A economia regional do Brasil: o que mudou, nos últimos cinquenta anos? ( 1 )

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1 A economia regional do Brasil: o que mudou, nos últimos cinquenta anos? ( 1 ) Gustavo Maia Gomes ( 2 ) Muita coisa mudou, nos últimos cinquenta anos, do ponto de vista espacial, na economia e na sociedade brasileira: surgiram novas regiões econômicas, vazios demográficos foram ocupados, houve convergência (até 1991; pequena divergência, depois) dos PIBs per capita das regiões; entre os Estados, também aconteceu convergência e divergência, em diferentes subperíodos; as disparidades entre os PIBs per capita municipais diminuíram; reduziram-se as desigualdades sociais entre as regiões e entre os Estados. Apesar de que parte expressiva das grandes tendências delineadas acima tenha contribuído para reduzir o desequilíbrio econômico e social entre partes do território, o problema regional continua a existir no país, pois as diferenças permanecem grandes e a velocidade da convergência, onde ela tem existido, ainda é insatisfatória. Sem falar que alguns ícones da desigualdade permanecem intactos. Para dar um único exemplo, em 1960, primeiro ano de atuação da Sudene (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste), o Nordeste tinha um PIB per capita igual a 47% do brasileiro; em 2010, a relação entre os dois produtos continua a mesma: 47%. A redução da distância foi significativa em outras áreas, como a dos indicadores sociais, mas essa constância da defasagem entre os produtos per capita do Nordeste e do Brasil é devastadora. 1. O que aconteceu? (a) Surgiram novas regiões econômicas A Tabela 1 mostra que, de 1960 a 2010, o produto interno bruto do Brasil multiplicou-se por nove. Apenas duas regiões cresceram mais do que isso: o Centro- Oeste (cujo PIB, em 2010, era 30 vezes maior que em 1960) e o Norte (16 vezes). As duas foram e, em certa medida, ainda são, regiões de fronteira. Ou seja, em 1960, praticamente, não existia nem gente nem produção naqueles lugares. Em 2010, sim. Para dar números: em 1960, o PIB da região Norte correspondia a 2,7% do PIB brasileiro; em 2010, essa percentagem havia se elevado para 5,0%. O salto do Centro- Oeste foi ainda mais impressionante: de 2,6% para 8,9%. Essa (assim como o 1 Uma versão mais extensa deste trabalho foi apresentada pelo autor no seminário Disparidades regionais, conflitos federativos e barreiras à remoção das distorções tributárias: a nova agenda da política regional (Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 27/03/2012). Agradeço a Fernando Rezende e aos demais participantes do encontro os comentários feitos. 2 Consultor, Ph. D. em economia; professor da Universidade Federal de Pernambuco (1976/2009), Diretor de Estudos Regionais do Ipea (1995/2003); Diretor geral da Esaf / Ministério da Fazenda (2006). gustavomaiagomes@gmail.com; blog: 1

2 movimento demográfico que lhe correspondeu, reportado mais adiante) foi a grande mudança na economia regional brasileira nos últimos cinquenta anos. As regiões já maduras, no ano inicial, tiveram desempenho pior e abaixo da média do país. Isso era quase uma imposição aritmética mas não para todas elas, pois, se alguns elementos de um conjunto crescem mais que a média, outros, necessariamente, crescem menos. Note-se, em particular que o desempenho do Nordeste, a região-problema, por excelência, foi, no período, pior que o do Brasil e, em particular, o do Sudeste. Mau sinal, pois 1960 é, exatamente, o primeiro ano da Sudene e, portanto, um momento emblemático da política de desenvolvimento regional no Brasil. Tabela 1 Brasil e Regiões: Variações do Produto Interno Bruto Real Variação total absoluta dos PIBs (número de vezes que o produto interno bruto se multiplicou, entre os anos indicados) Variação total dos PIBs regionais em relação à variação do PIB brasileiro entre os anos indicados 1960/ / / / / /2010 Norte 16,49 10,56 3,18 186,45 217,38 149,75 Nordeste 7,82 5,42 2,32 88,42 111,64 109,28 Sudeste 7,95 4,18 1,92 89,87 86,05 90,49 Sul 8,28 4,84 2,08 93,62 99,57 98,02 Centro-Oeste 30,45 10,71 3,50 344,43 220,42 164,83 BRASIL 8,84 4,86 2,12 100,00 100,00 100,00 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, apud Roberto Cavalcanti de Albuquerque, 2011 (para 2010, estimativas de RCA) Várias outras leituras podem ser feitas da Tabela 1. Nos períodos 1970/2010 e 1980/2010, por exemplo, o Nordeste cresceu mais que o Brasil, juntando-se, portanto, sob esta ótica, ao Centro-Oeste e ao Norte e reforçando a tendência de redução global das desigualdades entre regiões. De qualquer forma, nessa primeira visão, a mais destacada mudança que houve, na geografia econômica brasileira, entre 1960 e 2010, foi o aparecimento de regiões que não existiam, economicamente, mas que passarem a existir, à medida que o país ia ocupando melhor seu território. A segunda mudança importante parece ter sido a tímida, mas perceptível, reação do Nordeste, a partir de A Tabela 2 traz, por outro prisma, a mesma informação da anterior: se o Centro- Oeste e o Norte cresceram mais que o Brasil, forçosamente, sua participação no PIB nacional se tornou maior. Como já foi mencionado, o Norte tinha inexpressivos 2,7% do PIB brasileiro; quase dobrou (para 5%) este peso, no meio século seguinte. O salto do Centro-Oeste (de 2,6% para 8,9%) foi ainda mais impressionante. Já o Nordeste experimentou oscilações: de ponta a ponta (ou seja, de 1960 a 2010), sua participação caiu (de 14,8% para 13,1%). Mas, entre 1970 e 1990, a região recuperou-se, parcialmente. Nos últimos 20 anos, tem representado algo muito próximo a 13,1% da economia brasileira. 2

