Conseguir cobertura total para o saneamento e a higiene dentro de uma geração lições do leste asiático

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1 Conseguir cobertura total para o saneamento e a higiene dentro de uma geração lições do leste asiático Fotografia: Casas no Cheong-Gae nos anos sessenta (esquerda), e o rio em 2014 (direita), Seoul, Coreia do Sul. Fotografias de Seoul: Museu de História de Seoul (esquerda) istock/tanjala Gica (direita) Este documento para discussão define alguns dos resultados preliminares da investigação em progresso nos estados do leste asiático sobre a economia política relativa aos serviços de saneamento e de higiene que conseguiram cobertura total dentro de uma geração. Estas conclusões iniciais generalizadas não se destinam a reivindicar que há esquemas para o êxito, mas sim contribuir para o diálogo emergente nos sectores do saneamento e da higiene sobre como se podem realizar as mudanças necessárias, por etapas, para concretizar o acesso universal aos serviços até Elaborado por: Henry Northover, Shin Kue Ryu, Timothy Brewer Investigador Principal Shin Kue Ryu WaterAid outono

2 Há uma forte possibilidade de que a estrutura pós-2015 da ONU, Objectivos de Desenvolvimento Sustentável, venha a incluir a meta do acesso universal à água, ao saneamento e à higiene (WASH) até 2030 como parte de uma ordem do dia mais ampla para a erradicação da pobreza. Saneamento 1 para todos será particularmente difícil de conseguir. A nível global, o saneamento é considerado o Objectivo de Desenvolvimento do Milénio mais distante da meta desejada. Para a maioria dos países da África ao Sul do Saara e do Sul da Ásia, o progresso tem sido particularmente lento para concretizar, ampliar e manter os serviços. Para alcançar a meta do acesso universal até 2030, é essencial melhorar o desempenho do sector de saneamento 2, o que irá exigir novas abordagens estratégicas. No entanto, há falta de estratégias exaustivas que possam ser usadas como guia para alterar decisivamente a eficácia da agenda das reformas. Este documento introduz alguns dos resultados preliminares da investigação em progresso em quatro países do leste asiático Singapura, Coreia do Sul, Malásia e Tailândia 3 cujo objectivo é preencher essa lacuna. Estes países foram seleccionados porque produziram resultados rápidos e notáveis para conseguir cobertura total de saneamento nas fases formativas de estados nação. Apesar das condições iniciais destes países terem sido muito diferentes das que se encontram actualmente nos países "frágeis" e "menos desenvolvidos" em África e no Sul da Ásia, podem utilizar-se algumas conclusões úteis que contribuam informação para as discussões sobre as abordagens estratégicas de desenvolvimento para concretizar saneamento para todos: A liderança política de alto nível, que não teve origem na procura liderada pela comunidade, foi fundamental Os objectivos de higiene, limpeza e saúde pública produziram melhorarias no saneamento Uma abordagem bem coordenada de diversos sectores foi uma condição necessária para que o saneamento melhorasse rapidamente Houve optimização de capacidades juntamente com melhorias no saneamento A visão da cobertura total de saneamento surgiu antes de se conseguirem níveis de riqueza nacional Alcançar um limite de PIB per capita não foi decisivo para a decisão estratégica de definir o rumo para se concretizar a cobertura total de saneamento. A monitorização foi contínua e melhoraram-se os padrões à medida que se concretizavam os objectivos 1 "Saneamento" aqui representa a separação, eliminação e tratamento seguros das excreções humanas. 2 "Sector" aqui é aceite como representando as actividades e agências (incluindo ministérios do governo, agências do sector público, sector privado e grupos da sociedade civil) necessárias para planear, implementar e monitorizar a provisão contínua dos serviços. 3 Estudo de caso sobre a malária, pendente. Resumo de relatório completo a ser publicado em Dezembro de

