GESTÃO DE RISCOS, TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DOS PROJETOS GOVERNAMENTAIS: EFICIÊNCIA ALIADA À DEMOCRACIA

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012 GESTÃO DE RISCOS, TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DOS PROJETOS GOVERNAMENTAIS: EFICIÊNCIA ALIADA À DEMOCRACIA Marcus Vinicius de Azevedo Braga

2 Painel 21/076 Gestão de projetos estratégicos governamentais GESTÃO DE RISCOS, TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DOS PROJETOS GOVERNAMENTAIS:EFICIÊNCIA ALIADA À DEMOCRACIA Marcus Vinicius de Azevedo Braga RESUMO O artigo analisa em que medida a introdução de conceitos de controle social, transparência e gestão de riscos nas práticas de um Escritório de Projetos (PMO) pode contribuir para a melhoria de programas governamentais em um desenho descentralizado, de parceria entre entes estatais. O estudo apresenta o controle social em interação com a transparência como um produtor de informações que podem retroalimentar a gestão, acrescentando ao controle social, além de seu papel participativo, um papel de possibilitar a circulação de informações e a consequente melhoria de processos, pois essas informações contribuem também para o enfrentamento dos riscos na execução dos projetos. O PMO pode, nesse contexto, utilizar-se desses mecanismos para atuar em contexto de múltiplos atores e de responsabilizações difusas, como são as parcerias entre entes. A abordagem proposta agrega a luta da transparência e do controle social, em um contexto político, um aspecto gerencial, que considera as peculiaridades da gestão pública. O estudo conclui que esses novos elementos podem ser utilizados por um PMO na melhoria de processos de gestão em um cenário descentralizado, como uma ampliação dos pressupostos de atuação, dada as peculiaridades dessas politicas matriciais. Palavras-chave: Gestão de riscos. Controle social. Transparência. Escritório de projetos.

3 2 1 INTRODUÇÃO O presente artigo pretende analisar em que medida a introdução dos conceitos de controle social, transparência e gestão de riscos, afins à área de governança e controle governamental, podem contribuir na atuação de um escritório de projetos (Project Management Office, doravante PMO). Essa atuação insere-se no contexto da melhoria da gestão púbica, mormente no de programas geridos em um desenho descentralizado, na parceria com outros entes estatais (União, Estados e Municípios). A implementação de um PMO pode, entre outras coisas, induzir a oferta de serviços públicos de qualidade, quando o PMO atua sobre a gestão de programas específicos, tendo como foco a otimização de processos. Programas de atuação descentralizada, com delegação de tarefas para outros entes federativos, em um processo matricial, são comuns no cenário após a Constituição Federal de 1988 e apresentam um grande desafio na melhoria de seus resultados, dada as dimensões do Brasil e a relação federalista de cooperação vigente. O trabalho apresentado conceituará inicialmente o papel de um PMO nas suas atribuições de desenvolvimento de melhoria de processos de gestão, para, então, introduzir a temática do controle social, da transparência e da gestão de riscos, culminando na inclusão desses elementos na atuação de um PMO, em um sistema de gestão descentralizado. De modo a facilitar a compreensão das ideias apresentadas, o artigo se utilizará de um caso fictício. Um caso, conforme Ellet (2008), simula uma situação real, como uma representação textual da realidade, colocando o leitor no papel de participante da situação. Tal metodologia permitirá a compreensão, de forma integrada, do proposto no trabalho. A relevância do estudo apresenta-se na predominância de programas desenvolvidos pela União, Estados e Municípios de forma matricial, em cooperação. Sua importância decorre também da valorização crescente dos ideais democráticos na gestão, de forma que existe a necessidade do agrupamento destes valores como elementos de contribuição para a melhoria da gestão pública, instrumentalizando a atuação dos gestores públicos nesse ethos participativo, rompendo a pseudodicotomia de eficiência em oposição à participação, aliando a promoção de serviços públicos de qualidade à democracia.