3 Tabela 2 Participação das regiões no Produto Interno Bruto Real do Brasil, 1960/ Norte 2,69 2,31 3,35 4,71 4,60 5,02 Nordeste 14,78 11,71 11,96 13,37 13,09 13,07 Sudeste 62,76 65,55 62,34 58,71 57,79 56,41 Sul 17,77 16,71 16,97 17,11 17,57 16,64 Centro-Oeste 2,57 4,02 5,38 6,10 6,95 8,87 BRASIL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, apud Roberto Cavalcanti de Albuquerque, 2011 (para 2010, estimativas de RCA) O Sudeste, sobretudo, e o Sul, em menor escala, regiões já maduras (em 1960) e de maior PIB do país foram perdedoras. Isso evidencia um ponto nem sempre ressaltado: ao fazer emergir economicamente territórios que, na prática, não existiam e ao impor perdas de velocidade de crescimento e de participação no PIB às regiões mais ricas, o desenvolvimento da economia brasileira, nos últimos 50 anos, foi, inegavelmente, de um ponto de vista da distribuição da atividade econômica pelo território, desconcentrador. Esta característica fica ainda mais clara a partir de 1970, com a (embora tímida e parcial) recuperação do Nordeste. (b) Vazios demográficos foram ocupados Em 1960, o Brasil tinha 70 milhões de habitantes; em 2010, 190 milhões. Entre um ano e outro, a população multiplicou-se 2,7 vezes. Mas, assim como ocorreu com o PIB, este crescimento não se distribuiu uniformemente entre as regiões, conforme pode ser visto da Tabela 3. Regiões que eram vazios demográficos, em larga medida, deixaram de sê-lo. Outras, que já estavam ocupadas, viram sua população aumentar, mas em ritmo menor. Quando observado sob o prisma da distribuição da população pelo território, o Brasil ficou menos desigual, nos últimos cinquenta anos. Tabela 3 Brasil e Regiões: Variações da população Variação total absoluta da população (número de vezes que a população se multiplicou, entre os anos indicados) Variação total da população regional em relação à variação da população brasileira entre os anos indicados 1960/ / / / / /2010 Norte 5,47 3,85 2,41 200,91 187,81 148,73 Nordeste 2,39 1,89 1,53 87,90 92,20 94,61 Sudeste 2,62 2,02 1,56 96,37 98,45 96,38 Sul 2,33 1,66 1,44 85,60 81,06 89,29 Centro-Oeste 5,40 3,09 2,29 198,33 150,81 141,47 BRASIL 2,72 2,05 1,62 100,00 100,00 100,00 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, apud Roberto Cavalcanti de Albuquerque, 2011 Nessas cinco décadas, as populações do Norte e do Centro-Oeste cresceram duas vezes mais rápido que a brasileira. As três outras regiões (mas, sobretudo, o Sul e o Nordeste) perderam a corrida, registrando crescimento demográfico mais lento, abaixo da média nacional. Este mesmo padrão permaneceu válido nos dois outros períodos estudados (1970/2010 e 1980/2010) sendo de notar, entretanto, que o 3

4 crescimento da população nordestina fica mais próximo da média nacional, à medida que o ano inicial do período considerado se aproxima do presente. Tabela 4 Participação das regiões na população brasileira, 1960/ Norte 4,14 4,43 5,59 6,83 7,60 8,32 Nordeste 31,66 30,18 29,41 28,94 28,12 27,83 Sudeste 43,71 42,79 43,71 42,73 42,65 42,13 Sul 16,77 17,71 16,08 15,07 14,79 14,36 Centro-Oeste 3,72 4,89 5,21 6,42 6,85 7,37 BRASIL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, apud Roberto Cavalcanti de Albuquerque, 2011 Por caminhos diversos, portanto, as estatísticas de produto e de população contam a mesma história, como pode ser mostrado, também, com a ajuda da Tabela 4. O Norte tinha 2,9 milhões de habitantes (4,1% da população brasileira) em 1960; passou a ter 15,9 milhões, em 2010 (8,3% do total do país); o Centro-Oeste, partindo de uma base ainda mais baixa (2,6 milhões; 3,7% da população brasileira, em 1960) alcançou 14,1 milhões (7,4%), cinquenta anos depois. Enquanto isso, as regiões mais antigas e de maior densidade demográfica (Nordeste, Sul e Sudeste) perderam habitantes, em termos relativos. É claro que, subjacente a isso, houve fortes movimentos migratórios. De um ponto de vista de simples densidade demográfica, este movimento conduziu a uma distribuição nacionalmente menos desequilibrada da população, relativamente à que prevaleceria se todas as pessoas nascidas em uma região nela permanecessem. De um ponto de vista econômico, também, a tendência é que as migrações reduzam as disparidades regionais de renda e produto por habitante. Pois os homens e mulheres votam com os pés quando percebem que há oportunidades de ganhos maiores em outras regiões do que naquelas em que eles nasceram. Ao saírem, eles reduzem a oferta de trabalho do local que estão abandonando, fazendo os salários subirem ali onde são mais baixos; ao chegarem a seus novos destinos, fazem o inverso, contribuindo para reduzir os salários nas regiões onde eles são mais altos. (c) Houve convergência dos PIBs per capita regionais, até 1991; pequena divergência, depois Os resultados quanto à convergência (ou não) dos PIBs per capita das grandes regiões variam de acordo com o período analisado, mas, de forma geral, indicam convergência, até 1991, e quase-estabilidade das diferenças (com leve acréscimo), desde então. As tabelas 5 e 6 e a Figura 1 contém os dados. O Centro-Oeste, como se deveria esperar, viu seu produto por habitante multiplicar-se por 5,9, quase duas vezes mais do que o do Brasil (3,3). Um passo no sentido da convergência. Mas o Norte caminhou no sentido oposto e, enquanto o Nordeste manteve sua posição relativa (ou seja, não ajudou a piorar nem a melhorar a desigualdade), o PIB per capita do Sul, uma região relativamente rica, já em 1960, cresceu mais do que o mesmo indicador para o Brasil como um todo (ou seja: contribuiu para o aumento da disparidade). De todo modo, a relação entre os PIBs per 4

