RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

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1 RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO TC nº / Fiscalização nº 203/2010 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 442/ Plenário Objeto da fiscalização: Obras de Dragagem no Porto de Rio Grande/RS Funcional programática: B.0043/ Dragagem e Adequação da Navegabilidade no Porto de Rio Grande (RS) No Estado do Rio Grande do Sul Tipo da obra: Dragagem e Derrocamento Período abrangido pela fiscalização: 19/12/2008 a 26/05/2010 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADA Órgão/entidade fiscalizada: Secretaria Especial de Portos Vinculação (ministério): Presidência da República Vinculação TCU (unidade técnica): 1ª Secretaria de Controle Externo Responsável pelo órgão/entidade: nome: Pedro Brito do Nascimento cargo: Ministro da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República período: a partir de 15/05/2007 Outros responsáveis: vide rol no volume principal à folha 9 PROCESSO DE INTERESSE - TC nº /2010-6

2 RESUMO Trata-se de auditoria realizada na Secretaria Especial de Portos, no período compreendido entre 24/03/2010 e 26/05/2010. A presente auditoria teve por objetivo fiscalização das obras de dragagem e adequação da navegabilidade no Porto de Rio Grande/RS. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos de viabilidade que comprovem a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra? 3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5 - O procedimento licitatório foi regular? 6 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 7 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 8 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 9 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade. A metodologia utilizada consistiu na análise documental dos papéis relativos à execução contratual (Contratos, Termos Aditivos, respectivas justificativas, e Relatórios Diários de Obra) e aos pagamentos (boletins de medição, Notas de Empenhos, Ordens Bancárias). Também foram realizadas entrevistas com os servidores da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, responsáveis pela fiscalização das obras. Ademais, foi realizada visita ao local das obras para constatação do andamento dos serviços. As principais constatações deste trabalho foram:. Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado;. Sobrepreço decorrente de itens considerados em duplicidade;. Adiantamento de pagamentos;. Desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão ante o descompasso entre a execução físico-financeira do contrato de execução e do contrato de supervisão;. Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,00. Esse total é resultante da soma dos empenhos emitidos em 2009 (R$ ,00) e 2010 (R$ ,00), seguindo a metodologia definida pela Portaria - TCU nº 222/2003. Os valores contratuais alcançam R$ ,03, sendo R$ ,42 referentes ao Contrato SEP/PR nº 11/2009 (execução da

3 dragagem) e R$ ,61 relativos ao Contrato SEP/PR nº 01/2010 (apoio à fiscalização). Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a potencial economia de R$ 47 milhões proporcionada à União, referente ao sobrepreço identificado nos serviços de dragagem de aprofundamento e de manutenção das profundidades atingidas, prevista para ser iniciada em meados de Como benefício não quantificável, pode-se citar o aumento da expectativa de controle. As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam audiência de responsáveis e determinação à Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR).

4 S U M Á R I O Título Página 1 - APRESENTAÇÃO INTRODUÇÃO Deliberação Visão geral do objeto Objetivo e questões de auditoria Metodologia Utilizada VRF Benefícios estimados ACHADOS DE AUDITORIA Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado. 4 (IGC) Sobrepreço decorrente de itens considerados em duplicidade. (IGC) Adiantamento de pagamentos. (IGC) Desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de supervisão ante o 24 descompasso entre a execução físico-financeira do contrato de execução e do contrato de supervisão. (IGC) Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa. (IGC) CONCLUSÃO PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ANEXO Dados cadastrais Projeto básico Execução física e financeira Contratos principais Contratos secundários Convênios Editais Histórico de fiscalizações Deliberações do TCU Anexo Fotográfico 40

5 1 - APRESENTAÇÃO Trata-se de levantamento de auditoria, realizado no âmbito do Fiscobras 2010, referente às obras de dragagem no Porto de Rio Grande/RS, parte do Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária (PND), licitadas por meio da Concorrência Pública Internacional SEP/PR nº 3/2008, e respectiva fiscalização, cujo apoio foi licitado por meio da Concorrência SEP/PR nº 9/2009. O PND foi criado pelo Governo Federal, por meio da Lei nº , de 12/12/2007, para ser implementado pela Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP/PR) e pelo Ministério dos Transportes, por intermédio do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). Esse programa teve sua implementação num contexto de diversos problemas de profundidade vivenciados pelos Portos brasileiros, após duas décadas sem a realização de programas regulares de dragagens por parte da maioria das Administrações Portuárias. A Lei introduziu um novo conceito para projetos de dragagem, denominado dragagem por resultado, que consiste basicamente na contratação de obras de engenharia destinadas ao aprofundamento, alargamento ou expansão de áreas portuárias e de hidrovias, inclusive canais de navegação, bacias de evolução e de fundeio, e berços de atracação, bem como os serviços de natureza contínua com o objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condições de profundidade estabelecidas no projeto implantado. De acordo com este novo panorama legal, os serviços de dragagem e manutenção dos portos poderão ser objeto de uma única contratação. A norma prevê, ainda, a obrigatoriedade da prestação de garantia pelo contratado, e que a duração dos contratos pode ser de até cinco anos, renovável por 1 (um) ano adicional. Ressalte-se que os serviços de dragagem deixaram de ser qualificados como atividade de navegação de apoio portuário, como vinha ocorrendo desde a edição da Portaria do Ministério dos Transportes 461/99, passando a se enquadrar no conceito de obra ou serviço de engenharia. Dessa forma, tornou-se possível a participação de empresas estrangeiras para a prestação de serviços no setor, por meio de licitações internacionais. Essa medida, além de compensar a deficiência de dragas no parque nacional, possibilita a abertura do mercado para equipamentos atualizados tecnologicamente. Cabe destacar que, dentre os 34 Portos públicos marítimos brasileiros, foram selecionados 18 para participar do PND. Os trabalhos da equipe de auditoria foram realizados nos termos das Portarias de Fiscalização 378 e 379, ambas de 17/3/2010, e de 21/05/2010. Página 1