4 3 2 O PAPEL DE UM PMO NA MELHORIA DA GESTÃO PÚBLICA Realizamos projetos diariamente, pequenos e grandes, no trabalho, em casa, na vida em comunidade. Projeto é um esforço temporário empreendido para criar um produto, serviço ou resultado único (FABRA; MENDES; VALLE, 2009, p. 18), o que significa que é uma ação com início, meio e fim e que produz algo singelo, específico, particular. Assim, o que caracteriza o projeto é a sua customização. A implementação de projetos é fundamental para a atuação das organizações, no enfrentamento de desafios específicos e no desenvolvimento de tarefas setorizadas, conduzindo a organização a práticas gerenciais de vanguarda. A literatura sobre a gestão de projetos é ampla e, no intuito de se atuar de forma global sobre os projetos de uma organização, ao longo do tempo, acabou por se desenvolver a ideia de Escritório de Projetos (PMO), uma estrutura especializada, que desempenha diversas tarefas no que tange a gerência e melhoria dos projetos na organização. Temos na literatura que o escritório de projetos é uma área, assessoria ou departamento cuja função é melhorar o gerenciamento de projetos de uma organização (FABRA; MENDES;VALLE, 2009, p. 23). Mansur (2007), por sua vez, aponta que a padronização de projetos no âmbito de uma organização é uma das características principais de um PMO, bem como as suas atribuições afetas ao gerenciamento do planejamento e a priorização de projetos do portfólio, concentrando, adaptando e atualizando as boas práticas. O mesmo autor indica que: Atualmente, a atividade de alavancar de forma robusta e permanente os processos, modelos e melhores práticas da metodologia de gerenciamento de projetos, é uma das principais atribuições do escritório de projetos no mercado (2007, p. 10). O PMO funciona como um gestor matricial de projetos da organização, acompanhando, de forma estratégica, os projetos, a luz dos objetivos, dificuldades e recursos disponíveis, em uma tarefa mista de coordenação e assessoria. Isso porque o PMO permite capacitar gerentes e armazenar boas práticas que podem ser generalizadas em outros projetos. Por fim, temos que o PMO é definido como:

5 4 [...] o local central para conduzir, planejar, organizar, controlar e finalizar as atividades do projeto. É o local onde se pode obter uma visão global e panorâmica de todo o projeto. Além disso, é a casa do time do projeto, onde todo suporte está disponível. Dessa forma, os gerentes de projetos podem liberar maior parte do seu tempo para análise de dados e tomada de decisão (CARVALHO; HINÇA, 2012, p. 2). Ou seja, a grande participação da gestão de projetos na vida das organizações, aliada à complexidade desses, ensejou a criação de estruturas especializadas com um fim de coordenação e indução dos projetos de uma organização. No setor público brasileiro, a gestão de projetos é ainda incipiente, restrita a grandes empreendimentos de engenharia e à área de informática, olvidando a importância da implementação dessa metodologia em outras áreas. Ainda que a literatura não apresente um consenso sobre a definição de um PMO, reduzindo-o a um grupo de profissionais que padroniza práticas de gerenciamento e cuida da qualidade da gestão de projetos (NEGREIROS; THAHIRA; PINTO, 2012), podemos entender, de forma conclusiva, o PMO em um sentido estratégico, de indutor da qualidade da gestão, sendo um prestador interno de serviços à Administração, atuando sobre os projetos do portfólio governamental, no acompanhamento, padronização e capacitação das equipes, servindo, ainda, como repositório de boas práticas. Além disso, o PMO funciona como um bastião, um defensor da cultura da gerência de projetos como solução para determinadas demandas pontuais, mas não menos essenciais da administração. Entretanto, a prática vivenciada no serviço público conduz a aplicações diversas dessa estrutura. O PMO pode, nesse desenho, avocar para si a criação de projetos específicos de atuação sobre Programas Governamentais 1, casos em que esses projetos tem o propósito de obter a melhoria do resultado desses programas, oferecendo serviços públicos de melhor qualidade. No desempenho desse papel o PMO utiliza a expertise da gestão de projetos para induzir a melhoria de pontos críticos no programa de governo. 1 Segundo o Manual Técnico do Orçamento (BRASIL, 2011), toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano Plurianual (PPA), ou seja, quatro anos.

6 5 Assim, um PMO pode criar um projeto próprio para atuar sobre processos, como por exemplo, o pagamento de benefícios em um programa de transferência de renda, em uma tarefa próxima a uma consultoria, que possibilite entregar ao gestor soluções de otimização daqueles processos, validadas e medidas, permitindo uma atuação na melhoria da gestão menos genérica e que apresente aos cidadãos resultados concretos e percebidos. Todos esses aspectos, além da eficiência da gestão, podem traduzir-se em lucro político o titular do órgão. Desse modo, este artigo propõe-se a trabalhar com a atuação de um PMO no setor público, no contexto de ações pontuais de melhoria, introduzindo elementos novos nessa atuação sobre a gestão, como será visto no tópico a seguir. 3 CONSIDERAÇÕES SOBRE CONTROLE SOCIAL E TRANSPARÊNCIA As transformações recentes do mundo, fruto da revolução das comunicações e da informática, associadas à hegemonia de um modelo participativo no campo político ocidental, tiveram como efeitos na gestão pública a ampliação da relevância do controle social e da transparência. O controle social aparece, portanto, como uma forma cotidiana de aproximação da gestão pública do cidadão, na interação pela participação nas decisões e pelo acesso às informações da gestão. O controle social ou controle democrático é o conjunto de ações, individuais ou coletivas, que a sociedade realiza de forma cotidiana, pressionando os governos no atendimento de suas demandas, acompanhando e controlando as políticas públicas, desde sua formulação até a sua implementação (BRAGA, 2011c). É uma experiência ainda recente no Brasil e tem como ideia principal a interação permanente da população nos processos de decisão e gestão, para além do voto de quatro em quatro anos, viabilizando a atuação das diversas forças sociais que convivem no contexto da relação do governo com a população. O controle social não se limita apenas à verificação da execução de políticas junto aos beneficiários finais. Seria muito restritiva essa ideia, dentro de uma sociedade que se pretende democrática. Em sentido amplo, o controle social

