AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE.

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1 VOLUME 3 ANO II 2007 Julho Setembro AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. JEANINE GAMA SÁ CABRAL com a contribuição de SANDRINE MALJEAN-DUBOIS

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3 JEANINE GAMA SÁ CABRAL AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. JEANINE GAMA SÁ CABRAL 1 com a contribuição de SANDRINE MALJEAN-DUBOIS 2 1 Doutoranda em Direito Internacional no Centre d Études et de Recherches Internationales et Communautaires (CERIC) da Universidade Aix-Marseille III, Aix-en-Provence, França. 2 Pesquisadora do Centre National de Recherche Scientifique (CNRS) e diretora-adjunta do CERIC. Este texto, escrito por Jeanine Gama Sá Cabral e sob sua responsabilidade, se apóia, em parte, nos trabalhos de Sandrine Maljean-Dubois. 1

4 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. 2

5 JEANINE GAMA SÁ CABRAL RESUMO A velocidade alarmante da degradação ambiental do planeta coloca em xeque o modelo de crescimento econômico tradicional e desafia a capacidade de mobilização da sociedade internacional. O objetivo deste trabalho é fornecer um panorama das respostas aos problemas ambientais formuladas em âmbito internacional: no plano jurídico, apresentando os aportes, limites e desafios do direito ambiental internacional; e, no plano institucional, revelando os debates de forma e de fundo relacionados à governança internacional do meio ambiente. ABSTRACT The alarming pace of the planet s environmental degradation puts at stake the traditional model of economic growth and defies the capacity of international society to react. This article aims to provide an overview of the responses to the environmental problems built in the international arena: in the legal field, by presenting the contributions, limitations and challenges of international environmental law; and in the institutional field, by addressing the debate on the form and content of international environmental governance. 3

6 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. 1. Introdução São crescentes e alarmantes as ameaças ao meio ambiente global, consubstanciadas em perda de biodiversidade, mudanças climáticas, desertificação, desmatamento, contaminação por lixo tóxico, poluição do ar e da água, entre muitas outras. Os resultados danosos provocados pela degradação contínua dos ecossistemas têm sido demonstrados de forma consistente por relatórios científicos provenientes das mais variadas fontes, como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Worldwatch Institute, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e, no domínio das mudanças climáticas, o Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática da Organização das Nações Unidas (IPCC/ONU) 3. Entre as diversas causas, cinco fatores contribuem de forma determinante para o atual estado de coisas: o modelo de produção e de consumo nos países desenvolvidos, cujo funcionamento das economias demanda a utilização de elevadas quantidades de energia e de matérias-primas e gera grandes volumes de lixo e de poluentes; a pobreza em que vive a maior parte dos habitantes do planeta; o rápido crescimento demográfico; o processo de industrialização poluente freqüentemente adotado nos países em desenvolvimento; e os conflitos bélicos, que devastam territórios e provocam o deslocamento de grandes parcelas das populações locais 4. Para a reversão do atual quadro, é necessário considerar que os problemas ambientais possuem uma característica peculiar: a interdependência dos ecossistemas a nível mundial é incompatível com a gestão isolada dos recursos naturais por cada Estado. O reconhecimento do caráter transfronteiriço de alguns dos problemas que afetam a sociedade internacional e a necessidade de resolvêlos por meio de ações concertadas remetem à discussão sobre a emergência de uma comunidade internacional 5, de interesses comuns 6 ou de bens públicos globais 7. A proteção do meio ambiente, como interesse comum da comunidade 3 Mais conhecido pela sigla IPCC, proveniente da denominação em inglês Intergovernmental Panel on Climate Change. 4 Lavieille, J.M. Droit International de l Environnement. Paris: Ellipses, 2004, p Uma comunidade formada não apenas por Estados soberanos, mas por organizações sociais e por seres humanos. Simma, B. From bilateralism to community interest. Recueil des Cours de l Académie de Droit Internationale de la Haye, Tome 250, 1994, pp De acordo com Bruno Simma, uma tentativa inicial de definição do termo community interest seria a consensus according to which respect for certain fundamental values is not to be left to the free disposition of the States individually or inter se but is recognized and sanctioned by international law as a matter of concern to all States. Simma, B. Op. cit., p Os bens públicos globais podem ser definidos como commodities, resources, services and also systems of rules or policy regimes with substantial cross-border externalities that are important for the development and poverty reduction, and that can be produced in sufficient supply only through co-operation and collective action to achieve them. Banco Mundial. Poverty reduction and global public goods. Apud Boisson de Chazournes, L. The Global Environment Facility: lessons learned and looking ahead. GEF Working Paper n o 19, 2003, p. 1. 4