6 Importância socioeconômica O Porto de Rio Grande é o 3º maior porto do Brasil, sendo o 2º em embarque de contêineres. Tem uma situação estratégica interessante em relação ao Mercosul, mercado este que demanda por transporte de grãos, fertilizantes, minérios, combustíveis, produtos químicos, óleos, cargas em contêineres, celulose, papel e produtos siderúrgicos. A ampliação dos molhes e o aprofundamento do canal de acesso ao porto possibilitarão a operação de navios de maior porte, reduzindo o custo dos fretes e aumentado os volumes exportados. O Porto do Rio Grande precisa de calado operacional privilegiado em relação aos portos do Prata, pois assim os navios que não saem completamente carregados desses portos podem completar suas cargas em Rio Grande. 2 - INTRODUÇÃO Deliberação Em cumprimento ao Acórdão 442/2010-P, de caráter sigiloso, realizou-se auditoria na Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, no período compreendido entre 24/03/2010 e 26/05/2010. As razões para realização deste Levantamento de Auditoria constituem-se do fato deste empreendimento: (1) Fazer parte do Programa de Aceleração de Crescimento do Governo Federal; (2) Possuir significativa materialidade, com alocação de recursos que deve atingir, ao longo de sua execução, mais de R$ 200 milhões; (3) Contribuir para o crescimento da economia, com a ampliação da capacidade de transações comerciais no Porto de Rio Grande, que possui elevada importância sócio-econômica Visão geral do objeto As obras de dragagem no Porto de Rio Grande/RS integram o Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária, instituído pela Lei , de 12/12/2007, que introduziu um novo conceito para projetos de dragagem, denominado dragagem por resultado, que consiste basicamente na contratação de obras de engenharia destinadas ao aprofundamento, alargamento ou expansão de áreas portuárias e de hidrovias, inclusive canais de navegação, bacias de evolução e de fundeio, e berços de atracação, bem como os serviços de natureza contínua com o objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condições de profundidade estabelecidas no projeto implantado. O Edital da Concorrência Pública Internacional nº 3/2008, cujo aviso de licitação foi publicado no DOU de 7/11/2008 (Seção 3, p. 3), com previsão de abertura das propostas para 19/12/2008, Página 2

7 determinava o valor máximo a ser pago de R$ ,95, com base na Nota Técnica 28/2008/PND, do Centro de Excelência em Engenharia de Transportes - CENTRAN. As profundidades a serem atingidas são de 18 m no canal externo (fora dos molhes) e 16 m no canal interno. Foi considerado o preço referencial de R$ 11,13 por m³ dragado, de forma que o valor máximo aceitável no edital resultou da soma de R$ ,23, referentes aos ,55 m³ calculados, à época, para a dragagem de aprofundamento, com R$ ,00, pertinentes aos ,00 m³ estimados para serem dragados na fase de manutenção, e mais R$ ,86, valor considerado como custo de mobilização e de desmobilização do equipamento, inserido em dobro, portanto. O objeto foi adjudicado por R$ ,42. Licitaram-se, também, serviços de apoio à fiscalização da dragagem, por meio da Concorrência SEP/PR nº 9/2009, cujo aviso de licitação foi publicado no DOU de 15/6/2009 (Seção 3, p. 2), com previsão de abertura das propostas para 15/7/2009. O Edital determinava o valor máximo a ser pago de R$ ,02. Adjudicou-se o objeto pelo valor de R$ , Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalização das obras de dragagem e adequação da navegabilidade no Porto de Rio Grande/RS. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos de viabilidade que comprovem a viabilidade técnica, econômica e ambiental da obra? 3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5 - O procedimento licitatório foi regular? 6 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 7 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 8 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 9 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? Metodologia utilizada A metodologia utilizada consistiu na análise documental dos papéis relativos à execução contratual Página 3