7 6 materializa-se na participação popular nos processos de formulação de políticas públicas e de tomada de decisões que tenham impacto sobre a vida da comunidade, para que o cotidiano reflita as propostas apresentadas no período eleitoral, construindo a democracia a cada dia. O controle social apresenta-se na ação do cidadão, nas denúncias, nas ações populares, bem como nos protestos e manifestações. No campo formal, a atuação do controle social dá-se, também, por meio dos conselhos, que são: [...] órgãos colegiados, ou seja, órgãos que tomam suas decisões e ações por meio de discussões, diálogos coletivos e conflitos, e normalmente representam coletividades maiores, na execução de tarefas do interesse dessas, nos moldes da democracia representativa (BRAGA, 2011a, p. 78). A ideia do colegiado traz em si uma visão de participação proporcional na representação de um conjunto de segmentos, na busca de consensos e de hegemonias, e, ainda, de uma construção que permita a divisão dos poderes e das vozes. A organização formal do Estado gerou a necessidade de se criarem instâncias também formais de atuação do aludido controle social, com papéis e regras definidas, o que não inibe ou invalida a atuação individual ou não formal da população, na luta pelas suas demandas. Pode-se dizer mais! As ações individuais e os manifestos podem e devem levar as suas demandas aos conselhos e pressionar seus representantes, nessas instâncias, a cumprirem seu papel, evitando a captura do conselho. No contexto de acesso a mecanismos tecnológicos de recepção e de veiculação de informações em plena expansão, temos que o fenômeno da interação cotidiana da população no exercício do controle social, auferindo os benefícios dos serviços públicos prestados pelo governo, produz, também, informações sobre a qualidade da execução desses serviços no plano concreto; informações essas que podem ser maximizadas, se o cidadão conhecer o fluxo operacional que dá suporte ao serviço prestado, os valores financeiros envolvidos e a expectativa do nível de qualidade que deveria receber, existindo canais pelos quais ele possa fluir essas informações, no sentido de receber e transmitir.

8 7 Por seu turno, a discussão em comento relaciona-se de forma profunda com a da transparência, dado que esta última possibilita uma ação mais efetiva do controle social, que, dispondo de informações mais detalhadas e direcionadas, pode aferir se o que está ocorrendo se coaduna com o proposto, ou, ainda, pode participar das decisões alusivas aos projetos governamentais em curso. A ausência de informações do cidadão, organizado ou não, sobre a gestão pública, especialmente em um contexto de execução no âmbito municipal, afeta a construção da sua percepção da distância da realidade em relação ao que estava planejado, o que reforça a necessidade de um processo ativo de transparência, como pressuposto para a uma gestão pública de qualidade. Nesse sentido, transparência pode ser definida como: [...] a atuação do órgão público no sentido de tornar sua conduta cotidiana e os dados dela decorrentes, acessível ao público em geral. Essa definição suplanta o conceito de publicidade previsto na Constituição Federal de 1988, pois a publicidade é uma questão passiva, de publicação de determinadas informações como requisito de eficácia. A transparência vai mais além, pois se detém na garantia do acesso às informações de forma global, não somente àquelas que se deseja apresentar (BRAGA, 2011b, p.1). Se o cidadão só receber informações que solicitar, transferimos a ele o ônus de adivinhar o que é seu direito e não se materializa, restringindo a sua visão global da gestão, aumentando a assimetria informacional. A transparência é um processo comunicativo, de disponibilização das informações relevantes da gestão de forma inteligível e clara, focado no receptor, que é a população em suas diversas matizes. Entretanto, não se trata apenas de uma informação para satisfazer a curiosidade popular, e, sim, do fornecimento de dados úteis para a materialização de serviços públicos de qualidade àquela comunidade, que possam resultar em cotejamentos com o que está ocorrendo na realidade. No plano jurídico, a transparência fortaleceu-se no final da década de , pela inclusão de dispositivos na Lei Complementar n o 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), por força da alteração promovida pela Lei Complementar n o 131, de 27 de maio de 2009 (Lei Capiberibe), que passou a indicar a transparência como um princípio, e, ainda, a positivar a exigência de publicação na internet dos orçamentos (receitas e despesas) dos entes estatais, nas três esferas de poder.