7 JEANINE GAMA SÁ CABRAL internacional 8, possui duas dimensões. A primeira, espacial, não limita a noção de interesse comum aos problemas considerados globais (como as mudanças climáticas ou a poluição dos oceanos, por exemplo), referindo-se também às ameaças que atingem determinadas regiões, ecossistemas ou espécies de animais. A segunda dimensão, temporal, importa na obrigação de não destruir ou exaurir os recursos naturais para satisfação das necessidades presentes, ignorando as necessidades das gerações futuras 9. A crescente preocupação internacional com questões de interesse comum, como a proteção do meio ambiente, a paz e a segurança internacionais, a solidariedade entre países desenvolvidos e em desenvolvimento ou o respeito aos direitos humanos, revelou a necessidade de alteração do paradigma tradicional do sistema internacional, baseado na primazia dos Estados, em favor de um novo modelo que preconizasse a comunidade internacional como um todo. Ou seja, o imperativo de cooperação interestatal em um crescente número de áreas passou a ser considerado um importante limitador ao exercício da soberania dos Estados no plano internacional 10. Por conseguinte, o maior desafio enfrentado pela sociedade internacional em relação à crise ambiental consiste na tentativa de obter o melhor compromisso entre o ímpeto de soberania dos Estados, acostumados a agir em busca da satisfação de interesses individuais, e a cooperação internacional, necessária à apropriada gestão dos interesses comuns. Ou seja, é imperioso superar-se o impasse resumido na afirmativa de Prue Taylor: the Earth is one, but the world we live is not 11. O objetivo deste artigo consiste, pois, em apresentar um panorama da mobilização da sociedade internacional em torno da adoção das diretrizes e das normas jurídicas que compõem o Direito Ambiental Internacional (item 2), examinando as questões relacionadas à sua efetiva implementação (item 3) que, por sua vez, constitui um dos principais elementos do debate sobre a governança internacional do meio ambiente (item 4). 8 É importante não confundir a noção de interesse comum com o conceito de patrimônio comum da humanidade, utilizado para fazer referência a três situações jurídicas distintas: (i) aos elementos que pertencem juridicamente à humanidade, como o fundo do mar, a lua e o genoma humano (em sentido simbólico); (ii) a alguns espaços considerados de domínio público internacional, como o espaço extra-atmosférico e a Antártida; e (iii) a alguns bens culturais, naturais ou mistos, que, embora permaneçam dentro da esfera de soberania dos Estados em que se localizam, integram o patrimônio mundial da humanidade. Lavieille, J.M. Op. cit., pp Kiss, A. The protection of environmental interests of the world community trough international environmental law. In: Wolfrum, R. (ed.). Enforcing environmental standards: economic mechanisms as viable means. Berlin/Heidelberg/New York: Springer, 1996, p Kiss, A. The implications of global change for the international legal system. In: Brown-Weiss, E. (ed.). Environmental change and international law: new challenges and dimensions. Tokyo: United Nations University Press, 1992, p Taylor, P. An ecological approach to International Law: responding to challenges of climate change. New York: Routledge, 1998, p.1. Ou, nas palavras de Philip Allott: the need to reconcile the inherent and fundamental interdependence of the world environment with the sovereign world of independent states. Allott, P. Eunomia: new order for a new world. New York: Oxford University Press, 1990, para

8 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. 2. O Direito Ambiental Internacional O Direito Internacional Público pode ser definido como o conjunto de normas que regem as relações internacionais, constituindo-se, ao mesmo tempo, em ordem normativa e em fator de organização social 12. Tradicionalmente, entende-se que o direito ambiental internacional integra esse ramo do direito, podendo ser classificado como o direito internacional público aplicado às questões ambientais 13. Contudo, alguns autores vêm defendendo seu status de ramo autônomo do direito internacional, argumentando que a disciplina representa um corpo distinto e específico de normas e princípios com o propósito de gerir e proteger o meio ambiente 14. Relaciona-se de forma estreita com a proteção internacional dos direitos humanos uma vez que a sobrevivência do homem depende da qualidade do meio ambiente em que está inserido 15 e com o direito do desenvolvimento permitindo a participação dos países em desenvolvimento na construção jurídica de uma ordem ambiental internacional 16. O direito internacional do meio ambiente é enunciado em uma série de convenções internacionais que se destinam à conservação de recursos naturais específicos ou ao combate a determinadas formas de poluição. As primeiras convenções foram celebradas em âmbito bilateral, mas migraram progressivamente para as esferas regional e universal 17, consideradas mais eficazes para lidar com a 12 Weil, P. Vers une normativité relative en droit international?. Revue Générale de Droit International Public, Tome LXXXVI. Paris: Pedone, 1982, p. 6. Ou, de acordo com a definição original de Philip Allott: the minimal law necessary to enable state-societies to act as closed systems internally and to act as territory-owners in relation to each other. Allott, P. Op. cit., p Dupuy, P.M. Où en est le droit international de l environnement à la fin du siècle?. Revue Générale de Droit International Public, Tome CI. Paris: Pedone, 1997, pp Rei, F. A peculiar dinâmica do direito internacional do meio ambiente. In: Nasser, S.H.; Rei, F. (org.). Direito internacional do meio ambiente. Ensaios em homenagem ao Prof. Guido Fernando Silva Soares. São Paulo: Atlas, 2006, p Alexandre Kiss entende que o direito do meio ambiente está claramente relacionado aos direitos humanos, afirmando que ambos derivam do conceito de interesse comum da humanidade. Kiss, A. An introductory note on a human right to environment. In: Bown-Weiss, E. (ed.), Environmental change and international law: new challenges and dimensions. Tokyo: United Nations University Press, 1992, p Cançado Trindade também identifica uma raiz comum nos dois direitos que, em última análise, se prestariam à defesa da própria humanidade e de sua herança comum. Cançado Trindade, A. A. The contribution of international human rights law to environmental protection, with special reference to global environmental change. In: Bown-Weiss, E. (ed.), Op. cit., p Segundo Marcelo Dias Varella, o direito ambiental internacional seria o palco sobre o qual se perpetua o direito do desenvolvimento, que, enfraquecido pela lógica liberal dominante no direito internacional econômico, tenta se expressar por meio daquele direito, mediante o aperfeiçoamento do conceito de desenvolvimento sustentável. Varella, M.D. Direito internacional econômico ambiental. Belo Horizonte: Del-Rey, 2003, p Em relação às convenções de caráter universal, merecem destaque aquelas celebradas no âmbito das Nações Unidas: zonas úmidas de importância internacional Ramsar (1971); proteção do patrimônio mundial, cultural e natural Paris (1972); comércio internacional de espécies selvagens ameaçadas da fauna e da flora Washington (1973); conservação das espécies selvagens migratórias Bonn (1979); lei do mar Montego Bay (1982); proteção da camada de ozônio Viena (1985) e respectivo Protocolo Montreal (1987); controle de movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e seu depósito Basiléia (1989); mudanças climáticas Nova Iorque (1992) e respectivo Protocolo Quioto (2004); diversidade biológica Nairobi (1992); luta contra a desertificação Paris (1994); e poluentes orgânicos persistentes Estocolmo (2001). 6

