são considerados como eventos. O Tsunami de 2004, por exemplo, que afetou treze países diferentes, foi considerado como apenas um desastre, ao invés de treze, como teria sido computado antes de 2003.

14 Número de pessoas afetadas (milhões) Ano Figura 2: Número de Pessoas Afetadas por Desastres Naturais ( ) Além dos desastres naturais, crises provocadas pela ação humana, como aquelas decorrentes de atividades terroristas e de guerras, têm efeitos similares sobre as populações, já que dificultam as condições de vida e provocam a falta de itens de necessidades básicas, incluindo abrigo, água e segurança alimentar. Com a crescente ocorrência de catástrofes e de seu impacto econômico e social, uma resposta mais rápida e esforços de ajuda humanitária melhor coordenados são necessários para prover às populações em situação de crise a ajuda que precisam (ERGUN ET AL, 2007). A distribuição precisa no tempo de bens e materiais críticos para a sobrevivência sempre foi um elemento crucial para uma resposta efetiva (BOIN ET AL, 2010). Uma logística rápida, ágil e flexível é, portanto, capaz de reduzir o impacto dos desastres e salvar vidas. Esta resposta é dependente da eficácia da cadeia de suprimentos e de seus sistemas gerenciais (BERESFORD e PETTIT, 2009). A logística humanitária não é apenas fundamental na etapa de resposta, mas também é central na mitigação de desastres. Em primeiro lugar, é crucial para a

15 4 eficácia e rapidez de resposta para os grandes programas humanitários, tais como saúde, alimentação, abrigo, água e saneamento. Em segundo lugar, com aquisição e transporte incluídos na função, a logística pode ser uma das partes mais caras da etapa de resposta. Em terceiro lugar, uma vez que a função logística lida com controle de mercadorias através da cadeia de abastecimento, os dados da área podem fornecer importantes informações para a aprendizagem pós-evento. Esses dados refletem todos os aspectos da execução, desde a eficácia dos fornecedores e prestadores de transporte até os custos e prazos de resposta, considerando-se a adequação dos bens doados e a gestão da informação. Assim, a logística é fundamental para o desempenho das atuais e futuras operações e programas humanitários (THOMAS AND KOPCZAK, 2005). Para o setor privado, o estudo da logística humanitária também é relevante, pois cadeias de suprimento comerciais também são afetadas pelos desastres. Questões de sustentabilidade e resiliência no plano empresarial podem ser minimizadas através do estudo de situações da logística humanitária. Segundo Beamon e Balcik (2008), a crescente complexidade nas cadeias de suprimentos globais requer que as empresas tenham as mesmas capacitações das agências humanitárias, como agilidade, adaptabilidade e flexibilidade. Cadeias globais possuem ciclos de desempenho mais longos e incertos que cadeias domésticas, sendo mais susceptíveis a incertezas, interrupções, atrasos, e maiores riscos. Por isso, a logística humanitária tem recebido mais atenção de acadêmicos recentemente. O setor de ajuda humanitária também pode ser visto como uma indústria global, pois movimenta bilhões de dólares por ano (KOVÁCS e SPENS, 2007). Considerando apenas a ajuda em forma de alimentos, cinco bilhões de dólares

16 5 foram movimentados em 1991, provocando um impacto considerável na indústria global de alimentos e transporte (LONG e WOOD, 1995). Nesse contexto, o presente estudo busca revisar e analisar a literatura referente à logística humanitária e propor um referencial teórico que auxilie as organizações de auxílio humanitário a alcançar melhores resultados. Para isso, o referencial proposto destaca as capacitações necessárias em cada etapa de auxílio humanitário, bem como sua associação com medidas de desempenho. Com o intuito de validação do referencial proposto, aplicamos e testamos em um estudo de caso brasileiro e em um estudo de caso oriundo da literatura. 1.3 ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO Este estudo está organizado em sete capítulos. Neste primeiro capítulo são apresentados o objetivo e a relevância do estudo. O segundo capítulo traz a revisão de literatura, seguida da apresentação do modelo de referencial teórico. O terceiro capítulo dedica-se à descrição da metodologia de pesquisa. No quarto capítulo o referencial teórico é aplicado ao caso do furacão Katrina, ocorrido em 2005 nos Estados Unidos, através da análise de dados secundários. Em seguida, no quinto capítulo, o referencial teórico é aplicado ao caso das Chuvas de Abril de 2010 no Rio de Janeiro através de entrevistas com as principais organizações envolvidas. No sexto capítulo o caso das Chuvas de Abril é analisado em maior profundidade.

17 6 Por fim, o sétimo capítulo apresenta as principais conclusões do estudo, além de apontar suas principais limitações e as potenciais direções para a pesquisa no futuro.

18 7 2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA O objetivo da revisão de literatura é o de coletar e analisar referenciais existentes relacionados com a logística humanitária, especificamente com o intuito de identificar as principais capacitações e competências relacionadas com um desempenho superior das operações humanitárias. Para alcançar este objetivo, o primeiro passo é a identificação de palavras-chave a serem utilizadas nas buscas bibliográficas. Recentemente, o Emerald Group Publishing criou um novo periódico acadêmico para a área de logística humanitária. Co-editado por autores influentes da Logística Humanitária Dr. Gyöngyi Kovács e a Dr. Karen Spens, da Hanken School of Economics da Finlândia o Journal of Humanitarian Logistics and Supply Chain Management começou a ser publicado em Os tópicos sugeridos pelo novo periódico serviram como palavras-chave para a busca de artigos e estão listados abaixo: Humanitarian logistics Emergency logistics Disaster relief operations Supply chain management in disaster relief Development aid logistics and supply chain management Assessing and managing supply chain vulnerability Managing supply chain disruptions Measuring performance in humanitarian supply chains Decision-making in humanitarian supply chains Knowledge management and transfer in humanitarian supply chains Information and communication technology for humanitarian logistics Supply chain co-operation, integration and collaboration in the humanitarian setting

19 8 Relationship management in humanitarian supply chains Public-private partnerships in humanitarian logistics Inter-organisational co-ordination across humanitarian supply chains Crisis management Civil-military co-operation in disaster relief Humanitarian health care supply chains Principles and theory of relief supply chain management The role of donors and volunteers in humanitarian logistics Non for profit-supply chains. A busca bibliográfica foi realizada nas bases ProQuest, EBSCO, Science Direct e através dos Periódicos Capes, que possui acesso a diversas outras bases. A revisão de literatura indica que o estudo e a geração de conhecimento sobre questões referentes à Logística Humanitária são recentes. The Logistics of Famine Relief de Long e Wood (1995), por exemplo, é um dos poucos artigos da década de 1990 sobre o assunto, e suas referências são formadas em grande parte por entrevistas e reportagens de jornal, indicando o estágio inicial de exploração acadêmica do tema. Nos últimos dez anos é notável o aumento na quantidade de artigos publicados. Para Kovács e Spens (2007), o interesse de acadêmicos e profissionais em logística humanitária é resultado do tsunami que atingiu a Ásia em Antes deste evento a logística não recebia a atenção devida, sendo vista simplesmente como uma tarefa secundária dentro das agências humanitárias (Van Wassenhove, 2006). Como resultado da busca bibliográfica, obteve-se uma base literária com cerca de 180 referências, sendo aproximadamente metade oriunda de fontes não acadêmicas, como jornais, revistas e publicações governamentais, entre outras.

20 9 Este capítulo pretende explorar a literatura existente sobre logística humanitária, com o intuito de compreender suas principais características e desafios e identificar os principais referenciais acadêmicos existentes. O foco deste trabalho é especificamente na gestão logística em casos de desastres naturais. Desta forma, a produção acadêmica nesta área será analisada de forma mais aprofundada. 2.1 DEFINIÇÕES Primeiramente, é importante a formalização de algumas definições relacionadas com o tópico de logística humanitária. A revisão da literatura não identificou uma terminologia única para a área, o que é compreensível devido à recente abordagem do tema. O International Strategy for Disaster Reduction (ISDR), das Nações Unidas, criou uma lista 3 de definições para os termos utilizados na gestão de riscos de desastres, disponível em oito idiomas (Inglês, Francês, Espanhol, Árabe, Russo, Chinês, Japonês e Coreano). Alguns termos utilizados nesse trabalho são apresentados na Tabela 1. A tradução para o Português foi ajustada considerando as versões em Inglês e em Espanhol dos termos. 3 acessado em 22/01/2010

21 10 Tabela 1: Definições Relacionadas com a Logística Humanitária (fonte: United Nations, 2009) Termo Ameaça Capacidade Desastre Catástrofe) Gestão Emergências Gestão Riscos Mitigação (ou de de Definição Um fenômeno, substância, atividade humana ou condição perigosa que pode causar a perda de vidas, danos ou impactos à saúde, danos materiais, perda de meios de subsistência e de serviços, transtornos sociais e econômicos, ou danos ambientais. A combinação de todas as forças, atributos e recursos disponíveis dentro de uma comunidade, sociedade ou organização que podem ser usados para atingir as metas acordadas. Uma ruptura grave do funcionamento de uma comunidade ou uma sociedade, envolvendo perdas generalizadas de recursos humanos, materiais, econômicas e ambientais, que excede a capacidade da comunidade ou sociedade afetada de lidar com ela utilizando seus próprios recursos. A organização e gestão de recursos e responsabilidades para abordar todos os aspectos de emergências, em particular a preparação, a resposta e as etapas de recuperação inicial. A abordagem sistemática e prática de gerir a incerteza para minimizar potenciais danos e perdas. A redução ou limitação dos efeitos adversos de ameaças e desastres relacionados. Planejamento de Contingências Preparação Prevenção Recuperação Resposta Vulnerabilidade Um processo de gestão que analisa possíveis eventos específicos ou situações emergentes que possam ameaçar a sociedade ou o meio ambiente, e estabelece regras prévias para permitir respostas adequadas e eficazes para esses eventos e situações. Os conhecimentos e as capacidades desenvolvidas por governos, organizações profissionais de resposta e recuperação, comunidades e indivíduos para efetivamente antecipar, responder e se recuperar dos impactos de eventos ou condições ameaçadoras prováveis, iminentes ou em curso. A tentativa de limitar totalmente os impactos negativos de ameaças e desastres relacionados. A restauração e melhoria, onde necessário, das instalações, meios de subsistência e condições de vida das comunidades afetadas por desastres, incluindo esforços para reduzir os fatores de risco de desastres. Também chamada de reconstrução. A prestação de serviços de emergência e assistência pública, durante ou imediatamente após um desastre, a fim de salvar vidas, reduzir os impactos à saúde, garantir a segurança pública e atender às necessidades básicas de subsistência das pessoas afetadas. As características e circunstâncias de uma comunidade, sistema ou recurso que os tornam suscetíveis aos efeitos nocivos de uma ameaça.

22 11 As definições utilizadas pelas Nações Unidas são relevantes, pois sugerem processos relacionados com a gestão de desastres: a gestão de riscos, a gestão de emergências, a mitigação, o planejamento de contingências e a prevenção. É possível, desta forma, identificar também as principais etapas da gestão: (1) Preparação, (2) Resposta e (3) Recuperação. As definições presentes relacionadas com os termos ameaça e desastre sugerem que existem diversas fases, tipos e dimensões. A definição do termo capacidade, por outro lado, traz consigo a noção dos recursos, competências centrais e capacitações necessários na gestão de desastres para um superior desempenho operacional. Apesar de sua contribuição inicial, essa lista não possui uma dimensão fundamental para este trabalho: logística. O termo, que surgiu na área militar, é amplamente utilizado em empresas e há tempos estudado por acadêmicos. A definição utilizada pelo Council of Supply Chain Management Professionals (CSCMP) para o termo logística é: O processo de planejar, executar e controlar procedimentos para o transporte e armazenagem eficientes e eficazes de mercadorias, incluindo serviços e informações relacionadas, do ponto de origem até o ponto de consumo com o intuito de atender aos requisitos dos clientes. Esta definição inclui movimentos de entrada e saída, interna e externa. 4 Para o setor de ajuda humanitária, a logística é formada pelos processos e sistemas envolvidos na mobilização de recursos, habilidades e conhecimento com o objetivo de ajudar pessoas vulneráveis afetadas por desastres (Van Wassenhove, 2006, p.476). 4 acessado em 23/01/2010

23 LOGÍSTICA HUMANITÁRIA UMA VISÃO GERAL Thomas e Kopczak (2005, p.2) formalmente definem a logística humanitária como o processo de planejar, implementar e controlar de forma eficiente o fluxo e o armazenamento de bens, materiais e informações relacionadas do ponto de origem até o ponto de consumo, com o intuito de aliviar o sofrimento de pessoas em situações vulneráveis. Essa definição ampla permite que a logística humanitária seja utilizada como um termo abrangente para um conjunto misto de operações (KOVÁCS e SPENS, 2007). Kovács e Spens (2009) afirmam que a logística humanitária lida com diversos tipos de desastres, como terremotos, tsunamis, furacões, epidemias, secas, fome, ataques terroristas, situações de guerra e de uma combinação de várias catástrofes que podem ocorrer simultaneamente. Desta forma, os eventos podem ser naturais ou criados pelo próprio ser humano. Van Wassenhove (2006, p.476) definiu desastres como sendo uma perturbação que afeta fisicamente um sistema e ameaça suas metas e prioridades e propôs uma classificação para eles, em termos de origem e rapidez de impacto (Tabela 2). Tabela 2: Tipologia de Desastres (Van Wassenhove, 2006) Início repentino Início lento Natural Terremoto Furacão Tornado Fome Seca Pobreza Provocado pelo homem Ataque terrorista Golpe de estado Vazamento de produtos químicos Crise Política Crise de refugiados

24 13 O autor ressalta que as guerras não foram incluídas como um tipo de evento. De acordo com Van Wassenhove (2006), a maioria das agências humanitárias não age enquanto uma guerra ainda está em curso. Long e Wood (1995) relatam, inclusive, as dificuldades dos funcionários de agências humanitárias em situações de guerra. Com o fim do conflito, que pode ser sucedido por fome e pobreza, as agências voltam a atuar (VAN WASSENHOVE, 2006; KOVÁCS e SPENS, 2009). Desastres de início repentino têm um maior impacto na infraestrutura local (LONG e WOOD, 1995) e, devido à sua rapidez, requerem uma resposta extremamente rápida. Como descrito por Van Wassenhove (2006), no início de uma resposta humanitária, a prioridade estratégica é velocidade e agilidade em detrimento à minimização de custos, pois as primeiras 72 horas são cruciais no desempenho de operações humanitárias. Nesse caso, a identificação de gargalos nos processos que dificultem ou aumentem os tempos de ciclo e a avaliação das possibilidades de uso da infraestrutura remanescente após o acontecimento do evento é um grande desafio para a logística humanitária (KOVÁCS e SPENS, 2009). Por outro lado, é mais fácil prever e se preparar para desastres de início lento (KOVÁCS e SPENS, 2009). No entanto, como eles recebem muito menos atenção na mídia e, portanto, menos doações, as restrições financeiras são muito maiores (VAN WASSENHOVE, 2006). O papel da logística humanitária, nesse caso, é criar, com os recursos disponíveis, um ambiente propício para a reconstrução, além de atender às necessidades básicas das pessoas afetadas (KOVÁCS e SPENS, 2007). Isso também pode ser necessário após desastres de início repentino. Os primeiros 90 a 100 dias tornam-se uma mistura entre ser eficaz para ajudar as pessoas e fazer isso

25 14 a um custo razoável (VAN WASSENHOVE, 2006). Desta forma, o referencial acadêmico sugere uma distinção entre a logística humanitária e a logística empresarial. A base internacional de dados sobre desastres, EM-DAT 5, utiliza uma classificação similar à de Van Wassenhove (2006) em relação à origem do desastre, mas não em relação ao tempo. Os desastres são classificados simplesmente como naturais ou tecnológicos, como pode ser visto na Tabela 3. Tabela 3: Classificação da Base de Dados EM-DAT para Desastres Desastres Naturais Seca Terremoto (atividade sísmica) Epidemia Temperatura extrema Enchente Infestação de insetos Deslizamento de terra seco Deslizamento de terra molhado Tempestade Vulcão Incêndio (de origem natural) Desastres Tecnológicos Acidente industrial Acidente de transporte Outros (e.g. incêndio, explosão, desabamento) Fonte: acessado em 16 de janeiro de 2010 As causas, os efeitos e a dimensão das catástrofes variam amplamente, assim como as organizações envolvidas na mitigação e/ou prestação de socorro, representando desafios para logística humanitária (KOVÁCS e SPENS, 2009). Os autores classificam os desafios encontrados pela logística humanitária entre tipos, fases e organizações: 5 acessado em 16/01/2010

26 15 Tipos: diferentes tipos de desastres estão associados a diferentes regiões geográficas. Eles podem ter maior ou menor previsibilidade e serem mais ou menos complexos dependendo deste fator geográfico, de sua origem (natural ou provocado pelo homem) e de sua natureza (terremoto, tempestade, golpe de estado, etc.). Por exemplo, temporais são desastres de início repentino, mas, como são cíclicos, é possível se preparar para eles. Por outro lado existe um padrão de desastres de início lento na África, como a fome, porém aqueles que são resultado de conflitos armados são considerados emergências complexas (KOVÁCS e SPENS, 2009). Fases: as diferentes fases do desastre são determinantes do modal que será utilizado (geralmente pelo ar nos primeiros momentos após o desastre e por rodovia durante a reconstrução) e das organizações que estarão envolvidas (KOVÁCS e SPENS, 2009). Organizações: as organizações que prestam assistência na preparação e após desastres variam em termos de tamanho, presença local e papel. Dessa forma, os tempos de resposta ao desastre e os limites de capacidade operacional são diferentes. Além disso, as organizações competem por fontes de financiamento e atenção na mídia, tornando a colaboração entre elas ainda mais difícil (KOVÁCS e SPENS, 2009). Devido aos desafios que enfrenta, a logística humanitária, assim como a logística empresarial, requer processos para o gerenciamento do fluxo de materiais, informação e recursos financeiros (ERNST, 2003). No entanto, estudiosos afirmam que a forma com a qual a logística é encarada nas organizações de ajuda humanitária lembra o setor privado de 15 a 20 anos atrás, quando a logística não era reconhecida como uma função importante e acabava recebendo poucos

27 16 investimentos (VAN WASSENHOVE, 2006; THOMAS e KOPCZAK, 2005). Por isso, muitos trabalhos acadêmicos buscam comparar a logística humanitária com a logística empresarial, ou, ainda, aplicar e adaptar conceitos da logística empresarial na logística humanitária (e.g. OLORUNTOBA E GRAY, 2006). Os avanços na logística empresarial podem ser uma fonte rica em conhecimento para a logística humanitária, bem como o oposto. Desta forma, antes de aplicar os conceitos e referenciais desenvolvidos na logística empresarial é importante diferenciar as duas áreas. Este é o objetivo da próxima seção Principais Diferenças entre a Logística Empresarial e a Logística Humanitária As diferenças entre a logística empresarial e a humanitária se iniciam em suas metas e objetivos estratégicos. Em uma cadeia de suprimentos empresarial, três objetivos estratégicos costumam ser perseguidos de forma a melhorar seu desempenho geral: a redução de custos, a redução do capital investido e a melhoria dos serviços prestados. Reduzir custos significa minimizar os custos associados à movimentação e ao armazenamento de forma a tornar a operação mais eficiente. O objetivo de redução de capital concentra-se em minimizar os investimentos em logística, maximizando o retorno sobre os ativos utilizados para as atividades logísticas. Já a melhoria do serviço visa maximizar o valor entregue ao cliente, aumentando, assim, a receita da empresa (STOCK e LAMBERT, 2001; BALLOU, 2003; BOWERSOX ET AL, 2007).