9 8 Dezenas de atuações de jornalistas, movimentos sociais e órgãos de controle surgiram da disponibilização de dados prevista na LRF, ainda que exista a necessidade de se avançar ainda mais em requisitos de clareza e de utilidade dos dados disponibilizados, para que estes sirvam de subsídio para a melhoria da gestão e do efetivo controle social. A Lei de acesso à informação, Lei n o , de 18 de novembro de 2011, contribuiu para estatuir um marco legal da disponibilização de informações pelo Estado, assegurando o direito fundamental de acesso à informação, tendo como diretrizes: o entendimento de que a publicidade é um preceito geral e o sigilo, uma exceção; a promoção da divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; a previsão de utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na Administração Pública; e, por fim, o desenvolvimento do controle social sobre a Administração. A associação do controle social com a transparência possibilita uma circulação de informações públicas. Ainda que alguns autores (OECD, 2011) asseverem que, com isso, possam ocorrer atrasos na tomada de decisões, além da captura dessas informações por grupos de interesses, ou ainda, o aumento de conflitos; tais problemas são inevitáveis no escopo da vida democrática. Entretanto, os problemas enumerados não invalidam a necessidade de a informação chegar, de forma clara, ao cidadão, e os benefícios à gestão que essa ação pode proporcionar. A questão dos problemas advindos da transparência está no nosso conceito de qualidade dos serviços públicos. O serviço que atende aos requisitos legais, no prazo correto e com insumos adequados, configura, ipso facto, um serviço público de qualidade. A questão, entretanto, centra-se no cliente, enquanto segmento da população, espalhado em diversos locais, e na transparência, que permite a esse cidadão verificar que requisitos estavam previstos, para que ele, cotidianamente, ateste a qualidade do serviço prestado, e ainda, tenha mecanismos de alimentação da gestão, sobre as situações que ensejam estudos técnicos para sua solução. Fugir disso é colocar o foco do entendimento da qualidade no fornecedor dos serviços públicos, e não no seu beneficiário, em um caminho que conduz a satisfação fictícia.

10 9 Nesse sentido, a estruturação do controle social, por meio de instâncias organizadas ou pelo esforço individual, em uma atuação irrigada das informações disponibilizadas pelos governos, constitui um processo de interação, facilitado pelos avanços tecnológicos, como a internet, permitindo, dessa forma, ao governo dispor de uma rede de retroalimentação da execução de suas políticas. Isso se faz necessário especialmente em um país de dimensões continentais como o Brasil, em um desenho federalista que concentra recursos na União, apoiando financeiramente várias políticas descentralizadas. Cabe registrar que essa abordagem não significa reduzir o papel do controle social a um mero fornecedor de informações, mas, sim, acrescentar a este a visão de aproveitamento das informações geradas como um instrumento de acompanhamento e de melhoria da gestão pública. Controle social é uma visão ampla da participação, que pode ser ou não institucionalizada, contribuindo para a melhoria da gestão pública, pois, conforme Cohen e Franco: O sucesso dos programas sociais depende da existência de mecanismos de monitoramento e avaliação dos projetos instalados desde o começo de sua execução. É razoável pensar que a autoridade central constitucionalmente responsável por assegurar os direitos econômicos, sociais e culturais deve manter sob a sua tutela os mecanismos de controle e avaliação, ainda que sejam outros os atores que implementam os programas. Dado que a participação constitui também um objetivo e uma condição para o sucesso da descentralização, a informação gerada por esses mecanismos deveria ser colocada à disposição da comunidade, viabilizando a sua participação e impulsionando a transparência (2007, p ). De forma que se pode ir mais além, ao se enxergar essas informações produzidas como retornos aos formuladores e executores, contribuindo de forma concomitante e ex-post com o processo de gestão, principalmente em processos de forma matricial, espalhados ao longo do território, conduzidos por diversos atores. Os programas descentralizados dos entes estatais, ainda que exista a hegemonia de um dos Entes (de modo geral, da União), acabam por formar uma rede de execução de políticas públicas, não hierárquicas, de predominante cooperação, preservada a autonomia dos autores (LEITE, 2010), dado o interesse comum entre os envolvidos na realização dos objetivos e a natureza de interdependência da rede, o que traz consequências sobre a sua governança e, ainda, sobre os mecanismos de melhoria da gestão.

11 10 As políticas públicas mudaram seu caráter na última década ( ), com atuações mais transversais, em diversos níveis organizacionais, tornando-se multifuncionais (O TOOLE JR, 2010), produzindo diversos valores para diferentes públicos em uma mesma política, o que faz, assim, a gestão dessas políticas mais complexas, no envolvimento de diversos atores e em uma interdependência na gestão. A governança exige que a informação circule entre os elos da rede, para que não se faça represada em rincões, tendo-se uma visão global do que está acontecendo. Esse fato nos remete à recente discussão sobre a instalação de painéis de controle 2 no âmbito do governo federal, o que permitiria o monitoramento cotidiano da execução dos programas governamentais, em uma visão global da gestão. Tal fato reforça a importância do presente estudo, pois em um desenho de delegação, a visualização dessa rede não pode prescindir de informações geradas no campo do controle social, mormente em processos conduzidos em parceria por estados e municípios, ou, ainda, quando a alimentação dos dados é prioritariamente declaratória, com frágeis mecanismos de certificação. Pode-se dizer, então, que a coleta e consolidação de informações sobre a gestão de um programa contribui não só para uma visão do alto da floresta deste, mas para a identificação das fragilidades que podem ser objeto de atuação preventiva e corretiva dos integrantes da rede, construindo uma melhoria dos serviços ofertados pela rede à população beneficiária. Por outro lado, a necessidade de gestão da rede de políticas públicas suplanta a produção de informações para fins de monitoramento, de se ter somente um balanço, um retrato. Faz-se necessário que a informação tenha cunho gerencial, nas dimensões preventivas, corretivas e de melhoria dos processos de trabalho, em uma visão de continuidade do programa e de melhoria contínua, identificando as causas, para que se pensem as possíveis soluções. 2 Conforme texto publicado em , no site