9 JEANINE GAMA SÁ CABRAL natureza transfronteiriça dos problemas ambientais. Atualmente, ultrapassam a marca de quinhentos textos normativos, a maior parte em nível regional, abrangendo um número crescente de setores e ameaças ao meio ambiente 18. Além de sua profusão e de sua progressiva multilateralização, as convenções ambientais revelam outros aspectos que merecem destaque. Cada vez mais, exercem a vocação de harmonizar as legislações nacionais dos Estados Partes, penetrando em seus ordenamentos jurídicos internos e impulsionando-os para aumentar as exigências ligadas à proteção ambiental 19. Também se destacam pelo significativo papel desempenhado pelas ciências (naturais e exatas) na obtenção da cooperação internacional necessária à sua celebração, uma vez que compete aos cientistas atestar a existência e a gravidade das ameaças ambientais e delimitar suas principais causas e efeitos 20. Algumas convenções ambientais se destacam pela adoção da técnica de convenções-quadro (ou tratados-quadro), que permite que os Estados Partes da convenção principal escolham os aditamentos e protocolos aos quais pretendem aderir 21. Por um lado, a adoção dessa técnica pode criar uma teia complexa com diferentes níveis de obrigações entre as partes. Por outro lado, contudo, admite a adoção progressiva de compromissos mais avançados, mesmo diante da ausência de consenso entre todas as partes da convenção principal 22. As convenções ambientais fazem parte do conjunto denominado hard law, que reúne as normas internacionais vinculantes, criadoras de direitos e obrigações precisas 23. Contudo, o sistema normativo de direito internacional comporta cada vez mais normas consideradas fracas ou frágeis, vagas e pouco vinculantes, que formam o conjunto chamado soft law 24. O direito internacional do meio 18 Maljean-Dubois, S. La gouvernance internationale des questions environnementales. Les ONG dans le fonctionnement structurel des conventions internationales de protection de l environnement. In: Boisson de Chazournes, L.; Mehdi, R. (coord.). Une société internationale en mutation: quels acteurs pour une nouvelle gouvernance. Bruxelles: Bruylant, 2005, p Maljean-Dubois, S. La gouvernance internationale des questions environnementales. Les ONG dans le fonctionnement structurel des conventions internationales de protection de l environnement. Op. cit., p Bochmer-Christiansen, S.; Kellow, A. International environmental policy interests and the failure of the Kyoto Protocol. Cheltenham/Northampton: Edward Elgar, 2002, pp O Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática da Organização das Nações Unidas é um exemplo emblemático. 21 Kiss, A. Les Traités-cadres: une technique juridique caractéristique du droit international de l environnement. Annuaire Français de Droit International XXXIX. CNRS Editions: Paris, 1993, p Para os puristas, cada novo aditamento ou protocolo cria um tratado distinto que gera obrigações apenas para os Estados que o adotaram. Os pragmáticos, no entanto, acreditam que os diferentes níveis de obrigação podem ser considerados anomalias temporárias, uma vez que, apesar de não estarem conectados por obrigações idênticas, os Estados compartilham o interesse legítimo no desenvolvimento futuro do tratado como um todo. Werksman, J. Consolidating governance of the global commons: insights from the Global Environment Facility. Yearbook of International Environmental Law, Volume 6. Oxford University Press: 1995, p Em virtude da consagração do princípio pacta sunt servanda pela Convenção de Viena sobre o direito dos tratados (artigo 26). 24 Weil, P. Op. cit., p. 7. De acordo com Salem H. Nasser, entende-se por soft law: as normas moles, flexíveis, ambíguas, desprovidas de precisão e de sanção, de um lado, e os instrumentos normativos, que, por não serem tratados celebrados em boa e devida forma, entre os Estados, a rigor, não criam direito, de outro. Nasser, S.H. Direito internacional do meio ambiente, direito transformado, jus cogens e soft law. In: Nasser, S.H.; Rei, F. (org.). Op. cit., p

10 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. ambiente é particularmente profícuo na formulação desse tipo de regra. Em razão da dificuldade de se alcançar consenso em torno do conteúdo de normas internacionais precisas e obrigatórias, a adoção de princípios gerais e de normas não-vinculantes, cuja concretização poderá ocorrer de forma progressiva, emerge como alternativa viável. A observância continuada dos preceitos contidos nas referidas regras e princípios constitui um importante indicador das tendências na arena ambiental internacional e serve para preparar o caminho para a evolução e adoção de normas do tipo hard law 25. Uma parcela significativa da soft law produzida no direito internacional do meio ambiente é constituída pelos princípios e regras afirmados nos documentos produzidos nas conferências da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre a temática ambiental 26. Por exemplo, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo em 1972, que serviu como divisor de águas no tratamento da questão ambiental em nível internacional, resultou na adoção de uma declaração de princípios e de um plano de ação. Vinte anos mais tarde, no Rio de Janeiro, foi realizada a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento 27 (Rio 92), resultando na adoção, inter alia, de nova declaração de princípios e de um programa de ações para o século XXI (Agenda 21). Em 1997, uma sessão extraordinária da Assembléia-Geral das Nações Unidas (conhecida por Rio + 5) dedicou-se a avaliar os progressos obtidos após a Rio 92 e adotou um programa com vistas a otimizar a implementação dos objetivos previstos na Agenda 21. Em 2002, o Encontro Mundial para o Desenvolvimento Durável 28, realizado em Joanesburgo, resultou na adoção de uma declaração sobre os objetivos de desenvolvimento sustentável, acompanhada de um plano de aplicação. Constatamos, pois, que o direito ambiental internacional repousa sobre um certo número de princípios, afirmados em declarações e programas de ação e inscritos em numerosas convenções. Parece-nos, então, que o conteúdo do referido direito pode ser revelado, em linhas gerais, por meio do exame desses princípios, que passamos a enumerar abaixo, de forma não exaustiva. Salientamos, contudo, que eles não são excludentes, mas complementam e relativizam uns aos outros. Além disso, ramificam-se em um conjunto de subprincípios que têm por objetivo precisar os contornos de sua aplicação. Em uma sociedade internacional na qual o papel preponderante é tradi- 25 Pathak, R.S. The human rights system as a conceptual framework for environmental law. In: Brown- Weiss, E. (ed.). Op. cit., pp A lista não exaustiva de soft law compreende os atos unilaterais dos Estados e das Organizações Internacionais (recomendações, declarações, programas, decisões etc.), os atos produzidos em conferências diplomáticas e os atos concertados sem natureza jurídica de convenção internacional. Maljean-Dubois, S. La mise en oeuvre du droit international de l environnement. Les notes de l Iddri, n o 4. Paris: Institut du Développement Durable et des Relations Internationales, 2003, p Destaque para a consagração, no cenário internacional, do entendimento de que meio ambiente e desenvolvimento são questões relacionadas e devem ser abordadas em conjunto. 28 Destaque para a consolidação do princípio do desenvolvimento sustentável, que combina os imperativos de proteção ambiental e desenvolvimento econômico. 8