5 capita mais baixo (Nordeste) e mais alto (Sudeste) era 32,5%, em 1960, e havia chegado a 35,4%, em 2010, indicando uma redução, embora mínima, da desigualdade, sob esse aspecto específico. Tabela 5 Brasil e Regiões: Variações do Produto Interno Bruto per capita Variação total do PIB per capita (número de vezes Variação total do PIB per capita regional em relação que o produto interno bruto se multiplicou, entre os à variação do PIB per capita brasileiro entre os anos anos indicados) indicados 1960/ / / / / /2010 Norte 3,06 2,79 1,34 94,33 117,66 101,80 Nordeste 3,28 2,88 1,52 100,90 121,49 115,23 Sudeste 3,01 2,06 1,22 92,63 86,80 92,74 Sul 3,54 2,90 1,43 108,85 122,22 108,65 Centro-Oeste 5,85 3,60 1,59 180,23 151,70 120,26 BRASIL 3,25 2,37 1,32 100,00 100,00 100,00 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, apud Roberto Cavalcanti de Albuquerque, 2011 (para 2010, estimativas de RCA) Para os anos entre 1970 e 2010 e entre 1980 e 2010, entretanto, há maior coerência de movimentos. Todas as regiões, exceto o Sudeste, experimentaram crescimento do PIB per capita acima da média nacional. Os resultados para o Nordeste, a esse respeito, são expressivos. Muito mais (sobretudo, entre 1980 e 2010) que os do Norte que, entretanto, também cresceu, neste indicador, mais que o Brasil. O único desvio em relação ao movimento geral de redução das desigualdades em PIBs per capita ocorreu no Sul, cujo produto por habitante continuou a se expandir mais rapidamente que o do Brasil como um todo. Tabela 6 Relação percentual entre o PIB per capita das regiões e o PIB per capita brasileiro, 1960/ Norte 65,03 52,14 60,26 68,98 60,53 61,34 Nordeste 46,69 38,78 40,88 46,19 46,55 47,11 Sudeste 143,57 153,20 143,40 137,39 135,49 132,98 Sul 105,96 94,37 106,15 113,52 118,84 115,34 Centro-Oeste 69,27 82,31 103,82 95,04 101,42 124,86 BRASIL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, apud Roberto Cavalcanti de Albuquerque, 2011 (para 2010, estimativas de RCA) Entre 2000 e 2010 (pelo que se pode inferir da Tabela 6), os movimentos de PIB per capita foram no sentido da leve redução das desigualdades entre o conjunto das regiões mais pobres (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e mais ricas (Sul e Sudeste). Uma análise um pouco mais precisa (mas não a ponto de se tornar enganosa) pode ser feita com base nos valores do coeficiente de variação dos produtos regionais por habitante. A Figura 1 resume os fatos, indicando um forte aumento da desigualdade interregional de 1960 a 1970, seguida de intensa redução (1970/91) e relativa estabilidade, ou um pequeno aumento da desigualdade, a partir daí. De ponta 5

6 a ponta (1960 a 2010), houve leve redução das disparidades interregionais de produtos per capita Figura 1 Coeficientes de Variação dos PIBs per capita das Grandes Regiões, 1960/ Fonte (dados brutos): IBGE, Ipeadata (d) Entre os Estados, aconteceu convergência e divergência As participações dos PIBs estaduais no PIB brasileiro, nos anos de 1960, 1970, 1980, 1990, 2000 e 2009 estão relatadas na Tabela 7, abaixo. Um exercício derivado dos mesmos dados (e apresentado na Tabela 8) mostra as variações da participação de cada Estado no PIB brasileiro. Para reduzir a influência de fatores conjunturais (1970, por exemplo, foi um ano de grande seca no Nordeste, com a correspondente perda de produto; 1980 foi um ano de falsa euforia no Brasil; 2009 foi um ano de crise) a comparação da Tabela 8 foi feita entre a participação média de 2000 e 2008 e a mesma participação média nos anos de 1970 e Para os fins que interessam diretamente ao presente trabalho, importa ressaltar que a unidade da federação que mais ganhou participação no PIB, entre os dois períodos, foi o Distrito Federal. A que mais perdeu foi o Rio de Janeiro. Tomando como ponto de partida a importância relativa destas duas unidades federadas no PIB brasileiro em 1970/80, a participação do Distrito Federal, em 2000/08 havia se multiplicado por quase cinco, comparativamente à do Rio de Janeiro. 3 O coeficiente de variação, um número adimensional. é uma medida de dispersão definida pela fórmula CV = 100 (s/m), onde s é o desvio padrão e m a média de um conjunto de valores. 6