28 17 Dessa forma, o objetivo principal de uma cadeia de suprimentos empresarial pode ser definido com base no retorno financeiro proporcionado aos acionistas e no valor entregue aos clientes, ou seja, através da geração de lucro e de produtos ou serviços de qualidade que correspondam ou superem as expectativas dos clientes (STOCK e LAMBERT, 2001; BALLOU, 2003; BOWERSOX ET AL, 2007). Cadeias de suprimentos cujo elemento crítico é o tempo, como aquelas formadas após a ocorrência de um desastre, são particularmente diferentes no sentido de que há uma prioridade urgente de maximizar o serviço (entrega rápida de comida, água e abrigo, vacinas, redução do sofrimento humano, fornecimento de tratamento médico, criação de infraestrutura temporária, campanhas de marketing, etc.), considerando as restrições financeiras. Situações como estas precisam considerar estratégias de antecipação aos eventos, pois as cadeias de suprimentos precisam ser ágeis, adaptáveis e alinhadas (VAN WASSENHOVE, 2006, p.486). Essa competência central de muitas organizações humanitárias que atuam no socorro a vítimas de desastres poder servir de exemplo para empresas do setor privado no aperfeiçoamento de sua própria competitividade. No entanto, as cadeias de suprimentos comerciais são geralmente bem coordenadas e estabelecidas, enquanto as humanitárias são normalmente instáveis (OLORUNTOBA e GRAY, 2006), além de serem temporárias (JAHRE ET AL, 2009), no sentido de que são formadas especificamente para um evento e posteriormente desfeitas. Os desafios logísticos encontrados em operações humanitárias impõem maiores restrições gerenciais quando comparados com a logística empresarial (MURRAY, 2005). Geralmente, fluxos logísticos humanitários devem ser efetuados com a infraestrutura local devastada e opções restritas de transporte, tendo em vista que alguns modais como aviões de carga e caminhões podem não ser capazes de

29 18 alcançar a área atingida (MURRAY, 2005). Além disso, existem também obstáculos causados pelo homem. Em zonas de conflito, por exemplo, forças rebeldes podem tentar obstruir a passagem de materiais (MURRAY, 2005), dificultando também o escoamento de fluxos de materiais e de informação. Esses são apenas alguns dos muitos desafios que os profissionais de logística enfrentam no setor humanitário e que geralmente não estão presentes em cadeias de suprimentos comerciais. Thomas e Kopczak (2005) identificaram outros cinco desafios comuns que a logística humanitária enfrenta: (1) falta de reconhecimento da importância da logística; (2) falta de pessoal profissional; (3) uso inadequado de tecnologia, (4) falta de aprendizagem institucional e (5) colaboração limitada entre as agências. Para Ernst (2003), a diferença fundamental entre a logística humanitária e a logística empresarial está na motivação estratégica para a melhoria do processo logístico, que no caso da logística humanitária não gira simplesmente em torno do lucro. Existe um maior nível de complexidade na gerência das operações humanitárias, que devem considerar um maior número de parceiros e atores na cadeia, além de um maior número de conexões horizontais e verticais (Banomyong, Beresford e Pettit, 2009). A falta de reconhecimento da importância estratégica da logística se deve principalmente ao foco no curto prazo, pressão existente pelos próprios doadores. Funções de apoio e suporte (como é vista a logística), sistemas e processos que permitiriam reduzir despesas ou realizar operações de forma mais eficaz no longo prazo acabam recebendo uma parcela limitada de investimento e atenção gerencial (THOMAS e KOPCZAK, 2005).

30 19 Com relação ao desenvolvimento de recursos humanos, aqueles que optam por uma carreira em agências de ajuda humanitária são, geralmente, movidos pelo desejo de ajudar e fazer o bem ao próximo (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Thomas e Kopczak (2005) afirmam que tais pessoas atingiram suas posições por tentativa e erro, adquirindo suas valiosas habilidades logísticas através da experiência em vários desastres durante várias décadas, e que pouco é efetivamente adquirido em termos de uma educação profissional formalizada. Devido à intensidade dos esforços de assistência, à alta rotatividade e à natureza da resposta a catástrofes, é criado um ambiente onde a falta de aprendizagem institucional é comum (THOMAS e KOPCZAK, 2005). A taxa de rotatividade de emprego nas agências humanitárias é estimada em cerca de 80% por ano (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Tecnologia de Informação é extensamente utilizada para rastrear bens em cadeias de suprimentos comerciais. Nas cadeias humanitárias, no entanto, apenas a minoria das agências utilizam a tecnologia de uma forma mais profunda. De acordo com Thomas e Kopczak (2005), 74% das pessoas que atuaram na área de logística durante as operações de resgate após o tsunami que atingiu a Ásia em 2004 utilizavam tabelas Excel ou processos manuais para atualizações e rastreamento de bens. Por fim, a colaboração limitada entre as agências, que é o último desafio citado por Thomas e Kopczak (2005), é talvez a questão mais severa no contexto da ajuda humanitária. É comum as agências disputarem doações, em vez de colaborarem entre si para prover um melhor atendimento às vítimas, já que o consumidor das cadeias de suprimento humanitárias não é aquele que sustenta a agência financeiramente. O verdadeiro cliente das agências humanitárias são os doadores, e não os beneficiários (OLORUNTOBA e GRAY, 2006). As agências

31 20 precisam mostrar aos doadores que estão trabalhando efetivamente, por isso muito se faz em termos de provisão de alimentos e medicamentos, que têm mais visibilidade frente aos doadores, mas a compra de equipamentos importantes como empilhadeiras e sistemas computacionais, que melhorariam o fluxo de materiais, mas não possuem o mesmo apelo, acaba sendo deixada em segundo plano (OLORUNTOBA e GRAY, 2006). A pressão deste grupo de interesse substancialmente afeta a eficácia e eficiência das operações humanitárias. Outra questão importante é a dificuldade de antecipação aos eventos devido à alta variabilidade da demanda. Como os desastres são imprevisíveis, a demanda por ajuda pode surgir a qualquer momento, local e em qualquer escala (MURRAY, 2005). Algumas organizações humanitárias posicionam suprimentos em alguns armazéns espalhados pelo mundo, mas como não se sabe onde ele será necessário, muitas vezes tais suprimentos precisam ser transportados por longas distâncias (MURRAY, 2005). Questões como a perecibilidade dos produtos também dificultam a situação. Enquanto as empresas podem escolher onde localizar armazéns e estoques de forma a melhorar a eficiência de suas cadeias de suprimentos, organizações humanitárias praticamente precisam construir suas cadeias instantaneamente e correr contra o relógio para que os suprimentos cheguem o mais rápido possível aos beneficiários, já que o tempo pode determinar a diferença entre vida e morte. Além disso, é comum agências de ajuda humanitária terem que lidar com doações inapropriadas ou produtos fora da validade. Muitas agências levam consigo incineradores para destruir os itens indesejados que podem atrapalhar o fluxo de materiais (MURRAY, 2005).

32 21 A Tabela 4 apresenta um resumo comparativo da discussão apresentada nesta seção, destacando as principais diferenças entre a Logística Humanitária e a Logística Empresarial. Tabela 4: Comparação entre Logística Empresarial e a Logística Humanitária Objetivo Elemento crítico Duração Recursos Relação com clientes Gestão do fornecimento Utilização de tecnologia Busca por melhoria Logística Humanitária Organizar a cadeia de suprimento e assistência humanitária em regiões afetadas por desastres. Tempo Cadeias de suprimento humanitárias são temporárias. Alta taxa de turnover, restrição de recursos financeiros e infraestrutura destruída. Beneficiários da ajuda não são os que geram receita, o financiamento depende de recursos do governo, no caso dos órgãos públicos, e de doações, no caso das ONGs. Como os desastres são imprevisíveis a gestão do fornecimento se torna mais complexa. Muito limitado, já que investimentos em tecnologia são reduzidos devido ao foco no curto prazo. Defasagem de 15 a 20 anos em relação à logística empresarial. Investimentos são reduzidos. Logística Empresarial Reduzir custos logísticos e manter um adequado nível de serviço. Custo Cadeias de suprimento comerciais não são temporárias. Maior retenção de recursos humanos, melhor planejamento financeiro e melhores condições de infraestrutura. O foco da empresa está no cliente, que recebe o bem ou serviço e é o mesmo que gera receita. Melhor gestão da demanda e, conseqüentemente, do fornecimento. Empresas costumam firmar contratos e parcerias com fornecedores de itens estratégicos. Utilização de sistemas e outras tecnologias que permitem maior controle das operações e menores custos são um imperativo no ambiente empresarial. Empresas costumam buscar melhorias continuamente, avaliar seu desempenho através do uso de indicadores e realizar ações para melhorá-los Interrelação entre a Logística Empresarial e a Logística Humanitária A partir da discussão apresentada na seção anterior, o objetivo desta seção é o de explorar os pontos de interseção entre as duas áreas.

33 22 Muitos estudos procuram soluções para a complexa gestão das cadeias de suprimentos humanitárias na literatura existente sobre cadeias de suprimento comerciais. Porém, apesar dos avanços gerenciais realizados no âmbito empresarial, as agências humanitárias não utilizam as soluções empresariais desenvolvidas, perdendo desta forma grandes oportunidades de aumento de eficiência e eficácia (VAN WASSENHOVE, 2006). Uma colaboração mais próxima entre os setores da logística humanitária, logística empresarial e acadêmicos pode facilitar a criação de cadeias de suprimentos melhores e mais eficazes para lidar com as complexidades logísticas no contexto atual, seja no setor privado ou amenizando o sofrimento das pessoas afetadas por desastres (VAN WASSENHOVE, 2006; KOVÁCS e SPENS, 2007). A motivação desta colaboração está na necessidade de desenvolvimento de um modelo de referência acadêmico que considere os processos de gerenciamento da cadeia de suprimentos necessários para um superior desempenho da logística humanitária (BLECKEN ET AL, 2009). Apesar das diferenças, muitos autores acreditam que o estudo do setor humanitário pode se desenvolver através da análise de práticas comerciais em ambientes similares (MURRAY, 2005). A terceirização, por exemplo, já está presente no contexto humanitário, já que algumas agências de ajuda possuem acordos de compra com fornecedores de artigos básicos, como medicamentos, tendas, lonas e cobertores, além de prestadores de serviços (MURRAY, 2005). As operações humanitárias ocorrem geralmente em ambientes onde a infraestrutura é precária e há alta rotatividade de recursos humanos (VAN WASSENHOVE, 2006). Grande parte da teoria subjacente a processos de negócios

34 23 da cadeia de suprimentos é semelhante, embora não necessariamente diretamente transferível para o contexto humanitário, devido a uma variedade de fatores, incluindo financiamento, emprego, localização, instabilidade política e física, e falta de conhecimentos fundamentais em situações de emergência (TAYLOR e PETTIT, 2009). Existe, no entanto, uma tendência de aceleração da logística empresarial em vários setores da economia, resultando na criação de conceitos chamados de estratégias baseadas no tempo (MUILERMAN ET AL, 2005). Essa tendência de aceleração pode ser exemplificada pelo surgimento de arranjos comerciais como: gestão baseada em tempo, manufatura enxuta, gestão de alta velocidade, compressão do tempo de ciclo, tempo de ciclo rápido, produção ágil, etc. Exemplos comumente encontrados são: o Just in Time (JIT) e a resposta eficiente ao consumidor (ECR) (MUILERMAN ET AL, 2005). Conhecimentos obtidos na aplicação destas práticas comerciais podem servir de fonte de conhecimento para o planejamento e a organização de operações humanitárias. Por outro lado, as características geralmente encontradas nas agências humanitárias, como agilidade, adaptabilidade e flexibilidade, são cada vez mais necessárias nas cadeias de suprimentos comerciais (BEAMON e BALCIK, 2008). Ernst (2003) compara o exemplo de inovação em logística do Wal-Mart, com os resultados alcançados por agências humanitárias como a World Food Programme (WFP), a World Vision, a Oxfam, a Cruz Vermelha, entre outras. Segundo o autor, o setor privado deveria olhar as práticas dessas instituições humanitárias com um mais detalhado objetivo de benchmarking (ERNST, 2003).

35 24 Além da troca de conhecimento, as duas áreas logísticas podem ainda cooperar entre si. Parcerias entre empresas privadas e agências humanitárias estão crescendo (MURRAY, 2005). O conceito de responsabilidade corporativa leva muitas empresas a realizarem ações que há tempos atrás seriam consideradas não lucrativas. A TNT, por exemplo, ofereceu sua expertise em logística para o World Food Programme (WFP) das Nações Unidas, através do desenvolvimento de um sistema para auxiliar o transporte e a armazenagem de alimentos (MURRAY, 2005). Desta forma, a revisão da literatura indica um promissor caminho na adaptação, combinação, e consolidação dos conhecimentos da logística empresarial e logística humanitária. A próxima seção descreverá as principais características estruturais da cadeia de suprimentos humanitária. 2.3 A CADEIA DE SUPRIMENTOS HUMANITÁRIA Considerando o cenário encontrado pelas agências humanitárias em locais afetados por desastres é possível considerar que a logística deveria ter um importante papel estratégico dentro dessas organizações. No entanto, a logística não é reconhecida como uma função importante e acaba recebendo poucos investimentos e atenção gerencial (VAN WASSENHOVE, 2006; THOMAS e KOPCZAK, 2005). As cadeias de suprimentos humanitárias são, porém, aquelas que necessitam de maior rapidez, agilidade e flexibilidade para serem capazes de reduzir ao mínimo o tempo entre a detecção e a resposta ao evento (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Tais cadeias de suprimento, no entanto, necessitam de investimentos em setores críticos como recursos humanos e tecnologia de informação.

36 25 Beamon e Balcik (2008) se referem a cadeias de suprimentos humanitárias como humanitarian relief chains, ou cadeias de ajuda humanitária, cujo objetivo é prestar assistência humanitária na forma de alimentos, água, remédios, abrigo e suprimentos para as áreas afetadas por emergências de grande escala. As autoras detalham as características principais dos fluxos físicos envolvidos na logística humanitária. Assim, como nas cadeias de suprimentos comerciais, fluxos materiais transitam pela cadeia em etapas de curta ou longa distância até chegarem ao beneficiário final (BEAMON e BALCIK, 2008). De uma maneira mais detalhada, os suprimentos partem de diversas localidades para um armazém centralizador principal geralmente localizado próximo a um porto ou aeroporto e consistem, principalmente, de estoques préposicionados em armazéns, aquisições feitas de fornecedores e doações de comida e outros itens de necessidade básica (BEAMON e BALCIK, 2008). Em seguida, os suprimentos são enviados para um segundo armazém, em geral localizado em uma cidade grande, onde são armazenados, classificados e transferidos para os centros de distribuição locais, ou armazéns terciários. E, por fim, os bens são distribuídos para quem os necessita (BEAMON e BALCIK, 2008). Bens adquiridos de fornecedores locais também podem entrar pelos armazéns secundários ou terciários ou ainda serem distribuídos diretamente para a população afetada (BEAMON e BALCIK, 2008). A estrutura da cadeia de suprimentos com relação a seus fluxos físicos descrita por Beamon e Balcik (2008) está resumida na Figura 3.

37 26 Doações Centro de distribuição local (hub 3) Armazéns (itens pré-posicionados) Fornecedores (itens comprados) Ponto de entrada (hub 1) Armazém central (hub 2) Fornecedores locais Last mile distribution Centro de distribuição local (hub 3) Figura 3: Cadeia de Suprimentos Humanitária (Beamon e Balcik, 2008, p.9) É possível perceber que a cadeia de suprimentos humanitária sugerida por Beamon e Balcik (2008) ressalta a operação de distribuição de materiais até o beneficiário final. mostrando inclusive a parte denominada last mile distribution (a distribuição final na última milha, caracterizada por volumes fragmentados e área geográfica dispersa). Ficam claras as etapas que os materiais percorrem até atingir seus destinos, e é intuitivo pensar que cada etapa requer meios de transporte diferentes. As autoras não deixam claro, no entanto, quais são os recursos necessários para a realização destes fluxos físicos. Oloruntoba e Gray (2006), por outro lado, têm uma visão mais ampla e com maior ênfase no fluxo financeiro entre os atores envolvidos na cadeia (Figura 4), porém sem o detalhe da operação de distribuição que Beamon e Balcik (2008) apresentam.

38 27 Governo doador Agência internacional ONGs internacionais Consumidores (beneficiários) Organizações baseadas na comunidade (parceiros locais) ONGs locais Figura 4: Cadeia de Suprimentos Humanitária (Oloruntoba e Gray, 2006, p.116) Os governos de vários países fazem doações para regiões afetadas por desastres através de agências internacionais, como as Nações Unidas (ONU). As agências internacionais ficam geralmente responsáveis por uma parte da ajuda a World Food Programme (WFP), por exemplo, pode ser responsável pelo suprimento de alimentos. Em determinado ponto da cadeia a responsabilidade é passada para outras organizações (internacionais, locais ou comunitárias) que levam a ajuda até quem necessita. Os autores enfatizam, porém, que não há uma forma única de cadeia de suprimentos humanitária. Diferente da abordagem multilateral da figura acima, muitos relacionamentos são bilaterais (país a país) e, além disso, a ajuda não passa necessariamente por todas as etapas, como representado pelas linhas pontilhadas (OLORUNTOBA e GRAY, 2006). A literatura, desta forma, aponta para a heterogeneidade das cadeias de suprimento humanitárias. Seja qual for sua estrutura, no entanto, uma questão importante sempre a distingue das cadeias de suprimentos comerciais: elas são temporárias (JAHRE ET AL, 2009). Quando um desastre ocorre há sempre um processo de criação e, posteriormente, um processo de destruição da cadeia de suprimentos. Como o tempo é um elemento crítico, a divisão de responsabilidades e

39 28 a coordenação entre as organizações envolvidas são questões importantes que podem e necessitam ser antecipadas. Muitos estudos apontam a coordenação como o fator mais crítico na preparação e resposta a desastres (e.g. BARBAROSGLU ET AL, 2002; SCHOLTENS, 2008; TURNER, 2003). Uma ação coordenada depende da colaboração entre os atores. Parece óbvia a necessidade de colaborar, já que os atores buscam o mesmo objetivo (SCHOLTENS, 2008). No entanto, em grandes crises organizações muito diferentes entre si estão presentes, o que dificulta a coordenação (JAHRE ET AL, 2009). Vale, portanto, explorar quem são esses atores para entender dificuldades e oportunidades de coordenação. Este é o objetivo da próxima seção Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária Diversas organizações participam de uma cadeia de suprimentos humanitária. Kovács e Spens (2007) consideram que os atores dessa rede podem ser categorizados em seis grupos: (1) doadores; (2) agências de ajuda; (3) outras organizações não-governamentais; (4) governos; (5) forças armadas; e (6) provedores de logística. Estas categorias de atores estão apresentadas na Figura 5.

40 29 Doadores Provedores de Logística Agências de Ajuda Cadeia de Suprimentos Humanitária Forças Armadas Outras ONGs Governos Figura 5: Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária (Kovács e Spens, 2007, p.106) O grupo dos doadores é formado por fundações, pessoas físicas e pelo setor privado que fazem doações a organizações empenhadas na ajuda humanitária (KOVÁCS e SPENS, 2007). As agências humanitárias ou agências de ajuda (aid agencies) são organizações que se dedicam à prestação de ajuda humanitária (THOMAS e KOPCZAK, 2005), sejam elas organizações governamentais, como a americana Federal Emergency Management Agency (FEMA) e a Defesa Civil brasileira; organizações multilaterais, ou seja, entre dois ou mais governos, como as Nações Unidas; ou ainda organizações não-governamentais (ONGs), como a Médicos Sem Fronteiras (MSF). Kovács e Spens (2007) não especificam os integrantes do grupo outras organizações não-governamentais, porém é possível inferir que são ONGs de menor porte, locais ou regionais, que também auxiliam na prestação de ajuda.