11 JEANINE GAMA SÁ CABRAL cionalmente exercido pelos Estados, era de se esperar que um dos princípios norteadores do direito internacional do meio ambiente estivesse relacionado ao reconhecimento do poder estatal de dispor livremente dos recursos naturais localizados em seu território de acordo com sua política interna de meio ambiente. No entanto, o chamado princípio da soberania sobre os recursos naturais encontra importantes limitações em outros princípios consagrados pelo mesmo direito, como o da boa vizinhança 29 e o da cooperação internacional. Assim, compete aos Estados zelar para que as atividades realizadas em seu território, ou sob o seu controle, não provoquem danos ambientais em outros Estados ou em zonas não submetidas a nenhuma jurisdição nacional 30. Adicionalmente, os Estados devem adotar práticas relacionadas ao compartilhamento de informações, notificações, consultas, participação em determinadas decisões, realização de estudos de impacto ambiental e estabelecimento de procedimentos comuns em caso de emergências 31. Outro destacado princípio do direito internacional do meio ambiente é o do desenvolvimento sustentável 32. Sua utilização em instrumentos internacionais sugere quatro objetivos diferentes embora relacionados entre si: o compromisso de preservar os recursos naturais em benefício das gerações atuais e futuras; o estabelecimento de práticas de exploração prudentes e racionais; o uso eqüitativo dos recursos naturais, considerando as necessidades de outros Estados e populações; e a integração entre as preocupações ambientais e os planos, programas e projetos de desenvolvimento 33. De todo modo, é certo que esse princípio traz em seu bojo a necessidade de conciliação entre dois conceitos aparentemente contraditórios: desenvolvimento e preservação ambiental. O desafio inerente à sua aplicação consiste, pois, em escolher o aspecto a ser priorizado. O princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, deriva da aplicação do princípio da eqüidade no direito internacional e baseia-se em duas considerações para o estabelecimento de obrigações individualizadas: o grau de 29 Tradução da expressão good neighborliness adotada por Philippe Sands. Sands, P. Environmental protection in the twenty-first century: sustainable development and international law. In: Revesz, R.; Sands, P.; Stewart, R.B. Environmental law, the economy and sustainable development. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p Esse princípio foi afirmado na setença arbitral do caso Fonderie de Trail (1941), na opinião consultiva da Corte Internacional de Justiça (CIJ) sobre a licitude da ameaça ou emprego de armas nucleares (1996) e na decisão da CIJ no caso do projeto Gabcikovo-Nagymaros (1997). Lavieille, J.M. Op. cit., p Sands, P. Op. cit., p Segundo Pierre-Marie Dupuy, na célebre controvérsia entre Brasil e Argentina sobre a barragem de Itaipu, os argumentos argentinos referiam-se justamente ao dever de informação e de realização de consultas prévias ao início do empreendimento. Dupuy, P.M. Responsabilité internationale des Etats. Recueil des Cours de l Académie de Droit International de la Haie. Tome 188, 1984, p Introduzido principalmente pelo relatório da Comissão Brundtland (1987), encarregada pela Assembléia Geral da ONU de examinar a situação do meio ambiente e do desenvolvimento e de propor estratégias de longo prazo, o princípio foi popularizado após a Conferência Rio Sands, P. Op. cit., p Na decisão da CIJ sobre o caso do projeto Gabcikovo-Nagymaros, o Vice-Presidente da Corte, Juiz Weeramantry, em voto separado, manifestou-se sobre o status jurídico do princípio do desenvolvimento sustentável, defendendo que o referido princípio teria por bases jurídicas o direito ao desenvolvimento e o direito ao meio ambiente saudável, e integraria o direito das gentes. Miniuci, G. O direito e a cooperação internacional em matéria ambiental: a estrutura de um diálogo. In: Nasser, S.H.; Rei, F. (org.). Op. cit., pp

12 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. responsabilidade do Estado em relação a determinado problema ambiental e o seu nível de desenvolvimento, que indicará sua capacidade de contribuir para a gestão do problema 34. Permite a participação de todos os Estados na adoção de medidas de combate à degradação do meio ambiente, estabelecendo compromissos diferenciados, como no caso das metas quantitativas de redução das emissões de gases de efeito estufa previstas no Protocolo de Quioto, aplicáveis em percentuais individualizados apenas aos países industrializados e em transição 35. Outro princípio relevante é o do poluidor-pagador. Trata-se de um princípio de natureza econômica que visa à internalização dos custos da poluição, por meio da atribuição de responsabilidade aos poluidores pelos danos ambientais a que deram origem, obrigando-os à reparação e/ou à mitigação das conseqüências nefastas e ao pagamento de multas e indenizações. Também serve de base para a criação de instrumentos econômicos de proteção do meio ambiente, como as taxas ambientais e os certificados de emissão negociáveis (relacionados aos gases de efeito estufa) 36. A adoção do princípio poluidor-pagador recebe duas críticas bastante díspares: por um lado, entende-se que a responsabilização por danos ambientais pode servir de entrave às iniciativas empreendedoras e aos projetos de desenvolvimento e, por outro, argumenta-se que o princípio pode servir como incitação à poluição, uma vez que, computados os valores referentes à reparação do dano e ao pagamento de multas e indenizações, as atividades poluidoras, em permanecendo lucrativas, estariam autorizadas 37. Finalmente, cumpre mencionar os princípios da prevenção e da precaução. O primeiro 38 recomenda a adequada gestão dos riscos conhecidos, mediante a adoção de ações preventivas com a utilização das melhores técnicas disponíveis 39. Enquanto esse princípio indica a adoção de medidas antecipatórias com vistas a evitar riscos conhecidos, o princípio da precaução, por sua vez, enfrenta a incerteza dos saberes científicos em si mesmos 40. Na verdade, é justamente o grau de certeza em relação à existência cientificamente comprovada do risco que diferencia a abordagem preventiva do princípio precaucionista. Embora algumas enunciações do princípio da precaução tenham sido incorporadas em uma série de textos internacionais 41, sua aplica- 34 Voinov Kohler, J. Le mécanaisme de contrôle du respect du Protocole de Kyoto sur les changements climatiques: entre diplomatie et droit. Genève/Zurich/Bâle: Schultess Medias Juridiques, 2006, p. XVI. 35 Além de resultar no não estabelecimento de metas para os países em desenvolvimento, a estratégia do tratamento diferenciado permitiu solucionar uma série de divergências entre os países desenvolvidos e em transição durante as negociações das metas de redução de emissões do Protocolo de Quioto. Boisson de Chazournes, L. La gestion de l intérêt commun à l épreuve des enjeux économiques: le Protocole de Kyoto sur les changements climatiques. Annuaire Français de Droit International XL III. CNRS Editions: Paris, 1997, p Romi, R. Droit International de l Environnement. Paris: Montchrestien, 2005, pp Lavieille, J.M. Op. cit., p O princípio da prevenção foi evocado pela CIJ na decisão do caso do projeto Gabcikovo-Nagymaros. Lavieille, J.M. Op. cit., p Romi, R. Op. cit., pp Setzer, J. Diretrizes para aplicação do princípio da precaução no direito internacional do meio ambiente. In: Nasser, S.H.; Rei, F. (org.). Op. cit., p Carta Mundial da Natureza (1982); Conferências Internacionais sobre Proteção do Mar do Norte (1984, 1987 e 1990); Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Declaração do Rio); Convenção sobre a Diversidade Biológica (1992); Convenção sobre Mudanças Climáticas (1992); Convenção de Paris para a Proteção do Meio Marinho do Atlântico Nordeste (1992) e a Carta da Terra, redigida na Convenção Rio + 5 (1997). Setzer, J. Op. cit.. In: Nasser, S.H.; Rei, F. (org.). Op. cit., pp