7 Tabela 7 Relação percentual entre o PIB dos Estados e o PIB brasileiro, 1960/ Norte 2,23 2,16 3,17 4,78 4,38 4,59 Acre - 0,13 0,12 0,14 0,15 0,23 Amazonas 0,85 0,69 1,11 1,82 1,71 1,53 Amapá - 0,11 0,08 0,16 0,18 0,23 Pará 1,38 1,10 1,55 2,06 1,72 1,80 Rondônia - 0,10 0,27 0,49 0,51 0,62 Roraima - 0,03 0,04 0,11 0,10 0,17 Tocantins - - 0,17 0,16 0,22 0,45 Nordeste 14,78 11,71 11,96 12,86 13,09 13,51 Alagoas 0,81 0,68 0,66 0,71 0,64 0,66 Bahia 4,23 3,80 4,33 4,49 4,38 4,23 Ceará 1,96 1,44 1,54 1,62 1,89 2,03 Maranhão 1,10 0,82 0,84 0,80 0,84 1,23 Paraíba 1,42 0,71 0,65 0,85 0,84 0,89 Pernambuco 3,47 2,91 2,53 2,66 2,64 2,42 Piauí 0,41 0,37 0,38 0,45 0,48 0,59 Rio G Norte 0,89 0,54 0,63 0,72 0,84 0,86 Sergipe 0,49 0,43 0,39 0,57 0,54 0,61 Sudeste 62,76 65,55 62,34 58,83 57,79 55,32 Espírito Santo 1,05 1,18 1,47 1,66 1,96 2,06 Minas Gerais 9,97 8,28 9,42 9,29 9,64 8,86 Rio de Janeiro 17,04 16,67 13,73 10,86 12,52 10,92 São Paulo 34,71 39,43 37,71 37,02 33,67 33,47 Sul 17,77 16,71 16,97 18,21 17,57 16,54 Paraná 6,41 5,43 5,76 6,35 5,99 5,87 Rio G Sul 8,78 8,60 7,93 8,13 7,73 6,66 Santa Catarina 2,59 2,68 3,29 3,73 3,85 4,01 Centro-Oeste 2,46 3,87 5,39 5,16 6,95 9,59 Distrito Federal 0,04 1,26 1,99 1,61 2,69 4,06 Goiás 1,41 1,52 1,70 1,75 1,97 2,64 Mato G do Sul - - 1,09 0,96 1,08 1,12 Mato Grosso 1,01 1,09 0,61 0,83 1,22 1,77 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, Ipeadata (Os dados dos PIBs do Brasil e das regiões foram obtidos pela soma dos dados dos PIBs estaduais e podem diferir das estimativas apresentadas anteriormente) Os dados mostram que houve movimentos intensos nas participações dos Estados no PIB nacional. Com base nos resultados resumidos na Tabela 8, foram ganhadores os estados do Amazonas, Espírito Santo, Pará, Santa Catarina, Goiás, Sergipe, Piauí, Bahia, Rio Grande do Norte, Paraná, Minas Gerais e Ceará além, naturalmente, do Distrito Federal. Tiveram perdas de participação os estados de Mato Grosso, São Paulo, Rio G Sul, Alagoas, Maranhão, Pernambuco, Paraíba e Rio de Janeiro. 7

8 Tabela 8 Variação da participação do PIB estadual no PIB brasileiro (*) Indicador de Variação (média 2000/2008 em relação à média de 1970/0980) x 100 Distrito Federal 330,77 Amazonas 229,22 Espírito Santo 162,33 Pará 152,42 Santa Catarina 143,83 Goiás 126,96 Sergipe 120,65 Piauí 119,23 Bahia 110,46 Rio G Norte 109,09 Paraná 104,22 Minas Gerais 103,73 Ceará 103,24 Mato Grosso 97,62 São Paulo 95,35 Rio G Sul 91,25 Alagoas 90,60 Maranhão 85,42 Pernambuco 83,07 Paraíba 79,34 Rio de Janeiro 69,36 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, Ipeadata * (Participação média em 2000/08 em relação à participação média em 1970/80) vezes 100 Outra forma de apreciar o mesmo fenômeno é comparar as taxas de crescimento dos PIBs estaduais em diferentes períodos, como é feito na Tabela 9. O cálculo das taxas de crescimento usando mínimos quadrados (nos logaritmos das variáveis) atenua o problema de anos atípicos e permite usar a série mais longa. Com uma ou outra exceção (o caso mais notável parece ser o de Mato Grosso, que tem uma altíssima taxa de crescimento calculada pelo método da regressão, mas aparece entre os estados perdedores, na comparação das participações médias), os resultados das tabelas 7, 8 e 9 são coerentes. Num sentido importante, eles se reforçam mutuamente: na comprovação empírica de grandes disparidades nas taxas de crescimento (e, consequentemente, na variação das participações) dos PIBs estaduais. 8

9 Tabela 9 Estados e Distrito Federal e Regiões: Variações anuais do Produto Interno Bruto Real (%) (Diferentes períodos entre 1960 e 2009) 1990/ / / /2009 Acre 7,4 5,1 5,6 Alagoas 3,8 1,0 1,1 3,7 Amazonas 3,3 0,8 2,3 7,8 Amapá 5,9 4,1 7,4 Bahia 3,6 0,9 0,9 3,6 Ceará 2,7 3,1 2,7 4,4 Distrito Federal 7,8 9,7 4,8 7,3 Espírito Santo 5,2 3,7 3,4 4,9 Goiás 6,5 4,5 2,9 4,4 Maranhão 7,9 5,6 3,2 4,7 Minas Gerais 2,6 2,0 1,1 3,7 Mato Grosso do Sul 3,6 3,5 Mato Grosso 7,6 6,7 8,8 7,6 Pará 3,5 2,4 2,4 5,9 Paraíba 4,7 2,9 2,3 4,6 Pernambuco 2,1 1,5 1,1 3,0 Piauí 5,3 4,1 3,0 4,8 Paraná 4,2 2,4 0,8 3,6 Rio de Janeiro 2,7 2,7 0,8 2,6 Rio Grande do Norte 4,5 2,7 2,1 4,7 Rondônia 7,6 2,0 4,0 Roraima 15,1 4,9 6,4 Rio Grande do Sul 1,3 1,3 0,6 2,9 Santa Catarina 4,8 3,1 2,0 5,0 Sergipe 4,0 (0,6) 2,4 4,9 São Paulo 3,7 2,0 0,7 3,1 Tocantins 11,6 Fonte (dados brutos): IBGE/Ipea, Ipeadata As taxas de crescimento foram calculadas pelo ajustamento de mínimos quadrados dos logaritmos dos produtos. 9