8 (Contratos, Termos Aditivos, respectivas justificativas, e Relatórios Diários de Obra) e aos pagamentos (boletins de medição, Notas de Empenhos, Ordens Bancárias). Também foram realizadas entrevistas com os servidores da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, responsáveis pela fiscalização das obras. Ademais, foi realizada visita ao local das obras para constatação do andamento dos serviços VRF O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,00. Esse total é resultante da soma dos empenhos emitidos em 2009 (R$ ,00) e 2010 (R$ ,00), seguindo a metodologia definida pela Portaria - TCU nº 222/2003. Os valores contratuais alcançam R$ ,03, sendo R$ ,42 referentes ao Contrato SEP/PR nº 11/2009 (execução da dragagem) e R$ ,61 relativos ao Contrato SEP/PR nº 01/2010 (apoio à fiscalização) Benefícios estimados Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a potencial economia de R$ 47 milhões proporcionada à União, referente ao sobrepreço identificado nos serviços de dragagem de aprofundamento e de manutenção das profundidades atingidas, prevista para ser iniciada em meados de Como benefício não quantificável, pode-se citar o aumento da expectativa de controle. 3 - ACHADOS DE AUDITORIA Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - A irregularidade detectada não enseja o bloqueio preventivo das execuções física, orçamentária e financeira do contrato por não se enquadrar no inciso IV, do parágrafo 1º, do art. 94 da Lei n /2009, não configurando-se, a princípio, em fato materialmente relevante em relação ao total contratado Situação encontrada: O orçamento que compõe o Projeto Básico da dragagem de aprofundamento e manutenção no Porto de Rio Grande não apresenta de forma clara e precisa as memórias de cálculo que embasaram seus valores. Além disso, as planilhas fornecidas pela SEP/PR, que contêm as fórmulas para se chegar ao custo do m³ a ser dragado, possuem parâmetros de entrada que influenciam sobremaneira o preço global da obra, sem as devidas justificativas e fundamentações. Assim, há indícios de que o orçamentista atribui aleatoriamente os custos, produtividades ou outros critérios, a fim de se chegar a um preço previamente desejado para a obra. A SEP/PR, mediante convênio firmado junto ao DEC/CENTRAN, repassou a esse a tarefa de analisar e calcular os custos das obras decorrentes do Plano Nacional de Dragagem. A partir disso, a equipe técnica do CENTRAN elaborou um método de cálculo e análise de orçamentos de obras de dragagem Página 4

9 que, para o Porto do Rio Grande, resultou em 8 planilhas eletrônicas (formato.xls), conforme tabela Cada planilha tem como objetivo calcular um conteúdo específico, a saber: (1) custos de propriedade da draga (Casco nu); (2) custos de pessoal; (3) custos de operação da draga; (4) custos de produção; (5) custo da mobilização; (6) cálculo da produtividade do equipamento; (7) cálculo do BDI e (8) cálculo dos encargos sociais. Para a realização do orçamento, foram utilizadas informações contidas em várias fontes, com destaque para as seguintes: informações econômicas - taxa de câmbio, preço do combustível, juros de financiamento, valor do salário mínimo etc.; informações oceanográficas - densidade do sedimento a dragar, empolamento médio do sedimento, distância de transporte, horas de mau tempo etc.; informações sobre o equipamento (draga) - valor do equipamento, capacidade, potência, velocidade, consumo de combustível etc.; e informações operacionais - eficiência de velocidade, eficiência de carga, tempo de manutenção, tempo de manobra e descarga etc. Cada tipo de informação requerido é consultado em locais específicos, como, por exemplo, no projeto básico, em sistemas oficiais de informação e em sítios especializados da internet, para subsidiar a escolha dos parâmetros a serem adotados. Nas tabelas (parâmetros econômicos), (parâmetros oceanográficos), (parâmetros do equipamento) e (parâmetros operacionais) são elencados parâmetros de entrada usados para alimentação das planilhas, bem como a fonte (projeto básico, internet etc.) de cada informação. Analisando-se o orçamento, bem como a documentação prévia à licitação, revelam-se três tipos de problemas: (1) Falta de transparência quanto às fontes de informações utilizadas para a definição dos parâmetros de entrada; (2) Adoção de parâmetros de entrada que influenciam sobremaneira o preço da obra, sem que as devidas análises e fundamentações fossem inseridas nos autos do processo base da licitação; (3) Falta de uma efetiva pesquisa de mercado para subsidiar a obtenção dos preços de aquisição das dragas. Como são manipulados 31 parâmetros, escolheram-se alguns dos mais relevantes para mostrar os problemas apontados acima. Foram feitas simulações a partir das planilhas fornecidas pela SEP, a fim de se verificar os efeitos da variação dos parâmetros de entrada sobre o preço final do m³ de material a ser dragado, originalmente no valor de R$11,13 por m³. Assim, para cada análise, um coeficiente foi variado, mantendo-se os demais fixos, e verificado o efeito sobre o preço final por m³. A tabela traz os resultados obtidos nas simulações com os parâmetros de maior influência no preço, quais sejam: (1) densidade média do sedimento; (2) Fator de Carga; (3) Distância de travessia; (4) Eficiência de velocidade e (5) Preço de aquisição da draga. Pode-se constatar, por exemplo, que uma redução de 10% do fator "densidade média do sedimento" acarretaria uma redução de 12% no preço, que iria para R$9,80 por m³, o que demonstra a necessidade de um sólido embasamento desse parâmetro, por meio Página 5

