ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

Transcrição

1 2008 UNESP Faculdade de Ciências e Letras Campus de Araraquara Curso de Pós-Graduação GOVERNAÇA PÚBLICA E NOVOS ARRANJOS DE GESTÃO ORGANIZAÇÕES SOCIAIS Profº. José Luis Bizelli Clayde do Carmo Silva de Assis Morais Edivaldo Mariano de Mello Sandra Maria Bistaffa Weber Rodrigo Bertoloto UNESP - ARARAQUARA 1

2 Trabalho apresentado à Faculdade de Ciências e Letras de Araraquara, para avaliação do modulo: Democracia e Tecnologias de Informação do curso de Pós- Graduação em Governança Pública e Novos Arranjos de Gestão. UNESP - ARARAQUARA 2

3 Sumário 1. Introdução A Crise do Estado e o Movimento em Direção ao Terceiro Setor A Publicização como Estratégia da Reforma do Estado O que são Organizações Sociais Vantagens das Organizações Sociais Planejamento & Efetividade Planejamento e Participação Missão Visão Resultados Sociais Identificação Macro Processos e Definindo Objetivos Estratégicos Identificando Fatores Críticos de Sucesso e Definindo Prioridades Estratégicas Identificando Problemas Análise de Ambiente Definindo Metas de Desempenho Definindo Indicadores de Desempenho Coleta de Dados Avaliando o Desempenho Institucional Conclusão do Tópico Criando Entidades Aptas à Adoção do Modelo OS Contratos de Gestão 14 UNESP - ARARAQUARA 3

4 1. Introdução Segundo Luis Carlos Bresser Pereira (1998) em estudo sobre a reforma do Estado cita que o Estado é fundamental para promover o desenvolvimento..., bem como uma maior justiça social. Com isto a implantação de Organizações Sociais, torna-se necessária para fazer a parte do Estado em setores onde muitas vezes sua deficiência é mais centralizada. É um tipo de estratégia do Estado para atender estas áreas que muitas vezes são as mais problemáticas. Este processo de transferência de responsabilidade do Estado para uma sociedade civil é chamado de publicização e o propósito central desta reforma é incentivar esta publicização, que visa a produção de bens e serviços não lucrativos e não exclusivos do governo. A absorção de diversas atividades, antes desenvolvidas apenas pelo Estado, através do terceiro setor, tem se tornado cada vez mais forte no processo de reforma Estatal, pois trata-se de um novo modelo de administração pública, sendo que o Estado não transfere a responsabilidade, apenas passa a funcionalidade do serviço ou da produção do bem e com isto tenta proporcionar a sociedade um serviço mais profissionalizado com maior comprometimento. Sua função passa de executor a fiscalizador das práticas, não estamos dizendo que o Estado deixará de executar, mais que seus esforços serão centrados na fiscalização das atividades dando a ele maior autonomia sobre os envolvidos com o sistema. Este modelo então trata-se de uma aliança entre Estado e Sociedade com a atribuição de proporcionar melhor operacionalidade onde os serviços são mais deficitários, e com isto maximizar os resultados da ação social. Desta forma a meta principal dos Projetos de Organizações Sociais é de demarcar um processo de transição de atividades oferecendo uma ação mais profissionalizada na área da gestão pública tanto Estatal como não Estatal. UNESP - ARARAQUARA 4

5 2. A Crise do Estado e o Movimento em Direção ao Terceiro Setor Em seu texto Bresser diz que: A crise do Estado pode ser definida (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) como o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas, dentre as quais, a crise do Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no Terceiro Mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) como uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, por meio do advento de disfunções da burocracia estatal No Brasil, como vimos, o problema se torna mais acentuado em relação a crise fiscal e a estratégia de substituição de importações, e o aparelho do Estado centraliza funções que se caracteriza pela rigidez do procedimento e excesso de normas e regulamentos, com isto o Estado fica engessado e sua prática torna-se deficitária e morosa. O problema desta crise deve ser entendido como o caminho para a redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, para fortalecer sua função de promotor e regulador deste desenvolvimento. Com isto adquire duas funções distintas: uma no plano Econômico, ou seja, o Estado é um instrumento econômico de transferência de renda, que se torna necessário devido a existência de bens públicos e de economias externas, que podem limitar a capacidade de distribuição de recursos junto ao mercado, que para fazer esta função o Estado coleta impostos e os destina aos setores primários de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos setores sociais, e aos setores econômicos de estabilização e desenvolvimento; a outra função é a publicização de áreas não exclusivas do Estado, é o movimento em direção ao setor público não Estatal, transferindo-se ao terceiro setor, o desenvolvimento de serviços não exclusivos do Estado, como saúde, Educação e Pesquisas Cientificas. UNESP - ARARAQUARA 5