41 30 Os governos envolvidos podem ser do local do desastre, de países vizinhos e/ou de outros países, dependendo da escala (ou do impacto) do desastre, e agem, muitas vezes, através das agências governamentais (KOVÁCS e SPENS, 2007). Já as Forças Armadas, constituídas por exército, marinha e aeronáutica, possuem capacitações importantes como planejamento, comunicação e logística, conceito que surgiu inclusive no meio militar (KOVÁCS e SPENS, 2007). As organizações de ajuda humanitária podem ser vistas como os controladores das cadeias de suprimentos humanitárias globais (BEAMON e BALCIK, 2008). É possível vê-las, portanto, de forma simplificada, como são representados os controladores nas cadeias de suprimentos comerciais, sob a ótica do fluxo de materiais, seguindo a seqüência: (1) fornecedores (no início do fluxo de materiais), (2) organizações/agências humanitárias (ao centro, como as controladoras da cadeia), e (3) clientes ou beneficiários (destino do fluxo de materiais) como pode ser visto na Figura 6. Fornecedores Agências Humanitárias Beneficiários Figura 6: Atores da Cadeia de Suprimentos Humanitária (Beamon e Balcik, 2008, p.9) Os fornecedores, nesse caso, são os doadores (de materiais, alimentos e dinheiro), os governos e os provedores de logística. A empresa TNT Logistics, por exemplo, ajudou a World Food Programme (WFP) a distribuir alimentos para os sobreviventes do tsunami que atingiu a Ásia em 2004 (DISNEY, 2007). As agências humanitárias, as ONGs e as Forças Armadas, dependendo do caso, costumam ter papel ativo, e são, portanto, os controladores da cadeia. No

42 31 Brasil, as principais agências de ajuda humanitária são a Defesa Civil e o Corpo de Bombeiros, que estão presentes sempre que um desastre ocorre. Segundo Thomas e Kopczak (2005), as agências internacionais de ajuda humanitária podem ser discernidas em três categorias: (1) entidades das Nações Unidas, como a World Health Organization (WHO) e a United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR); (2) organizações internacionais, como a Federação Internacional da Cruz Vermelha, que possuem escritórios em diversos países e auxiliam os governos locais; e (3) organizações não-governamentais globais, como a CARE e a World Vision, que também possuem escritórios em diversos países, mas não são afiliadas com os governos locais. escala são: Algumas das principais organizações envolvidas em desastres de grande World Food Programme (WFP) das Nações Unidas, que está focada no aprovisionamento de alimentos para vítimas de desastres e distribui anualmente alimentos para cerca de 100 milhões de pessoas 6 ; Federação Internacional da Cruz Vermelha (IFRC), que trabalha em todas as fases da gestão de desastres (preparação, resposta e recuperação) 7 ; Médicos Sem Fronteira (MSF), que é uma organização formada por médicos e jornalistas e está focada na prestação de serviços de saúde para vítimas de desastres 8 ;

43 32 Fritz Institute, que trabalha em parceria com governos, organizações sem fins lucrativos e empresas para facilitar a adoção das melhores práticas de logística e utilização de tecnologia e promover resposta e recuperação rápidas após desastres 9 ; Oxfam, formada por 14 organizações que trabalham nas fases de resposta e recuperação após desastres naturais e conflitos 10 ; CARE, que é uma organização que luta contra a miséria e providencia ajuda após desastres. O foco da organização é trabalhar com mulheres, pois se acredita que munidas de recursos as mulheres são capazes de ajudar suas famílias 11 ; World Vision, que é uma organização cristã dedicada ao trabalho com crianças, famílias e comunidades para superar a pobreza e a injustiça 12 ; e Save the Children, que é uma organização que se dedica a ajudar crianças em países em desenvolvimento, nos Estados Unidos e após desastres e conflitos 13. desastres. Por fim, os clientes são os beneficiários da ajuda, ou seja, as vítimas dos Os papéis exercidos por cada organização envolvida na gestão de desastres variam em importância e escopo dependendo da fase em que o evento se encontra preparação, resposta ou recuperação. A fase de resposta é aquela que envolve o maior número de organizações simultaneamente, pois exige um movimento rápido e 9 acessado em 05/02/ acessado em 05/02/ acessado em 05/02/ acessado em 05/02/ acessado em 05/02/2010

44 33 diversas frentes para salvar vidas e retomar a ordem nos locais atingidos. A fase de preparação envolve em maior escala os órgãos do governo responsáveis por mitigar os efeitos dos desastres que costumam ocorrer na região. Os principais órgãos de resposta, como, por exemplo, os bombeiros, também precisam atuar na fase de preparação, mas sua contribuição é naturalmente mais notável durante a resposta. Por fim, a fase de recuperação tem maior envolvimento de órgãos ligados à assistência social, habitação e meio-ambiente. Desta forma, a literatura indica uma relação entre a fase do evento e as capacitações necessárias para ação Fluxos e Processos Apresentados a estrutura e participantes das cadeias de suprimentos humanitárias, o próximo passo é a compreensão de fluxos e processos que os ligam. Assim como na logística empresarial, a logística humanitária pode ser vista como o processo de gerenciar os fluxos financeiros, de materiais e de informações da cadeia de suprimentos (ERNST, 2003; KOVACS e SPENS, 2007). A maior parte do fluxo de doações (em forma de recursos financeiros e materiais) parte dos países mais ricos do mundo para os países mais pobres, e sua disponibilidade depende principalmente da dimensão do desastre e de sua repercussão na mídia (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Os governos doadores são, naturalmente, atores importantes das cadeias humanitárias, mas, recentemente, as fundações, os doadores individuais e o setor privado têm se destacado como importante fonte de renda para as agências humanitárias (KOVÁCS e SPENS, 2007).

45 34 De acordo com Day et al (2009), o lento fluxo de informação nas cadeias de suprimentos humanitárias representa um grande obstáculo para coordenar a alocação dos recursos necessários durante os esforços de mitigação e ajuda. Os fluxos de materiais e de informação estão, portanto, bastante relacionados entre si. A utilização adequada de tecnologia de informação é crucial para a coordenação desses fluxos, porém muitas agências ainda utilizam processos manuais e simples tabelas Excel para controlá-los (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Quando um desastre ocorre, as agências humanitárias realizam, geralmente, três processos básicos: avaliação, aquisição e expedição (BEAMON e BALCIK, 2008). Primeiramente um colaborador da organização é enviado para o local para dimensionar os danos e estimar a necessidade de suprimentos, o que costuma ocorrer nas primeiras 24 horas da crise. O resultado é então comunicado à organização que inicia o processo de aquisição (BEAMON e BALCIK, 2008). O processo de aquisição em operações de ajuda humanitária pode ser bastante diferente do que ocorre no setor privado, já que a cadeia de suprimentos é formada ainda com conhecimento limitado sobre a dimensão do desastre, a disponibilidade de recursos e a necessidade da população atingida, além de haver uma grande quantidade de fornecedores cuja possibilidade de participação nos esforços de ajuda é imprevisível (TOMASINI e VAN WASSENHOVE, 2004). A compra de materiais deve ser realizada dos fornecedores mais próximos do local do desastre para reduzir o tempo de resposta e a necessidade de transporte (LONG e WOOD, 1995). Adquirir itens localmente também ajuda a economia da região destruída, auxiliando, portanto, na sua recuperação (MURRAY, 2005). Além disso, é necessário atentar para os hábitos alimentares locais. A WFP e a CARE, por

46 35 exemplo, no intuito de reduzir as dificuldades com o planejamento e compra de alimentos, estabeleceram uma dieta genérica composta de alimentos aceitáveis para diversos gostos locais e de fácil manuseio (LONG e WOOD, 1995). Por fim, o processo de expedição depende do local do desastre, das capacitações de expedição do fornecedor e do contrato negociado com a agência de ajuda humanitária (BEAMON e BALCIK, 2008). Naturalmente, o estado da infraestrutura local, abalada pelo desastre, determina o grau de complexidade da atividade de distribuição e, conseqüentemente, o conjunto de modais mais apropriados para o caso (MURRAY, 2005) Centralização vs. Descentralização Com relação à gerência de fluxos físicos, como evidenciado por Beamon e Balcik (2008), as cadeias de suprimentos humanitárias geralmente possuem instalações de armazenagem centrais (hubs) primários e secundários para consolidar as doações de diversas origens, armazená-las, selecioná-las e, finalmente, distribuí-las para os centros de distribuição mais próximos dos beneficiários. Essa estrutura é importante por três motivos principais: Gerenciar estoques de forma mais eficiente (OLORUNTOBA e GRAY, 2006); Separar as doações que não são apropriadas daquelas que devem ser encaminhadas às vítimas do desastre (LONG e WOOD, 1995); e Transferir a carga para modais mais adequados dando continuidade à distribuição até o beneficiário (MURRAY, 2005).

47 36 Os hubs locais são especialmente importantes para distribuição final, pois quanto mais próximo ao local do desastre mais danificada tende a estar a infraestrutura (MURRAY, 2005). Como será abordada a seguir, a última etapa da distribuição, comumente denominada distribuição last mile, é uma etapa especialmente crítica. As agências humanitárias recebem diversos tipos de doações. Muitos dos materiais doados, especialmente alimentos, não são apropriados para o consumo, pois podem estragar facilmente ou estão violados. Doações de itens inadequados são muito comuns, por isso é preciso sempre realizar um processo de triagem antes de encaminhá-los ao destino final (LONG e WOOD, 1995) Distribuição Last Mile Os últimos quilômetros, ou a última milha (last mile), como costumam chamar os estudiosos na área, é a parte que mais oferece desafios operacionais logísticos (MURRAY, 2005). Nas operações de ajuda após o furacão Katrina, por exemplo, mesmo alguns dias após o desastre, para percorrer a última milha até alcançar as vítimas era preciso atravessar uma região alagada por água barrenta, por onde apenas embarcações de pequeno porte, ou helicópteros, eram capazes de passar (DEJOHN, 2005). Ao se aproximar do destino, as estradas encontram-se, normalmente, mais danificadas. Os carregamentos e os meios de transporte precisam ser menores e, conseqüentemente, os custos relacionados aumentam (MURRAY, 2005; MCCLINTOCK, 2009). No estágio final a distribuição pode ter que ser feita através

48 37 de tração animal, bicicleta ou até mesmo a pé (MCCLINTOCK, 2009). Estes recursos de movimentação física, embora arcaicos, podem ser mais adequados às restrições de infraestrutura Tecnologia de Informação e Sistemas de Desempenho Com relação à utilização de tecnologia de informação, ela é considerada uma ferramenta crucial para alavancagem de eficiência nas operações (MURRAY, 2005). Assim como foi comprovado para as cadeias de suprimento comerciais, ela também tem um substancial impacto nas cadeias de suprimentos humanitárias (SOWINSKI, 2003). A tecnologia é um alavancador fundamental em três áreas: sistemas de mensuração de desempenho, sistemas de rastreamento de fluxos físicos, e sistemas de gestão da informação/conhecimento. Apesar das similaridades entre cadeias comerciais e humanitárias, há singularidades fundamentais que levaram o Fritz Institute a desenvolver, em conjunto com a Federação Internacional da Cruz Vermelha (IFRC), um sistema de mensuração desempenho especialmente para a logística humanitária (SOWINSKI, 2003). Este sistema rastreia o fluxo de doações até o momento de sua entrega, dando à organização uma visão integral do fluxo financeiro e de materiais (MURRAY, 2005). Listas de fornecedores, detalhes sobre acordos de compras e catálogos dos itens, que podem ser encontrados no sistema, permitem que as compras sejam feitas via internet, ao invés de pelo telefone ou fax (MURRAY, 2005), trazendo agilidade às operações. Segundo Sowinski (2003), o sistema aumentou a eficiência, a comunicação e a visibilidade da cadeia para a IFRC. Murray (2005) relata que estimativas da IFRC mostram que o sistema pode acelerar o tempo de

49 38 entrega dos materiais em até 30%. Esta aceleração nos processos, além de trazer uma maior agilidade para as operações, é fundamental também para alavancar a adaptabilidade em situações humanitárias. Outro sistema de mensuração de desempenho desenvolvido especialmente para o contexto humanitário é o sistema SUMA, desenvolvido pelo Pan American Health Organisation (TOMASINI e VAN WASSENHOVE, 2004; MURRAY, 2005). De acordo com Murray (2005), o sistema SUMA permite que os agentes humanitários categorizem as doações rapidamente após sua chegada, gerenciem os centros de distribuição e estabeleçam prioridades. A iniciativa privada também tem utilizado novas tecnologias para rastrear cargas e evitar rupturas provocadas por desastres em suas cadeias de suprimentos (AICHLMAYR, 2003). Segundo Aichlmayr (2003), quatro tipos de selos eletrônicos vêm sendo usados por empresas: RFID (Radio Frequency Identification), infravermelho, contato direto e satélite (ou celular) de longo alcance, sendo o primeiro o tipo mais comum. Para Murray (2005), no entanto, sistemas de baixa tecnologia têm maior potencial para aumentar a eficiência de cadeias de suprimento humanitárias. A identificação por cores como vermelho para alimentos e azul para vestuário pode ajudar a suavizar o fluxo dos suprimentos (MURRAY, 2005). Este ponto é bastante relevante, pois numa situação de crise é provável que as infraestruturas ligadas ao fornecimento de energia elétrica e comunicações estejam danificadas. Desta forma, sistemas de baixa tecnologia são mais adequados que sistemas que necessitam de eletricidade e telefonia/internet. Este ponto também está alinhado com recursos de movimentação e transporte, limitação apresentada anteriormente.

50 39 Não obstante, tecnologias de gestão do conhecimento também mostraram seu valor após os furacões Katrina e Rita (LAMONT, 2005). Durante as operações de evacuação, por exemplo, muitos familiares e amigos foram separados uns dos outros. Para contornar esta situação, o governo americano criou um endereço na internet ( que unia as listas de desaparecidos publicadas em diversos outros endereços, além de trazer informações sobre organizações e recursos governamentais que estavam disponíveis para os esforços de reconstrução (LAMONT, 2005). 2.4 GESTÃO DA LOGÍSTICA HUMANITÁRIA EM DESASTRES NATURAIS A gestão de desastres pode ser vista como um processo dividido em fases, ou um conjunto de processos (LONG, 1997; NISHA DE SILVA, 2001; KOVÁCS e SPENS, 2007). Kovács e Spens (2007) a descreveram em três fases principais: (1) Preparação, (2) Resposta Imediata e (3) Reconstrução (Figura 7). Preparação Resposta Imediata Reconstrução Figura 7: Fases da Gestão de Desastres (Kovács e Spens, 2007, p.101) No Brasil, por exemplo, os planos diretores de defesa civil da Secretaria Nacional de Defesa Civil abrangem programas específicos para os quatro chamados aspectos globais : (1) prevenção de desastres; (2) preparação para emergências e desastres; (3) resposta aos desastres; e (4) reconstrução. Os dois primeiros seriam equivalentes à fase de preparação de Kovács e Spens (2007).

51 40 Outros autores preferem formas diferentes de se referir às fases dos desastres, alguns de forma mais simplificada e outros de forma mais complexa. Maon et al (2009) propõem um modelo de dois ciclos o ciclo de prevenção e planejamento e o ciclo de reação e recuperação. Nesse caso, os autores defendem que sobreposições entre fases são comuns e, por isso, as fases deveriam ser descritas como ciclos, e não como um processo contínuo (MAON ET AL, 2009). Independente da forma de se descrever, a logística está presente em todas as fases da gestão de desastres e em cada uma delas diferentes recursos e habilidades são necessários (KOVÁCS e SPENS, 2007). Na fase de preparação, o planejamento logístico é fundamental para a elaboração e execução de medidas de prevenção e planos de evacuação quando é possível acompanhar a evolução do fenômeno (KOVÁCS e SPENS, 2007). Durante a fase de resposta, a rapidez com que os itens básicos de sobrevivência (como água, alimentos, itens de higiene e remédios) alcançam as vítimas, pode significar milhares de vidas. Já na reconstrução, o suporte da logística é necessário para otimizar a utilização dos escassos recursos que normalmente são destinados à última fase. Portanto, uma análise separada dessas diferentes fases torna-se necessária. Este é o objetivo das próximas seções Preparação Desastres naturais são difíceis de serem previstos, mas é notório que algumas regiões são mais suscetíveis a eles que outras (KOVÁCS E SPENS, 2007). Além disso, determinados tipos de desastres naturais ocorrem somente em algumas

52 41 regiões geográficas, como as erupções vulcânicas e os terremotos. Alguns fenômenos ainda são cíclicos, como os temporais e ciclones (ou furacões). Na Costa do Golfo, 97% dos temporais ocorrem entre 1º de junho e 30 de novembro, de acordo com a agência do governo americano National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA). A base de dados do EM-DAT, apresentada anteriormente, mostra-nos um padrão de ocorrência de desastres nos diferentes países do mundo (Figura 8). Para as instituições privadas da região da Costa do Golfo, se preparar para os ciclones é uma questão de boa prática empresarial, que é, inclusive, solicitada pelo governo local que pede, por exemplo, a grandes distribuidores para aumentarem o nível de estoques durante a temporada de furacões (LONGO, 2005). Na Austrália, sempre no início da temporada de ciclones (que vai de novembro a abril), é realizada uma campanha para lembrar a população sobre a necessidade de se preparar e como fazê-lo (OLORUNTOBA, 2010).

53 42 Número de Terremotos por País ( ) Número de Avalanches/Deslizamentos por País ( ) > 10 Número de Secas/Fome por País ( ) Número de Enchentes por País ( ) > 10 Número de Tempestades por País ( ) > 60 Número de Epidemias por País ( ) > Número de Vulcões por País ( ) > 2 Figura 8: Padrão de Ocorrências de Desastres por País (1970s-2000s) Fonte: acessado em 16 de janeiro de 2010 No Brasil, de acordo com a mesma base de dados EM-DAT, deslizamentos de terra, seca, fome e enchentes são os tipos mais comuns. Mas tratando-se de um

54 43 país de dimensões continentais é possível verificar, ainda, padrões de desastre através das regiões nacionais. De acordo com a Secretaria Nacional de Defesa Civil, os desastres no Brasil seguem o padrão: Região Norte: incêndios florestais e inundações; Região Nordeste: secas e inundações; Região Centro-Oeste: incêndios florestais; Região Sudeste: deslizamento e inundações; Região Sul: inundações, vendavais e granizo. A preparação para desastres é, portanto, algo não só possível, mas fundamental de se fazer (LONGO, 2005), por isso mesmo esta é a fase mais estudada dos desastres (KOVÁCS E SPENS, 2007). A fase de preparação envolve, principalmente, a mitigação de riscos e a elaboração de planos de ação em caso de desastres. Pela definição da International Strategy for Disaster Reduction (ISDR) das Nações Unidas o termo mitigação é definido como a redução ou limitação dos efeitos adversos de ameaças e desastres relacionados, (UNITED NATIONS, 2009, p.19). Trata-se, portanto, de ações como, por exemplo: Reforçar diques de contenção, o que poderia ter evitado grande parte do alagamento que sucedeu o furacão Katrina (US WHITE HOUSE, 2006); Evitar a ocupação de encostas, que no caso do Rio de Janeiro é responsável por grande parte dos deslizamentos de terra;

55 44 Instalar cabos de eletricidade por baixo da terra (e não suspensos) em regiões que sofrem com tempestades recorrentes, que podem evitar quedas de energia e acidentes com pessoas eletrocutadas (LONGO, 2005). Assim como a mitigação, os planos de ação dependem, naturalmente, dos desastres que tipicamente acontecem em uma determinada região. Locais próximos a vulcões, como alguns lugares da Islândia, ou que passam por períodos de tempestades/furacões, como a Costa do Golfo, precisam ter planos de evacuação bem elaborados (NISHA DE SILVA, 2001; KOVÁCS E SPENS, 2007). O governo, as empresas e as ONGs que atuam no local devem preparar tais planos (KOVÁCS e SPENS, 2007). Além disso, é possível planejar os itens que serão necessários após a incidência de um desastre. Os principais itens demandados são: água, remédios, comprimidos de cloração, tendas, cobertores e biscoitos de proteína para as crianças desnutridas (DIGNAN, 2005). Algumas agências humanitárias compram tais itens com tanta freqüência que desenvolveram relacionamentos mais fortes com seus fornecedores e acordos de compra de longo prazo (KOVÁCS e SPENS, 2007). Diversos sistemas e modelos foram desenvolvidos para tornar a resposta a desastres mais ágil (KOVÁCS e SPENS, 2007). Hale e Moberg (2005) desenvolveram um modelo processual de cinco fases para a localização de centros de distribuição em lugares seguros. Özdamar et al (2004) fizeram um modelo de planejamento para auxiliar nas decisões dinâmicas de como alocar materiais e meios de transporte que se adapta a novas demandas e ofertas. Nisha de Silva (2001) criou um modelo de evacuação que contempla, inclusive, questões comportamentais e possíveis cenários. Chang et al (2007) focaram no caso