10 Roraima Tocantins Maranhão Distrito Federal Mato Grosso Rondônia Acre Goiás Amapá Piauí Espírito Santo Santa Catarina Paraíba Rio Grande do Norte Paraná Sergipe Alagoas São Paulo Mato Grosso do Sul Bahia Pará Amazonas Ceará Rio de Janeiro Minas Gerais Pernambuco Rio Grande do Sul Figura 2 Estados e Distrito Federal: Taxas médias anuais de crescimento do PIB (1960/2009) 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 - Figura 3 Estados e Distrito Federal: Taxas médias anuais de crescimento do PIB (1990/2009) 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 - À luz das evidências já coletadas, a história das disparidades entre os PIBs per capita estaduais conta-se, resumidamente, da seguinte forma: a divergência entre os produtos por habitante aumentou muito, entre 1960 e 1980; caiu abruptamente, entre 1980 e 1911; e voltou a crescer (porém muito pouco), entre 1991 e De ponta a ponta, houve um pequeno crescimento da divergência. 10

11 A Figura 4 forneceu a base para as considerações acima. 110,00 Figura 4 Coeficientes de Variação dos PIBs per capita dos Estados, 1960/ ,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40, Fonte (dados brutos): IBGE, Ipeadata É interessante assinalar um contraste revelado pela comparação das figuras 1 e 4: entre 1970 e 1980, a desigualdade diminuiu entre as regiões, mas aumentou entre os estados. Nos subperíodos explicitados nas duas figuras, este é o único exemplo de clara divergência entre as mudanças na desigualdade entre PIBs per capita regionais e estaduais. (e) As disparidades entre os PIBs per capita municipais diminuíram Se medidas pelo comportamento do coeficiente de variação, as disparidades de PIB per capita entre os municípios brasileiros se reduziram de forma mais ou menos contínua, entre 1960 e Pequenas oscilações para mais ocorridas de 1970 para 1980 e de 1996 para 2000 não alteram este quadro. A Figura 5 traça o gráfico no tempo do coeficiente de variação dos PIBs municipais. Ele contém duas estimativas. Uma abrange municípios, para os quais os dados de população e de produto estiveram disponíveis em todos os anos da série. (Deve ser lembrado que muitos municípios atuais não existiam em 1960). A outra curva, com municípios, cobre apenas os anos de 1996, 2000 e Os resultados de ambas, no período em que elas se sobrepõem, divergem muito pouco. As duas estimativas dos coeficientes de variação para os anos 2000 e 2010, por exemplo, confirmam a acentuada queda nas disparidades dos produtos municipais por habitante que ocorreu entre estes dois anos. 11

12 Figura 5 Coeficientes de Variação dos PIBs per capita dos Municípios, 1960/ ,00 125,00 120,00 115,00 110,00 105,00 100,00 95, C V (n=2760) C V (n=4972) Fonte (dados brutos): IBGE / Ipeadata Mais um contraste a assinalar: entre 2000 e 2010, a disparidade dos PIBs per capita se reduziu entre municípios, mas aumentou, entre estados. (f) Reduziram-se as disparidades sociais entre as regiões e entre os estados As figuras 6 e 7, abaixo, contam exatamente a mesma história e quase com os mesmos valores: quando medidas pelo IDH-2 (o Índice de Desenvolvimento Humano, das Nações Unidas, aplicado a estados e regiões), as disparidades sociais entre as regiões e os estados brasileiros diminuíram sistemática e acentuadamente, nos últimos cinquenta anos e em qualquer dos subperíodos analisados. 4 Embora os dados não sejam reproduzidos aqui, a convergência social entre regiões e estados se processou não apenas no indicador agregado (o IDH), mas também em seus componentes saúde e educação. Roberto Cavalcanti de Albuquerque, autor de um extensivo trabalho sobre o tema, comprovou isso. A despeito de que o período que ele analisou comece em 1940, as suas conclusões valem para os últimos cinquenta anos. Citando: Em 1940, a esperança de vida do Rio Grande do Norte, de 34 anos, era 18 anos menor que a do Rio Grande do Sul, de 52 anos. A distância dos indicadores desses estados em relação ao país (43 anos) era de nove anos; para menos, no primeiro caso; para mais, no segundo. Setenta anos depois, em 2010, esse mesmo indicador para o Rio Grande do Norte mais do que duplicou, indo para 72 anos, 4 O que Roberto Cavalcanti de Albuquerque chama IDH-2 é o mesmo IDH criado pelo PNUD-ONU, quando aplicado aos Estados e regiões. Ele combina as dimensões saúde (esperança de vida ao nascer); educação (taxa de alfabetização) e renda (o PIB per capita). 12