10 de estudos técnicos na área a ser dragada. Ressalte-se que não se vislumbram problemas, por si só, no fato de o custo do m³ de dragados ser bastante influenciado por pequenas variações nos parâmetros de entrada das planilhas fornecidas pelo CENTRAN. O problema são os critérios obscuros e não transparentes, a falta de análise e de fundamentação, e a falta da necessária pesquisa de mercado para obtenção de valores mais condizentes com a realidade. Para o parâmetro "densidade média do sedimento", item que causa maior influência no custo do m³, a equipe do CENTRAN afirma, conforme tabela 3.1.3, que ele foi baseado nas informações contidas no Sistema Capricornius, módulo laranja (Estatística de Fácies do Brasil). Entretanto, não foi encontrado nenhum documento com essa informação, nem no processo da SEP a respeito da dragagem, nem nos arquivos fornecidos pela mesma. Ou seja, a origem da densidade média de 1,761 g/cm³, utilizada no cálculo do preço, não é demonstrada. Conforme exemplo mencionado anteriormente, vale frisar que alterações de seu valor provocam, em percentuais, variações ainda maiores no preço do m³ gerado pela planilha. Por oportuno, cite-se que fácies, no contexto da oceanografia geológica, são o conjunto de características mineralógicas e estruturais de uma rocha. O "fator de carga", elencado pelo CENTRAN como parâmetro do equipamento, seria obtido através de informações contidas no projeto básico e seus estudos, e pelas informações contidas no Sistema Capricornius. Novamente, porém, não foram encontrados quaisquer dados desse sistema, e o projeto básico não traz a fundamentação do valor adotado pelo CENTRAN (75%). Não há, nesses estudos do Projeto Básico, referência expressa ao fator de carga ou outro parâmetro associado diretamente ao fator de carga. Constata-se, portanto, que o valor de 75% não encontra respaldado em uma análise criteriosa e transparente, reduzida a termo para constar nos autos do processo base da licitação. Cite-se que, por exemplo, uma elevação de 10% em seu valor reduziria o custo apontado na planilha em 11%. Do mesmo modo, não é demonstrado como se chegou aos valores dos parâmetros "eficiência de velocidade" e "distância de travessia". Ambos são ajustados, conforme afirma o CENTRAN, por meio de informações contidas no projeto básico. No entanto, não há memória de cálculo ou justificativa técnica para os valores adotados. As variações percentuais desses parâmetros provocam, no preço, alterações de magnitude similar. Verifica-se que vários parâmetros teriam sido obtidos a partir de informações contidas no projeto básico de engenharia. No entanto, não são apresentadas memórias de cálculo ou justificativas circunstanciadas, baseadas em normas técnicas, bibliografias reconhecidas ou equivalentes. Sabe-se que as fontes técnicas são escassas, mas, mesmo que a adoção de um parâmetro tenha se dado pela experiência e conhecimento do orçamentista, deve haver justificativa reduzida a termo, com as devidas fundamentações, tecnicamente embasada, a fim de obedecer ao princípio constitucional da Página 6