56 45 específico das enchentes para desenvolver uma ferramenta que auxilia na tomada de decisão para agências governamentais que inclui variáveis como a estrutura das organizações de socorro, localização de depósitos, alocação de recursos sob restrições de capacidade e a distribuição dos recursos de emergência. A maior parte da literatura sobre gestão de desastres e preparação para emergências encontra-se, no entanto, em outras áreas de conhecimento, e não nas áreas de logística e cadeia de suprimentos; muitas pesquisas são direcionadas para agências governamentais, funcionários públicos e seguradoras (HALE e MOBERG, 2005). Mas a literatura sobre gestão de riscos em cadeias de suprimento comerciais também é extensa e pode ser de grande contribuição para a logística humanitária. Desde os ataques terroristas do dia 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, as empresas vêm intensificando a gestão de riscos em suas cadeias de suprimentos, não só se prevenindo de desastres provocados pelo homem, como também de desastres naturais (AICHLMAYR, 2003). Na academia, os estudos sobre o assunto também se intensificaram; muitos foram os artigos publicados sobre riscos de interrupções provocadas por desastres em cadeias de suprimentos comercias e formas de evitá-las (e.g. HALE e MOBERG, 2005; RAO e GOLDSBY, 2009). Já existe hoje, inclusive, uma certificação ISO que especifica os requisitos para um sistema de gestão de segurança, incluindo os aspectos críticos para a garantia da segurança da cadeia de suprimentos o ISO/PAS 28000: o que reforça a crescente importância que está sendo dada à gestão de riscos. Cada vez mais novas tecnologias de rastreamento de cargas surgem no mercado, como sensores de movimento, sensores de dióxido de carbono, detectores 14 Mais informações em www. iso.org

57 46 de radiação, dispositivos que avisam quando a porta do contêiner é aberta, câmeras de vigilância, entre outros (AICHLMAYR, 2003). A fim de evitar rupturas e interrupções em suas operações, as empresas estão realmente fazendo uso dessas novas tecnologias (AICHLMAYR, 2003). Uma contribuição interessante da literatura sobre gestão de riscos em cadeias de suprimento comerciais é o modelo proposto por Hauser (2003). A autora criou um modelo de sete fases para atingir o que chama de Risk-Adjusted Supply Chain Management, ou gestão da cadeia de suprimentos ajustada ao risco, que ela explica detalhadamente apresentando o exemplo de uma empresa (HAUSER, 2003). As sete etapas são: 1. Identificação de processos e riscos; 2. Identificação de vulnerabilidades; 3. Refinamento do modelo financeiro; 4. Definição do portfólio de complexidades e riscos; 5. Finalização do modelo; 6. Desenvolvimento de iniciativas; 7. Medição de desempenho. Hauser (2003) afirma, ainda, que uma gestão de riscos efetiva é um processo holístico, que envolve representantes da gerência sênior e stakeholders das áreas de finanças, operações, auditoria interna e gestão de riscos. A gestão de riscos na cadeia de suprimentos não deve ser confundida, no entanto, com as operações de resposta a desastres. Na verdade, gerir riscos na cadeia de suprimentos significa manter um processo cada vez mais complexo que se move de forma eficiente com o

58 47 menor custo total e sem comprometer a qualidade do produto ou a satisfação do cliente (HAUSER, 2003). Também podem ser encontrados na literatura complexos modelos matemáticos para o planejamento de estoques em casos de desastres e rupturas na cadeia de suprimentos. Lodree e Taskin (2008), por exemplo, criaram um modelo baseado no caso do vendedor de jornal que considera a incerteza da demanda e a incerteza da ocorrência de um evento extremo que pode ser aplicado tanto para cadeias de suprimento comerciais quanto para cadeias de suprimento sem fins lucrativos Resposta Uma vez que ocorre um desastre, os planos elaborados pelas agências de ajuda são colocados em prática (KOVACS e SPENS, 2007). Nesta fase é velocidade a qualquer custo, pois as primeiras 72 horas são cruciais (VAN WASSENHOVE, 2006). Desastres de grande escala exigem uma resposta rápida de um conjunto de atores que devem colaborar entre si para criar uma cadeia de suprimentos que fornece os bens necessários às vítimas, o mais rapidamente possível (BOIN ET AL, 2010). Porém, com todas as complexidades envolvidas muitas vezes os planos de ação não são seguidos (UHR ET AL, 2008) e a falta de coordenação e cooperação entre atores provoca congestionamentos em estradas e aeroportos, além de operações redundantes (SIMPSON, 2005).

59 48 A fase de resposta também possui uma extensa literatura no contexto humanitário. Muito se fala sobre os desafios de se estabelecer uma cadeia de suprimentos ágil, flexível e temporária, sobre a função crítica da cooperação entre atores e sobre parcerias entre empresas privadas e agências humanitárias (LONG e WOOD, 1995; TOMASINI e VAN WASSENHOVE, 2004; MURRAY, 2005; THOMAS e KOPCZAK, 2005; VAN WASSENHOVE, 2006; BEAMON e KOTLEBA, 2006; KOVACS e SPENS, 2007). Após a ocorrência de uma catástrofe, as agências de ajuda local (ou global dependendo da dimensão) enviam uma equipe de especialistas para realizar uma avaliação inicial da extensão dos danos e o número de pessoas afetadas (THOMAS e KOPCZAK, 2005; BEAMON e BALCIK, 2008). A avaliação constitui a base para a elaboração de listas de itens específicos e as quantidades necessárias para prestar socorro imediato às populações afetadas (THOMAS e KOPCZAK, 2005), mas essa informação costuma ser bastante incerta e limitada, principalmente nos primeiros momentos, por isso muitas ações são guiadas por suposições das necessidades das pessoas afetadas (LONG e WOOD, 1995). Muitas organizações possuem antecipadamente estoques de emergência de produtos comumente necessários que são enviados a partir do armazém mais próximo (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Doadores tradicionais do governo e do público são contatados como forma de garantir fundos para as operações de ajuda; em seguida fornecedores e prestadores de serviços logísticos são mobilizados e as mercadorias de todo o mundo começam a fluir (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Quando o abastecimento chega, transporte local, armazenagem e distribuição devem estar organizados, o que é um feito enorme para realizar, dados os locais

60 49 remotos em que os desastres tendem a ocorrer, a singularidade das necessidades de cada desastre em termos de conhecimentos e bens, e o fato de que o local do desastre está muitas vezes num estado de caos, com estradas, aeroportos e pontes destruídos, limitando a capacidade de distribuição (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Governos nacionais e locais, através do qual as organizações humanitárias devem coordenar as suas atividades, podem ser, muitas vezes, gravemente afetados, ou mesmo destituídos no caso de uma situação de conflito (THOMAS e KOPCZAK, 2005). Regiões menos desenvolvidas são ainda mais propensas a destruições de grande escala. Desastres como terremotos e inundações são muitas vezes ampliados devido a situações precárias de moradia e construções inadequadas (KOVACS e SPENS, 2007). Thévenaz e Resodihardjo (2010) buscaram resumir os fatores que impedem uma resposta adequada após desastres naturais. Segundo as autoras os principais fatores identificados são: As características intrínsecas do desastre natural e a extensão das suas conseqüências, como o escopo e a escala do desastre, a antecipação do evento, a velocidade de ocorrência do desastre, entre outros fatores; A organização da resposta à emergência em relação ao processo de tomada de decisão e a coordenação interna e entre organizações; As políticas de gestão de desastres adotadas pelos governos locais; O ambiente social e econômico, que influencia diretamente no impacto do desastre sobre a população; e

61 50 A abundância de recursos financeiros, que não pode ser generalizado já que esse foi um fator que as autoras detectaram apenas no caso do tsunami que atingiu a Ásia em Segundo Thévenaz e Resodihardjo (2010), a enorme quantidade de organizações presentes na região resultou em uma resposta fragmentada, com duplicação de esforços, confusões e reuniões de coordenação que consumiam muito tempo. Frente a tantas complexidades, a cooperação entre atores se torna um fator crítico. As Nações Unidas, no sentido de promover um mecanismo de coordenação entre agências de ajuda humanitária em desastres de grande escala, criou a United Nations Joint Logistics Center (UNJLC), que agrega parceiros-chave dentro e fora da ONU 15. Uma reposta bem sucedida também depende em grande parte das capacitações locais e da colaboração do governo local em possibilitar a entrada de pessoas e agências estrangeiras (VAN WASSENHOVE, 2006). Questões políticas são grandes entraves para a ação das organizações de ajuda (MURRAY, 2005). A última milha é o desafio final para as agências humanitárias nas operações de resposta. Como nos quilômetros finais o acesso costuma ser mais difícil, o envio de materiais em embalagens cujo tamanho e peso podem ser manuseados por uma única pessoa é muito importante (MURRAY, 2005) acessado em 15/02/2010

62 Reconstrução Por fim, como os desastres de grande escala podem destruir substancialmente as moradias e a infraestrutura local, ou mesmo desencadear desastres de início lento, como fome e epidemias, a fase de recuperação é extremamente importante para reabilitar o local e promover o bem-estar da população (VAN WASSENHOVE, 2006). Esta é, porém, a fase que menos recebe atenção de estudiosos e da mídia. Conseqüentemente, também é reduzido o número de doações e a contenção de gastos se torna uma questão mandatória (KOVACS e SPENS, 2007). A revisão de literatura aponta desafios desta fase que incluem: A necessidade de reconstruir casas, pontes, hospitais, tudo isso sem o apoio de uma infraestrutura de transporte, um enorme desafio para os engenheiros civis (VILLIERS, 2008); Promover o reencontro de familiares e amigos que foram separados pelo desastre (LAMONT, 2005); O aprovisionamento (de forma econômica) de alimentos, remédios, material de construção e outros itens que ainda não estão disponíveis em fornecedores locais (LAMONT, 2005); e A reabilitação da economia local (MURRAY, 2005). Uma boa gestão de desastres deve considerar os acertos e erros das fases de resposta e reconstrução para que os planos de ação sejam atualizados e os riscos que estiveram presentes mitigados (KOVACS e SPENS, 2007).

63 AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO Apesar da importância das cadeias de suprimentos humanitárias, sistemas de medição e medidas de desempenho não têm sido amplamente desenvolvidos e implementados nessa área (MAON ET AL, 2009). Esta é uma grande limitação da área de conhecimento. Sem a apropriada medição de desempenho e comparativo histórico, o aprendizado e melhorias operacionais ficam comprometidos. Vários fatores tornam a medição do desempenho uma tarefa difícil para as organizações de ajuda humanitária. As próprias características do ambiente onde elas atuam complicam ainda mais os esforços nesse sentido (BEAMON e BALCIK, 2008). A falta de instrumentos e processos de medição impede as agências de ajuda humanitária de adquirirem uma percepção de seu próprio desempenho operacional e de reterem as lições de operações anteriores (MAON ET AL, 2009). Sistemas eficazes de avaliação de desempenho ajudariam profissionais da área em suas decisões, contribuiriam para a melhoria da eficiência e eficácia das operações de socorro e demonstrariam o desempenho da cadeia, aumentando, assim, a transparência e a capacidade de prestação de contas na resposta a desastres (BEAMON e BALCIK, 2008). Alguns esforços promissores no desenvolvimento de sistemas de mensuração de desempenho específicos para a logística humanitária foram apontados pela revisão de literatura. O departamento de logística da Federação Internacional da Cruz Vermelha (IFRC), por exemplo, desenvolveu uma ferramenta chamada Development Indicator Tool para orientar e monitorar diariamente a melhoria contínua do desempenho das unidades regionais de logística (SCHULZ e HEIGH, 2009). Os objetivos da

64 53 ferramenta são: (1) ajudar a manter a direção certa e manter a organização a par de todas as melhorias durante o ano, ressaltando as áreas e projetos que mais impactam no desempenho; (2) promover a troca de boas práticas e gerar dados para a tomada de decisões estratégicas; e (3) dar mais transparência aos doadores informando-os sobre a eficiência e melhoria contínua da organização (SCHULZ e HEIGH, 2009). A ferramenta foi pensada com base no Balanced Scorecard (BSC) (SCHULZ e HEIGH, 2009). Os indicadores são atribuídos às perspectivas do Serviço ao Cliente, do Controle Financeiro, da Aderência Processual e da Inovação e Aprendizado, dimensões parcialmente interligadas pela ferramenta (SCHULZ e HEIGH, 2009). A Figura 9, retirada do artigo de Schulz e Heigh (2009), mostra a interface da ferramenta. Figura 9: Development Indicator Tool (Schulz e Heigh, 2009, p.1044)

65 54 Os indicadores utilizados são: Serviço ao Cliente: o Performance de entrega (%); o Encomendas entregues no prazo (%); o Estoques geridos por acordos de serviço (%); o Relatórios mensais aos clientes no prazo (%); Controle Financeiro: o Desvio do orçamento da unidade (%); o Desvio do orçamento de projetos (%); o Turnover do serviço versus plano (%); o Receita do serviço versus plano (%); o Recuperação de custos (%); Aderência Processual: o Capacidade de estoque disponível para abastecer famílias em 48 h (segmentado por propriedade do estoque) (%); o Capacidade de estoque disponível para abastecer famílias em 14 dias (segmentado por propriedade do estoque) (%); o Giro de estoque de ajuda (número de giros); o Aquisições utilizando o Software de Logística Humanitária (HLS) (%); o Veículos operacionais utilizando o IT-software Fleet Wave (%); o Custo médio de aquisição por transação (CHF); o Custo médio de armazenagem por m 2 (CHF); o Custo percentual médio de transporte sobre o custo total do pedido para frete aéreo (%); o Custo percentual médio de transporte sobre o custo total do pedido para outros modais de transporte (%); Inovação e Aprendizado: o Desenvolvimento do pessoal (%); o Tempo de projeto real versus tempo do projeto planejado (verde, amarelo ou vermelho); o Reporte/comunicação no prazo (verde, amarelo ou vermelho).

66 55 Beamon e Balcik (2008) adaptaram um modelo existente de avaliação de desempenho em cadeias de suprimentos comerciais considerando as características únicas do contexto humanitário. As métricas desenvolvidas pelas autoras são divididas entre indicadores de recursos, indicadores de rendimento e indicadores de flexibilidade (BEAMON e BALCIK, 2008). São eles: Indicadores de Recursos: o Custo total dos recursos utilizados ($); o Custos gerais ($); o Custo total de distribuição (considerando transporte e manuseio de carga) ($); o Investimento em estoque ($); o Obsolescência e deterioração de estoque (%); o Custo de pedido/setup ($); o Custo de manutenção de estoques ($); o Custo dos materiais ($); o Número de trabalhadores por beneficiário (pessoas); o Número de horas gastas diretamente na distribuição de ajuda por número total de horas de trabalho (%); o Dólares gastos por beneficiário ($/pessoa); o Dólares recebidos de doadores por tempo ($/tempo); Indicadores de Rendimento: o Quantidade total de materiais distribuídos para beneficiários ($ ou quantidade); o Quantidade total de cada tipo de material distribuído para beneficiários ($ ou quantidade); o Quantidade total de materiais distribuídos por região ($ ou quantidade); o Quantidade total de materiais distribuídos por beneficiário ($ ou quantidade); o Alcance da meta de fill rate (%); o Fill rate médio por item (%);

67 56 o Probabilidade de stock-out (%); o Número de pedidos em atraso (quantidade); o Número de stock-outs (quantidade); o Nível médio de pedidos em atraso (%); o Tempo de resposta médio (tempo); o Tempo de resposta mínimo (tempo); Indicadores de Flexibilidade: o Número de unidades individuais de materiais de primeira necessidade que a organização pode providenciar no intervalo de tempo após o desastre em que mais vidas são perdidas 16 (quantidade); o Tempo de resposta mínimo (tempo); o Mix de produtos que a cadeia humanitária pode providenciar em um determinado intervalo de tempo (quantidade). Apesar dos avanços em métricas para avaliar o desempenho de cadeias de suprimentos humanitárias, as organizações de ajuda não costumam utilizá-los (MAON ET AL, 2009). 2.6 O MODELO 21st CENTURY LOGISTICS As medidas de desempenho criadas para o ambiente humanitário são complexas de serem avaliadas, principalmente quando se deseja avaliar a ação conjunta de todas as organizações envolvidas. Bowersox, Closs e Stank (1999) desenvolveram um modelo que abrange o intervalo e a continuidade necessários para ligar os fornecedores (de matéria-prima e recursos) aos clientes finais em cadeias de suprimentos comerciais. O modelo referencial 21st Century Logistics explora a integração/coordenação de fluxos e 16 Depende do tipo de desastre

68 57 processos considerando os contextos: (1) operacional; (2) de planejamento e controle; e (3) comportamental (BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999). Para cada contexto o referencial apresenta as competências e capacitações necessárias para o desenvolvimento de desempenho superior. De acordo com o referencial 21st Century Logistics, o contexto operacional envolve os processos relacionados a compras, produção e logística, que possibilitam o atendimento aos pedidos e o ressuprimento dos canais de distribuição. A integração é importante tanto internamente quanto entre os elos da cadeia (BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999). Por isso, tal contexto envolve a integração com o cliente, a integração interna e a integração com fornecedores. O contexto de planejamento e controle engloba tecnologia da informação e sistemas de avaliação do desempenho. As duas competências que fazem parte do contexto são: integração entre tecnologia e planejamento e integração de medidas de desempenho (BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999). Já o contexto comportamental refere-se à integração de relacionamentos necessária para o sucesso de uma estratégia de operações (BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999). A Tabela 5 resume as competências necessárias em cada contexto para garantir o fluxo eficiente e eficaz de materiais, informações e recursos financeiros (BOWERSOX, CLOSS e STANK, 1999).

69 58 Tabela 5: Modelo Referencial 21st Century Logistics (Bowersox, Closs e Stank, 1999) CONTEXTO OPERACIONAL INTEGRAÇÃO COM O CLIENTE: Foco segmentado Relevância Capacidade de resposta Flexibilidade INTEGRAÇÃO INTERNA: Unificação de funções Padronização de processos e práticas Simplificação Observância Adaptação estrutural INTEGRAÇÃO COM FORNECEDORES: CONTEXTO DE PLANEJAMENTO E CONTROLE INTEGRAÇÃO ENTRE TECNOLOGIA E PLANEJAMENTO: Gestão da informação Comunicação interna Conectividade externa Planejamento colaborativo INTEGRAÇÃO DE MEDIDAS DE DESEMPENHO: Avaliação funcional Metodologias de custos Uso de métricas abrangentes Avaliação de impactos financeiros CONTEXTO COMPORTAMENTAL INTEGRAÇÃO DE RELACIONAMENTOS: Especificidade de papeis e responsabilidades Orientações Compartilhamento de informações Compartilhamento de riscos e benefícios Alinhamento estratégico Fusão operacional Ligação financeira Gestão de fornecedores Embora não tenha sido desenvolvido especificamente para o contexto humanitário, este modelo será utilizado de forma adaptada. Sua relevância está no detalhamento dos contextos, competências e capacitações relacionadas aos processos da cadeia de suprimento e, principalmente, pela consideração de questões relacionadas à coordenação e integração de diversas funções logísticas. Estas questões são extremamente críticas em cadeias de suprimentos humanitárias (JAHRE ET AL, 2009; CHANDES e PACHÉ, 2010). Na próxima seção, o modelo referencial proposto neste presente estudo é apresentado. Ele considera a combinação do referencial 21st Century Logistics com

70 59 os referenciais específicos destacados anteriormente na revisão da literatura. O referencial proposto para o contexto humanitário é aplicado em dois estudos de caso: furacão Katrina e Chuvas de Abril de 2010 na cidade do Rio de Janeiro. 2.7 MODELO REFERENCIAL PROPOSTO O modelo referencial proposto para guiar as entrevistas e analisar o caso tem como principal base as fases propostas por Kovács e Spens (2007) e o modelo 21st Century Logistics de Bowersox, Closs e Stank (1999). Para cada fase da gestão da logística humanitária os três contextos (operacional, de planejamento e controle e comportamental) do 21st Century Logistics são adaptados à luz dos artigos explorados na revisão bibliográfica. O resultado é apresentado na Tabela 6.