12 11 A discussão sobre a qualidade na gestão de programas em rede avança para além de técnicas de otimização de processos pontuais, considerando-se a complexidade de relações cooperativas e solidárias (PAULA, 2005) e de como essas forças podem contribuir para uma gestão mais efetiva da política. Assim, diferentemente de um processo taylorista de input-output, temos uma incerteza maior causada pela interdependência ao longo dos processos com vários cenários e atores, o que enseja a inclusão dos conceitos de gestão de riscos. 4 A RECENTE DISCUSSÃO DOS RISCOS A discussão da gestão de riscos ainda é incipiente na Administração Pública pátria, restrita a uma presença mais acentuada nos setores que lidam com o sistema financeiro e naqueles que atuam em desastres naturais, ainda que em outros países essa pauta já tenha entrado nas discussões habituais da gestão pública. Razões culturais inibem o enfrentamento da incerteza, como herança de estruturas autoritárias que pairam acima de movimentos que abalem o status quo, nas certezas da tradição. Entretanto, considerar os riscos e as medidas que propiciem a sua mitigação é fundamental para uma gestão preventiva na medida certa, que preze a economicidade e, ainda, garanta de maneira razoável o atingimento dos objetivos organizacionais e o enfrentamento dos desafios naturais da gestão. A literatura oferta algumas definições de risco, como em: 2.1 risco efeito da incerteza nos objetivos NOTA 1 Um efeito é um desvio em relação ao esperado positivo e/ou negativo. NOTA 2 Os objetivos podem ter diferentes aspectos (tais como metas financeiras, de saúde e segurança e ambientais) e podem aplicar se em diferentes níveis (tais como estratégico, em toda a organização, de projeto, de produto e de processo). NOTA 3 O risco é muitas vezes caracterizado pela referência aos eventos (2.17) potenciais e às consequências (2.18), ou uma combinação destes. NOTA 4 O risco é muitas vezes expresso em termos de uma combinação de consequências de um evento (incluindo mudanças nas circunstâncias) e a probabilidade (2.19) de ocorrência associada. NOTA 5 A incerteza é o estado, mesmo que parcial, da deficiência das informações relacionadas a um evento, sua compreensão, seu conhecimento, sua consequência ou sua probabilidade (ABNT NBR ISO, 2009).

13 12 Ou ainda: A maioria da literatura sobre o risco insiste na distinção entre o risco real e objetivo e o risco percebido. O risco objetivo é o domínio de especialistas, em geral estatísticos e atuários, ao passo que o risco percebido é aquilo em que o resto da população acredita. Mas risco é uma palavra que se refere ao futuro, e este só existe na nossa imaginação. Todo risco e percebido, e a percepção se baseia em crenças (ADAMS, 2009, p. 14). A incerteza é natural da dinâmica da gestão, e o risco é o efeito dessa incerteza nos objetivos da organização. A questão é que essa incerteza é percebida pelas pessoas, em função das informações sobre o que aconteceu ou sobre o que pode acontecer. Volta-se à questão da informação, como construtora do conceito de riscos, o que reforça a necessidade de conhecermos como se dá a gestão, para que sejam adotadas medidas preventivas adequadas que garantam sucesso na implementação do programa. Gerenciar o risco, então, é estabelecer medidas que o identifiquem em um determinado contexto da organização e o estabelecimento de medidas viáveis de resposta a ele, monitorando, em uma visão de custo-benefício, a atuação dessas respostas no decorrer da gestão da organização. É enfrentar a incerteza, sopesando, diante do apetite de risco de cada organização, que medidas de prevenção devem ser adotadas, sabendo que elas, em excesso, podem engessar a gestão. O risco de um evento deve ser sempre avaliado no prisma da probabilidade de sua ocorrência, associado ao impacto que a materialização dele causa nos objetivos da organização, para que, assim, seja possível romper posturas alarmistas e preocupar-se com o que pode acontecer e causar impacto, afastandose da visão burocrática extrema, que inibe a iniciativa e a criatividade. A ação de gerenciamento de riscos, desse modo, parte da premissa de que todas as organizações enfrentam incertezas, buscando traçar estratégias para reduzir os danos que essas incertezas possam gerar aos objetivos organizacionais (COSO, 2007), superando um paradigma mecanicista de previsibilidade absoluta dos acontecimentos a partir dos insumos postos, tendo como diretriz que a incerteza pode ser enfrentada e seus efeitos mitigados.

