Dedico este livro aos meus filhos Luis Otavio, Ana Laisa e José Pedro..
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- Igor Adelino Cordeiro Alencastre
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1 Dedico este livro aos meus filhos Luis Otavio, Ana Laisa e José Pedro.. De tudo, ficam três coisas: A certeza de que estamos sempre começando, A certeza de que é preciso continuar, A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar. Portanto devemos: Fazer da interrupção um caminho novo, Da queda, um passo de dança, Do medo, uma escada, Do sonho, uma ponte, Da procura, um encontro. Poema atribuído a Fernando Sabino Orçamento_Público_Livro.indb 1 01/02/ :04:25
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4 Preencha a ficha de cadastro no final deste livro e receba gratuitamente informações sobre os lançamentos e as promoções da Elsevier. Consulte também nosso catálogo completo, últimos lançamentos e serviços exclusivos no site Orçamento_Público_Livro.indb 4 01/02/ :04:25
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6 2013, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei n o 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros. Revisão Gráfica: Hugo de Lima Corrêa Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Série: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, o andar Centro Rio de Janeiro RJ Brasil Rua Quintana, o andar Brooklin São Paulo SP Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente atendimento1@elsevier.com ISBN Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação. CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ P ed. Paludo, Augustinho Vicente Orçamento público e administração financeira e orçamentária e LRF / Augustinho Vicente Paludo. 4. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, Inclui bibliografia ISBN Finanças públicas Brasil. 2. Administração financeira Brasil. 3. Orçamento Brasil. 4. Administração pública Brasil. 5. Serviço público Brasil Concursos. I. Título CDU: (81) Orçamento_Público_Livro.indb 6 01/02/ :04:26
7 O Autor Augustinho Vicente Paludo é Bacharel em Administração pelas Faculdades SPEI, com pós-graduação em Administração Pública pelas Faculdades Unibrasil com MBA em Gestão Pública pela Fatex. É professor de Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária, e Administração Pública na Faculdade Aprovação Curitiba e tutor de cursos da Esaf possuindo experiência de mais de 20 anos nessas áreas. Foi Diretor de Planejamento, Orçamento e Finanças na Justiça Federal do Paraná, Analista de Finanças e Controle da CGU RS e atualmente é Analista Administrativo da Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade do TRE PR. Voltou a estudar para concursos em 2005, tendo obtido os seguintes resultados: 6 o lugar Analista Administrativo TRE SC/2005; 16 o lugar Analista de Finanças e Controle da CGU na Região Sul/2006; 3 o lugar Analista de Orçamento do MPU no Paraná/2007; 2 o lugar Analista Administrativo TRE PR/2007. Em 2008 foi novamente aprovado no concurso de AFC/CGU para Brasília, e convocado para assumir o cargo em julho de Atua eventualmente como professor de pós-graduação nos módulos de Orçamento Público e Administração Pública. A partir do segundo semestre de 2010 tem recebido convites para ministrar aulas em cursinhos de: Salvador, Recife, Londrina e Belo Horizonte (este, no Praetorium, as aulas foram ministradas em dezembro/2011), e para pós-graduação em: Porto Velho, Belém, Curitiba e no Instituto Tecnológico da UFPR. Orçamento_Público_Livro.indb 7 01/02/ :04:26
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9 Apresentação Caros alunos, Passou o tempo em que bastava decorar os conceitos para o acerto de questões em concursos públicos. A ampliação da concorrência por uma vaga no serviço público forçou as bancas de concursos a elaborarem questões mais difíceis, envolvendo também conhecimentos práticos sobre o funcionamento do processo orçamentário, em todas as suas etapas. A luta pela aprovação em concursos públicos me fez ver a importância de bons livros para o estudo das disciplinas. E o que é um bom livro? É aquele que aborda o conteúdo cobrado pelas bancas, facilita o aprendizado e possibilita o acerto das questões na hora da prova. Tendo vivido essa dificuldade como concurseiro (questões mais difíceis) e como professor (ausência de um livro de excelência), e considerando minha experiência de mais de 20 anos, na área federal de Planejamento, Orçamento, Finanças, Contabilidade Pública e Gestão decidi escrever este livro. Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária e LRF constitui uma matéria essencial em grande parte dos concursos de nível superior dos Poderes Executivo, Legislativo e área-meio do Poder Judiciário. Em alguns é a matéria mais importante (consultor de Orçamento do Senado), em outros, uma das principais. Ex.: concursos para o ciclo de gestão do Poder Executivo, Tribunal de Contas da União, Senado, Câmara Federal, área-meio do Poder Judiciário e cargos equivalentes no Distrito Federal e nos Estados. Assim, numa linguagem clara e objetiva, este livro reúne conhecimentos práticos, teóricos e de docência; contém inúmeras dicas importantes, e chega com esta finalidade: facilitar o aprendizado e possibilitar a segurança e o acerto de questões em provas relacionadas com Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária e LRF. Orçamento_Público_Livro.indb 9 01/02/ :04:26
10 Por abordar o aspecto prático, este livro também se destina aos profissionais que atuam na área de Planejamento, Orçamento e Finanças, podendo ainda ser utilizado para pesquisas acadêmicas. Conquistar uma vaga no serviço público só depende de você: se você estiver disposto a estudar com dedicação e perseverança, então a vaga já é sua, trata-se apenas de uma questão de tempo! Boa sorte a todos! Augustinho Vicente Paludo Orçamento_Público_Livro.indb 10 01/02/ :04:26
11 Nota à 4 a Edição Preliminarmente, muito obrigado aos concurseiros, estudantes acadêmicos e profissionais que adquiriram este livro e que enviaram centenas de s elogiando a obra, manifestando suas preferências, sugerindo melhorias e nos incentivando a continuar. Esse reconhecimento nos encheu de orgulho e aumentou a satisfação e o prazer com que nos dedicamos a esta obra, a responsabilidade quanto ao conteúdo apresentado, e o compromisso com a sua atualização. Nesta quarta edição, as atualizações foram decorrentes do Manual Técnico de Orçamento/2013; do Manual de Procedimentos Orçamentários Aplicados ao Setor Público válido para 2013; da LDO para 2013; e do Manual do Siafi (elevado à categoria de Norma por força da Portaria STN 833/2011). O conteúdo do livro também passou por melhorias, oriundas de sugestões recebidas e/ou identificadas pelo autor, contemplando mais de cem itens, 25 novos parágrafos de atenção, 16 novas figuras/quadros explicativos e destaques de palavras importantes em negrito em todo o livro. Lembramos que se encontra disponível como material complementar no site da Editora Campus/Elsevier 60 questões comentadas e um simulado de questões recentes com gabarito. Reforçamos nosso compromisso com o leitor/estudante, respondendo todos os s recebidos através do fale-conosco da página destinada a dirimir dúvidas quanto ao livro Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária e LRF, onde também há maiores informações sobre os livros do autor, resolução/comentários das últimas provas da matéria, e orientações sobre como passar em concursos públicos. Além de melhorar a qualidade, o destaque desta edição foi o ajuste fino do conteúdo com aquele cobrado pelas bancas, visando facilitar o acerto de questões. Orçamento_Público_Livro.indb 11 01/02/ :04:26
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13 Nota à 3 a Edição O sucesso das edições anteriores foi uma grata satisfação, que fez aumentar em nós não somente a responsabilidade com o conteúdo apresentado e o compromisso com a sua atualização, mas o prazer com que nos dedicamos a essa obra, priorizando esse trabalho em face de outras opções. Assim, além de atualizações decorrentes do novo PPA , do Manual Técnico de Orçamento e da LDO para 2012, foram feitas pequenas melhorias em todo o conteúdo do livro (muitas vezes algumas palavras, apenas, ou adequação gramatical). As alterações/melhoramentos mais significativas envolveram os itens: atividade financeira do Estado; orçamento base-zero; orçamento programa no Brasil; princípios orçamentários; elaboração da proposta orçamentária; capítulo receita, capítulo despesa, créditos adicionais; programação financeira; transferências e descentralizações. Aproveitamos o momento para substituir todas as questões anteriores a 2008 e incluir mais 250 questões (todas de 2010 e 2011), totalizando agora 700 questões. Lembramos que encontra-se disponível como material complementar na web-página da Editora Campus/Elsevier 50 questões recentes comentadas. Reforçamos nosso compromisso com o leitor/estudante, respondendo todos os s recebidos através do Fale Conosco da página destinada a dirimir dúvidas quanto ao livro Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária e LRF, onde também há mais informações sobre os livros do autor, resolução/comentários das últimas provas da matéria, e orientações sobre como passar em concursos públicos. Foram cinco meses dedicados à atualização dessa obra, mas valeu a pena: além das atualizações necessárias essa edição ganhou muito em qualidade. Augustinho Vicente Paludo Orçamento_Público_Livro.indb 13 01/02/ :04:26