6 Uma parceria entre o Estado e a Sociedade é estabelecida para que o governo possa apenas manter, regular e fiscalizar as atividades, com isto procura de forma mais competitiva melhorar a disponibilização destes serviços a população. Cria-se uma terceira forma de propriedade, que podemos chamar de Propriedade Pública não Estatal, que são as propriedades constituídas pelas Organizações Sociais sem Fins Lucrativos. Podemos então dizer que as Organizações Sociais surgem como uma importante ferramenta na Reforma do Estado desenvolvida estrategicamente pelo governo, já que este passa por um aglomerado de problemas, pois com a publicização de alguns serviços o Estado conseguiria diminuir seus custos e melhorar o serviço público. 3. A Publicização como Estratégia da Reforma do Estado Os quatro setores estatais ao qual se faz referência na reforma são: núcleos estratégicos, atividades exclusivas, serviços não exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado. Uma distinção entre os setores se dá com relação a propriedade, pois a parceria com o terceiro setor nas áreas de serviços não exclusivos (educação, saúde e social) resulta no surgimento de uma nova categoria: propriedade pública não estatal. Esta nova propriedade não pertence a nenhum indivíduo ou grupo e são orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. Tanto no núcleo estratégico quanto na área das atividades exclusivas a propriedade tem que ser exclusivamente estatal. Já no setor onde os serviços não são exclusivos do estado a propriedade pode ser pública não estatal. Estes serviços não seriam executados pela propriedade estatal porque não exerce o poder do estado, e também não são serviços privados porque se trata de serviço de caráter público, contudo, para o setor de produtos e serviços a característica é a propriedade privada já que possibilidade de gestão destas atividades se dá por via exclusiva do mercado. Assim a estratégia da Reforma do Estado se apóia na idéia da transferência destes serviços, ou seja, na absorção por parte de um setor público não estatal. Esta forma de parceria tende a viabilizar a função pública, fazendo com isto que o Estado consiga uma redução em seus custos operacionais e um melhoramento nos serviços públicos prestados pois essas organizações gozam de maior autonomia administrativa que o próprio Estado. Desta forma o Estado tenta atingir os seguintes objetivos com a publicização dos serviços: UNESP - ARARAQUARA 6

7 Transferir para o setor publico não-estatal os serviços não exclusivos que estejam sendo executados no âmbito estatal, possibilitando a absorção, por entidades qualificadas como organizações sociais; Lograr, assim, maior autonomia e flexibilidade, bem como uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços; Lograr um maior foco no cidadão-usuário e um maior controle social direto desses serviços por parte da sociedade, por meio dos seus conselhos de administração. Mais amplamente, fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação da sociedade tanto na formulação, quanto na avaliação do desempenho da organização social, viabilizando o controle social; Lograr, finalmente, maior parceria entre o Estado e a sociedade baseada em resultados (eficácia). Isto não significa que o Estado esta passando a responsabilidade dos serviços, mas sim transferindo a execução do mesmo para que de forma menos burocrática consiga se atingir um número maior de clientes cidadãos sem os entraves típicos do ente Público, assim podemos resumir que a atividade de publicização é uma atividade onde o estado procura a eficácia operacional e a eficiência funcional. 4. O que são Organizações Sociais É um modelo de organização pública não-estatal destinada a absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica. É uma forma de propriedade pública não estatal sem fins lucrativos constituída pelas associações civis que não é propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão diretamente orientadas ao interesse público. Sobre as OS torna-se mais fácil e direto os controles sociais já que existe uma participação direta por meio dos conselhos de administração dos diversos segmentos representativos da sociedade civil. As OS gozam de autonomia administrativa muito maior do que aquelas encontradas no ente público, porém seus dirigentes assumem maior responsabilidade em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição e na melhoria da eficiência e da qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor. Uma vez classificada como OS e inserida no ente público esta receberá autonomia para administrar recursos e utilizar equipamentos públicos, em contrapartida, ela se obrigará a celebrar um contrato de gestão, por meio do qual serão acordadas metas de desempenho que assegurem a qualidade e a UNESP - ARARAQUARA 7