13 JEANINE GAMA SÁ CABRAL ção gera muitas controvérsias e ainda não foi objeto de nenhuma formulation faisant autorité no âmbito das jurisdições internacionais 42. Mais uma vez, constata-se que a aplicação de um princípio requer a conciliação de interesses divergentes. Nesse caso, o imperativo da segurança, de um lado, e, do outro, a perspectiva de super-regulação das atividades humanas 43. As normas convencionais, regras e princípios a que se fez referência acima, dotadas de maior ou menor poder vinculante, constituem os chamados instrumentos normativos de proteção ambiental. Trata-se do quadro regulamentar tradicional, composto de normas do tipo command and control. Ao seu lado, figuram os instrumentos econômicos de proteção do meio ambiente, consubstanciados em mecanismos de mercado, cujo objetivo é conciliar os interesses econômicos com as exigências de conservação ambiental 44. De modo geral, é lícito afirmar que visam a encorajar os produtores e os consumidores, agindo sobre os preços e a informação, a adotar práticas ou fazer escolhas que levem em conta o custo ambiental da produção e consumo dos produtos 45. Complementam a abordagem clássica das questões ambientais, baseando-se na utilização de diversas ferramentas incitativas, como os direitos de propriedade (certificados negociáveis, direitos de propriedade intelectual, quotas), instrumentos fiscais (taxas ecológicas), certificações ambientais de produtos e métodos de produção, ajudas financeiras, entre outros 46. No plano internacional, o Protocolo de Quioto fornece o melhor exemplo da utilização desses instrumentos, posto que os certificados de emissão negociáveis constituem uma importante ferramenta para que os Estados alcancem as metas de redução de emissões de gases de efeito estufa a que se obrigaram. Embora esses instrumentos se caracterizem pela flexibilidade e pela capacidade de auto-implementação 47, é inegável que o controle eficaz da regularidade das transações e a possibilidade de aplicação de sanções em caso de fraudes constituem condições imperativas para o bom funcionamento do sistema. 42 Ver Romi, R. Op. cit., pp Sobre os casos de segurança alimentar e sanitária (carne com hormônios e organismos geneticamente modificados) e a posição da Organização Mundial do Comércio (OMC), ver Cohen, E. L ordre économique mondial: essai sur les autorités de régulation. Paris: Fayard, 2001, pp Utilizando a expressão adotada por Philippe Sands. Sands, P. Op. cit., p Deux approches théoriques semblent s opposer aujourd hui quant à la gestion des bien communs, des commons selon le terme des anglo-saxons ( ). Elles émanent de deux cultures différentes: l une anglo-saxonne, est individualiste et jurisprudentielle, confiante des outils économiques pour gérer avec la souplesse nécessaire les rapports entre les êtres humains; l autre issue notamment du droit romain, est communautariste et réglementaire, délimitant à priori droits et interdits le plus finement possible, par des règles collectives expresses. Dron, D. Environnement: les enjeux du prochain siècle. In: De Montbrial, Y.; Jacquet, P. Rapport annuel mondial sur le système économique et les stratégies. Dunod, 2001, p Comissão Européia. Évaluation globale. L environnement en Europe: quelles orientations pour l avenir? 2000, p. 19 (tradução nossa). 46 Maljean-Dubois S. Le recours à l outil économique: un habit neuf pour les politiques environnementales? In: Maljean-Dubois S. (dir.). L outil économique en droit international de l environnement. Paris: CERIC La Documentation Française, 2002, pp Segundo R. Wolfrum, it is appropriate to distinguish between compliance instruments of command and control and incentive-based instruments, the latter being, by their very nature, self-implementing. Wolfrum, R. Means of ensuring compliance with and enforcement of international environmental law. Recueil des Cours de l Académie de Droit Internationale de la Haye. Tome 272, 1998, p