13 sendo apenas quatro anos menor que o do Rio Grande do Sul (...) Tanto um quanto o outro indicador aproximaram-se da média brasileira de 2010 (74 anos). 5 Conclui o mesmo autor, depois de citar outros dados em apoio à sua tese: Houve, pois, expressiva convergência interregional e interestadual das expectativas médias de vida. 6 Figura 6 Coeficientes de Variação dos IDH-2 das Grandes Regiões, 1960/ ,00 Figura 7 Coeficientes de Variação dos IDH-2 dos estados, 1960/ ,00 20,00 20,00 15,00 15,00 10,00 10,00 5,00 5, Fonte (dados brutos): IBGE; elaboração dos IDH-2 de R. Cavalcanti de Albuquerque E, em relação ao componente educação: Em 1940, a maior taxa estadual de alfabetização da população de 15 anos ou mais, a do Rio de Janeiro, de 65%, superava em 43 pontos percentuais a menor delas, de Alagoas, que foi de 22%. Em 2010, a taxa mais alta, a do Distrito Federal (96%), ultrapassava em 21 pontos a mais baixa, ainda a de Alagoas (75%). 7 Amparado em suas estimativas dos coeficientes de variação para as taxas de analfabetismo, Cavalcanti de Albuquerque conclui que houve tendência generalizada de redução das disparidades espaciais [em educação], quando medidas por esse indicador. 8 Deve ser notado que essas mesmas conclusões apontando para uma convergência social entre as regiões e os estados se confirmaram após uma análise mais detalhada por ele feita, no mesmo livro, sintetizada no que o autor citado chama de IDS (Índice de Desenvolvimento Social). 5 Roberto Cavalcanti de Albuquerque, O Desenvolvimento Social do Brasil, Rio de Janeiro, José Olympio, 2011, pág Id., ibid., pág Id., ibid., pág Id., ibid., pág

14 2. Por que aconteceu? Esta seção é, inevitavelmente, mais especulativa que a anterior e as afirmações nela feitas deveriam ser consideradas hipóteses a serem discutidas, ao invés de conclusões definitivas. Estas talvez nunca venham a existir, pois, não apenas é difícil identificar os componentes que interagem em processos econômico-sociais complexos, mas, sobretudo, existe o problema ainda maior de se atribuir pesos a cada um deles na explicação do resultado observado, por exemplo, a redução das disparidades de PIB per capita entre as regiões. De qualquer modo, não podemos viver sem explicações. Portanto, proponho as minhas. (a) Política regional, outras políticas públicas e as pressões do mercado De 1960 ao presente, o governo brasileiro teve políticas regionais de desenvolvimento explícitas e contínuas apenas para o Nordeste e, em menor grau, a Amazônia. Teve e ainda tem, a menos que definamos o conceito de uma forma muito rígida. Isso se demonstra, em primeiro lugar, pela ininterrupta existência de órgãos (Sudene/Adene/Sudene, BNB; Dnocs, Codevasf; Sudam/Ada/Sudam, Suframa, Basa) que, sendo formuladores e executores de políticas e programas de desenvolvimento, têm atuação exclusiva em uma das duas regiões. E, em segundo lugar, pela mais ou menos contínua existência de instrumentos de política também regionalmente exclusivos, como o Finor, FDNE, FNE; o Finam, FDA, FNO e os incentivos fiscais da Suframa. 9 Até que ponto essa política regional e outros fatores tiveram a ver com as principais mudanças experimentadas pelas regiões, estados e municípios no último meio século, conforme resenhadas na seção 1? Alguns resultados parecem mais fáceis de explicar do que outros. A Tabela 10 resume as hipóteses propostas, que se expõem em maior detalhe mais adiante, no texto. 9 Houve e há instituições federais com atuação em outras regiões e de instrumentos específicos que só podem ser acionados em determinadas áreas. Um exemplo atual é o FCO, mas, no passado, existiram a Sudeco (recentemente recriada) e a Sudesul. No Centro-Oeste, foram importantes o Polocentro, criado em 1975, e o Prodecer, que começou a funcionar em Além disso, no presente, o Ministério da Integração implementa a chamada Política Nacional de Desenvolvimento Regional, com ações em todas as regiões do país. Mas, como o leitor, provavelmente, concordará nada disso teve jamais, ou tem, hoje, magnitude e continuidade suficientes para caracterizar a existência de uma política de desenvolvimento de regiões outras que não o Norte e o Nordeste. 14