11 transparência. Em relação ao parâmetro "preço de aquisição da draga", esse teria sido obtido, segundo as informações contidas nas notas técnicas, de orçamentos presentes no sítio Contudo, consultando o referido sítio bem como os autos do processo, não foi encontrado nenhum valor próximo ao adotado para a draga padrão de m³ (85 milhões de Euros). Da mesma forma, não há justificativa, no processo, quanto ao preço utilizado como referência. A adoção de uma draga paradigma de m³ de cisterna também não foi fundamentada. O Edital não restringia o tipo e capacidade da draga, exigindo tão somente a produtividade mínima de m³/mês, o que também se revela incongruente, já que, pela planilha do CENTRAN, m³/mês seriam suficientes. Pelo fato de ter sido usada uma draga de m³ como referência, cuja capacidade seria insuficiente para a realização da obra de dragagem de aprofundamento no prazo estipulado, foi adotado um multiplicador 1,22, também injustificado, que elevou o preço do m³ em 22%. Além da falta de motivação do uso desse fator, há uma incoerência associada, qual seja, a de que o aumento do valor a ser pago pelo m³ dragado, por si só, sem adição de novos equipamentos, seria suficiente para que, a draga conseguisse realizar produção acima da sua máxima capacidade, contrariando o próprio valor calculado pelo CENTRAN como sendo o limite mensal de capacidade de dragagem do equipamento de referência. Ademais, sabe-se que a produtividade da draga está diretamente atrelada à sua capacidade de cisterna e que quanto maior essa capacidade, menor é o custo total por m³ de material dragado. Diante do exposto, constata-se que não foi realizado um estudo aprofundado de viabilidade e de custos para a realização das obras de dragagem de aprofundamento e de manutenção do canal do Porto do Rio Grande. Considerando a materialidade do investimento, cujo contrato original prevê o desembolso de R$196 milhões, esse fato revela-se antieconômico, com grande risco de dano ao patrimônio da União. Nesse sentido, carece de razoabilidade a metodologia dos orçamentos da SEP/PR, bem como a falta de estudos zelosos de custos para esse tipo de obra. Outra situação preocupante, e que não atinge apenas a obra de dragagem no Porto do Rio Grande, mas sim todo o Programa Nacional de Dragagem, que tem volume financeiro da ordem de 1,4 bilhões de reais, é o fato de haver concentração do conhecimento acerca das atividades de dragagem, além da escassez de bibliografia técnica a respeito do tema. Há poucos especialistas, a maioria das extintas CBD (Companhia Brasileira de Dragagem) e Portobrás (Empresa de Portos do Brasil SA), e esses ainda não apresentam fundamentação ou justificativas quanto ao trabalho que produzem, quando isso seria obrigatório, demonstrando total falta de transparência. O pessoal do CENTRAN, ao ser contratado para elaborar as planilhas com o método de custos de dragagem que está sendo adotado para se chegar aos preços paradigmas em todas as obras do PND, tem responsabilidade pela ocorrência deste achado. Apesar disso, a resposta produzida pelo Gerente de Projeto do DEC (Departamento de Engenharia e Construção do Exército, um dos parceiros que compõem o CENTRAN, ao lado do DNIT), quando foram pedidos os dados dos autores das planilhas com o orçamento-base usado nas Página 7

12 licitações foi: "Referente ao questionamento de número 5 do Ofício do TCU, informo que a equipe do DEC não se encaixa em nenhuma das solicitações ali pleiteadas. Saliento que tanto o Projeto Básico como as Planilhas são partes integrantes do referido projeto. Assim sendo, de responsabilidade do RT [Responsável Técnico] do Projeto Básico". Conforme está sendo apurado pela Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça, no Processo Administrativo / , há indícios de conluio nas licitações de algumas obras de dragagem do PND, o que reflete falta de competição real e descontos irrisórios nos preços dos licitantes em relação aos orçamentos paradigmas produzidos pela Administração Pública. Nessa situação, ganha ainda mais relevância a necessidade de fundamentação dos critérios adotados para se chegar ao preço base. Uma das formas de se minimizar os efeitos negativos gerados pela prática anticoncorrencial é elaborar orçamentos com composições de custos muito bem motivadas e fundamentadas de forma criteriosa. Como as obras do PND são realizadas com recursos públicos, a SEP/PR deveria procurar estratégias para obtenção de preços mais vantajosos à Administração Pública, fazendo pesquisas nos mercados nacional e internacional, analisando cenários, embasando tecnicamente os preços adotados etc. Devese ter em mente, também, que a partir do momento em que um técnico, detentor do conhecimento, assume a posição de um agente público, deve ele agir com toda transparência, motivando seus atos, não se podendo admitir a obscuridade encontrada nos orçamentos analisados. O orçamento deve ser claro, de fácil compreensão, com fundamentação adequada para cada parâmetro. Conforme já dito, mesmo que um parâmetro seja adotado levando-se em conta a experiência do técnico, os motivos que o levaram a tomar tal decisão devem estar expressos, calculados, reduzidos a termo e presentes no processo base que origina a licitação. Para que esses problemas não mais ocorram, a SEP/PR deve elaborar os orçamentos-base das licitações com total respaldo técnico e fundamentação suficiente e adequada para cada parâmetro de entrada, de modo a evidenciar a não subjetividade da adoção dos mesmos. Também deve promover a disseminação do conhecimento, por meio da capacitação continuada dos servidores quanto às atividades de dragagem, envolvendo custos, técnicas operacionais, limitações etc., a fim de minimizar o problema referente à concentração do conhecimento em poucas pessoas. Diante do exposto, devem os agentes públicos ligados diretamente à elaboração do orçamento inadequado ser ouvidos em audiência, a fim de apresentar razões de justificativa para a falta de transparência quanto aos parâmetros de entrada adotados e, ainda, documentar todas as fundamentações para os parâmetros utilizados para se chegar ao preço paradigma (R$11,13 por m³) da obra de dragagem no Porto de Rio Grande. Página 8