3 A liderança política de alto nível, que não teve origem na procura liderada pela comunidade, foi fundamental Em cada um dos países estudados, as melhorias no saneamento e na higiene foram o resultado de um impulso político a alto nível, desde o chefe do governo para baixo, para melhorar os padrões nacionais de saúde pública, limpeza e práticas de higiene, que pode ter sido motivado pela competição intra-regional, o desenvolvimento de um contrato social para os estados recentemente independentes, o desejo de uma base económica reforçada e diversificada, ou a construção de uma identidade nacional com base na procura de "bens comuns". Mas em cada caso, procurou-se alcançar a meta da cobertura total de saneamento como parte de uma narrativa mais ampla relacionada com noções de bem-estar comum, modernidade e criação de nações. Para além de proporcionarem um forte estímulo político, os líderes nacionais também se responsabilizaram pela supervisão e pelas contribuições para as estratégias de implementação necessárias para concretizar serviços permanentes de saneamento. A supervisão pessoal por parte do chefe do governo foi próxima, de perfil elevado, e pessoal. Não se fez uma declaração num único documento, mas em vez disso levou-se a cabo um processo de promoção, de seguimento do progresso, legislação e, por vezes, medidas punitivas autoritárias, levando a mudanças nas normas sociais e culturais. Em Singapura, o projecto de criação da nação pós-independência nos anos sessenta centrou-se numa decisão estratégica para criar uma economia orientada para entreport 4, integrada num sistema de comércio global. A campanha de perfil elevado e a longo prazo, Keep Singapore Clean (Mantenha Singapura Limpa), foi criada com base em noções de modernidade que eram necessárias para atrair o investimento externo. Mas a campanha também é um meio de procurar o bem público comum para criar coesão social. As bases ideológicas para as mudanças de comportamento em relação à higiene eram uma mistura de ideias de responsabilidade cívica e de normas sociais associadas com as economias e as sociedades modernas. Na Coreia do Sul, o esforço feito nos anos sessenta para criar a nação foi articulado em termos de um contrato social oferecendo-se para criar uma sociedade com base no princípio de "viver bem". A acção do Presidente Park Cheung Hee sobre o saneamento e a higiene incluiu a emissão de decretos presidenciais periódicos exigindo a implementação acelerada de legislação e de reformas institucionais. Em visitas frequentes aos locais dos projectos, ambos os líderes faziam referência a observações locais específicas e usavam-nas para punir a falta de progresso. Ambos indicavam áreas de progresso mas também não tinham reservas em criticar as falhas. 4 Um posto de comércio onde a mercadoria pode ser importada e exportada sem se pagarem taxas de importação, frequentemente com lucro. 3

4 "O meu objectivo é planear, analisar, conceber, tão bom como qualquer no mundo. Mas, finalmente, tem de se ir lá, alguém tem de colocar o parafuso, apertar a porca, e tem de se ver que o fazem, o impulso que se lhe dá, é isso que define o ritmo." Líder do PAP e mais tarde Primeiro-Ministro Lee Kuan Yew, conversando com funcionários públicos e técnicos no Centro Político, 14 de Junho de Ambos os líderes também se concentraram em repetir as orientações de valores que achavam que eram a base da política de saneamento e higiene, ligando-as à narrativa mais grandiosa relacionada com a criação da nação e o desenvolvimento socioeconómico. Para ambos os países, o progresso do saneamento foi intercalado com momentos de crise que deram impulso às acções; choques negativos causados por incêndios em alojamentos de pouca qualidade, surtos de doenças, e agitação pública, tiveram um efeito significativo em acelerar o progresso, apesar da estratégia geral parecer ter sido principalmente motivada pela meta positiva de criação da nação. Os objectivos de higiene, limpeza e saúde pública produziram melhorias no saneamento Em todos os países estudados, as melhorias no saneamento ocorreram como parte de programas mais vastos de saúde pública, alojamento e higiene, em vez de se procurar consegui-lo através de uma meta separada. Como tal, desenvolveram-se infra-estruturas de saneamento lideradas pelo governo, e subsidiadas pelo público, em paralelo às alterações nas políticas de saúde pública e higiene. Na Coreia do Sul, o governo lançou um Programa de Erradicação de Parasitas. A provisão de uma infra-estrutura de saneamento nos projectos de alojamento de rendimentos baixos foi parte fundamental deste programa. Em Singapura, o lançamento da campanha de 1967 Keep Singapore Clean (Mantenha Singapura Limpa) seguiu-se rapidamente da introdução da Legislação da Saúde Pública, que foi a primeira de diversas medidas legais projectadas para regulamentar e mudar os comportamentos relativos à saúde pública. Essa motivação para mudar o comportamento foi apoiada por sanções punitivas. "Não tem nada que ver com se uma pessoa é rica ou se é pobre. É apenas um hábito social - uma sensação de responsabilidade que se estimula, se inculca, persuadindo e educando e, o que é mais necessário, disciplinando e punindo quem se recusar a adaptar-se ao que são padrões sociais desejáveis." O Primeiro-Ministro Lee Kuan Yew, falando sobre a campanha de 1967, Keep Singapore Clean 4