15 Tabela 10 As grandes mudanças regionais e suas possíveis causas, 1960/2010 Mudança Novas regiões foram criadas; vazios demográficos foram ocupados Houve convergência até 1991 e pequena divergência, depois, dos PIBs per capita das regiões Entre os estados, aconteceu convergência e divergência As disparidades entre os PIBs per capita municipais diminuíram As disparidades sociais entre as regiões e os estados ficaram menores Influência da política regional explícita Muito pequena, no Centro- Oeste; significativa, na Amazônia em geral; grande em Manaus Média, até 1980, mas suplementada por outros fatores; reduzida, no período seguinte Nenhuma Nenhuma Nenhuma Nota: as grandes mudanças são aquelas relacionadas na seção Outras explicações, complementares ou substitutas Construção e consolidação de Brasília; expansão da soja; construção de estradas; colonização dirigida; extração de minérios Consolidação de Brasília; expansão da soja; crises econômicas; abertura comercial e globalização Guerra fiscal; abertura comercial e globalização (b) Brasília, soja, Suframa, minérios: a invenção de novas regiões Expansão da fronteira agrícola; deslocamento de parte da indústria para o interior; aumento da participação do governo, sobretudo, nos pequenos municípios Efeitos positivos do crescimento econômico; políticas públicas explícitas, nacionais, de educação e saúde O maior êxito da política regional brasileira ocorreu no Centro-Oeste, região para a qual não havia nenhuma, ou havia muito pouca, política regional. Para dizê-lo de forma menos paradoxal, o evento político mais importante que influenciou a mutável geografia econômica brasileira nas cinco décadas desde 1960 foi a construção de Brasília, com tudo aquilo que a ela se associou: a abertura de estradas ligando a futura cidade às demais regiões; a transferência de quantidade significativa e sempre crescente de funcionários públicos para a nova capital; a atração para a cidade de um enorme contingente de pessoas de alto poder aquisitivo moradores ou visitantes interessadas em defender seus interesses junto ao governo federal. Brasília não foi parte de uma política regional, no sentido clássico da expressão. Ou seja, não se pensou, precipuamente, em construir infraestrutura e subsidiar o capital privado para promover o desenvolvimento econômico da região. Aquilo tinha a ver com a marcha para o Oeste, com a integração nacional, com a ocupação de partes do território brasileiro que ainda se achavam, em meados do século XX, praticamente, despovoadas. A mesma ideia, embora, neste caso, mesclada com a política regional clássica, guiou, nos anos 1970, o esforço para ocupar a Amazônia. Isso não era o mesmo que tentar promover o desenvolvimento de uma região como foi o caso, por excelência, da política para o Nordeste onde já havia gente, mas cuja economia tinha um desempenho muito abaixo da de outras partes do país. Nem tudo se resume a Brasília, claro. A outra parte da história do sucesso do Centro-Oeste é contada, sobretudo, pelo desbravamento dos cerrados com a cultura

16 da soja. Aqui, houve a influência da política de desenvolvimento regional (efêmera, mas existente, durante uns poucos anos), representada pelo Polocentro e o Prodecer. De qualquer modo, considerando que o Centro-Oeste foi a região brasileira que mais cresceu, economicamente, de 1960 a 2010, e que o produto interno bruto do Distrito Federal responde (ainda hoje) por 43% do PIB do Centro-Oeste, a identificação da construção de Brasília como o principal fator explicativo deste crescimento parece incontroversa. Já o povoamento e a expansão econômica da outra região inventada (neste caso, seria melhor dizer, reinventada ) desde a segunda metade do século passado têm relação mais direta com a política explícita de desenvolvimento regional. Nesse sentido, Luiz Antonio Oliveira identificou quatro grandes eixos de ocupação recente da Amazônia, três dos quais são resultados diretos da ação governamental com fins explícitos de promover o desenvolvimento econômico: a Zona Franca de Manaus; o polo mineral de Carajás (comandado pela Vale do Rio Doce, empresa estatal antecessora da atual quase-privada Vale), com área de influência abrangendo as cidades de São Luís, Marabá e Belém, e os projetos de colonização baseados na pequena produção agrícola, especialmente, no Acre e Rondônia. 10 O quarto eixo, menos dependente da ação governamental explícita e mais reflexo dos estímulos do mercado, é um prolongamento da expansão da soja no Centro-Oeste. Na Amazônia, este eixo penetra pelo sul do Pará e sul do Maranhão e por áreas de Rondônia, Acre e Amazonas. Conforme Hélio Moura e Morvan Moreira, a partir dos anos oitenta, quando se instala a crise financeira do Estado brasileiro e as políticas públicas passam a perder espaço, força e rigidez, a ocupação da região Norte passa a se reger, fundamentalmente, pela lógica do mercado. Abre-se um vácuo no processo de desenvolvimento regional. 11 Com a superação da crise dos anos 1980, especialmente, depois da estabilização promovida pelo Plano Real, o crescimento econômico do Norte iria sofrer um abalo com a abertura da economia (que, entre outras coisas, reduziu a importância dos incentivos fiscais à importação usufruídos pelo polo industrial localizado na capital do Amazonas, já n o início do s anos noventa). Este abalo, apesar da recuperação parcial de Manaus, não foi inteiramente superado, nem mesmo com a ajuda do surto de prosperidade mineral provocada pelo aumento internacional dos preços. (c) Regiões, estados e municípios: explicações difíceis A invenção do Centro-Oeste e do Norte contribuiu para reduzir as disparidades regionais na distribuição atividade econômica no Brasil. Portanto, Brasília, as estradas a ela associadas, a soja e os minérios são parte da explicação para as mudanças que houve nessas disparidades. Outros fatores, que atuaram com pesos variáveis em diferentes épocas, incluem os gastos públicos no Nordeste, em reação à seca de 10 Conforme Luiz Antonio P. de Oliveira. Perfil das Condições de Vida na Amazônia Cadernos de Estudos Sociais, Recife, v. 12, n.2, jul/dez, 1996, citado em Hélio Augusto de Moura e Morvan de Mello Moreira, A População da Região Norte: Processos de Ocupação e de Urbanização Recentes, Fundação Joaquim Nabuco, Trabalhos Para Discussão n. 112/2001, julho de 2001, seção 1. Disponível em 11 Moura e Moreira, seção 1. 16