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15 Nota à 2 a Edição O sucesso da primeira edição deste livro fez aumentar em nós a responsabilidade com o conteúdo apresentado e o compromisso com a sua atualização. Assim, além de atualizações decorrentes dos novos manuais de receitas e despesas da STN, do Manual Técnico de Orçamento e da LDO para 2011, foram melhorados os conteúdos referentes à utilização de receitas de capital em despesas correntes, à regra de ouro e ao SIOP. Foi também reescrito o capítulo das Transferências e Descentralizações. Como o conteúdo da LRF vem sendo cobrado juntamente com a matéria Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária em todos os últimos concursos, decidimos acrescentar um capítulo extenso, abordando todo o conteúdo da LRF. Estamos ainda disponibilizando como conteúdo complementar no site da editora Campus/Elsevier cinquenta questões recentes comentadas, indicadas no livro pelo selo WEB. Para reforçar nosso compromisso com o leitor, criamos a página destinada a dirimir dúvidas do livro Orçamento Público e Administração Financeira e Orçamentária, onde também haverá mais informações sobre os livros do autor, resolução/comentários das últimas provas da matéria, e orientações gratuitas sobre como passar em concursos públicos. Orçamento_Público_Livro.indb 15 01/02/ :04:26
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17 Sumário Capítulo 1 Orçamento Público Atividade financeira do Estado Aspectos gerais do Orçamento Público Conceitos Tipos/Técnicas orçamentárias Orçamento Tradicional/Clássico Orçamento de Desempenho/Funcional Orçamento Programa Orçamento Base-Zero Orçamento Participativo Orçamento Incremental Princípios orçamentários Princípio da legalidade Princípio da anualidade ou periodicidade Princípio da universalidade Princípio do Orçamento Bruto Princípio da exclusividade Princípio da unidade/totalidade Princípio da especificação, especialização ou discriminação Princípio da não afetação de receitas Princípio da publicidade Princípio do equilíbrio Princípios do planejamento e da programação Princípio do não estorno Princípio da clareza Histórico Histórico do Orçamento Público no Brasil Orçamento Programa no Brasil Composição e estrutura do Orçamento Público Atual Normas da Lei n o 4.320/ Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal Normas constitucionais sobre Orçamento Público...43 Orçamento_Público_Livro.indb 17 01/02/ :04:26
18 Capítulo 2 Lei Orçamentária Anual LOA Elaboração da proposta orçamentária Papel da Secretaria de Orçamento Federal Papel dos Órgãos Setoriais Papel das Unidades Orçamentárias Detalhamento da proposta momentos SIOP Análise final e consolidação da proposta orçamentária Orçamento das Estatais Independentes Aprovação legislativa...67 Capítulo 3 Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO Conceito e competências constitucionais Vigência Atribuições conferidas à LDO pela LRF Metas de resultado primário e nominal...79 Capítulo 4 Plano Plurianual PPA Conceito Regionalização Vigência Modelo de gestão e a nova estrutura do PPA Etapas Elaboração Dimensão Estratégica Dimensão Tática: Programas Implementação Monitoramento Avaliação Revisão Histórico dos PPAs Capítulo 5 O Ciclo Orçamentário Ciclo orçamentário ampliado Capítulo 6 Receitas Públicas Conceitos Casos especiais Regra de ouro Receitas de capital x despesas correntes Princípio do equilíbrio Reconhecimento da Receita Pública Enfoque patrimonial Enfoque orçamentário Orçamento_Público_Livro.indb 18 01/02/ :04:26