5 Uma abordagem bem coordenada de diversos sectores foi uma condição necessária para que o saneamento melhorasse rapidamente A criação de uma infra-estrutura de saneamento nova dentro de programas de desenvolvimento tal como alojamento a favor das pessoas pobres, renovamento urbano, e iniciativas de ensino primário e de saúde pública, assim como em esquemas de desenvolvimento rural mais amplos exigiu que a política pública e a coordenação institucional fossem sincronizadas. Em Singapura, a extensão generalizada do acesso ao saneamento nos agregados familiares ocorreu através de um enorme programa de alojamento de baixos rendimentos subsidiado pelo governo. A disponibilidade rápida e generalizada de alojamento público económico teve como resultado que um enorme número de pessoas se transferissem dos kampong informais, ou alojamento inadequado dos bairros degradados, onde a defecação ao ar livre era comum, para apartamentos com acesso a saneamento seguro privado. Na Coreia do Sul, o Presidente Park criou Planos de Desenvolvimento de cinco anos que enquadravam provisões tais como o saneamento como parte de um estímulo a nível nacional para melhorar as vidas dos cidadãos. Foi seguido de activismo presidencial que incluiu visitas frequentes aos locais dos projectos para monitorizar o progresso, tal como o Movimento das Aldeias Novas que incorporou a construção de infra-estruturas de saneamento nas zonas rurais. Um Programa de Erradicação de Parasitas com base nas escolas integrou eficazmente a monitorização da saúde pública e as mudanças de comportamento nos currículos de ensino nacional com o fim de erradicar infecções causadas por endoparasitas como um indicador de medição claro. Em ambos os países, a política de saneamento esteve frequentemente ancorada no âmbito de um único ministério, mas as cadeias de implementação passavam por diversas agências e ministérios. Para o coordenar havia supervisão ministerial das funções e responsabilidades. Na Coreia, delineou-se uma orientação detalhada sobre as funções específicas das instituições e dos funcionários públicos em diversos Decretos Presidenciais sucessivos. Em Singapura, o saneamento foi abrangido no âmbito do Ministério do Ambiente, com uma divisão estruturada em redor de funções funcionais capazes de prover tanto o hardware necessário, como os componentes das mudanças de comportamento. Os oficiais encarregados de promover as mudanças de comportamento encontravam-se na Divisão de Saúde Pública Ambiental, enquanto a Divisão de Engenharia Ambiental tinha responsabilidade pelos programas de hardware e as infra-estruturas. A figura que se segue demonstra como as duas funções - mudanças de comportamento e infra-estruturas - se encontravam no âmbito de um único ministério. É importante notar que o objectivo das mudanças de comportamento, destacado em amarelo, teve a mesma proeminência, e foi colocado em estruturas paralelas aos objectivos de provisão de hardware, destacados em azul. Também demonstra que a melhoria de capacidades (secção da Formação, Educação e Comunicações) foi destacada como uma prioridade separada. 5

6 Figura 1: Estrutura organizacional original do Ministério do Ambiente de Singapura Ministro Ministro de Estado Secretário Permanente Secretário Parlamentar Administração Geral (Vice-Secretário) Divisão de Engenharia Ambiental Divisão de Saúde Pública Ambiental Unidade de Planeamento Secção de Formação, Educação e Comunicações Departamento de Esgotos Secção de Quarentena e Epidemiologia Dept de Saúde Pública e Ambiental Secção de Vendedores Ambulantes Secção de Serviços de Engenharia Distritos de Saúde Secção de Escoamento Secção de Controlo de Vectores e Investigação Secção dos Alimentos Serviços Gerais Cemitérios e Crematórios Fonte: Ministério do Ambiente (1972) Relatório Anual. Singapura: Ministério do Ambiente 6