14 13 Dentro da discussão da visão burocrática, focada em processos, em oposição à vertente gerencial, voltada para os resultados, o gerenciamento de riscos permite o equilíbrio entre a polarização da iniciativa e da criatividade versus o zelo e as regulamentações (SEABRA, 2007), encontrando um ponto ótimo entre a visão de futuro e a de presente, atuando sobre os processos mediante um critério do risco da influência desses sobre os resultados. Temos, ainda, que o gerenciamento de riscos de um programa governamental está profundamente ligado ao fluxo de informações que podemos obter do desenvolvimento desse programa, para que possam ser vislumbradas as hipóteses de ocorrências negativas e positivas, dimensionando as respostas possíveis e monitorando a efetividade dessas respostas, em um processo contínuo. Sem informações, principalmente em um programa descentralizado, torna-se difícil mapear as peculiaridades de cada comunidade e como isso pode afetar a gestão do programa, na fase do planejamento. Na fase da execução, a informação permite avaliar se as respostas pensadas ao risco estão, efetivamente, surtindo o efeito desejado. A informação disponível é essencial, a partir do momento em que a gerência de riscos depende da percepção dele pelas partes envolvidas, construída pela relação de causa e efeito dos problemas. Por exemplo: uma comunidade demonstra maior preocupação com uma enfermidade que aparente sinais externos visíveis, como manchas, ainda que existam outras mais letais (ADAMS, 2009), sem sintomas. Da mesma forma, historicamente, os incrementos nas estruturas de controle governamental surgem dos riscos percebidos nos grandes escândalos de repercussão na imprensa. Há de se considerar, também, que, quanto menos grave uma ocorrência, menos a população produzirá informações sobre esta (ADAMS, 2009). Assim, a interação da população na produção de informações úteis suplanta a transparência, no sentido de que, mais do que disponibilização de informações públicas, deseja-se que elas, ao chegarem aos cidadãos, produzam outras informações úteis e retornáveis para a gestão. Ou seja, a transparência ativa, que disponibiliza informações sem a solicitação, deve se preocupar com o efeito indutor dessa informação na população e de como ela pode retornar à gestão, de modo a fugir da criação de informação apenas em fatos graves ou fartamente noticiados pela imprensa.

15 14 5 A RETROALIMENTAÇÃO DE INFORMAÇÕES EM PROJETOS DE MELHORIA DE AÇÕES DESCENTRALIZADAS Com as limitações deste artigo, de forma a encadear as discussões travadas sobre gestão de riscos, controle social e transparência, como instrumentos a serem aplicados em projetos de melhoria da gestão de programas descentralizados, este tópico utilizará um exemplo fictício, um caso para fins didáticos, de modo a facilitar a compreensão do paradigma aqui exposto. O Estado da Federação Arniqueiras, com extenso litoral, recebeu várias empresas de origem chinesa, em vários setores, desde a industrialização de pescado, até a montagem de eletrônicos, beneficiada por uma política estadual de incentivo fiscal. Compôs-se, assim, um arranjo produtivo local com a rede de serviços dos dezoito municípios de pequeno porte envolvidos, em um processo de indução do comércio e da indústria dos municípios e, ainda, de geração massiva de emprego, em especial para o público mais jovem, visando à obtenção de externalidades sociais positivas, como a redução da violência. De modo a favorecer a integração da força de trabalho mais jovem, a Secretaria de Estado de Educação de Arniqueiras criou, em cooperação técnica com o consulado da embaixada Chinesa naquele Estado, o Programa Segunda Língua- Mandarim, por meio de convênios daquela secretaria com as demais secretarias de Educação dos dezoito municípios delimitados na área de incentivo fiscal, para a execução descentralizada do referido programa, no período inicialmente previsto de três anos, com prorrogação possível, caso a demanda cresça. O programa Segunda Língua Mandarim consiste na formação de turmas de jovens, com duração de um ano letivo, com o propósito de passar a eles noções funcionais e práticas do idioma Mandarim 3. As aulas ocorreriam nos sábados pela manhã, em escolas públicas da rede municipal de ensino, com a previsão de formação, no primeiro ano, de jovens no nível básico, envolvendo os dezoito municípios da área de incentivo fiscal para o desenvolvimento. 3 O mandarim padrão, também conhecido como chinês oral padrão, é a língua chinesa oral moderna utilizada como idioma oficial na China e em Taiwan.