8 efetividade dos serviços prestados ao público. Anualmente, as dotações destinadas à execução dos contratos de gestão entre o Estado e cada instituição deverão estar expressamente previstas na Lei Orçamentária e ser aprovadas pelo órgão fiscalizador, neste caso, o poder legislativo. Não é correto, contudo, entender o modelo proposto para as Organizações Sociais como um simples convênio de transferência de recursos, os contratos e vinculações mútuas serão mais profundos e permanentes, porque as dotações destinadas a essas instituições integrarão o Orçamento do Estado. No entanto o Estado não deixará de controlar a aplicação dos recursos que estará transferindo a essas instituições, mas o fará por meio de um instrumento inovador e mais eficaz: o controle por resultados, estabelecidos em contrato de gestão. 5. Vantagens das Organizações Sociais O modelo de OS representa algumas vantagens em relação a outras formas de organizações estatais, uma delas é a flexibilidade de ações, coisa não muito fácil nos órgãos estatais. Com relação a gestão dos recursos elas não estão sujeitas as normas que regulam a gestão de recursos humanos, orçamento e finanças, compras e contratos assim há um significativo ganho em tempo e qualidade. Visualiza-se também um ganho com relação à aquisição de bens e serviços, esse ganho reflete, sobretudo, na conservação do patrimônio público cedido à Organização Social ou patrimônio porventura adquirido com recursos próprios. Com relação a questão orçamentária e financeira a vantagem deste modelo é significativa, já que os recursos consignados no Orçamento Geral constituem receita própria da Organização Social. No que diz a questão da gestão organizacional a vantagem é que as OS são o estabelecimento de mecanismos de controle finalísticos, ao invés de meramente processualísticos, como no caso da Administração Pública. 6. Planejamento & Efetividade Quando falamos em organizações, falamos em missão, para ter efetividade é indispensável que as ações decorram de um planejamento organizado e permanente, baseado em políticas e diretrizes públicas, no conhecimento das expectativas de cliente e usuários. UNESP - ARARAQUARA 8

9 6.1 Planejamento e Participação Deve se iniciar com definições estratégicas, fechando com metas claras e específicas. Revendo sempre as prioridades, verificando as ameaças e as oportunidades que se apresentam, de forma a poder prever situações que possam vir a interferir no que foi planejado, possibilitando a revisão, tanto de estratégias, quanto de ações. Para que as ações resultante de um planejamento se realizem, é fundamental que cada servidor tenha plena consciência da missão e conhecimento dos resultados globais desejado. Sempre valorizando os servidores e integrando-os ao processo de planejamento. Nas definições da meta, indicadores e concepção dos planos operacionais. 6.2 Missão Em primeiro lugar devemos compreender o contexto das políticas públicas e sua área de atuação, levando em conta os macros referenciais. É de responsabilidade da alta administração compartilhar com todos os servidores os reais objetivos da organização, com o intuito de nortear o que deve ser feito por cada um, de maneira que colaboradores e organização caminhem para a mesma direção, com exato entendimento dos papéis e qual sua contribuição para o alcance da missão institucional. A missão declara de forma sucinta, a razão de ser da instituição: o que ela faz, para que e como faz. 6.3 Visão Alem da clareza a instituição precisa definir a médio e longo prazo onde e como a organização deverá estar no futuro. Esta visão deve ser compartilhada com os que nela trabalham e com a sociedade, trabalhando sempre com a analise de cenários, com exercício de possibilidades de alteração do ambiente no qual a instituição atua no presente e atuará no futuro. 6.4 Resultados Sociais São benefícios, efeitos ou impactos sociais, diretos ou indiretos que a instituição pretende atingir. UNESP - ARARAQUARA 9

10 6.5 Identificando Macro Processos e Definindo Objetivos Estratégicos Conhecida por razão de ser da instituição, é preciso identificar os macroprocessos, ou seja, os grandes conjuntos de atividades-fim por meio dos quais a organização realiza sua missão. Esta é a etapa de identificação dos grandes processos institucionais vinculados às atividades finalística da organização, ressaltando que a administração interna da instituição não deve ser considerada como macroporcessos. Apos a identificação dos macroprocessos e possível a definição de objetivos estratégicos, que é liderado pela alta administração e pelos gerentes dos macroprocessos, com a participação de outros níveis da instituição. Estratégicas 6.6 Identificando Fatores Críticos de Sucesso e Definindo Prioridades Fator critico de sucesso refere-se a condição essencial para que um macroprocesso ou um objetivo estratégico se realize, é de toda valia salientar que um fator crítico não tem carga negativa nem positiva ao desempenho do objetivo proposto. É de responsabilidade da alta administração e do corpo gerencial a identificação desses fatores críticos. 6.7 Identificando Problemas Os fatores críticos identificados norteiam para a estratégica de atuação da instituição. Uma vez conhecido os fatores críticos é preciso identificar sua presença ou ausência que fazem com que não se obtenham as condições consideradas como críticas para o sucesso do projeto. 6.8 Análise de Ambiente Além de determinar os macroprocessos, os fatores críticos de sucesso e os objetivos estratégicos, é preciso analisar o ambiente interno e externo. Para que se possa conhecer e avaliar ameaças e oportunidades à solução dos problemas e ao atingimento dos objetivos. Ambiente Externo - Condições fora do âmbito de controle da instituição que podem afetar seus resultados, positiva ou negativamente. UNESP - ARARAQUARA 10