14 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Então, assim como os instrumentos normativos tradicionais, os instrumentos econômicos de proteção do meio ambiente também são largamente afetados pelas questões relativas ao controle de sua implementação A questão da implementação A implementação do direito internacional do meio ambiente esbarra em dois obstáculos: o primeiro, decorrente das limitações do direito internacional tout court 49, refere-se ao primado do voluntarismo e do consentimento dos Estados nos processos de formação 50 e execução do direito. O segundo, próprio à esfera ambiental internacional, compreende uma série de fatores: a fraqueza das normas (abundância de soft law e de obrigações gerais, pouco vinculantes e não auto-executáveis); a dificuldade de interpretação de convenções nem sempre claras e/ou precisas; e a dificuldade de se promover a evolução das convenções, adaptando-as a novas circunstâncias e descobertas científicas. Outra fonte de dificuldades consiste na necessidade de articulação interna entre os corpos de normas que compõem o direito ambiental internacional, assim como na sua interação com outros sistemas normativos comércio, investimentos, direitos humanos etc. Finalmente, cumpre mencionar a dificuldade de adoção de obrigações internacionais comportando elevados custos econômicos e sociais nesse caso, contudo, a análise jurídica deve ser complementada pela análise econômica e sociológica 51. Com vistas a suplantar tais obstáculos, o direito internacional do meio ambiente desenvolveu uma série de mecanismos de implementação e controle, que têm por objetivo prevenir os casos de não-cumprimento das obrigações internacionais assumidas pelos Estados, incentivar sua adequada implementação, fornecer assistência em caso de não-cumprimento, além de prever sistemas de solução de disputas e medidas de execução forçada 52. Três categorias de mecanismos são previstas: acompanhamento, incitação e sanção 53. A implementação das obrigações internacionais dos Estados é acompanhada por procedimentos de controle e verificação (implementation review mechanisms). O procedimento de controle tem por objetivo recolher informações precisas sobre as modalidades práticas de implementação das convenções nos territórios dos Estados Partes e acompanhá-las regularmente. Para tanto, diferentes técnicas são utilizadas. A mais comum consiste no envio periódico de relatórios, permitindo a troca de informações entre os Estados. Em alguns casos, são criados modelos 48 Maljean-Dubois, S.; Richard V. Mécanismes internationaux de suivi et mise en oeuvre des conventions internationales de protection de l environnement. Institut du Développement Durable et des Relations Internationales. Paris: Iddri, 2004, p Valemo-nos do galicismo empregado por Salem Hikmat Nasser. Nasser, S.H. Op. cit. In: Nasser, S.H.; Rei, F. (org.). Op. cit., p Pelo menos no que se refere às fontes clássicas de direito internacional. 51 Maljean-Dubois, S.; Richard V. Op. cit., pp Lang, W. Compliance control in international environmental law: institutional necessities. ZaoRV, 56, 5/ Para maiores detalhes, consultar Maljean-Dubois, S.; Richard V. Op. cit., pp

15 JEANINE GAMA SÁ CABRAL de relatórios padronizados, visando a otimizar a qualidade das informações em circulação. As instituições convencionais normalmente as secretarias também podem se encarregar de gerenciar o recebimento dos relatórios encaminhados pelos Estados, analisando seu conteúdo e preparando documentos com informações consolidadas. Além disso, em determinados espaços convencionais, o envio obrigatório de relatórios é complementado pela realização de inspeções regulares, de caráter preventivo. Raramente, o controle também pode compreender o apoio de mecanismos independentes encarregados de recolher dados sobre o meio ambiente. É o caso, excepcional, do sistema EMEP (Programa Comum de Vigilância Contínua e de Avaliação do Transporte a Longa Distância dos Poluentes Atmosféricos na Europa). Caso os mecanismos de controle suspeitem ou evidenciem o não-cumprimento de obrigações pelos Estados, os órgãos convencionais competentes podem adotar ações de verificação, mediante a condução de investigações e/ou inspeções desde que autorizadas no âmbito da convenção em questão. As investigações consistem na solicitação de informações complementares e/ou na realização de análises comparativas com informações provenientes de outras fontes (como as organizações não-governamentais ONGs 54 ) com vistas a identificar fraudes e violações. As inspeções, embora nem sempre ostentem essa denominação, são realizadas por especialistas independentes, acompanhados de membros da estrutura administrativa convencional. Na esfera do direito ambiental internacional, a autorização prévia e a cooperação do Estado investigado constituem requisitos essenciais à realização da inspeção, ao contrário de outros setores da cooperação internacional, como o desarmamento, por exemplo. Identificadas dificuldades e/ou irregularidades no cumprimento das obrigações internacionais dos Estados, os órgãos de controle buscam combinar, em sua reação, dois tipos de medidas: de incitação (carrots) e de sanção (sticks) 55. As medidas incitativas agrupam essencialmente a assistência financeira e técnica. A primeira dá-se mediante a implementação de fundos convencionais e decorre, sobretudo, da constatação de que os países em desenvolvimento não estão aptos ou dispostos a priorizar a proteção do meio ambiente e a conservação da natureza em detrimento de seu desenvolvimento econômico. Assim, a adesão desses países a padrões mais elevados de proteção ambiental precisa ser subsidiada pelos países industrializados 56. Nesse contexto, destaca-se a criação, em 1991, do Fundo para o Meio Ambiente Mundial (conhecido pela denominação 54 O fornecimento de informações pelas ONGs aumenta a eficácia dos mecanismos de controle, além de revelar uma importante tendência de participação de atores não estatais no controle do cumprimento das obrigações internacionais dos Estados. Boisson de Chazournes, L. La mise en oeuvre du droit international dans le domaine de la protection de l environnement: enjeux et défis. Revue Générale de Droit International Public. Tome IC. Paris: Pedone, 1995, pp Os autores de língua inglesa utilizam as expressões compliance by carrots e compliance by sticks para se referirem, respectivamente, às medidas de incitação e de sanção. 56 Bothe, M. The evaluation of enforcement mechanisms in international environmental law: an overview. In: Wolfrum, R. (ed.). Enforcing environmental standards: economic mechanisms as viable means. Berlin/Heidelberg/New York: Springer, 1996, p