13 Tabela Composição de planilhas utilizadas para o cálculo do preço de dragagem e respectivos parâmetros utilizados (detalhados nas tabelas 3.1.2, 3.1.3, e 3.1.5): Tabela Parâmetros econômicos inseridos nas planilhas de cálculo, com as respectivas fontes: Página 9

14 Tabela Parâmetros oceanográficos inseridos nas planilhas de cálculo, com as respectivas fontes: Tabela Parâmetros do equipamento (draga) inseridos nas planilhas de cálculo, com as respectivas fontes: Página 10

15 Tabela Parâmetros operacionais inseridos nas planilhas de cálculo, com as respectivas fontes: Página 11

16 Tabela Simulação da sensibilidade do preço do material dragado em relação à variação dos principais parâmetros de entrada nas planilhas de cálculo (*) Parâmetro de Entrada: Densidade média do sedimento Parâmetro de Entrada: Fator de Carga Variação do Novo valor do Variação do Novo preço Variação do Novo valor do Variação do Novo preço parâmetro (%) parâmetro preço (%) (R$) parâmetro (%) parâmetro preço (%) (R$) -30% 1,233-34% 7,40-30% 52,5 60% 17,76-20% 1,409-23% 8,55-20% 60,0 33% 14,80-10% 1,585-12% 9,80-10% 67,5 14% 12,69 0% 1, ,13 0% 75,0 0% 11,13 10% 1,937 13% 12,53 10% 82,5-11% 9,92 20% 2,113 26% 14,03 20% 90,0-19% 8,97 30% 2,289 40% 15,61 30% 97,5-26% 8,20 Parâmetro de Entrada: Distância de Travessia Parâmetro de Entrada: Eficiência de Velocidade Variação do Novo valor do Variação do Novo preço Variação do Novo valor do Variação do Novo preço parâmetro (%) parâmetro preço (%) (R$) parâmetro (%) parâmetro preço (%) (R$) -30% 5,19-28% 8,04-30% 46,2 47% 16,40-20% 5,94-19% 9,01-20% 52,8 27% 14,08-10% 6,68-10% 10,04-10% 59,4 11% 12,40 0% 7,42 0% 11,13 0% 66 0% 11,13 10% 8,16 10% 12,27 10% 72,6-9% 10,14 20% 8,90 21% 13,47 20% 79,2-16% 9,35 30% 9,65 32% 14,70 30% 85,8-22% 8,70 Parâmetro de Entrada: Preço de Aquisição da Draga Variação do Novo valor do Variação do Novo preço parâmetro (%) parâmetro preço (%) (R$) -30% ,00-16% 9,4-20% ,00-10% 9,98-10% ,00-5% 10,55 0% ,00 0% 11,13 10% ,00 5% 11,7 20% ,00 10% 12,28 30% ,00 15% 12,85 (*) A simulação foi realizada na planilha enviada pela SEP/PR, que contém preço original de R$11,13 por m³. Cada parâmetro foi variado isoladamente, mantendo-se os demais. Página 12

17 Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 11/2009, 08/06/2009, Execução das obras de dragagem por resultado nos acessos aquaviários ao Porto de Rio Grande / RS, Odebrecht S/a Causas da ocorrência do achado: Falta de controle sobre o material produzido pela equipe do CENTRAN, permitindo a falta de transparência na elaboração dos orçamentos, o que dificulta a análise quanto à economicidade dos preços Critérios: Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, 2º, inciso II; art. 12 Lei 12017/2009, art. 94, 1º, inciso IV, alínea a; art. 94, 1º, inciso IV, alínea b Evidências: Edital da Concorrência 9/2009. Contido em CD inserido no processo, pasta EDITAL E RELACIONADOS. (Anexo 2 - Volume 2 - folha 383) Contrato 11/2009. (Anexo 2 - Principal - folhas 161/175) Projeto Básico de Dragagem, fls. 109/115. Contido em CD inserido no processo, pasta PROJETOS. (Anexo 2 - Volume 2 - folha 383) PLANILHA RIO GRANDE (TSHD10M).xls. Contido em CD inserido no processo, na raiz. (Anexo 2 - Volume 2 - folha 383) Arquivo Porto de Rio Grande.pdf, fls. 78/101. Contido em CD inserido no processo, pasta EDITAL E RELACIONADOS. (Anexo 2 - Volume 2 - folha 383) Ofício de Requisição /2010-TCU/SECOB-1. (Volume Principal - folhas 113/116) Informação do CENTRAN (Volume Principal - folha 142) Conclusão da equipe: O orçamento que compõe o projeto básico de dragagem de aprofundamento do Porto de Rio Grande não contempla em sua totalidade o disposto no art. 6º, inciso IX, alínea f da Lei 8.666/1993, pois esse não possui o detalhamento do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados. Da mesma forma, não atende integralmente ao art. 7º, parágrafo 2º, inciso II da mesma lei, pois as obras e os serviços somente podem ser licitados quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários. Também não obedece ao princípio constitucional da transparência. Tais afirmações se devem ao fato de que o orçamento não apresenta de forma clara e precisa todas as memórias de cálculo que formam os preços e contém parâmetros de entrada para o cálculo do preço do material dragado que, embora sejam altamente sensíveis para a definição do preço global da obra, não foram devidamente justificados e motivados Sobrepreço decorrente de itens considerados em duplicidade Tipificação do achado: Página 13