16 15 No desenho do programa, coube à esfera estadual o pagamento centralizado de bolsas, a título de ajuda de custo para os professores e coordenadores envolvidos, bem como o envio aos municípios de material didático impresso, subsidiado pelo Governo Chinês, para apoio técnico-pedagógico aos docentes e discentes. No âmbito municipal, coube a seleção dos professores de Mandarim e dos alunos, estes entre 18 e 25 anos, preferencialmente oriundos do sistema público de formação profissional. Como contrapartida, o governo chinês patrocinará cursos de um ano, presenciais, na China, para os dez melhores alunos de cada ano. De modo a capacitar o PMO recém-criado no âmbito do Governo estadual de Arniqueiras, ligado ao Gabinete do Governador, este, pessoalmente, incumbiu o Diretor do PMO, durante a assinatura do acordo com o consulado da Embaixada da China, de montar um projeto concomitante de melhoria de gestão do programa Segunda Língua Mandarim, dada a relevância social e política da empreitada e da oportunidade de esta produzir conhecimento para atividades futuras de mesma natureza, com benefícios para a gestão estadual. O PMO montou uma equipe e desenvolveu o projeto de melhoria Mais Mandarim, que se estruturou de acordo com a seguinte estrutura analítica: o termo de abertura criado, ou Project Charter, define o Diretor do PMO do Governo de Arniqueiras como gerente do projeto, com autonomia acordada com os municípios para efetuar sugestões operacionais a todos os atores do programa. A visão do PMO sobre o projeto é que ele se destina a otimizar os fluxos do programa, para que a formação dos alunos em Mandarim se dê de forma eficiente e, predominantemente, eficaz, tendo como premissas e restrições o que já fora estabelecido no programa inicialmente criado pelas partes, existindo autonomia do PMO para propor mudanças diante de situações detectadas no acompanhamento desta proposta. Na estruturação analítica do projeto Mais Mandarim, seguindo-se uma lógica Top Down (FABRA; MENDES;VALLE, 2009), o gerente estabeleceu três níveis de entrega de produtos: a melhoria do modelo de construção do convênio com uma visão de resposta ao risco; a melhoria do processo de seleção de docentes e a melhoria dos mecanismos de gestão da aula de forma cotidiana, melhorando a transparência.

17 16 Dado o caráter descentralizado da execução, a equipe do PMO percebeu que a melhoria dos processos de seleção e da gestão das aulas dependeria de ações adotadas na construção dos convênios, mediante a análise dos riscos prováveis em sua execução. O PMO estabeleceu a necessidade de respostas aos riscos já identificados no desenho do programa, como um portal na internet com informações e para denúncias, cartazes e spot rádio 4 nos municípios envolvidos, informando os requisitos de entrega dos produtos previstos no programa, a forma de denunciar problemas e a solicitação do apoio à população. Da mesma forma, a equipe do projeto sugeriu que a equipe da Secretaria de Educação de Arniqueiras oficiasse, nos municípios envolvidos, as OnG s ligadas à Educação, os sindicatos de professores, as câmaras de vereadores e os conselhos do Fundeb 5 (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), informando os requisitos de entrega dos produtos previstos no programa, a forma de denunciar e a solicitação do apoio dessas instâncias. Essas medidas são de baixo custo e fortalecem a governança da rede instalada na execução do Programa. Além das informações sobre o Programa, o portal na internet concentra os dados sobre os processos seletivos de coordenadores, de docentes bolsistas e de alunos, incluindo-se aí os editais, os resultados, bolsistas selecionados e os valores pagos a título de bolsa. Constam do site, ainda, as escolas e os horários que ocorrerão as aulas e os professores responsáveis. No lançamento do Programa, em uma cerimônia cívica, com a presença do Governador e dos Prefeitos dos municípios envolvidos, o PMO acerta com a assessoria do Governador uma citação em seu discurso, de forma resumida, dos mecanismos de melhoria adotados com a intervenção do PMO e de como a população e organizações parceiras podem ajudar. 4 Spot é um fonograma utilizado como peça publicitária em transmissões de rádio. 5 Instância de controle social no âmbito municipal, estadual e federal do Fundeb, conforme disposto na Lei n o , de 20 de junho de 2007.