71 60 Tabela 6: Modelo Referencial Proposto Modelo 21 st Century Logistics Preparação Resposta Recuperação Contexto Operacional - Integração com população em áreas de risco - Integração interna para preparação para desastres - Integração com fornecedores (preparação) - Integração com vítimas - Integração interna no momento de caos - Integração com fornecedores (ação) - Integração com beneficiários de ajuda - Integração interna para recuperação - Integração com fornecedores (ação e melhoria) Contexto de Planejamento e Controle - Integração entre tecnologia e planejamento (preparação) - Integração de medidas de desempenho (planejamento) - Integração entre tecnologia e planejamento (ação) - Integração de medidas de desempenho (resultado) - Integração entre tecnologia e planejamento (melhoria) - Integração de medidas de desempenho (melhoria) Contexto Comportamental - Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação) - Integração de relacionamentos (aderência aos papéis e plano de ação previsto) - Integração de relacionamentos (ação e melhoria) O modelo referencial proposto identifica processos, restrições, competências e recursos, denominados neste trabalho de itens de cada fase, que podem melhorar o desempenho da gestão da logística humanitária. Um detalhamento do referencial proposto em cada fase de Preparação, Resposta e Recuperação nos três contextos previamente citados são apresentados nas tabelas a seguir (Tabela 7, Tabela 8, Tabela 9).

72 61 Tabela 7: Etapa de Preparação Detalhamento dos Contextos Modelo 21 st Century Logistics Contexto Operacional Contexto de Planejamento e Controle Contexto Comportamental Preparação - Integração com população em áreas de risco: Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis - Integração interna para preparação para desastres: Integração entre áreas funcionais Padronização e simplificação de processos - Integração com fornecedores (acordos): Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores - Integração entre tecnologia e planejamento (preparação): Implementação de sistemas de gestão da informação Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta Planejamento colaborativo entre organizações - Integração de medidas de desempenho (planejamento): Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho - Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação): Determinação de papéis e responsabilidades com clareza Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos

73 62 Tabela 8: Etapa de Resposta Detalhamento dos Contextos Modelo 21 st Century Logistics Contexto Operacional Contexto de Planejamento e Controle Contexto Comportamental - Integração com vítimas: Avaliação inicial do desastre Resposta Capacidade de atender as vítimas - Integração interna no momento de caos: Eficiência do fluxo processual Capacidade de adaptação - Integração com fornecedores (ação) Capacidade de fusão operacional com fornecedores Capacidade de gestão do fornecimento - Integração entre tecnologia e planejamento (ação): Capacidade de gestão da informação Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados Colaboração (troca de informações) entre organizações - Integração de medidas de desempenho (resultado): Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos - Integração de relacionamentos (aderência aos papéis e plano de ação previsto): Aderência aos papéis e responsabilidade planejados Compartilhamento de informações e recursos

74 63 Tabela 9: Etapa de Recuperação Detalhamento dos Contextos Modelo 21 st Century Logistics Contexto Operacional Contexto de Planejamento e Controle Contexto Comportamental Recuperação - Integração com beneficiários de ajuda: Atendimento às necessidades de reconstrução da região Atendimento às necessidades da população afetada - Integração interna para recuperação: Integração entre as organizações competentes para reconstrução - Integração com fornecedores (ação e melhoria): Capacidade de gestão do fornecimento - Integração entre tecnologia e planejamento (melhoria): Capacidade de gestão da informação Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta Colaboração entre organizações - Integração de medidas de desempenho (melhoria): Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas - Integração de relacionamentos (ação e melhoria): Revisão de papéis e responsabilidades Compartilhamento de informações e recursos A análise do desempenho em cada fase (Preparação, Resposta e Recuperação) é realizada considerando o conjunto das organizações envolvidas. Geralmente, cada organização possui um foco determinado e um objetivo particular. Esta forma de analisar o desempenho leva em conta o resultado que o conjunto foi capaz de oferecer, assim como a integração entre tais organizações. A Figura 10 a seguir resume os itens de mensuração de desempenho para cada fase para o modelo referencial proposto.

75 64 Desempenho da Gestão da Logística Humanitária Preparação: -Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos -Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis -Integração entre áreas funcionais -Padronização e simplificação de processos -Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores -Implementação de sistemas de gestão da informação -Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta -Planejamento colaborativo entre organizações -Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho -Determinação de papéis e responsabilidades com clareza -Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos Resposta: -Avaliação inicial do desastre -Capacidade de atender as vítimas -Eficiência do fluxo processual -Capacidade de adaptação para o desastre em questão -Capacidade de fusão operacional com fornecedores -Capacidade de gestão do fornecimento -Capacidade de gestão da informação -Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados -Colaboração (troca de informações) entre organizações -Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos -Aderência aos papéis e responsabilidade planejados -Compartilhamento de informações e recursos Recuperação: -Atendimento às necessidades de reconstrução da região -Atendimento às necessidades da população afetada -Integração entre as organizações competentes para reconstrução -Capacidade de gestão do fornecimento -Capacidade de gestão da informação -Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta -Colaboração entre organizações -Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas -Revisão de papéis e responsabilidades -Compartilhamento de informações e recursos Figura 10: Modelo Referencial Proposto Após apresentação do referencial proposto, a próxima seção detalhará a metodologia utilizada para aplicação e validação do referencial.

76 65 3 METODOLOGIA DE PESQUISA Este capítulo irá abordar os aspectos relacionados à metodologia da pesquisa. Primeiramente serão apresentadas as principais perguntas da pesquisa, que justificam o segundo item: a utilização do método escolhido. Em seguida serão explicadas as escolhas do caso e dos entrevistados e a forma como os dados foram coletados e analisados. Por fim, o último item tratará das limitações do método escolhido. 3.1 PROPÓSITO E PERGUNTA DA PESQUISA Esta pesquisa tem o seguinte propósito: Investigar as competências associadas com o desempenho superior da gestão logística em casos de desastres naturais de forma a propor um referencial teórico a partir da revisão da literatura. Do modelo referencial proposto foram geradas as seguintes perguntas para as organizações envolvidas na gestão de desastres: Preparação: o Havia sido feito algum tipo de levantamento quanto ao padrão e aos riscos de desastres naturais na região? o Houve esforços no sentido de preparar uma resposta no caso de um desastre ocorrer? o Os equipamentos e recursos disponíveis eram adequados? o Os processos eram padronizados e simplificados?

77 66 o Como foi projetada a capacidade da estrutura? o Existiam acordos com fornecedores de materiais críticos? o Como estava sendo realizada a gestão da informação? o Quais eram os meios de comunicação disponíveis? o Havia sistemas de alerta para comunicar a população sobre possíveis ocorrências? o Havia algum tipo de colaboração na fase de planejamento entre organizações que prestam socorro? o Existiam métricas pré-definidas para avaliar o desempenho? o Os papéis e responsabilidades foram definidos com clareza? o Existiam acordos de compartilhamento de informações e recursos entre organizações? Resposta: o Como foi realizada a avaliação inicial do desastre? o As organizações foram capazes de prover uma resposta adequada? o As organizações demonstraram ser flexíveis ao responderem ao desastre? o O fluxo de processos se desenrolou de forma eficiente? o Como a estrutura se adaptou para o desastre em questão? o Qual foi o papel dos fornecedores durante a resposta? o Foi possível contar com a capacidade operacional dos fornecedores no apoio à gestão do desastre? o Como foi realizada a gestão dos fornecedores? o Como foi realizada a gestão da informação? o Quais meios de comunicação foram utilizados?

78 67 o Algum sistema de alerta foi utilizado para avisar a população? o Houve colaboração entre organizações prestadoras de socorro? o O desempenho foi avaliado dentro das organizações? o Os papéis e responsabilidades definidos foram respeitados? o Informações e recursos foram compartilhados entre organizações? Recuperação: o Foi elaborado um plano de reconstrução/recuperação da região? o Como foi a participação das organizações responsáveis na fase de recuperação? o Como a estrutura de gestão de desastres respondeu às necessidades da fase de reconstrução? o Como foi a participação de fornecedores? o Como foi realizada a gestão da informação nessa fase? o Quais meios de comunicação foram utilizados? o Foi realizada a revisão/recuperação dos sistemas de alerta à população? o Houve colaboração entre organizações nessa fase? o Buscou-se aprimorar a avaliação/medição do desempenho? o Caso a estruturação das organizações tenha sido ineficiente, os papéis e responsabilidades foram revistos? o Buscou-se melhorar o compartilhamento de informações e recursos entre organizações?

79 MÉTODO DA PESQUISA São eles: Para Yin (2005), três fatores determinam a escolha do método de pesquisa. O tipo de questão de pesquisa proposta; A extensão de controle que o pesquisador tem sobre eventos comportamentais atuais; e O grau de enfoque em acontecimentos contemporâneos em oposição a acontecimentos históricos. O tipo de questão abordada é a primeira e mais importante condição para identificar a melhor estratégia de pesquisa (YIN, 2005). Para Yin (2005), os estudos de caso são mais indicados para questões de pesquisa que se iniciem com as palavras como e por quê. O controle sobre eventos comportamentais pode ser mais bem compreendido se considerarmos experimentos em laboratório. Presume-se que em um ambiente de laboratório seja possível controlar todas as variáveis que não fazem parte do escopo da pesquisa (YIN, 2005). Em contrapartida, estudos de caso são indicados em situações em que se tem pouco ou nenhum controle sobre os eventos comportamentais (YIN, 2005). Por fim, a estratégia do estudo de caso é indicada para se examinar acontecimentos contemporâneos, ou seja, quando é possível realizar observação direta dos acontecimentos estudados e entrevistar pessoas envolvidas nele (YIN, 2005).

80 69 A maior parte da literatura sobre logística humanitária é recente e há poucas publicações acadêmicas. Pouco se tem escrito sobre logística humanitária no contexto brasileiro, fora eventuais publicações jornalísticas sem profundidade. Por isso, um estudo exploratório se mostra mais adequado. Segundo Ellram (1996), as metodologias qualitativas adequadas para estudos exploratórios são: experimentos, estudos de caso e observação do participante. Considerando o contexto imprevisível da logística humanitária, a metodologia de estudo de caso foi escolhida. Optou-se, neste estudo, pela realização de entrevistas orientadas por um roteiro, com perguntas baseadas no referencial teórico apresentado, de forma a abordar as questões relacionadas à integração e coordenação entre atores nas três fases dos desastres naturais (Preparação, Resposta e Recuperação). As entrevistas foram complementadas por artigos de jornal e informações colhidas em debates sobre o assunto e durante visitas às organizações envolvidas na gestão de desastres na cidade do Rio de Janeiro. O estudo de caso é uma investigação que se baseia em várias fontes de evidências e utiliza o desenvolvimento prévio de proposições teóricas para conduzir a coleta e a análise de dados (YIN, 2005). Após a coleta de dados, é preciso, portanto, ter critérios estabelecidos para interpretar as constatações (YIN, 2005). O caso escolhido será analisado conforme o modelo referencial teórico desenvolvido para tal fim.

81 ESCOLHA DO CASO Desastres naturais não ocorrem sob aviso. Em abril de 2010 uma forte chuva provocou alagamentos e deslizamentos no estado do Rio de Janeiro. Devido à localização e ao fato de ter ocorrido recentemente durante a fase inicial desta pesquisa o caso das Chuvas de Abril foi escolhido. Outras chuvas fortes já ocorreram no mesmo local anteriormente, o que possibilitaria a investigação longitudinal. Para o objetivo desta pesquisa, porém, a comparação com outros casos poderia causar diferenças de interpretação por parte dos entrevistados devido, principalmente, ao afastamento temporal entre eles. Foi decidido, portanto, realizar apenas o estudo de caso sobre as Chuvas de Abril no Rio de Janeiro. Adicionalmente, será utilizado o caso do furacão Katrina (2004), oriundo de dados secundários. Embora os resultados dos estudos de caso único sejam mais difíceis de generalizar, eles podem ser a base para explanações e, posteriormente, generalizações sobre um tema (YIN, 2005). Segundo Yin (2005), cinco fundamentos lógicos justificam a adoção de um estudo de caso único, são eles: Quando o caso único é decisivo para testar uma teoria; Quando se trata de um caso raro ou extremo; Quando se trata de um caso representativo ou típico; Quando o caso único é um caso revelador; ou Quando o caso único pode ser considerado um caso longitudinal, ou seja, quando é possível estudar o mesmo caso único em dois ou mais pontos diferentes no tempo.

82 71 De acordo com o Eng. Paulo Fonseca (Rio Águas) e com dados disponíveis no site do Alerta Rio, as chuvas ocorridas em abril de 2010 no Rio de Janeiro podem ser consideradas um caso extremo e raro se comparado com os desastres naturais que costumam ocorrer na cidade. Primeiramente, porque as chuvas tiveram uma duração mais longa que o normal e, associado a isso, a maré (tanto astronômica quanto meteorológica) estava alta, contribuindo para a ocorrência de alagamentos. Através do referencial teórico desenvolvido para a análise de dados, o caso único das Chuvas de Abril será estudado de forma longitudinal, considerando os esforços de preparação, resposta e reconstrução das áreas afetadas, o que justifica, novamente, a escolha de um caso único. 3.4 SELEÇÃO DOS ENTREVISTADOS Foram selecionados representantes dos principais órgãos envolvidos na preparação, resposta e recuperação de desastres naturais no Rio de Janeiro. Os profissionais entrevistados atuaram nas três fases da gestão de desastres no caso das chuvas de abril de 2010 e conhecem bem o funcionamento dos diversos órgãos competentes. Eng. Herbem Maia, Chefe de Gabinete do Presidente (Geo-Rio) Eng. Paulo Fonseca, Gerente de Pesquisa e Suporte Técnico (Rio Águas) e Prof. do Departamento de Engenharia Civil do Setor de Recursos Hídricos (UFF) Eng. Antônio Humberto Porto Gomes, Gerente de Projetos da Bacia Hidrográfica da Baía da Guanabara (Rio Águas)

83 72 Tenente-Coronel Márcio Motta, Coordenador de Operações da Defesa Civil do Município do Rio de Janeiro Tereza Maria da Silva, Ouvidora da Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS) Luiz Alberto do Lemos Sampaio, Presidente da Cruz Vermelha do Rio de Janeiro Eliza Rosa Brandão, Presidente da Associação de Moradores do Morro dos Prazeres 3.5 COLETA E ANÁLISE DOS DADOS Para investigar o caso das Chuvas de Abril de 2010 no Rio de Janeiro foram realizadas entrevistas em profundidade com alguns dos principais envolvidos no desastre e em sua gestão. Para facilitar a análise, as entrevistas foram gravadas. Também foram utilizadas informações colhidas durante o seminário Chuvas de Abril, lições e soluções realizado pelo Jornal do Brasil no dia 7 de junho de 2010, que contou com a presença de representantes do governo estadual do Rio de Janeiro e de municípios afetados, além de funcionários de alto escalão da Geo-Rio e de acadêmicos da COPPE. Informações secundárias, coletadas em notícias de jornais e revistas, no website dos órgãos supracitados e em fontes idôneas, também foram utilizadas. Como pôde ser observado na revisão bibliográfica, a integração entre os diferentes atores e a coordenação das atividades são os pontos mais críticos na

84 73 gestão de desastres naturais. O referencial proposto (Tabela 6) será utilizado como base para a elaboração do roteiro das entrevistas e guiará a análise de dados. 3.6 LIMITAÇÕES DO MÉTODO O método do estudo de caso possui, no entanto, algumas limitações. Segundo Yin (2005), as principais críticas feitas ao método são: Viés do entrevistador (ou subjetividade da coleta de dados), que pode ser tanto por uma falta de rigor da pesquisa quanto resultado de interpretações errôneas; Pouca base para fazer generalizações científicas; e Elaboração de documentos exageradamente extensos e com pouca objetividade. Conhecidas as limitações do método, buscou-se nesse estudo evitar vieses durante as entrevistas e na fase de interpretação, evitar generalizar conclusões e evitar a perda de objetividade na análise dos casos.

85 74 4 CASO FURACÃO KATRINA Ciclones tropicais são fenômenos cíclicos em que áreas de baixa pressão atmosférica são formadas sobre águas mornas tropicais e subtropicais e se acumulam em uma enorme massa de circulação de vento e trovoadas que podem ocupar centenas de quilômetros de extensão. Seus ventos de superfície atingem velocidades de 200 km/h ou mais. A combinação das ondas criadas pelo vento com a baixa pressão dos ciclones tropicais pode produzir ondas enormes e de alta velocidade com elevado poder de destruição. Cerca de 80 ciclones tropicais se formam a cada ano no mundo. A nomenclatura depende, no entanto, do local onde o fenômeno se forma. Furacão é o nome dado aos ciclones tropicais que se formam no Oceano Atlântico, Caribe e Golfo do México e na região nordeste do Oceano Pacífico; no noroeste do Oceano Pacífico e no Mar da China Meridional eles são denominados tufões, enquanto no Oceano Índico e no Pacífico Sul são chamados pelo nome genérico, ciclones tropicais 17. O furacão Katrina atingiu a costa dos Estados Unidos nos últimos dias de agosto de 2005, devastando uma área de mais de km 2 em 138 municípios (US WHITE HOUSE, 2006). De acordo com dados do National Hurricane Center (NHC), a devastação provocada pelo Katrina o colocou em terceiro lugar no ranking dos piores furacões em termos de número de mortos e em primeiro em relação a perdas financeiras no território americano (BLAKE ET AL, 2007). A trajetória percorrida pelo furacão pode ser vista na Figura World Meteorological Organization (WMO) - acessado em 25/04/2010

86 75 Figura 11: Trajetória do Furacão Katrina (Central Florida Hurricane Center) Nos Estados Unidos, a intensidade dos furacões é medida através da escala Saffir-Simpson 18. Trata-se de uma classificação de 1 a 5 baseada, atualmente 19, na velocidade máxima de vento na superfície que é sustentada por pelo menos um minuto 20, com o objetivo de estimar o potencial de inundações e danos materiais que um furacão pode provocar. Ao atingir a terra, o Katrina foi considerado um furacão de categoria 3, mas sua capacidade destrutiva já poderia ser equiparada a do furacão Camille, de categoria 5, que destruiu a Costa do Golfo em 1969, devido à extensão que seus ventos atingiram (US WHITE HOUSE, 2006). 18 Atlantic Oceanographic and Meteorological Laboratory (AOML), National Oceanic and Atmospheric Administration (NOOA) - acessado em 27/04/ Versões anteriores da escala Saffir-Simpson utilizavam outros parâmetros no cálculo da intensidade dos furacões. Mais informações em 20 National Hurricane Center (NHC), National Oceanic and Atmospheric Administration (NOOA) - acessado em 27/04/2010.