16 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. original Global Environment Facility GEF) 57, que se tornou o mecanismo financeiro oficial das Convenções de Diversidade Biológica, Mudanças Climáticas, Poluentes Orgânicos Persistentes e Combate à Desertificação, além de financiar ações no âmbito da Convenção para Proteção da Camada de Ozônio, dos acordos regionais e internacionais sobre águas internacionais e das atividades previstas na Agenda Em se tratando da assistência técnica, apesar da multiplicação dos centros convencionais de tecnologia da informação (clearing houses de tecnologia), os mecanismos convencionais permanecem muito limitados. Na verdade, ambos os tipos de assistência, técnica e financeira, sofrem a carência de recursos. Os fundos implementados pelas convenções são alimentados por contribuições voluntárias, essencialmente variáveis e pouco previsíveis, sobretudo em períodos de crise. Os mecanismos incitativos na esfera ambiental compartilham, portanto, as dificuldades classicamente enfrentadas no âmbito da ajuda pública ao desenvolvimento, em que os países desenvolvidos nem sempre concretizam o volume de ajuda financeira anunciado 59. Ao lado dos mecanismos incitativos figuram os mecanismos de sanção. De maneira geral, o direito internacional admite, no âmbito dos tratados multilaterais, que um Estado responda à violação de uma obrigação convencional por parte de outro Estado mediante a suspensão parcial ou total da aplicação do tratado 60. No entanto, esse tipo de retaliação revela-se inadequada na esfera do direito internacional do meio ambiente, uma vez que as obrigações contidas em suas convenções constituem compromissos unilaterais isentos de reciprocidade 61, fundados na noção de interesse comum. Assim, embora o tradicional recurso à esfera jurisdicional também seja possível, o direito ambiental internacional freqüentemente faz uso de mecanismos adaptados de sanção, destinados a promover a execução 57 Instituído em um contexto de profusão normativa no âmbito do direito ambiental internacional e de ausência de consenso quanto à criação de novas organizações internacionais, o GEF foi constituído por meio de um arranjo institucional sui generis. Trata-se de um trust fund sem personalidade jurídica de direito internacional, dotado de estrutura organizacional independente de suas agências de implementação (a saber: os Programas das Nações Unidas para o Desenvolvimento PNUD e para o Meio Ambiente PNUMA, além do Banco Mundial, que também atua como trustee). O GEF trouxe uma série de inovações importantes na gestão dos bens públicos globais. Seu modelo institucional serviu para erguer uma ponte entre os sistemas de Bretton Woods e das Nações Unidas e também permitiu a concentração, em um só mecanismo, do financiamento dos principais regimes ambientais globais. Além disso, constitui um importante instrumento de financiamento do desenvolvimento, posto que seus recursos são providos pelos países desenvolvidos e destinados ao financiamento de projetos e programas nos países em desenvolvimento e em transição. Para maiores detalhes, consultar: Boisson de Chazournes, L. The Global Environment Facility: lessons learned and looking ahead. GEF Working Paper n o 19. Novembro de Entre os mecanismos de financiamento do meio ambiente também podem ser citados o World Wildlife Fund, o World Heritage Fund (UNESCO), os fundos convencionais do PNUMA, o fundo do Protocolo de Montreal, o Rainforest Trust Fund (programa piloto destinado a financiar a preservação da floresta amazônica e mata atlântica brasileiras). Dowdeswell, E. Sustainable development: the contribution of international law. In: Lang W. (ed.). Sustainable development and international law. London/Dordrecht/Boston: Graham & Trotman /Martinus Nijhoff, 1995, pp Cumpre mencionar também o fundo para conservação das zonas úmidas da Convenção Ramsar. 59 Sand, P.H. Carrots without sticks? New financial mechanisms for global environmental agreements. In: Frowein, J.A.; Wolfrum, R. (eds.). Max Planck Yearbook of United Nations Law, Volume 3. The Hague/London/Boston: Kluwer Law International, 1999, p Artigo 60 da Convenção de Viena (de 23 de maio de 1969) sobre o direito dos tratados. 61 Kiss, A. Un nouveau défi pour le droit international. Projet, Vol. 226,

17 JEANINE GAMA SÁ CABRAL das obrigações internacionais dos Estados ainda em sede não-jurisdicional. Cumpre mencionar, no entanto, que o papel exercido pelo controle jurisdicional, tradicionalmente subsidiário, tem crescido ao longo dos últimos anos. A Corte Internacional de Justiça (CIJ) tem sido chamada a se manifestar sobre questões envolvendo o direito ambiental; uma grande parte da jurisprudência do Tribunal Internacional do Direito do Mar relaciona-se com o meio ambiente; os órgãos de solução de controvérsias da Organização Mundial do Comércio (OMC) também têm sido instados a resolver disputas comerciais envolvendo questões ambientais; a Corte Européia de Direitos Humanos (CEDH) tem tratado uma série de casos revestidos de aspectos ambientais; e o Tribunal Penal Internacional (TPI) recebeu competência para julgar crimes de guerra com dimensões ambientais. Por fim, a Corte Permanente de Arbitragem (CPA) concluiu, em 2001, um regulamento facultativo para a arbitragem de disputas relativas aos recursos naturais e ao meio ambiente. No contexto não-jurisdicional, as sanções mais brandas são aquelas de caráter moral ou psicológico (efeito name and shame), consubstanciadas na divulgação da situação do Estado faltoso por meio da publicação de relatórios, adoção de resoluções ou nos debates e discussões promovidos por ocasião das conferências das partes que contam com a presença de ONGs, atuando como representantes da opinião pública. Também podem ser aplicadas sanções disciplinares, como a suspensão do direito de voto ou mesmo a suspensão de todos os direitos e privilégios relacionados à condição de Estado Parte. Sanções de natureza econômica também são previstas, consistindo principalmente na supressão de benefícios adquiridos pelos Estados no âmbito da convenção: perda da classificação de uma região (sítio) em uma lista internacional; suspensão de missões de assistência; retirada de subsídios financeiros etc. Algumas convenções comportam a adoção de medidas comerciais, como a suspensão temporária do comércio de determinados produtos entre os Estados Partes e o Estado faltoso. Em resumo, podemos afirmar que, embora a invocação das instituições clássicas do direito internacional seja possível, tais mecanismos se revelam menos adequados do que os métodos ad hoc de controle não-jurisdicional previstos nas convenções 62. O controle não-jurisdicional possui algumas características distintivas. Em primeiro lugar, trata-se de um controle institucionalizado, exercido pelos órgãos criados pelas próprias convenções (conferências das partes, comitês, secretarias). Além disso, é realizado de forma contínua, possuindo natureza essencialmente preventiva. Por fim, não visa à condenação dos Estados faltosos, mas à implementação de mecanismos de assistência financeira, técnica, jurídica ou outra. Prioriza a cooperação em detrimento da punição, prevalecendo o entendimento de que a melhor maneira de alcançar os objetivos inscritos nas convenções consiste em estimular e monitorar o cumprimento das obrigações pelos Estados Partes, 62 Laurence Boisson de Chazournes salienta que, embora as instituições clássicas do direito internacional, qual sejam, a responsabilidade internacional e os sistemas de solução de controvérsias, permitam a reação a violações de direitos, sua implementação no domínio da proteção ambiental encontra certos obstáculos. Boisson de Chazournes, L. La mise en oeuvre du droit international dans le domaine de la protection de l environnement: enjeux et défis. Op. cit., p