11 Ambiente Interno - Condições Internas que podem afetar os resultados institucionais, positiva ou negativamente. Os aspectos básicos que integram a análise do ambiente interno são: a liderança, o planejamento Estratégico, o Foco no Cliente, a Gestão de informações, a Gestão de processos, a Gestão de Pessoas e os Resultados. 6.9 Definindo Metas de Desempenho Se os objetivos estratégicos são resultados de dimensão mais geral pretendidos pela instituição, as metas de desempenho são ações mais concretas e objetivas, necessárias ao atingimento dos objetivos estratégicos e que vão constituir a matéria prima da avaliação e mensuração do desempenho institucional. As metas de desempenho devem declarar os níveis de desempenho minimamente aceitáveis e devem, preferencialmente, ser quantificáveis. As metas devem ser realista e não represente desafios, para não levar a perda de credibilidade e à desmotivação em relação ao seu atingimento Definindo Indicadores de Desempenho Indicadores de desempenho servem para medir o grau de atingimento de um objetivo ou de uma meta. O indicador de desempenho é composto de um número ou percentual, que indica a magnitude (quanto), e de uma unidade de medida, que dá ao número ou percentual um significado (o que). Todo indicador tem uma medida de resultado, que é expressa em termos idênticos aos do objetivo ou meta que deverá medir Coleta de Dados Para medir o desempenho institucional é necessário coletar os dados que serão analisados, com base nos indicadores de desempenho definidos. Antes de começar coletar os dados, deve-se checar se já existem dados disponíveis, se eles se prestam à mensuração pretendida e se deles já se extraíram todas as informações possíveis. UNESP - ARARAQUARA 11

12 6.12 Avaliando o Desempenho Institucional A avaliação é a comparação dos resultados alcançados (descritos pelos indicadores de desempenho) com o desempenho pretendido (descrito pelos objetivos estratégicos e metas definidas), analisando as causas e os efeitos do programado em confronto com o realizado Conclusão do Tópico Uma vez definidos a missão, visão e valores, e feita à análise interna e ambiental (forças e fraquezas, oportunidades e ameaças), como fazer para transformar isto tudo em ações e acompanhar esta execução? Após a análise interna e externa, você já terá condições de fazer o desdobramento estratégico, definindo objetivos e metas. Todos eles devem ser congruentes, ou seja, alinhados entre si pela missão e visão que você definiu, considerando seus princípios e valores, e levando em conta as forças, fraquezas, oportunidades e ameaças identificadas na análise. Idealmente, eles também devem ser ordenados ou hierarquizados, considerando os mesmos atributos acima. Os objetivos de médio e longo prazo tendem a ser melhores para o planejamento, mas devem ser acompanhados de metas intermediárias, que sirvam para a avaliação e eventuais correção de curso, fazendo uso de indicadores previamente definidos. Os indicadores são os mecanismos utilizados para aferir se as metas e objetivos estão sendo atingidos. O importante é que estes indicadores sejam definidos de antemão, bem como os seus níveis, que constituirão o sucesso em cada uma das metas, sendo acompanhados e eventualmente revistos quando necessário ao longo do processo. Uma vez definidas as metas e indicadores, tem-se a necessidade de levá-los em conta em todas as suas atividades, ou seja, toda operação deve passar a ser orientada a atingir as metas e objetivos, sempre alinhadas à visão e a missão. Completando o ciclo: acompanhamento da execução. Viver sua vida, ou o dia-a-dia da sua organização torna-se um pouco mais trabalhoso, quando passa-se a realizar acompanhamentos, buscar o alinhamento e de outras formas administrar o que acontece, de forma a atingir a visão e missão previamente estabelecida. Muitos esforços de planejamento fracassam devido às dificuldades que surgem após as definições: no acompanhamento e execução. Quando se opta por planejar estrategicamente, precisa estar disposto a conviver com estes fracassos. Diversas técnicas podem ser usadas UNESP - ARARAQUARA 12