17 1979/83, e os impactos regionalmente diferenciados das crises econômicas (1981/83; 1990/92) e da globalização dos anos noventa. Em termos relativos, o Nordeste passou menos mal do que poderia pela recessão de 1981/83. Por um lado, a crise atingiu com maior força a indústria e, portanto, teve impacto maior no Sudeste; por outro, e de maneira ainda mais importante, os gastos públicos associados ao combate aos efeitos da seca (que incluíram a expansão do investimento público, em direto contraste com o que estava acontecendo no país como um todo) impediram a queda do PIB nordestino, naqueles anos, contribuindo, portanto, para a redução das disparidades regionais no Brasil como um todo. 12 O início dos anos noventa presenciou outra crise, diretamente relacionada com a hiperinflação e a abertura da economia. Nesse período, a política regional foi enfraquecida pelo esvaziamento das instituições (Sudene, Sudam, especialmente) e dos incentivos fiscais, estes submetidos a intensa crítica. Este pode ter sido o principal fator, dentre os muitos que atuaram no processo, responsável pelo leve incremento da disparidade de PIBs per capita entre as regiões, observada a partir de No caso dos estados, cujas disparidades de produtos per capita alternaram períodos de convergência e de divergência, algumas hipóteses podem ser levantadas. Dentre os fatores que operaram para reduzir estas disparidades, menção deve ser feita à expansão do Centro-Oeste e do Norte e de seus respectivos estados e a política regional para os estados do Norte e do Nordeste, embora esta tenha contribuído também para aumentar as disparidades dentro de cada região. Em adição a isso, o oferecimento de incentivos fiscais do ICMS, como meio de atrair investimentos, pode ter tido um papel no processo de convergência, especialmente se considerarmos que os estados do Nordeste partiram na frente e estão entre os que têm condições de praticar a guerra fiscal com maior intensidade. De qualquer forma, no caso geral, embora os efeitos da guerra fiscal dos anos 1990 sobre a convergência / divergência sejam de difícil detecção, um estudo sugere que eles alcançaram seus objetivos nos estados que a praticaram: As estimativas mostram que os Estados avaliados, individualmente ou em conjunto, apresentam alterações significativas na taxa de crescimento do PIB industrial, em comparação ao Estado paulista, depois da intensificação da guerra fiscal. Os mesmos resultados parecem não valer para a geração de empregos na indústria e para as receitas do ICMS. 13 Os estados avaliados por Nascimento foram Paraná, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Bahia, Ceará, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Espírito 12 Os impactos regionais diferenciados da crise dos primeiros anos oitenta foram estudados em Gustavo Maia Gomes, Carlos Osório e José Ferreira Irmão, Políticas recessivas, distribuição de renda e os mercados regionais de trabalho, 1981/84, Pensamiento Iberoamericano, vol. 10, Madri, julho-dezembro 1986, págs. 261/282. As políticas públicas que garantiram o crescimento do Nordeste em meio à dupla crise (recessão nacional e seca na região) estão explicados em Gustavo Maia Gomes, Da recessão de aos impactos do Plano Cruzado, no Brasil e no Nordeste: um alerta para o presente, Boletim Socioeconômico do Nordeste, vol. 1, n. 1, Recife, março, Esta conclusão é discutida e, em verta medida, negada, mais adiante. A citação é de Sidnei Pereira do Nascimento, Guerra fiscal: uma avaliação comparativa entre alguns estados participantes, Economia Aplicada, vol.12, n. 4, Ribeirão Preto, outubro/dezembro Disponível em 17

18 Santo e Santa Catarina, vários deles com PIBs per capita elevados. Entretanto, a intensidade dos incentivos fiscais oferecidos parece ter sido maior no Norte, Nordeste e Centro-Oeste (que gozam de alíquotas interestaduais do ICMs diferenciadas) de modo que, se a conclusão do autor citado for válida para todos os casos, a guerra fiscal pode ter tido um efeito redutor das disparidades de produto entre os estados brasileiros. Não é uma conclusão garantida; apenas uma possibilidade. Finalmente, foi visto que os PIBs per capita dos municípios convergiram consistentemente, no período estudado. Três fatores principais podem ter sido responsáveis por este resultado: a expansão da fronteira agrícola, que criou produção onde não havia; o deslocamento de parte da indústria para o interior (notável, por exemplo, em São Paulo), que reduziu as taxas de crescimento econômico dos municípios de maior população e PIB per capita e elevou as mesmas taxas nos municípios menores; e o aumento do peso da Administração Pública no PIB, particularmente significativo nos pequenos municípios, cujo número cresceu muito, entre 1980 e (d) Convergência social: crescimento econômico e políticas públicas Finalmente, a convergência em saúde e educação que se produziu entre as regiões e os estados, ao longo dos últimos cinquenta anos resultou da ação cumulativa do crescimento econômico e das políticas sociais. O crescimento da renda das famílias lhes permite alimentarem-se melhor; residir em casas mais bem equipadas; ter melhor acesso a informações, sejam elas gerais ou básicas de higiene e saúde. É claro que isto ocorreu em todas as regiões e estados, mas os ganhos marginais foram maiores nas classes menos aquinhoadas, pois quando um pobre ingere mais alimentos, tem menos doenças e mais anos de vida; quando um rico faz o mesmo, engorda e vive menos. Por sua vez, o acesso a informações gerais via televisão, por exemplo pode significar que o menino pobre aprende a ler em menos tempo estabelecendo, portanto, uma enorme diferença de sua situação prévia ao aumento da renda; já os efeitos correspondentes na classe rica tendem a ser positivos, porém, proporcionalmente, menores. Nessas condições, depois de um período de crescimento econômico, a nova distribuição de indicadores tende a ser menos desfavorável às regiões e estados onde a proporção de pobres é maior. A isso se somou o efeito das políticas públicas de saúde, educação, saneamento que, a despeito de nem sempre terem caminhado na velocidade desejada, nunca deixaram de existir. A difusão das vacinas, o melhor atendimento às gestantes, a atuação do Sistema Único de Saúde, a expansão das matrículas escolares, tudo isso, apesar de universal, teve impactos marginais muito maiores nas regiões de menor desenvolvimento especialmente, Norte e Nordeste onde é maior a proporção de pobres na população total. 18