87 76 Foram confirmadas mortes (US WHITE HOUSE, 2006), e há ainda 135 desaparecidos em decorrência do furacão (ASCE, 2007). Como a população da região afetada é majoritariamente da raça negra, verifica-se proporcionalmente que entre as vítimas fatais do Katrina, 52% eram negros (Figura 12). A população mais idosa (acima de 70 anos), em grande parte impossibilitada de fugir, representou 60% das mortes. 8% Fatalidades por Origem e Idade 40% 52% Negros Caucasianos Outros 60% 40% Até 70 anos > 70 anos Figura 12: Fatalidades do Furacão Katrina (ASCE, 2007) Cerca de casas foram destruídas ou danificadas, além de bens de consumo e de diversas propriedades comerciais e públicas, resultando em um prejuízo de quase cem bilhões de dólares (US WHITE HOUSE, 2006), como mostra a Tabela 10. Tabela 10: Danos Causados pelo Furacão Katrina (US White House, 2006) Moradias Bens de consumo duráveis Propriedades comerciais Propriedades públicas TOTAL $67 bilhões $7 bilhões $20 bilhões $3 bilhões $96 bilhões

88 77 Nova Orleans foi o município mais afetado pelo Katrina, onde oitenta por cento da cidade ficou inundada (US WHITE HOUSE, 2006). Estima-se que a população da cidade tenha sido reduzida em 44% entre os anos de 2004 e 2006 devido aos efeitos do furacão (ASCE, 2007). Os danos em residências, comércio, indústrias e prédios públicos da cidade somaram aproximadamente 21 bilhões de dólares. A falta de eletricidade provocou a perda de grande quantidade de alimentos e equipamentos (ASCE, 2007). A taxa de desemprego dos locais afetados em Mississipi e na Louisiana dobrou, passando de 6% para 12%. O preço da gasolina aumentou no país inteiro (US WHITE HOUSE, 2006). Além da destruição de cidades, das mortes e das perdas econômicas, o Katrina provocou um grande desastre ambiental. De acordo com relatório da Casa Branca, pelo menos 10 derramamentos de óleo ocorreram. A quantidade de óleo derramada em decorrência do furacão Katrina se compara aos piores casos de derramamento dos Estados Unidos (US WHITE HOUSE, 2006). 4.1 Atores Envolvidos Tradicionalmente, as operações de preparação, resposta e recuperação de desastres nos Estados Unidos são tratadas pelos governos estaduais e municipais, tendo o governo federal um papel de apoio (US WHITE HOUSE, 2006). Eventos como o furacão Katrina, no entanto, escapam à capacidade de governos locais e evidenciam a necessidade de uma resposta mais forte e integrada. Por conta disso, grandes ONGs internacionais atuaram nas operações de resposta e recuperação pós-katrina, muitas delas provendo ajuda humanitária pela

89 78 primeira vez nos Estados Unidos como, por exemplo, as ONGs Oxfam e UNICEF (EIKENBERRY ET AL, 2007). Também foi muito importante o papel de doadores, que financiaram e pressionaram as ONGs para cobrir as falhas deixadas pelo governo, e de muitas empresas que contribuíram para reduzir os efeitos negativos do furacão, prestar auxílio logístico para a distribuição de materiais e agilizar a reconstrução das áreas devastadas. A Figura 13 resume os atores envolvidos nas diferentes etapas durante o evento do furacão. Governo (Local, Nacional e Internacional) Forças Armadas Americanas Agências Governamentais Doadores (Empresas e Pessoas Físicas) Cruz Vermelha Americana e outras ONGs Provedores de Logística (ex.: Wal-Mart) Beneficiários Figura 13: Atores Envolvidos no Furacão Katrina (US WHITE HOUSE, 2006) 4.2 Preparação A fase de preparação se inicia no momento em que o desastre não é ainda um risco a sociedade, apenas uma possibilidade que deve ser antevista considerando o padrão dos desastres naturais na região, e termina quando o

90 79 desastre se torna um risco real e uma reposta é necessária. No caso do furacão Katrina, a fase de preparação considerada se inicia com as previsões da agência americana de monitoramento do clima, a National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), em meados de maio de 2005 e termina no momento do primeiro impacto do furacão no sul da Flórida em 25 de agosto de Há sempre uma faixa de sobreposição de fases no caso de desastres, principalmente quando se trata de um fenômeno que pode ser monitorado, como é o caso dos furacões. Enquanto as operações de resposta foram iniciadas no sul da Flórida no dia 25 de agosto de 2005, o estado da Louisiana e outras regiões ainda se preparavam para a chegada do furacão, que só ocorreu no dia 29 de agosto de 2005, quatro dias após ter passado pela Flórida. Será considerado neste trabalho, que a fase de resposta ao furacão Katrina se inicia no dia 25 de agosto de Na Costa do Golfo, a temporada oficial de furacões ocorre entre os meses de junho e novembro 21, sendo que a maior parte deles ocorre entre agosto e outubro (SAUNDERS e LEA, 2005). As autoridades americanas responsáveis por acompanhar as mudanças climáticas e administrar o risco de furacões estão atentas às necessidades das regiões propensas a tais desastres e são geralmente capazes de prever e se programar para uma resposta adequada no período de ocorrência de furacões. A espera pelo Katrina começou no dia 16 de maio de 2005, quando foram publicadas pelo NOAA as primeiras previsões sobre a temporada de furacões de 2005 (US WHITE HOUSE, 2006). No seu relatório, o NOAA avaliou uma chance 70 por cento de uma temporada de furacões acima da média, previu doze a quinze 21 Atlantic Oceanographic and Meteorological Laboratory (AOML), National Oceanic and Atmospheric Administration (NOOA) - acessado em 27/04/2010.

91 80 tempestades tropicais no Atlântico, com sete a nove evoluindo para furacões e três a cinco destes se tornando grandes furacões equivalente às categorias 3, 4 e 5 na escala Saffir-Simpson (US WHITE HOUSE, 2006). As previsões foram confirmadas logo nos primeiros dois meses da temporada, junho e julho, quando duas tempestades evoluíram para grandes furacões e provocaram evacuações e prejuízos em diversos estados americanos (US WHITE HOUSE, 2006). No dia 2 de agosto, o NOAA lançou uma atualização do relatório sobre a temporada de furacões de 2005, que elevava para por cento as chances de uma temporada de furacões acima da média, e previa mais onze a catorze tempestades tropicais (US WHITE HOUSE, 2006). Em 23 de agosto, a NWS anunciou que uma depressão tropical havia se formado nas Bahamas (US WHITE HOUSE, 2006). Logo após o anúncio, o centro de estudos sobre furacões nos Estados Unidos, o National Hurricane Center (NHC), enviou o primeiro alerta e o Comando do Norte (USNORTHCOM) também começou a monitorar a depressão. No dia seguinte, 24 de agosto, a depressão se tornou uma tempestade tropical e foi denominada Katrina. Órgãos do governo se mobilizaram e pediram o auxílio do NHC na coordenação dos alertas, na atualização das previsões e na prestação de aconselhamentos técnicos.

92 O Contexto Operacional da Fase de Preparação Integração com Possíveis Vítimas Nos Estados Unidos as autoridades conhecem bem o padrão de desastres das regiões e, conseqüentemente, as eventuais necessidades da população. Desastres naturais cíclicos, como é o caso dos furacões, podem ser mais facilmente antevistos, e o país possui sistemas modernos e eficazes de monitoração do clima, além de um centro dedicado a previsões de tempestades e furacões. Antes da chegada do furacão na Louisiana, a FEMA foi capaz de posicionar grande quantidade de suprimentos fundamentais, como água, gelo e medicamentos, em cidades que ficavam próximas, porém fora, da trajetória prevista do furacão, de forma a reduzir o tempo de distribuição até as pessoas afetadas (US WHITE HOUSE, 2006). Com isso, o governo federal demonstrou que possuía planos para a contingência de desastres na região. Integração Interna Em 2004 o governo federal americano lançou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes (NIMS) e o Plano de Resposta Nacional (NRP). O NIMS estabelece protocolos padronizados de gerenciamento de incidentes e procedimentos que devem ser utilizados no âmbito federal, estadual e local para conduzir e coordenar ações de resposta. Já o NRP é um plano que estabelece um referencial para o gerenciamento de incidentes em todos os níveis de governo, e fornece a estrutura e os mecanismos de coordenação para que o governo federal possa apoiar os gestores de desastres estaduais e locais, incorporando a estrutura

93 82 do NIMS (US WHITE HOUSE, 2006). Havia, portanto, uma diretriz para padronizar e simplificar processos no sentido de prover uma resposta conjunta mais eficiente. Cada órgão do governo possui uma função bem determinada. O transporte, por exemplo, é responsabilidade do U.S. Department of Transportation (DOT); as comunicações e algumas outras funções ficam por conta do Department of Homeland Security (DHS). A Tabela 11 mostra essa divisão funcional. Tabela 11: Funções de Apoio em Caso de Emergências nos EUA (US White House, 2006, p.16) Integração com Fornecedores Muitas empresas privadas participaram da mitigação, resposta e reconstrução do furacão Katrina. A empresa Norfolk Southern Railroad, por exemplo, anteviu a perda de algumas pontes essenciais e posicionou materiais para reconstruí-las fora da área de impacto. Após a passagem do furacão as pontes puderam ser rapidamente reconstruídas o que reduziu bastante o impacto econômico sobre as regiões afetadas e possibilitou que equipes de resgate e suprimentos essenciais chegassem mais rápido (US WHITE HOUSE, 2006).

94 83 A Vanguard Technologies, Inc., uma pequena empresa da Louisiana, foi fundamental para restabelecer o funcionamento de sistemas de comunicação para a polícia local. Enquanto grandes empresas não conseguiam restaurar seus sistemas, a Vanguard Technologies foi capaz de fornecer soluções que mantiveram os sistemas de comunicação funcionando durante o Katrina (US WHITE HOUSE, 2006). Há ainda outros exemplos de empresas que ajudaram ONGs e órgãos governamentais com apoio logístico ou fornecendo mercadorias, serviços, consultoria, doações financeiras e grupos de voluntários. Tais ações foram, no entanto, algo espontâneo das empresas e não uma ação planejada junto aos órgãos governamentais responsáveis. Uma das principais lições aprendidas presente no relatório elaborado pela Casa Branca é justamente a necessidade de desenvolver um sistema de logística moderno, transparente e flexível, que deve ser baseado em contratos estabelecidos para o armazenamento de mercadorias a nível local para emergências e fornecimento de bens e serviços durante as emergências (US WHITE HOUSE, 2006) O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação Integração entre Tecnologia e Planejamento A região e as organizações envolvidas possuíam diversos meios de comunicação antes do desastre. Nos Estados Unidos quase a totalidade das residências possui linhas telefônicas e internet e quase a totalidade dos cidadãos possui telefone celular. A central telefônica para o caso de emergências, 911, está

95 84 espalhada por todo o território americano e possui a capacidade de agir rapidamente em caso de emergências. Apesar de terem sido danificados pelo furacão, a região também possuía sistemas de alerta disponíveis para casos de emergência (US WHITE HOUSE, 2006). O governo federal americano não possuía, no entanto, um sistema para gerenciar as informações de forma organizada. Para alinhar os diversos atores envolvidos na resposta foi necessário realizar teleconferências diárias. Na longa lista de lições aprendidas está o desenvolvimento de um sistema nacional de gestão da informação que permita o tratamento e fornecimento rápidos por fontes de informação interinstitucionais (US WHITE HOUSE, 2006). Banipal (2006) afirma que a ausência de um sistema de informação inter-agência contribuiu para o atraso na resposta. Integração de Medidas de Desempenho Na época do Katrina, não havia métricas definidas para a avaliação do desempenho de esforços de ajuda humanitária. O relatório da Casa Branca sugere a criação do National Preparedness System (NPS), que incluirá métricas para avaliação de desempenho, disponibilidade das capacitações necessárias, assim como melhores práticas e lições aprendidas durante exercícios e operações (US WHITE HOUSE, 2006) O Contexto Comportamental da Fase de Preparação Integração de Relacionamentos

96 85 O governo americano define claramente os papéis e responsabilidades de cada agência. Cada entidade possui uma função previamente definida no caso da ocorrência de um desastre. Isso gerou alguns problemas de integração com agências não governamentais, mas havia total compreensão dos papéis e do plano de ação por parte de entidades governamentais (US WHITE HOUSE, 2006). Acordos de compartilhamento de informações e recursos, no entanto, não estavam presentes na fase de preparação. No relatório da Casa Branca está previsto o desenvolvimento de um sistema nacional de gestão da informação que permita o tratamento e fornecimento rápidos por fontes de informação interinstitucionais (US WHITE HOUSE, 2006) Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação Caso Katrina Tabela 12: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação Caso Katrina ITENS DA PREPARAÇÃO CASO KATRINA Contexto Operacional Integração com população em áreas de risco Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos S Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis S Integração interna para preparação para desastres Integração entre áreas funcionais Padronização e simplificação de processos S S Integração com fornecedores (preparação) Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores N Contexto de Planejamento e Controle Integração entre tecnologia e planejamento (preparação) Implementação de sistemas de gestão da informação Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta N S Planejamento colaborativo entre N

97 86 organizações Integração de medidas de desempenho (planejamento) Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho N Contexto Comportamental Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação) Determinação de papéis e responsabilidades com clareza Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos S N Legenda: S Sim P Parcialmente N Não 4.3 Resposta No dia 25 de agosto de 2005 o Katrina se tornou um furacão de categoria 1 e atingiu o sul da Flórida deixando 14 mortos e prejuízos de quase dois bilhões de dólares (US WHITE HOUSE, 2006). A NWS previu e anunciou que o furacão atingiria o norte da Costa do Golfo, por isso, estados da região começaram a se preparar para uma emergência (US WHITE HOUSE, 2006). Para se preparar para o desastre na Flórida a FEMA enviou 100 caminhões de gelo, 35 caminhões de alimentos e 70 caminhões de água para armazéns na Geórgia. E, se antecipando à chegada na Costa do Golfo, posicionou mais de 400 caminhões de gelo, 500 caminhões de água e 200 caminhões carregados de alimentos nos centros de logística do Alabama, Louisiana, Geórgia, Texas e Carolina do Sul. Equipes de primeiros socorros da FEMA 22 foram colocadas em alerta. Foram iniciadas teleconferências entre a FEMA e agentes federais, estaduais e locais, que mais tarde ajudaram a sincronizar as informações e coordenar a assistência e apoio às necessidades. Ações de preparação também foram realizadas no setor privado (US WHITE HOUSE, 2006). 22 Rapid Needs Assessment and Emergency Response Teams Advance Elements (ERT-As)

98 87 No dia 26 de agosto, o Katrina entrou no Golfo do México e evoluiu para a categoria 2. A NHC previu que o olho do furacão passaria a leste da cidade de Nova Orleans na segunda-feira, 29/08, atingindo a categoria 4 ou 5, e que a tempestade costeira poderia causar inundações com o aumento de até 6 metros do nível normal da maré. Ações de preparação ganharam ainda mais urgência. No mesmo dia, os estados de Mississipi e Louisiana declararam estado de emergência. Mais de homens, entre policiais e integrantes da Guarda Nacional, foram mobilizados nos dois estados (US WHITE HOUSE, 2006). Antes do amanhecer do dia 27 de agosto o Katrina atingiu a categoria 3. A NHC avisou que ele ainda iria se intensificar e atingir a categoria 4. Começaram então os esforços de evacuação das áreas de Louisiana e Mississipi ameaçadas pelo furacão. Estradas tiveram o sentido invertido para facilitar a operação. Esforços precisaram ser dirigidos no sentido de abrigar a população que fugia da costa. Abrigos também começaram a ser providenciados em escolas, igrejas e estádios das regiões que seriam afetadas para aqueles que não possuíam um veículo ou não podiam fugir. A FEMA atingiu seu nível máximo de alerta (quando todos os funcionários ficam a postos para agir a qualquer momento). O governo federal também declarou estado de emergência e começou a prestar assistência às áreas que estavam no caminho previsto do furacão (US WHITE HOUSE, 2006). No dia 28 de agosto o Katrina evoluiu para a categoria 5, nível máximo na escala Saffir-Simpson. A NWS lançou um aviso alertando sobre os catastróficos impactos esperados. A pedido do presidente George W. Bush, o prefeito de Nova Orleans ordenou evacuação obrigatória da cidade. Estimativas do governo da Louisiana apontam que cerca de 1,2 milhão de pessoas, correspondentes a 92% da população afetada, deixou os locais de risco antes da chegada do furacão. Mesmo

99 88 assim, milhares de pessoas, muitas delas das regiões mais vulneráveis, mantiveramse em áreas ameaçadas pelo furacão que se aproximava. O Superdome, estádio de esportes e eventos localizado no centro empresarial de Nova Orleans, se tornou abrigo para mais de dez mil pessoas. Centenas de pessoas foram enviadas por órgãos do governo ao Superdome para prover assistência médica e segurança aos desabrigados. Como pode ser observado na Figura 14, mantimentos foram espalhados por toda a região para cercar a zona prevista de impacto (US WHITE HOUSE, 2006). Figura 14: Mantimentos Cerca da Zona de Impacto do Katrina (US White House, 2006, p.30) Na semana seguinte, de 29/08 a 05/09, o Katrina atingiu a terra na categoria 3, perdeu força ao se mover para o interior e passou para a categoria de tempestade tropical. Mesmo assim, deixou um rastro de destruição, com pelo menos mortos e milhares de feridos. Cidades inteiras foram arrasadas. Sistemas de comunicação, como torres de telefone, foram levados pelos ventos. Emissoras de

100 89 rádio e televisão saíram do ar. Em Nova Orleans, os diques de contenção não suportaram a pressão das águas, se romperam e alagaram grande parte da cidade (US WHITE HOUSE, 2006) O Contexto Operacional da Fase de Resposta Integração com Vítimas Entre os dias 25 e 29 de agosto, antes de o Katrina atingir a terra pela segunda vez, a FEMA mobilizou uma equipe para avaliar as necessidades e prestar primeiros socorros. Profissionais de saúde foram enviados ao Superdome, mantimentos foram espalhados em diferentes locais de forma a envolver a região onde estavam previstos impactos do furacão e um centro de mobilização logística foi aberto na base aérea de Barksdale, Louisiana, para facilitar a gestão e distribuição de ajuda (US WHITE HOUSE, 2006). Além das agências governamentais, ONGs e instituições privadas também se mobilizaram para atender as vítimas e reduzir os danos. Muitas empresas préalocaram mantimentos importantes para restabelecer suas cadeias de suprimentos mais rapidamente (LONGO, 2005). O impacto, no entanto, foi maior que o previsto e, por isso, a capacidade de resposta foi limitada (US WHITE HOUSE, 2006). As agências também não contavam com o rompimento dos diques na cidade de Nova Orleans. O alagamento da cidade dificultou o acesso pelos grupamentos de resgate, que não apresentaram a flexibilidade necessária para lidar com a situação (DEJOHN, 2005). No Superdome houve relatos de roubos, formação de gangs e até estupros.

101 90 Integração Interna Diversas organizações se mobilizaram para ajudar as vítimas, entre elas muitas ONGs internacionais que nunca haviam atuado nos Estados Unidos, desde grandes e conhecidas organizações como Oxfam, UNICEF e Save the Children, até diversas organizações menores em tamanho e escopo (EIKENBERRY ET AL, 2007). De acordo com Eikenberry et al (2007), que entrevistou representantes de diversas ONGs internacionais que atuaram no Katrina, tais organizações decidiram ajudar principalmente devido à pressão de doadores, funcionários e organizações locais das áreas afetadas, os quais estavam reagindo à falta de resposta por parte do governo. Como os Estados Unidos sempre foram um país exportador de ajuda, as agências governamentais não souberam cooperar e se integrar com as organizações não-governamentais que buscavam ajudar na região. A agência governamental FEMA se preocupava apenas com a coordenação dentro e entre entidades oficiais, deixando as organizações não-governamentais trabalharem por si só (EIKENBERRY ET AL, 2007). Por outro lado, os esforços realizados pela FEMA foram considerados bem organizados e focados, pois a agência centralizou as decisões e soube como proceder para garantir um bom fluxo processual (TRUNICK, 2005). As organizações não estavam preparadas, no entanto, para as inundações que o Katrina provocou em Nova Orleans e arredores, devido ao rompimento do sistema de diques. Muitos moradores ficaram por diversos dias ilhados porque as equipes de resgate não conseguiam acessar as áreas mais atingidas (US WHITE HOUSE, 2006).