19 Regime para as Receitas Públicas Classificações da Receita Pública Classificação sob o enfoque patrimonial Classificação sob o enfoque orçamentário Classificação por natureza da receita Classificação por categoria econômica Categoria econômica: receitas correntes Categoria econômica: receitas de capital Classificação por grupos de receita Classificação quanto à destinação da receita Classificação por grupo-fonte/grupo de destinação Classificação por identificador de uso Classificação por identificador de resultado primário Quanto à coercibilidade, obrigatoriedade Quanto à regularidade ou à constância Quanto à origem Etapas da receita pública Planejamento Execução Lançamento Arrecadação Recolhimento Controle e avaliação Cronologia das etapas da receita Dívida ativa Fundos especiais Capítulo 7 Despesa Pública Conceitos Reconhecimento da despesa Classificações da despesa Despesa sob o enfoque patrimonial Despesa sob o enfoque orçamentário Diferenciação despesa pública orçamentária; extraorçamentária; intraorçamentária Quanto à programação orçamentária Classificação qualitativa por esfera orçamentária Classificação qualitativa institucional Classificação qualitativa funcional Classificação qualitativa por estrutura programática Classificação financeira por natureza de despesa Classificação financeira por categoria econômica Classificação financeira por grupo de natureza Orçamento_Público_Livro.indb 19 01/02/ :04:26
20 Classificação financeira por modalidade de aplicação Classificação financeira por elemento de despesa Classificação financeira por Identificador de Uso Iduso Classificação financeira por Identificador de Operação de Crédito Idoc Classificação financeira por Identificador de Resultado Primário Classificação quanto à regularidade Fonte de recursos para a despesa orçamentária Etapas da despesa Planejamento Execução Empenho Liquidação Pagamento Controle e Avaliação Dívida Passiva Capítulo 8 Créditos Adicionais Tipos de créditos orçamentários Créditos suplementares Créditos especiais Créditos extraordinários Fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais Capítulo 9 Restos a Pagar Classificação Vigência Prescrição Despesa orçamentária x pagamento extraorçamentário Capítulo 10 Despesas de Exercícios Anteriores 239 Capítulo 11 Suprimento de Fundos Não pode conceder suprimento Tipos de suprimento Concessão, utilização e prestação de contas Responsabilidade pelo suprimento Regras específicas para suprimento via cartão corporativo Capítulo 12 Noções de Programação Financeira e Descentralizações Elaboração e aprovação da programação financeira Descentralização de créditos e recursos Orçamento_Público_Livro.indb 20 01/02/ :04:26
21 Capítulo 13 Transferências Classificação e Espécies de Transferências Diferenciação entre Transferência e Descentralização Capítulo 14 Noções de SIAFI Objetivos Formas de acesso Modalidades de uso Níveis de acesso Evento Segurança Conceitos utilizados pelo SIAFI Principais documentos Capítulo 15 Conta Única do Tesouro Nacional Princípio da unidade de caixa Conta Única do Tesouro Nacional Documentos de Entrada e Saída Capítulo 16 Noções de SIDOR e SIOP SIOP Capítulo 17 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF Motivo, Objetivos, Foco e Princípios O Planejamento na LRF Transparência da Gestão Fiscal Tipos de Regras Lei Orçamentária e Lei de Diretrizes Transferências Voluntárias Receita Corrente Líquida Receita Pública Renúncia de Receita Geração de Despesa Despesa Obrigatória de Caráter Continuado Gastos com Pessoal Dívida Pública e Operações de Crédito Regras para Dívida Pública e Operações de Crédito Limites para Dívida Pública e Operações de Crédito Controle e Recondução dos Gastos aos Limites Despesas com Pessoal Dívida e Operações de Crédito Relatório Resumido da Execução Orçamentária Orçamento_Público_Livro.indb 21 01/02/ :04:26
22 Relatório de Gestão Fiscal Fiscalização da Gestão Fiscal Vedações da LRF Outras afirmativas extraídas da LRF Capítulo 18 Exercícios Exercícios: Orçamento Capítulos 1 e Exercícios: LDO, PPA e Ciclo Capítulos 3, 4 e Exercícios: Receita Capítulo Exercícios: Despesa Capítulo Exercícios: Créditos Adicionais Capítulo Exercícios: Restos a Pagar e Despesas de Exercícios Anteriores Capítulos 9 e Exercícios: Suprimento de Fundos Capítulo Exercícios: Programação Financeira, Descentralizações e Transferências Capítulos 12 e Exercícios: SIAFI, Conta Única e SIDOR/SIOP Capítulos 14, 15 e Exercícios: Lei de Responsabilidade Fiscal Capítulo Gabaritos 447 Referências Bibliográficas 451 Orçamento_Público_Livro.indb 22 01/02/ :04:26
Sumário Capítulo 1 Orçamento Público Atividade financeira do Estado 1.2. Aspectos gerais do Orçamento Público 1.3. Conceitos 1.4. Tipos/Técnicas orçamentárias 1.4.1. Orçamento Tradicional/Clássico 1.4.2.
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