18 17 O Programa tem início e a equipe do PMO utiliza instrumentos clássicos como relatórios dos coordenadores, mas acrescenta, também, os mecanismos de comunicação passivos (portal, denúncias) e ativos (contatos com os alunos, com as instâncias de controle social), para compor um quadro de informações sobre o desenvolvimento do projeto, mapeando as deficiências e monitorando a eficiência dos mecanismos de gerência de riscos adotados. O processo de seleção conta com uma videoconferência de assessoria aos municípios, com o convite à participação dos integrantes dos mecanismos de controle social. Da mesma forma, procura-se dar o máximo de transparência às diversas etapas do concurso. O PMO mapeou na rede os principais atores, o grau de confiança mútuo e os fluxos de informação, buscando identificar os elos mais fracos da rede, em que se tornaria necessário uma ação mais próxima, em uma coleta mais precisa de informações, subsidiando a correspondente ação de melhoria. Esse mapeamento foi amadurecendo no decorrer da gestão do programa, dada às informações recebidas dos novos atores do controle social incluídos. O exemplo fictício apresentado indica que, em atividades matriciais, com parcerias com outras entidades, a utilização de mecanismos de transparência, de controle social e de gestão de riscos possibilita um incremento na eficácia e na eficiência de programas. A gestão de riscos refere-se a elementos capazes de diminuir o atingimento dos objetivos, em uma visão predominante de eficácia. Entretanto, a consideração do risco implica também na relação de custo-benefício das medidas de prevenção, o que interfere na eficiência do programa. A defesa da transparência e do controle social geralmente se dá pela necessidade democrática, de exercício da participação popular. O presente trabalho vem apresentar a participação em uma lógica de circulação das informações em uma rede, como instrumento de governança e de melhoria dos processos, pois o controle social amparado pela transparência, converte-se em um mecanismo de retroalimentação do sistema, dentro da linha da melhoria contínua do PDCA 6, no apoio à tomada de decisões, na linha de avanços da gestão (BRAGA, NASCIMENTO, 2011) e à generalização de boas práticas. 6 O ciclo PDCA, também chamado de ciclo de Shewart ou ciclo de Deming, é um ciclo de desenvolvimento (Plan-Do-Check-Act), que tem foco na melhoria contínua.

19 18 Um programa de governo não é um papel em um gabinete. É algo vivo, que se materializa na interação constante do governo com diversos atores, em um processo que produz informações e que necessita de que alguém as colete e as viabilize para atender as questões da gestão do programa, em ações corretivas com a finalidade de melhoria, em acréscimo a outras informações obtidas normalmente no programa. Diversas aplicações têm essa abordagem, agregando a luta da transparência e do controle social, em uma vertente política, ao seu lado gerencial, em que a própria população, organizada ou não, se incentivada adequadamente, produz informações sobre a gestão do programa, que podem ser sistematizadas e serem revertidas para a sua melhoria. Ainda que utilizemos relatórios e mecanismos formais de prestação de contas, a informação direta e especificada oriunda do controle social permite à coordenação geral a percepção de pontos do processo que atrapalham o seu sucesso, envolvendo a coletividade na responsabilidade pelos resultados, mas, ao mesmo tempo, dando a ela condições de exercer esta retroalimentação e, consequentemente, exercer a participação. 6 CONCLUSÃO O estudo apresentou um substrato teórico e um correspondente exemplo prático (fictício) de como elementos típicos da discussão do controle governamental podem ser utilizados em projetos de melhoria da gestão pública, em especial, quando existe o desenho de execução de políticas descentralizadas, em processos interdependentes, conduzidos por atores de diversos entes. Sem menosprezar a análise de processos e a sua otimização, obtida por diversas ferramentas na literatura tradicional e que envolvem a melhoria da gestão, o artigo vem propor a inclusão dos mecanismos democráticos, segregados em um campo da discussão política e a ideia da eficiência dos serviços públicos, utilizandose da lógica das políticas em rede, cuja governança depende do fluxo de informações sobre a sua gestão.

20 19 As peculiaridades da gestão pública, em relação à gestão privada, demandam dos PMO, na sua atuação em projetos de melhoria da gestão pública, uma base mais ampla de pressupostos e ferramentas, na qual a revolução das comunicações e da informática contribui para o encurtamento de distâncias, em um desenho que permite aproveitar a gama de informações criadas na gestão descentralizada de um programa, não em processos punitivos e apuratórios, e, sim, na melhoria dos processos, e, ainda, na elaboração de boas práticas a serem utilizadas em situações similares. A discussão da gestão de riscos, do controle social e da transparência ainda tem um longo caminho a percorrer no setor público brasileiro, dado, por vezes, a segregação desse tema das discussões da melhoria da gestão pública. Existe, dessa forma, um fértil terreno de reflexão de como a participação do cidadão pode ter seu papel transcendido para além da vigilância e da escolha, contribuindo para a melhoria dos serviços prestados. Romper essa pseudodicotomia entre democracia e eficiência é entender que o setor público também pode e deve ser eficiente, dentro de suas peculiaridades no entendimento dos conceitos de cliente, produto e mercado, bebendo da fonte de paradigmas gerenciais, no que couber, mas entendendo seu papel próprio no reino da gestão democrática, com soluções por vezes complexas, mas duradouras. REFERÊNCIAS ABNT NBR ISO (2009) ISO Gestão de riscos: Princípios e diretrizes. ADAMS, John. Risco. São Paulo: Senac São Paulo, BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. O controle social da educação básica pública: a atuação dos conselheiros do Fundeb a. 176 f. Dissertação (Mestrado em Educação). Faculdade de Educação, Universidade de Brasília, Brasília, 2011 a. Disponível em: <http://biblioteca.fe.unb.br/>. Acesso em: 22 abr BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo. A auditoria governamental como instrumento de promoção da transparência. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2900, 10 jun. 2011b. Disponível em: <http://jus.com.br/>. Acesso em: 22 abr

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