102 91 Considerando a proporção do desastre e o costume dos órgãos governamentais americanos em lidar com a situação sem a presença de outros atores, fica claro que o governo não possuía uma estrutura de coordenação eficaz no local para integrar a multiplicidade de organizações de caridade que respondeu ao furacão Katrina (EIKENBERRY ET AL, 2007). O Katrina surpreendeu até mesmo hospitais e empresas que possuem planos de ação bem elaborados para evitar que suas cadeias de suprimentos sejam interrompidas quando passa um temporal (US WHITE HOUSE, 2006). Integração com Fornecedores Acostumados com a temporada de furacões, hospitais em regiões de risco possuem acordos com distribuidores de medicamentos para que pedidos emergenciais sejam expedidos ao primeiro sinal de perigo. Na cidade de Nova Orleans, no entanto, toda a infraestrutura foi afetada, e os muitos hospitais ficaram inundados e inoperantes, provocando um efeito dominó na rede de hospitais de diversos estados (DEJOHN, 2005). Empresas de energia, como a Mississipi Power Co., atualizam seus planos de ação tática e operacional para o caso de tempestades anualmente. Dois dias antes de o Katrina atingir a terra, a empresa já havia tomado as devidas medidas de precaução, aumentando o estoque de materiais críticos e orientando seus funcionários. O Katrina, porém, destruiu a sede da empresa e inundou seu centro de resposta a desastres, surpreendendo até a previsão de pior cenário que a Mississipi Power havia traçado (LONGO, 2005). Apesar de não ter sido algo estruturado pelas agências governamentais, muitas empresas conheciam seu papel durante o desastre e agiram de forma a

103 92 restabelecer suas operações e a ajudar os municípios atingidos (LONGO, 2005). E, novamente, como os Estados Unidos sempre cumpriram o papel de ser o país que ajuda, ao invés de o país a ser ajudado, houve grandes dificuldades de fusão operacional das agências governamentais com as empresas e organizações nãogovernamentais que buscavam ajudar a região (EIKENBERRY ET AL, 2007). Porém, segundo Trunick (2005), a FEMA foi capaz de garantir uma boa gestão do fornecimento, pois sabia o que aceitar e o que não aceitar em termos de doação. Isso facilitou e agilizou o processo de distribuição, que pode ser puxado pela da demanda ao invés de empurrado pelo fornecimento (TRUNICK, 2005) O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Resposta Integração entre Tecnologia e Planejamento A força da tempestade destruiu 38 centros de atendimento 911, interrompendo os serviços de emergência locais, além de tirar do ar grande parte das emissoras de televisão e rádio locais (US WHITE HOUSE, 2006). Os meios de comunicação e a transmissão de energia foram amplamente afetados. Segundo Banipal (2006), a interrupção de partes do sistema de transmissão de energia e o alagamento de redes e centrais telefônicas contribuíram para a falha geral nos sistemas de comunicação. Ainda segundo o autor, sistemas de comunicação sem fio tiveram recuperação mais rápida e melhor desempenho do que as redes terrestres. Além disso, a ausência de um sistema de informação entre agências contribuiu para a resposta atrasada (BANIPAL, 2006). As informações

104 93 eram trocadas entre agências governamentais através de videoconferências diárias (US WHITE HOUSE, 2006). Antes da chegada do furacão, autoridades locais e estaduais não utilizaram o sistema de alerta (Emergency Alert System, EAS) na Louisiana, Mississipi e Alabama (US WHITE HOUSE, 2006), por razões que não são apresentadas no relatório da Casa Branca. É afirmado, porém, neste relatório, que o NHC divulgou avisos e previsões atualizadas via rádio, internet e atuando junto ao sistema de alerta EAS. Integração de Medidas de Desempenho Como colocado anteriormente, na época do Katrina, não havia métricas definidas para a avaliação do desempenho de esforços de ajuda humanitária. O relatório da Casa Branca sugere a criação do National Preparedness System (NPS), que incluirá métricas para avaliação de desempenho, disponibilidade das capacitações necessárias, assim como melhores práticas e lições aprendidas durante exercícios e operações (US WHITE HOUSE, 2006). Não há, portanto, como avaliar o desempenho das ações de resposta em relação a objetivos pré-definidos O Contexto Comportamental da Fase de Resposta Integração de Relacionamentos Os papéis e responsabilidades que as agências governamentais devem cumprir estão muito claros dentro dessas organizações. Apesar de o sistema federalista dos Estados Unidos estabelecer grande autonomia aos estados, até

105 94 mesmo no que diz respeito à resposta a desastres, a FEMA foi criada para atuar como órgão controlador nos casos em que os estados não possuem capacidade para lidar com a situação. A FEMA entrou em ação no dia 24 de agosto de 2005, antes mesmo de o Katrina atingir o sul da Flórida (US WHITE HOUSE, 2006). Durante a fase de reposta as informações foram compartilhadas entre as agências governamentais, principalmente, durante videoconferências diárias (US WHITE HOUSE, 2006). Não havia um sistema que pudesse ser acessado pelas agências para se obter informações atualizadas sobre o desastre. No relatório da Casa Branca sobre o furacão Katrina está previsto o desenvolvimento de um sistema nacional de gestão da informação que permita o tratamento e fornecimento rápidos por fontes de informação interinstitucionais (US WHITE HOUSE, 2006).

106 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta Caso Katrina Tabela 13: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Resposta Caso Katrina ITENS DA RESPOSTA CASO KATRINA Contexto Operacional Integração com vítimas Avaliação inicial do desastre S Capacidade de atender as vítimas P Integração interna no momento do caos Eficiência do fluxo processual Capacidade de adaptação para o desastre em questão P N Integração com fornecedores (ação) Capacidade de fusão operacional com fornecedores N Capacidade de gestão do fornecimento S Contexto de Planejamento e Controle Integração entre tecnologia e planejamento (ação) Capacidade de gestão da informação Meios de comunicação e sistemas de alerta utilizados N P Colaboração (troca de informações) entre organizações N Integração de medidas de desempenho (resultado) Desempenho da resposta em relação aos objetivos definidos N Contexto Comportamental Integração de relacionamentos (aderência aos papéis e plano de ação previsto) Aderência aos papéis e responsabilidade planejados Compartilhamento de informações e recursos S P Legenda: S Sim P Parcialmente N Não 4.4 Recuperação A última fase de um desastre é a fase de recuperação, quando se devem concentrar esforços no auxílio à população afetada, na reconstrução dos locais atingidos, na recuperação da economia local e se começar a utilizar as lições aprendidas para se preparar para os próximos eventos. Nesta fase a pressão do tempo é menor, se comparado com a fase de resposta, e os planos devem ser

107 96 elaborados pensando no desenvolvimento das regiões afetadas no longo prazo. Não obstante, ainda é necessário lidar com as cicatrizes deixadas, as doenças que começam a surgir, além de outras conseqüências do desastre. A fase de recuperação após o furacão Katrina foi longa e mudou a vida de muitas famílias. Na época da tragédia, cerca de pessoas ficaram desabrigadas, e até o final de outubro de 2005 ainda havia mais de pessoas acomodadas em abrigos transitórios de emergência (US WHITE HOUSE, 2006). Até hoje muitas pessoas que moravam nos locais afetados não retornaram. Segundo dados do U.S. Census Bureau, a população de Nova Orleans se aproximava de antes do furacão Katrina e, logo após, em 2006, chegou a quase habitantes (Figura 15). Em 2009, quatro anos após a tragédia, a população era de aproximadamente População de Nova Orleans Katrina, ago/ Jul/00 Jul/01 Jul/02 Jul/03 Jul/04 Jul/05 Jul/06 Jul/07 Jul/08 Jul/09 Figura 15: Evolução da População de Nova Orleans (U.S. Census Bureau) A destruição causada pelo furacão Katrina e pela inundação de Nova Orleans foi muito superior a de qualquer outro desastre ocorrido nos Estados Unidos (US 23 acessado em 23/05/2011

108 97 WHITE HOUSE, 2006). Setenta e cinco furacões de categoria de 3, como o Katrina, atingiram o território americano entre 1851 e 2006, o equivalente a aproximadamente uma vez a cada dois anos. O Katrina, porém, além do alto poder destrutivo, possuía uma dimensão superior aos demais, por isso a área atingida foi tão grande (US WHITE HOUSE, 2006). Os sobreviventes do furacão tiveram que lidar com novas dificuldades provocadas pelo desastre. Em Nova Orleans, moradores se arriscavam em uma mistura de água, lama, lixo e poluentes químicos (ASCE, 2007), que tomavam cerca de 80% do território da cidade (US WHITE HOUSE, 2006). Foram registrados altos níveis de coliformes fecais, que contribuíram para o aumento na ocorrência de doenças gastrointestinais, infecções na pele e infecções em vias respiratórias. Muitos moradores machucados com feridas abertas contraíram doenças contagiosas e não contagiosas das águas. Em um abrigo em Houston, para onde muitos evacuados foram, mais da metade das pessoas sofreram de diarréia aguda e vômitos por uma semana. Em Dallas, houve um surto de uma bactéria resistente a antibióticos (ASCE, 2007) O Contexto Operacional da Fase de Recuperação Integração com Beneficiários da Ajuda Devido à magnitude dos danos provocados pelo Katrina e às falhas que ocorreram na resposta ao desastre, o período de emergência (ou resposta) foi mais longo que em outros desastres (KATES ET AL, 2006). Segundo Kates et al (2006), este período pode ser estimado em seis semanas, quando terminou o trabalho de

109 98 bombeamento da água em Nova Orleans, até quatorze semanas, quando o último abrigo de emergência fechou. Enquanto a fase de resposta foi longa, a recuperação parece não ter fim. Nova Orleans até hoje não se recuperou totalmente da tragédia. A cidade abriga atualmente apenas 70% do número de habitantes que possuía antes do furacão 24. Por isso, houve dificuldades em calcular o que precisava ser restaurado. Um ano após a tragédia, partes da infraestrutura danificada ainda não haviam sido restauradas ou utilizadas, e serviços como eletricidade, gás, escolas e hospitais funcionavam abaixo da metade da capacidade que possuíam antes do Katrina (KATES ET AL, 2006). Por outro lado, os diques de proteção foram restaurados em apenas 40 semanas, quando o esperado seria em torno de 60 semanas (KATES ET AL, 2006). Segundo Kates et al (2006), o período de restauração foi curto pois havia a necessidade de superar as falhas de construção do passado. Mas os autores afirmam que os esforços de recuperação têm sido voltados apenas para: (1) restauração de diques; (2) tornar edifícios resistentes a inundações e ventos fortes; e (3) preparação de um novo plano de evacuações. Enquanto ações também deveriam ser tomadas no sentido de repensar o uso da terra e recuperar áreas alagadas (KATES ET AL, 2006). Integração Interna Segundo Kates et al (2006), os governos locais, estaduais e federal lidaram com a reconstrução dos locais afetados separadamente, definindo responsabilidades distintas, que muitas vezes se sobrepunham. Planos de 24 acessado em 23/05/2011

110 99 emergência foram paralelamente elaborados em todos os níveis de governo e passaram a competir entre si. Meses após a tragédia, muitos planos ainda não haviam saído do papel devido a problemas políticos (KATES ET AL, 2006). Integração com Fornecedores Afetadas pelo furacão, muitas empresas precisaram rever suas operações e planos de emergência e de recuperação após desastres, de forma a estarem mais preparadas no futuro. Conforme revela a pesquisa realizada por Levans (2005), 79% dos 231 respondentes afirmaram que o furacão Katrina provocou alguma forma de ruptura nas operações de logística de suas empresas. Cerca de 40% disseram que o desastre os levou a repensar a estratégia da cadeia de suprimentos no longo prazo (LEVANS, 2005). Além do engajamento do setor privado, órgãos do governo também identificaram a necessidade de se estabelecer vínculos mais fortes com fornecedores para garantir um fluxo de suprimentos mais rápido e certo durante desastres. O relatório da Casa Branca afirma a necessidade de se identificar fornecedores que tenham a capacidade de prover recursos necessários após desastres, de se estabelecer contratos com tais fornecedores e de encorajar os governos locais e estaduais para fazerem o mesmo (US WHITE HOUSE, 2006). Se tais medidas foram tomadas, não é possível ter certeza. Desde 2005, pelo menos, os furacões no Golfo do México não tiveram impacto comparável ao Katrina no território americano.

111 O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Recuperação Integração entre Tecnologia e Planejamento Durante a atividade de reconstrução na Costa do Golfo e para preparar a estratégia para outras catástrofes no futuro, é notória a necessidade de dar a devida importância ao design de redes e sistemas de gerenciamento de informações, de modo a melhorar a comunicação entre as agências, acelerar os esforços de recuperação e limitar as perdas econômicas dos negócios da região (BANIPAL, 2006). Um sistema de gestão de informação que ajudou muito as vítimas do Katrina que se perderam de seus amigos e familiares foi um site criado pelo governo americano ( para unir informações sobre desaparecidos publicadas em diversos outros sites. A plataforma trazia também informações sobre organizações e recursos governamentais que estavam disponíveis para os esforços de reconstrução (LAMONT, 2005). De acordo com Day et al (2009), que entrevistaram diversas organizações que participaram da resposta e recuperação após o furacão, os entrevistados demonstraram estar realizando coleta de dados, processamento de informações e atividades de compartilhamento de informações com o objetivo de melhorar suas próprias cadeias de suprimentos e a organização global pós-desastre. Pode-se inferir, portanto, que durante as atividades de recuperação, houve maior colaboração entre organizações e uma melhor gestão da informação. Quanto à revisão e recuperação de sistemas de alerta e meios de comunicação, o relatório da Casa Branca prevê o uso das tecnologias mais

112 101 avançadas para atualizar o Sistema de Alerta de Emergência (EAS) e estabelecer comunicações entre os diferentes níveis de governo e o Department of Homeland Security (DHS). Integração de Medidas de Desempenho Nenhum dos artigos analisados especifica a adoção de critérios e métricas para avaliar o desempenho de operações de ajuda humanitária após o Katrina. O relatório da Casa Branca sugere, no entanto, que o Department of Homeland Security (DHS) deve estabelecer medidas de desempenho e métricas que permitam uma avaliação objetiva do National Response Plan (NRP) e do National Incident Management System (NIMS) para todos os departamentos e agências federais e para os governos estaduais e municipais (US WHITE HOUSE, 2006) O Contexto Comportamental da Fase de Recuperação Integração de Relacionamentos Como resultado do furacão Katrina, agências de ajuda humanitária reconheceram a necessidade de uma melhor cooperação vertical e horizontal e de uma maior coordenação entre os diferentes atores (US WHITE HOUSE, 2006; PARKER ET AL, 2009). Segundo Parker et al (2009), isso tem indiscutivelmente resultado na melhoria de políticas e capacitações dos órgãos governamentais no sentido de reduzir o risco de desastres.

113 102 Os papéis de cada órgão devem ser mantidos, mas no relatório da Casa Branca está prevista uma maior intervenção federal nos próximos eventos (US WHITE HOUSE, 2006) Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação Caso Katrina Tabela 14: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Recuperação Caso Katrina ITENS DA RECUPERAÇÃO CASO KATRINA Contexto Operacional Integração com beneficiários da ajuda Atendimento às necessidades de reconstrução da região P Atendimento às necessidades da população afetada N Integração interna para recuperação Integração entre as organizações competentes para reconstrução N Integração com fornecedores (ação e melhoria) Capacidade de gestão do fornecimento S Contexto de Planejamento e Controle Integração entre tecnologia e planejamento (melhoria) Capacidade de gestão da informação Revisão e recuperação dos meios de comunicação e sistemas de alerta S S Colaboração entre organizações S Integração de medidas de desempenho (melhoria) Revisão dos objetivos de desempenho e melhoria das métricas utilizadas P Contexto Comportamental Integração de relacionamentos (ação e melhoria) Revisão de papéis e responsabilidades Compartilhamento de informações e recursos S S Legenda: S Sim P Parcialmente N Não

114 103 5 ESTUDO DE CASO AS CHUVAS DE ABRIL DE 2010 NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO O Brasil, devido ao seu tamanho geográfico, às condições climáticas e fisiográficas e ao grau de desenvolvimento, está sujeito, diariamente, a um número elevado de desastres e situações de emergência, que provocam muitas mortes, feridos, incapacidades físicas, temporárias e definitivas, além de causar quantiosos danos às propriedades, bens, serviços, à produção agrícola, à pecuária e também, de forma muito clara, profundos efeitos e conseqüências desastrosas ao meio ambiente. (Conferência Geral sobre Desastres, DGDEC, 2007, p.1) Há tempos dizia-se que o Brasil não precisava temer a força da natureza, já que furacões, terremotos, nevascas, entre outros tipos de desastres naturais não ocorriam no país. Porém, com o crescimento populacional, a urbanização desordenada, o aumento da poluição e a desigualdade social que a nação vem presenciando nas últimas décadas, as variações climáticas passaram a ter maior impacto sobre as cidades e a população 25. Esse impacto é, no entanto, diferente entre as regiões do território nacional, já que cada região possui padrões de desastres diferentes, como mostra o mapa da Figura Marilene Ramos, Secretária de Estado do Ambiente, Seminário Chuvas de Abril Lições e Soluções, 07/06/2010

115 104 Incêndios florestais e inundações Norte Secas e inundações Nordeste Centro-Oeste Incêndios florestais Sudeste Deslizamentos e inundações Sul Inundações, vendavais e granizo Figura 16: Padrão de Desastres no Brasil (Secretaria Nacional de Defesa Civil 26 ) No caso específico do Rio de Janeiro, as principais ameaças são decorrentes das chuvas, que provocam deslizamentos e inundações, e costumam ocorrer com maior freqüência e intensidade entre os meses de janeiro e março. A Figura 17 mostra a precipitação média e máxima entre 1961 e 1990 na capital do estado do Rio de Janeiro 27. Figura 17: Precipitação Média e Máxima no Rio de Janeiro (INMET) 26 acessado em 13/02/ acessado em 13/02/2011

116 105 O mês de abril, como pode ser visto na Figura 17, não é um mês com grande volume de precipitação na cidade do Rio de Janeiro. Entre 1961 e 1990, choveu pouco menos que 100 mm durante o mês de abril. No mesmo período a precipitação máxima foi cerca de 70 mm, portanto este também não costuma ser um mês em que são registradas chuvas de grande intensidade. Apesar das estatísticas, no início do mês de abril de 2010 uma forte chuva caiu sobre a capital do estado e região metropolitana, provocando 262 mortes 28 e deixando mais de desabrigados no estado 29. Em entrevista para o Jornal do Brasil publicada no dia 7 de junho de 2010, Francis Bogossian, presidente do Clube de Engenharia do Rio de Janeiro, afirmou que a favelização foi o grande diferencial para a dimensão da catástrofe. Ele disse ainda que desde o governo Sarney ( ) o desenvolvimento do Brasil foi estancado e, com o aumento do desemprego, muitas famílias não tiveram outra opção se não arriscar suas vidas em áreas de risco. Por isso, o desastre de abril não se tratou de uma chuva de intensidade nunca antes registrada na cidade, mas sim de uma maior vulnerabilidade devido ao padrão desordenado de ocupação urbana. O Rio de Janeiro e Niterói foram os municípios mais atingidos. Porém, como a gestão do desastre nas duas cidades se deu de forma bastante diferente, optou-se por focar na cidade do Rio de Janeiro, onde as ações de resposta e recuperação foram consideradas bem sucedidas. Espera-se obter assim um melhor entendimento de como realizar uma logística humanitária eficiente. 28 Jornal do Brasil, 7 de junho de Revista Veja, abril de 2010

117 Atores Envolvidos Muitos atores estão envolvidos na preparação, resposta e recuperação de desastres na cidade do Rio de Janeiro. A relação de todos os órgãos envolvidos e de suas responsabilidades pode ser vista no anexo X. Os principais órgãos envolvidos na cidade do Rio de Janeiro são: SUBDEC Subsecretaria de Defesa Civil CBMERJ Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro GM Guarda Municipal PMERJ Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro CET-RIO Companhia de Engenharia de tráfego do Rio de Janeiro COMLURB Companhia Municipal de Limpeza Urbana RIOLUZ Companhia Municipal de Iluminação COE Coordenadoria de Operações Especiais CGC Coordenadoria Geral de Conservação ALERTA RIO Sistema de Alerta de Chuvas Intensas e de Deslizamentos em Encostas da Cidade do Rio de Janeiro GEO-RIO Fundação Instituto de Geotécnica do Município do RJ RIO ÁGUAS - Gestão de Bacias Hidrográficas LIGHT Serviços de Eletricidade S/A CEDAE Companhia Estadual de Águas e Esgotos CEG Companhia Distribuidora de Gás do Rio de Janeiro SMAS Secretaria Municipal de Assistência Social SMAC Secretaria Municipal de Meio Ambiente SESDEC Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil

118 107 SMSDC Secretaria Municipal de Saúde e Defesa Civil ASCOM Assessoria de Comunicação Social Existem ainda matrizes de responsabilidades específicas para as áreas de saúde e governabilidade. 5.2 Preparação Chuvas fortes sempre ocorreram no estado do Rio de Janeiro e em outras regiões do país, mas agora elas parecem afetar uma parcela maior da população e chamam mais atenção na mídia. No seminário Chuvas de Abril: Lições e Soluções, que ocorreu no dia 7 de junho de 2010 no Clube de Engenharia, o subsecretário estadual do Ambiente, Antonio da Hora, afirmou que cada vez mais estamos menos preparados (para as chuvas) e cada vez mais a mesma chuva causa mais danos. Alguns fatores tornam o município do Rio de Janeiro mais vulnerável a desastres, como a geografia e o regime de chuvas. Porém é notável que o aumento da população em áreas urbanas e a favelização contribuem ainda mais para o aumento do impacto das chuvas fortes. De acordo com dados do Censo 2010, 84,3% da população brasileira vive hoje em centros urbanos. No estado do Rio de Janeiro este número sobe para 96,7%. Os centros urbanos são mais vulneráveis às chuvas principalmente devido à ocupação desordenada, especialmente nas encostas, e às dificuldades de escoamento da água. O solo pavimentado ou asfaltado impede a absorção e

119 108 contribui para o escoamento superficial das águas, que acabam se acumulando nos locais mais baixos, o que provoca os alagamentos 30. No município do Rio de Janeiro isso fica claro. A região da Praça da Bandeira, por exemplo, que fica em uma região baixa da cidade, possui um longo histórico de alagamentos. O escoamento das águas de outros locais e o transbordamento dos rios no entorno são as principais causas do problema. E casos semelhantes ocorrem em outras localidades da cidade. Mesmo conhecendo suas vulnerabilidades, a cidade do Rio de Janeiro não estava preparada para as chuvas de abril de O impacto deste evento se tornou um divisor de águas na forma com que o município lida com os riscos de catástrofes como esta O Contexto Operacional da Fase de Preparação Integração com Possíveis Vítimas: O padrão de desastres no Rio de Janeiro é bem conhecido. Periodicamente chuvas fortes atingem o município, provocando alagamentos e deslizamentos de terra. O órgão responsável pela coordenação das ações de preparação e resposta a desastres é a Defesa Civil. A ela compete elaborar e executar os planos de emergência que abrangem os diversos órgãos envolvidos na gestão de desastres. Pouco antes das chuvas de abril, em fevereiro de 2010, foi lançado o Sistema de Gestão de Riscos e Crises (SIGERIC), formado por representantes das secretarias municipais da Casa Civil, de Saúde e Defesa Civil, além de outros 30 Eng. Paulo Fonseca (Rio-Águas)

120 109 órgãos municipais. Seu objetivo, de acordo com notícia publicada no site da Prefeitura 31 em 08/02/2010 é: (...) identificar ameaças e riscos que possam interromper ou prejudicar significativamente as atividades operacionais da administração municipal e/ou o funcionamento da Cidade. Além da Defesa Civil, dois órgãos da Secretaria Municipal de Obras (SMO) são fundamentais na etapa de preparação, considerando o padrão de desastres e geografia da cidade. São eles a Rio-Águas e a Geo-Rio, que são responsáveis, respectivamente, pela macrodrenagem das águas e pela contenção das encostas na cidade. A Fundação Geo-Rio foi fundada no ano de 1966, após uma forte chuva ter provocado deslizamentos pela cidade. De acordo com o Engenheiro Herbem Maia, Chefe de Gabinete do Presidente (Geo-Rio), o objetivo da fundação é estudar e mitigar os riscos decorrentes das chuvas. O engenheiro afirma que Hong Kong e Rio de Janeiro são as únicas cidades do mundo que possuem um instituto de geotécnica próprio. O mapeamento das áreas de risco foi iniciado em meados da década de 1980 com a tecnologia disponível na época. A primeira região mapeada foi o morro Pavão Pavãozinho, em 1985, onde no final do ano anterior ocorreu um deslizamento que matou 14 pessoas. Em 1986 e 1987 foi a vez do morro Dona Marta ser mapeado e receber obras de contenção de encostas. Mas foi apenas em 1988, quando outra forte chuva provocou deslizamentos na cidade, que o mapeamento das áreas de 31 acessado em 14/01/2011

121 110 risco começou a se disseminar, englobando a cidade como um todo e evoluindo conforme novas tecnologias foram surgindo. A Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro (Rio-Águas) foi criada em 1998 e tem como objetivo planejar, gerenciar e supervisionar ações preventivas e corretivas contra as enchentes na cidade. O órgão é responsável pela execução de grandes obras, como as intervenções previstas para a Bacia do Canal do Mangue, que visam prevenir enchentes para a área da Tijuca, incluindo a Praça da Bandeira, que possui um histórico de alagamentos provocados por chuvas 32. Segundo o Eng. Paulo Fonseca, Gerente de Pesquisa e Suporte Técnico da Rio-Águas e professor do Departamento de Engenharia Civil do Setor de Recursos Hídricos da Universidade Federal Fluminense (UFF), algumas grandes obras já foram realizadas para conter os alagamentos, porém, considerando o porte e a complexidade dessas intervenções, muitos projetos ainda estão em fase de implementação ou aguardando recursos para poderem ser iniciados. Tanto os entrevistados na Geo-Rio quanto na Rio-Águas afirmaram que seus respectivos órgãos já possuíam planos de contingência para o caso de desastres. Faz parte do plano de contingência da Geo-Rio, por exemplo, orientar a CET-RIO para o fechamento de vias que são problemáticas do ponto de vista geotécnico, como a Grajaú-Jacarepaguá e a Av. Niemeyer. O plano de contingências da Rio- Águas inclui plantões de engenheiros e técnicos durante o período das chuvas (considerado pelo órgão como sendo de dezembro a março). Organizações não-governamentais também têm seus planos de emergência. De acordo com Luiz Alberto Sampaio, presidente da Cruz Vermelha no Rio de 32 acessado em 17/01/2011

122 111 Janeiro, a organização possui planos de emergência, principalmente na linha de socorro às vítimas, que conta com informações advindas de experiências do órgão no mundo inteiro. Casos como o Katrina e o Tsunami, que foram desastres de grandes proporções, serviram como base para a reavaliação de planos existentes. Os planos internacionais são adaptados às realidades locais para melhor se adequarem ao padrão de desastres e às peculiaridades políticas, sociais e culturais da região. Luiz Alberto Sampaio afirma que a Cruz Vermelha sempre fez parte do sistema de Defesa Civil, mas foi só após as chuvas de abril que o órgão passou a ser efetivamente integrante das ações de gestão de desastres, e não apenas integrante dos planos no papel. Por outro lado, Eliza Rosa Brandão, a presidente da Associação de Moradores do Morro dos Prazeres, local mais afetado do município do Rio pelas chuvas de abril, afirma que nenhum tipo de preparação para desastres havia sido feito com os moradores da comunidade antes do evento. Algumas obras haviam sido realizadas, mas não na região onde ocorreu o desmoronamento, já que não era considerada uma área de risco. As casas que foram destruídas também eram consideradas bem estruturadas. Ela afirma também que parte das obras do programa Favela Bairro não foi concluída. A construção de uma passarela de acesso e de um campinho estava prevista para ser realizada próxima ao local do deslizamento, mas como as obras não foram concluídas o local se transformou em um lixão, com restos das obras que não foram retirados e com o acúmulo de lixo dos próprios moradores. A presidente da associação acredita que isso tenha contribuído para o incidente.

123 112 Integração Interna: Até 2010, a maior parte das secretarias, órgãos públicos e concessionárias, que de alguma forma estavam envolvidas na gestão de desastres, possuía suas próprias sedes, separadas geograficamente umas das outras. Geo-Rio e Rio-Águas já funcionavam no mesmo prédio e, por isso, segundo funcionários dos dois órgãos, sempre gozaram de maior facilidade de comunicação. Em tempos de crise, como no mês de janeiro de 2010, quando também choveu forte na cidade do Rio, e durante as chuvas de abril, o Prefeito Eduardo Paes montou um centro de crise na sede da CET-RIO, para onde pessoas-chave das outras organizações envolvidas foram chamadas. Segundo o Eng. Herbem Maia (Geo-Rio), este foi possivelmente um primeiro indício da necessidade de unir esses órgãos em um só lugar. Com a montagem do centro de crise, a integração entre os órgãos foi boa. Os entrevistados afirmam, porém, que mesmo com a separação geográfica os órgãos já se comunicavam bem, já que há mais de 10 anos eles possuem uma lista com todos os contatos dos outros órgãos, onde é informado quem são as pessoas que estão de plantão. Todos concordam, no entanto, que a presença dos órgãos em um só local torna as ações mais rápidas. Para garantir a conformidade e padronização dos processos entre seus funcionários, a Rio-Águas realiza treinamentos e possui procedimentos para cada tipo de situação. Em função de uma determinada precipitação há a emissão de relatórios hidrológicos imediatos que são enviados para o subsecretario da Rio- Águas para informá-lo sobre um determinado evento. Outros órgãos também

124 113 possuem procedimentos padrão, mas não havia uma padronização que envolvesse todos os órgãos governamentais. Fora da esfera governamental, à Cruz Vermelha do Rio faltavam procedimentos. Segundo o presidente do órgão, Luiz Alberto Sampaio, para que os processos sejam padronizados é necessário realizar cursos de formação com os funcionários e voluntários. Ele afirma que esse tipo de investimento depende de recursos que normalmente aparecem após grandes calamidades, como foi o caso das chuvas de abril. Integração com Fornecedores: Na administração pública é necessário realizar licitação para a contratação de empresas. A lei permite apenas que, em caso de emergência, a contratação seja realizada sem licitação como uma forma de agilizar o processo. Portanto, órgãos públicos são incapazes de estabelecer parcerias estratégicas com fornecedores. Para contornar esse problema, a Secretaria Nacional de Defesa Civil possui estoque de materiais que sempre são necessários quando ocorre um desastre, como cestas básicas e colchonetes. Quando um volume maior desses materiais é necessário eles recorrem a órgãos não-governamentais, como, por exemplo, a Cruz Vermelha, que é capaz de suprir rapidamente necessidades de grande volume de materiais. Isso acontece porque a Cruz Vermelha possui relacionamentos com diversos fornecedores e conta com uma rede global para apoiar qualquer evento. Existem acordos pré-estabelecidos com fornecedores de água, alimentos, colchonetes e outros itens considerados básicos.

125 114 Os órgãos governamentais deveriam, no entanto, ser capazes de firmar acordos com fornecedores importantes, ao invés de depender de órgãos não governamentais, que apesar de serem eficientes, dependem de recursos financeiros incertos para se manterem ativos. Por isso, é considerado que não havia acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores na fase de preparação O Contexto de Planejamento e Controle da Fase de Preparação Integração entre Tecnologia e Planejamento: A gestão da informação nas organizações governamentais era realizada por meio de documentos em papel e planilhas Excel e centralizados na Defesa Civil, que agregava boletins e relatórios de outros órgãos, como o SMAS, segundo a Ouvidora do órgão, Maria Tereza da Silva. Não havia, portanto, um sistema capaz de agregar tais informações. Por outro lado, a Cruz Vermelha já possuía sistemas de gestão da informação baseados na internet, que servem como um banco de dados global para a organização. O Eng. Herbem Maia (Geo-Rio) afirma que a capacidade gerencial da Defesa Civil e sua boa comunicação com os outros órgãos permitiam que houvesse um planejamento integrado entre as organizações. De acordo com o Tenente-Coronel Márcio Motta (Defesa Civil), não havia um sistema integrado, cada órgão possuía o seu, mas havia formas de disseminar informação rapidamente, principalmente através dos SMS de alerta disparados pelo Alerta Rio.

126 115 O Alerta Rio, que faz parte da Geo-Rio, é um sistema implantado em 1996 que tem como objetivo alertar a população e os órgãos competentes sobre a previsão e ocorrência de chuvas intensas que possam causar danos à sociedade. A equipe de meteorologistas pertence a uma empresa contratada via concorrência pública. Até 2010, sempre que uma chuva forte se aproximava da cidade, funcionários da área ficavam sobrecarregados informando os demais órgãos, normalmente via telefone ou mensagens de texto, sobre a evolução da chuva. Para medir a intensidade das chuvas, o Alerta Rio contava com uma rede de pluviômetros e, para realizar previsões, dependia de um radar meteorológico da Aeronáutica localizado no Pico do Couto, na descida da Serra de Petrópolis. Este radar, porém, foi concebido para auxiliar vôos e não para prever chuvas, por isso a altura em que está localizado, a mais de mil metros de altitude, não é favorável para a monitoração do tempo. Além disso, o radar é operado remotamente de Brasília. Também fazia parte da estrutura de previsão de chuvas antes do desastre de abril informações de satélite, uma rede de detecção de raios operada por Furnas e sondas para medir pressão que existem em aeroportos. Nenhum destes foram instalados especificamente para a previsão de chuvas na cidade. A previsão de chuvas fortes não era, no entanto, prontamente comunicada à população em áreas de risco, já que não havia sistemas de alerta na cidade. Em relação ao planejamento das ações, de acordo com o Tenente-Coronel Márcio Motta (Defesa Civil), isso sempre foi realizado de forma colaborativa entre os órgãos envolvidos. Cada órgão tem autonomia para decidir como realizar suas ações, porém as responsabilidades de cada órgão são bem definidas e as ligações entre eles são claras e se dão de forma eficiente. O presidente da Cruz Vermelha,

127 116 Luiz Alberto Sampaio, confirma que o órgão também participou de forma colaborativa no planejamento. Integração de Medidas de Desempenho: O estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho é especialmente difícil na logística humanitária, mas esse desafio deve ser encarado para que operações de prevenção, resposta e recuperação tenham maior sucesso. Entre os órgãos entrevistados, nota-se que não existem objetivos comuns, apenas aqueles únicos de cada órgão, e que ainda assim faltam métricas para avaliá-los. Na Geo-Rio, os objetivos de desempenho são definidos por projeto. Por exemplo, em um projeto de contenção de encosta, o prazo para conclusão das obras é um objetivo que costuma ser definido no início do projeto. Faltam, no entanto, métricas pré-definidas para avaliação do desempenho do órgão em casos de desastres. Uma possível métrica seria avaliar o número de deslizamentos ocorridos em encostas que já sofreram intervenção da Geo-Rio. O mesmo acontece na Defesa Civil e nos outros órgãos municipais, segundo o Tenente-Coronel Márcio Motta (Defesa Civil). Existem objetivos, mas faltam métricas. No SMAS, o objetivo sempre foi o de responder ao acionamento da Defesa Civil, mas não é feito nenhum levantamento quanto ao desempenho das ações. Já na Cruz Vermelha, sempre foi observado o desempenho das ações. O objetivo do órgãos, nas palavras de Luiz Alberto Sampaio, é atenuar e aliviar o sofrimento humano. Após cada ação é feito um levantamento para averiguar o cumprimento desse objetivo e, com isso, levar o aprendizado para as próximas ações. O presidente da instituição conta que o desempenho é avaliado em reuniões

128 117 que ocorrem durante as operações de ajuda, quando os planos de ação são repensados, e após o desastre, quando é o momento de internalizar as lições aprendidas e evitar erros no futuro O Contexto Comportamental da Fase de Preparação Integração de Relacionamentos: A responsabilidade de cada organização envolvida na gestão de desastres é clara, na opinião de todos os entrevistados. A Defesa Civil já havia determinado claramente o papel dos envolvidos, e é responsável por garantir sua aderência quando necessário. O compartilhamento de recursos na fase de preparação é um ponto forte entre os órgãos envolvidos na gestão de desastre. Isso fica bem evidenciado com o exemplo da utilização pelo Alerta Rio das tecnologias de outros órgãos para a previsão de chuvas, como o radar meteorológico da Aeronáutica, a rede de detecção de raios operada por Furnas e as sondas para medir pressão dos aeroportos.

129 Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação Caso Chuvas de Abril de 2010 Tabela 15: Quadro-resumo dos Itens da Fase de Preparação Caso Chuvas de Abril de 2010 ITENS DA PREPARAÇÃO CASO CHUVAS DE ABRIL DE 2010 Contexto Operacional Integração com população em áreas de risco Identificação do padrão de desastres na região e seus possíveis danos Elaboração de planos de emergência (e evacuação, se necessário) abrangentes e factíveis P S Integração interna para preparação para desastres Integração entre áreas funcionais Padronização e simplificação de processos S P Integração com fornecedores (preparação) Acordos de integração e desenvolvimento de parcerias estratégicas com fornecedores N Contexto de Planejamento e Controle Integração entre tecnologia e planejamento (preparação) Implementação de sistemas de gestão da informação Implementação de meios de comunicação e sistemas de alerta N N Planejamento colaborativo entre organizações S Integração de medidas de desempenho (planejamento) Estabelecimento de métricas e objetivos de desempenho N Contexto Comportamental Integração de relacionamentos (compreensão dos papéis e do plano de ação) Determinação de papéis e responsabilidades com clareza Estabelecimento de acordos de compartilhamento de informações e recursos S S Legenda: S Sim P Parcialmente N Não 5.3 Resposta A chuva começou por volta das 17 horas do dia 5 de abril de 2010, segundafeira, quando uma frente fria vinda do sul se encontrou com uma massa de ar quente, causando uma precipitação intensa e de longa duração. O temporal que se

130 119 formou durou mais de 36 horas, provocando mortes e prejuízos nos municípios atingidos. Alagamentos pela cidade do Rio de Janeiro deixaram muitas pessoas que retornavam do trabalho presas no trânsito. Na noite do dia 5, vias foram bloqueadas, trens e metrô tiveram circulação prejudicada e houve cortes no fornecimento de energia elétrica 33. As chuvas se estenderam pelos quatro dias seguintes, com intensidade menor, como mostra o gráfico da Figura 18. Diversos deslizamentos de terra foram registrados. De acordo com matéria publicada na Revista Veja do mês de junho de 2010, os deslizamentos na cidade do Rio de Janeiro ocorreram nos seguintes locais: Rua Cândido das Neves, Av. Niemeyer, Morro dos Macacos, Morro da Mangueira, Túnel Noel Rosa, Estrada Grajaú-Jacarepaguá, Morro do Borel, Av. Edson Passos, Andaraí, Rocinha, Santa Teresa, Morro dos Prazeres, Morro do Turano, Jacarepaguá, Recreio dos Bandeirantes e Estrada da Grota Funda, como mostra o mapa da Figura 19. mm 20,0 15,0 Volume de Chuvas no Rio de Janeiro de 5 a 8 de abril de ,0 5,0 Sumaré Anchieta Média 0,0 6h 12h 18h 0h 6h 12h 18h 0h 6h 12h 18h 0h 6h 12h 18h 5/abr 6/abr 7/abr 8/abr Figura 18: Volume Pluviométrico Caso Chuvas de Abril de 2010 (fonte: Alerta Rio 34 ) 33 Revista Veja, Abril de acessado em 16/03/2011

131 120 Figura 19: Pontos de Deslizamentos no Rio de Janeiro (Revista Veja, Junho de 2010) O Contexto Operacional da Fase de Resposta Integração com Vítimas: A chuva continuou forte durante toda a madrugada de 6 de abril. Devido à baixa visibilidade durante a noite, a avaliação inicial do desastre só começou a ser feita na manhã do dia 6. Com o alagamento de vários pontos da cidade, muitos funcionários de órgãos públicos importantes, como a Geo-Rio, tiveram dificuldades em chegar a seus postos de trabalho. Felizmente, logo cedo no dia 6 de abril, a Prefeitura decretou feriado, evitando um trânsito generalizado pela cidade, e a Defesa Civil acionou os órgãos do sistema, inclusive a Cruz Vermelha. Assim, quando a água baixou a mobilização ficou mais fácil. O primeiro deslizamento no Morro dos Prazeres ocorreu por volta de 06h30min da manhã, conforme informação de Eliza Rosa Brandão. A presidente da Associação de Moradores da comunidade entrou imediatamente em contato com o