18 Classificação - grave com recomendação de continuidade Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - A irregularidade não se enquadra no inciso IV do 1º do art. 94 da Lei nº /2009 (LDO/2010), pois, devido à avançada fase de execução financeira da obra, não se recomenda o bloqueio preventivo, pois a maior parte do potencial prejuízo ao erário já se efetivou Situação encontrada: Foram constatados sobrepreços da ordem de R$ 47,4 milhões no Contrato SEP/PR nº 11/2009, firmado com o consórcio OSEC/JDN, composto pelas empresas Odebrecht Serviços de Engenharia e Construção SA e Jan de Nul do Brasil Dragagem Ltda., cujo objeto é a execução das obras de dragagem por resultados nos acessos aquaviários ao Porto de Rio Grande/RS. Esse sobrepreço originou-se de dois problemas encontrados no orçamento base que subsidiou a licitação das obras: (i) um devido à duplicidade gerada pela inclusão, na composição de custos, de um item chamado "Despesas eventuais", com valor 5%, sendo que já foram inclusos, no BDI, 4,5% a título de "Taxa de Margem de Incerteza"; (ii) e o segundo decorrente de erro na utilização de um artifício matemático fictício, que não corresponde à realidade física, onerando o preço do material dragado em 22%, por considerar no cálculo a utilização de uma draga paradigma com uma produtividade tal que lhe proporcionaria uma capacidade de executar a obra em um prazo total de 13,4 meses e, em contraponto a esse prazo calculado, atribuir um prazo de execução da obra em 11 meses. Já no Edital que balizou a Concorrência Pública Internacional SEP/PR nº 3/2008, essas duas irregularidades provocaram uma diferença de R$ 49 milhões entre o preço estimativo calculado pelo CENTRAN e o preço calculado pela equipe de auditoria. Em relação à duplicidade de despesas na planilha orçamentária de composição de custos elaborada pelo CENTRAN, nela consta o item "Despesas Eventuais", de valor 5%, incidindo sobre a soma do custo mensal de operação da draga com o custo mensal do casco. Sobre esse total ainda é aplicado percentual de 29,65% relativo ao BDI. A planilha de cálculo do preço unitário, em sua configuração original, encontra-se na tabela No entanto, na composição do BDI apresentada pela SEP/PR existe o item "Taxa de Margem de Incerteza", correspondente a 4,5%. Verifica-se a duplicidade de custos no orçamento, já que a margem de incerteza é justamente para a cobertura de algo eventual, imprevisível, ou seja, ambos os elementos tratam do mesmo propósito e não podem ser somados. Ademais, verifica-se que, no próprio cálculo do custo de afretamento mensal da draga, é incluído valor correspondente a "seguro anual dos equipamentos", minimizando sobremaneira os riscos advindos de uma hipotética perda total da draga. Restam, portanto, os riscos associados intrinsecamente à operação, que seriam completamente cobertos pelo percentual de 4,5% (Taxa de margem de incerteza) incluso no BDI, além da provisão para "grandes reparos" (10%) já existente no custo direto da dragagem. Com vistas à elucidação, por parte da SEP/PR, desses percentuais em duplicidade, foi solicitada, no Página 14