7 Houve optimização de capacidades juntamente com melhorias no saneamento O estabelecimento de estruturas apropriadas para realizar os mandados institucionais teve a vantagem de permitir que a forma administrativa seguisse a função da implementação, mas foi necessário lidar com o desafio da optimização de capacidades internas a nível mais generalizado. As atribuições de orçamento e os mandados eram, por si próprios, insuficientes. Os governos de cada país ofereceram incentivos para melhorar o desempenho, consolidados com uma motivação contínua de alto nível para criar sociedades coesivas. Mas também houve estratégias para um processo mais amplo de optimização de capacidades rápida e contínua a nível interno. Os funcionários foram mandados para o estrangeiro para seguirem formação, e foram inscritos em programas de formação e de certificação no país. E, crucialmente, o plano, a implementação e a monitorização das melhorias no saneamento não esperaram pela optimização das capacidades. O crescimento das capacidades do sector ocorreu juntamente com os esforços para se fazer progresso relativamente à cobertura de saneamento. A Coreia do Sul e Singapura desenvolveram capacidades como parte de uma agenda para reforçar o sector. Por vezes importando assistência técnica de agências de apoio externas, criaram as próprias capacidades institucionais e técnicas como parte das fases iniciais de implementação das estratégias nacionais. A visão e a estratégia para a cobertura total de saneamento surgiram antes de se conseguirem níveis de riqueza nacional Alcançar um limiar de rendimentos nacionais per capita parece não ter sido um factor essencial para a decisão de desenvolver um sector de saneamento nacional capaz de levar os serviços permanentes a todos os cidadãos. Nos anos sessenta, os níveis de rendimentos per capita nos estados do leste asiático estudados eram, no início das fases do planeamento do sector de saneamento nacional, equivalentes a muitos países da África ao Sul do Saara, o que é significativo porque sugere que a estratégia e a visão gerais vieram primeiro, e os investimentos para o sector, de diversas fontes, procuraram-se depois. A composição das finanças para proporcionar infra-estruturas de saneamento para as comunidades mais pobres consistiu em grande parte de fontes oficiais de finanças, principalmente das receitas do governo mas também de subsídios e empréstimos bilaterais e multilaterais, e tarifas de utentes ou rendas do alojamento público. Apesar de não ser o foco de atenção deste estudo, seria interessante analisar se a proliferação actual de fundos verticais, e a preferência cada vez maior de muitos doadores bilaterais por canalizar a Assistência Oficial ao Desenvolvimento através de atribuições com base nos resultados e no desempenho, fariam com que as estratégias financeiras dos estados em desenvolvimento do leste da Ásia fossem possíveis hoje em dia. 7

8 Tabela 1: Trajectórias diferentes para a cobertura nacional de saneamento melhorado País PIB per capita em 1960 (in USD) Taxa nacional de cobertura de saneamento melhorado em 2000 Coreia do Sul $ % Gana $183 10% Libéria $170 12% Senegal $249 43% Zâmbia $227 41% Zimbabwe $280 40% Fonte: Banco Mundial e UNICEF/OMS A monitorização foi contínua e melhoraram-se os padrões à medida que se concretizavam os objectivos As complexidades para coordenar diversos departamentos e políticas exigiram um processo contínuo e cíclico de monitorização e análise, que permitiu que os governos nacionais identificassem as fraquezas no desempenho e na implementação, e respondessem aos obstáculos com melhorias e reformas correctivas. Nos países estudados, a característica distintiva mesmo de algumas das políticas de saneamento nacionais mais centralizadas, foi um processo de monitorização contínua dos programas a nível local, desde o design, à cadeia de entrega, à implementação a nível de projecto, com reformas e melhorias de acompanhamento contínuas. Os Planos de Desenvolvimento de Cinco Anos da Coreia do Sul não eram grandes planos de base estáticos. Fizeram-se continuamente revisões e melhorias, por vezes com alterações anuais feitas através de decretos Presidenciais e Ministeriais, cada um definindo novas condições ou ajustes favoráveis. Em todos os países estudados a dinâmica pode ser caracterizada como um processo cíclico: uma motivação política de alto nível que define a extensão da cobertura de saneamento no âmbito de iniciativas de desenvolvimento, tais como proporcionar saúde pública e alojamento económico, apoiado por uma narrativa política empolgante relacionada com a criação de sociedades coesivas, de uma identidade nacional comum com normas e padrões criados com base em noções de responsabilidades partilhadas e colectivas. Os líderes nacionais e os oficiais das hierarquias superiores defendiam continuamente as vantagens proporcionadas por uma melhor cobertura de saneamento e pelo progresso - indo atrás do planeamento e das políticas até à cadeia de implementação para produzir um desempenho melhor. Por sua vez, os resultados da monitorização e a identificação dos obstáculos fundamentais contribuíram feedback para o processo de reforma e de melhoria, para produzir um desempenho melhor e resultados permanentes. Usar e responder à informação sobre a monitorização dos resultados pode ser o ingrediente essencial de um sector que continua a fazer progresso sólido e rápido. 8