13 para reduzi-lo e torná-lo bem mais tolerável, mas cabem ao ente motivar-se e manter-se em sintonia com as suas próprias propostas. Todo este processo só tem chance de prosperar se for realizado um acompanhamento durante a execução, revisando sempre que necessário, e avaliando (e registrando, e aprendendo com os erros e acertos) ao final de cada fase, ao atingir cada meta e cada objetivo. 7. Criando Entidades Aptas à Adoção do Modelo OS A descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas que devem ser subsidiados por ele, é fator importante na reforma, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Amparada nos marcos do Estado Democrático de Direito, a noção de que o público representa uma esfera mais ampla que o estatal perpassa toda a discussão a respeito do terceiro setor, bem como determina, em grande medida, alguns pontos cruciais no processo de reforma do Estado, como a conformação de uma necessária participação social mais ativa no nível de defesa dos interesses públicos e, a partir disso, uma menor dependência da sociedade civil em relação à estrita atuação estatal na prestação dos serviços sociais. Pretendendo estar representada em sentido diverso ao programa de privatização implementado nos últimos anos e como que adotando um foco de análise mais amplo, a proposta de transferir o papel de prestador de serviços sociais para organizações sem fins lucrativos da sociedade civil, através da noção de publicização, reflete fundamentalmente a perspectiva paradigmática de consolidação do espaço público não-estatal de restringir o nível de atuação do Estado ao papel de promotor e regulador no que foi chamado terceiro setor através do instituto das organizações sociais. O objetivo da criação de organizações sociais e da publicização é a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, transferindo a responsabilidade pelo seu exercício para o setor público não estatal, mantendo o financiamento do Estado, pressupondo torná-las mais eficiente. Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a UNESP - ARARAQUARA 13

14 oferta muito superior à demanda de mão de obra não-especializada. Como promotor desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. O programa de publicização, portanto, permite ao Estado compartilhar com a comunidade, as empresas e o Terceiro Setor a responsabilidade pela prestação de serviços públicos como os de saúde e educação. Trata-se, em outros termos, de uma parceria entre Estado e sociedade na consecução de objetivos de interesse público, com maior agilidade, eficiência. 8. Contratos de Gestão O contrato de gestão pode ser entendido como um ajuste celebrado pelo Poder Público com órgãos e entidades da administração direta, indireta e entidades privadas qualificadas como organizações sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira ou para prestar variados auxílios e fixar metas de desempenho na consecução de seus objetivos. Constitui-se uma garantia de que as políticas públicas formuladas pelo núcleo estratégico sejam implementadas pelos órgãos e entidades do setor de atividades exclusivas do Estado, por implicar no estabelecimento de objetivos e metas a serem atendidos durante a sua vigência, oferecendo indicadores adequados para a avaliação objetiva dos resultados, e desta forma, um monitoramento efetivo destas políticas, verificando se as mesmas atenderam às demandas e expectativas da sociedade. O contrato de gestão relativo às agências executivas é um mecanismo de incremento da autonomia gerencial, visando ao deslocamento da ênfase do controle dos meios para o controle dos resultados. A ampliação da capacidade gerencial dos órgãos e entidades estatais demanda a existência de um "pacto de resultados" e que as instituições tenham efetivamente maior poder de decisão sobre os meios que lhes são disponibilizados para o atingimento dos resultados esperados e metas pactuadas. Os contratos de gestão são um importante instrumento de ação do poder público, na medida em que exige dos órgãos e entidades que pensem e ajam estrategicamente, cumpram um programa de desenvolvimento institucional a ser cumprido, concedendo-lhes, em troca, a oportunidade de aumentar do grau de autonomia (DI PIETRO, 2002, p. 225). O propósito deste aumento do grau de autonomia é dotar os órgãos e entidades da administração agências executivas de maior flexibilidade administrativa para possibilitálas a atingir níveis de performance institucional de excelência, não se tratando de concessão UNESP - ARARAQUARA 14

15 graciosa de autonomia nem base em critérios subjetivos, mas sim um benefício decorrente de um "pacto de resultados", com fundamento em critérios técnicos e democráticos, na medida em que possibilita a todos os órgãos e entidades se enquadrarem no campo de atuação das agências executivas e de terem acessos aos benefícios previstos em lei. UNESP - ARARAQUARA 15