19 processo / (Dragagem e Adequação da Navegabilidade no Porto de Santos-SP), justificativa para a adoção de 4,5% de margem de incerteza no BDI. Como a draga paradigma usada no orçamento estimativo da dragagem do Porto de Santos foi a mesma usada no orçamento estimativo do Porto de Rio Grande, bem como os valores das obras de dragagem são de mesma ordem de grandeza, as explicações da SEP/PR serão aproveitadas neste trabalho. Em resposta, a SEP/PR, em síntese, informou que: "a) as obras de dragagem envolvem diversos riscos que inexistem em outros tipos de obras, principalmente devido ao fato de se executar um serviço em que não se pode ver o que está sendo dragado, pois se encontra submerso. Dessa forma, restos de construção civil, veículos e mesmo restos de navios encalhados e esquecidos pela história são encontrados e acabam por danificar excessivamente o equipamento; b) a Lei /2007, que introduziu o conceito de dragagem por resultado no PND, fez que com se transmitisse ao eventual contratado para prestar os serviços de dragagem todo o ônus desses imprevistos, o que, por si só, faz com que os riscos sejam maiores; c) Ao adentrar em território brasileiro, incidem sobre a draga os seguintes impostos: (I) Imposto de Importação - II = 14%, (II) Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI = 0%, (III) Programa de Integração Social - PIS = 1,65%, (IV) Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - COFINS = 7,6% e (V) Imposto sobre circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS = 18 ou 17% (dependendo do Ente Federado); d) Esses tributos mencionados são cumulativos, chegando-se ao montante de 52% sobre a base de cálculo, que será o valor CIF (custo, seguro e frete) da draga nova, dividida pela sua vida útil, 25 anos, descontando-se 10% do valor residual e multiplicando-se pelo tempo de estada no Brasil; e) No caso da dragagem do Porto de Santos [assim como em Rio Grande], o valor da draga foi estimado em R$ ,00, que, descontando-se os 10% e dividindo-se por 25, resulta em R$ ,00, como valor CIF. Aplicando-se 52%, resulta em R$ ,00 que deve ser pago quando da entrada da draga no País, pois o tempo estimado da obra de aprofundamento é de 12 meses; f) Caso este seja, de fato, o valor CIF adotado pela Receita Federal, os tributos resultantes corresponderão a 2,15% do valor total estimado da obra, o que reduz a margem de incerteza para 2,35%, pois em nenhum lugar da planilha de cálculo dos custos da dragagem foi considerado o valor para tributos na importação do equipamento." Primeiramente, em relação aos riscos de quebra advindos de objetos submersos não previsíveis, cumpre dizer que, no cálculo do custo de afretamento da draga, já é computado um percentual de 10% do custo de aquisição do equipamento novo para fins de "grandes reparos". Já no cálculo do custo de operação da draga, também é computado mensalmente um percentual de 50% sobre o custo total de Página 15

20 combustível utilizado, resultando em R$ 785 mil por mês, no caso da dragagem no Porto de Rio Grande, somente para manutenção da draga. Em relação à afirmação da SEP/PR de que a dragagem por resultados, instituída pela Lei /2007, repassa ao contratado o ônus dos imprevistos, cabe salientar que as empresas entram no certame licitatório sabendo desses possíveis imprevistos, principalmente os advindos de assoreamentos causados por ressacas marítimas, o que, na realidade, também é de razoável previsibilidade. Ao incluir os itens "taxa de margem de incerteza" e "despesas eventuais" a SEP/PR está repassando à Administração o risco do negócio do particular. Além disso, certamente as empresas já inserem esse risco no preço do m³ de material dragado. Já em relação aos impostos incidentes quando a draga adentra em território nacional, cumpre salientar, de plano, que era perfeitamente previsível, por parte da SEP/PR, que a draga que iria atuar numa obra dessa envergadura seria de origem internacional, uma vez que não há dragas brasileiras com tal capacidade, conforme informações dos próprios gestores da área. Portanto, seria mais correto, para o cálculo do preço justo da dragagem, que houvesse a consideração da incidência desses impostos no orçamento, de forma discriminada, contribuindo para a transparência da contratação. Quanto à segunda irregularidade, referente à utilização de artifícios matemáticos sem respaldo na realidade física, foi constatado que, após o cálculo para determinação do preço por m³ a ser dragado, que resultou no valor de R$ 9,10 por m³, foi aplicado um fator multiplicador 1,22, elevando-se em 22% o preço, que foi para R$11,13 por m³. Apurou-se, pelas planilhas fornecidas pela SEP, que, com a produção máxima calculada para a draga paradigma de m³ de cisterna, de ,62 m³ de material dragado por mês, o serviço de aprofundamento de todo o canal duraria 13,4 meses. Mas, como a SEP/PR definiu que a etapa de aprofundamento deveria ser realizada em 11 meses, seria necessária uma produção mensal mínima de ,50 m³, que foi arredondada, na planilha, para ,00 m³ mínimos por mês. Foi adotado, então, um fator matemático artificial, correspondente à divisão da produção mínima requerida ( ,00) pela produção máxima da draga paradigma ( ,62), chegando-se ao valor de 1, É como se fossem necessárias "1,22348 dragas" com cisterna de m³ para a realização dos serviços em 11 meses. Ocorre que esse fator, que, a princípio, representaria a necessidade de mais equipamento, foi aplicado diretamente sobre o preço, sem motivação razoável. Se a draga paradigma possui uma produtividade mensal máxima, não se vislumbra como seria possível superá-la apenas com a elevação do valor a ser pago por cada m³ de material dragado. Trata-se de uma limitação física. Se isso fosse possível, então o cálculo do CENTRAN que definiu a produtividade máxima também estaria inadequado. Como há obscuridade em diversos parâmetros de entrada adotados na planilha orçamentária, já que não possuem fundamentação suficiente, e eles são necessários para se chegar ao valor de ,62 m³ mensais como produtividade máxima da draga paradigma, esse dado torna-se questionável. Essa capacidade também pode ter sido dimensionada de maneira incorreta. Página 16