18 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. aplicando, em caso de repetido descumprimento, sanções diretas e eficazes, como a suspensão de ajudas financeiras ou a imposição de barreiras comerciais. O Protocolo de Quioto fornece um excelente exemplo de mecanismo inovador de implementação e controle, encarregado de aplicar um policy mix de medidas de acompanhamento, incitação e sanção. Consiste em um comitê de controle composto por dois grupos. O primeiro, chamado grupo da facilitação, pluridisciplinar, tem por objetivo prestar consultoria e fornecer assistência econômica aos Estados com dificuldades em cumprir suas obrigações. O grupo da execução, por sua vez, é composto por juristas e possui natureza quase jurisdicional. Constatado o não-cumprimento de obrigações por determinado Estado, este pode impor sanções de natureza moral, disciplinar e/ou econômica. A dualidade do comitê reflete justamente a natureza do procedimento, que combina aspectos de prevenção e de reação 63. O mecanismo do Protocolo de Quioto é um dos mais avançados no universo do direito internacional do meio ambiente, no qual cada espaço convencional constrói procedimentos próprios, de acordo com uma série de fatores: o tempo de vigência da convenção, seu caráter regional ou universal; a presença de instrumentos econômicos ou das regras clássicas do tipo command and control; a prevalência de ferramentas de cooperação ou de solução de conflitos; o objeto da convenção; a presença ou não de uma dimensão comercial etc. Nesse contexto de fragmentação e descentralização, emergem alguns questionamentos importantes. Os arranjos institucionais em vigor são os mais adequados à promoção da efetividade do direito internacional do meio ambiente? Que tipo de governança se impõe às questões ambientais na esfera internacional? 4. A governança internacional do meio ambiente As instituições internacionais competentes em matéria de meio ambiente são muito numerosas e, entre elas, a ONU desempenha um papel essencial. Em seu âmbito, destaca-se o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), criado após a Conferência de Estocolmo em Embora dotado de recursos humanos e financeiros limitados, o PNUMA participa na implementação de uma gama variada de atividades, incluindo o estímulo à pesquisa, à coleta e à organização de informações; a publicação de material técnico; a realização de programas educacionais; a promoção de negociações de tratados internacionais; a criação de órgãos ambientais especializados; além da produção de guidelines e outros tipos de soft law Maljean-Dubois, S. Les premiers pas des mécanismes d observance. Participação no Colóquio Le Protocole de Kyoto : quel bilan un an après? CEDRIE, Montréal, abril de 2006, pp Szasz, P.C. Restructuring the international organizational framework. In: Brown-Weiss, E. (ed.). Environmental change and international law: new challenges and dimensions. Tokyo: United Nations University Press, 1992, pp

19 JEANINE GAMA SÁ CABRAL Além do PNUMA, quase todos os órgãos principais da ONU (com destaque para a Assembléia-Geral, o Conselho Econômico e Social e o Secretariado Geral) executam, em maior ou menor escala, atividades relacionadas ao tema ambiental, assim como várias de suas agências especializadas (ou relacionadas): Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO); Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO); Organização Mundial da Saúde (OMS); Organização Meteorológica Mundial (OMM); Organização Marítima Internacional (OMI); Agência Internacional de Energia Atômica (IAEA), entre outras 65. Por certo, nem todas as instituições internacionais na área ambiental encontram-se sob a égide das Nações Unidas. Uma série de organizações independentes, com atribuições ambientais importantes ou exclusivas, atua em nível internacional e regional, bem como inter-regional, como é o caso do Comitê de Meio Ambiente da OCDE 66. As convenções ambientais, por sua vez, além de estabelecerem e definirem obrigações para os Estados Partes, passaram a criar estruturas institucionais ad hoc, cuja organização parece convergir para um modelo apoiado em três bases: uma instância decisória composta por um ou mais órgãos diretores de natureza política; uma instância consultiva integrada por cientistas (experts); além de uma estrutura administrativa com atribuições de secretaria 67. Em relação ao desenvolvimento sustentável, cumpre mencionar a atuação da Comissão de Desenvolvimento Durável (CDD), instituída por ocasião da Rio-92, encarregada de conduzir ações com vistas à implementação da Agenda 21 e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Aliás, no contexto do desenvolvimento sustentável, não é possível dissociar a governança internacional do meio ambiente da governança econômica internacional 68, sendo importante considerar o papel desempenhado pelo Banco Mundial, pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pela OMC. O Banco Mundial passou a adotar políticas relacionadas à conservação do meio ambiente na década de Em 1991, começou a estabelecer critérios ambientais como condições para a outorga de empréstimos, além de atuar como trustee e como agência de implementação do GEF 69. O FMI tem um importante papel a desempenhar na promoção do desenvolvimento sustentável. Contudo, os impactos dos programas de ajuste estrutural promovidos pelo Fundo são controversos, sobretudo se considerarmos que, embora necessária, a estabilidade econômica por si só não é suficiente para assegurar 65 Szasz, P.C. Op. cit., pp Szasz, P.C. Op. cit., p Maljean-Dubois, S. Environnement, développement durable et droit international. De Rio à Johannesburg: et au-delà? Annuaire Français de Droit International XVIII. Paris: CNRS Editions, 2002, p Moltke, K. Quelle gouvernance pour le développement durable? In: Biermann, F.; Rolland-Piègue, E.; Moltke, K. Créer une Organisation Mondiale de l Environnement: éléments pour le débat. Les notes de l Iddri, n o 5. Paris: Institut du Développement Durable et des Relations Internationales, 2004, p Lavieille, J.M. Op. cit., p

20 AS RESPOSTAS DA SOCIEDADE INTERNACIONAL AOS PROBLEMAS AMBIENTAIS GLOBAIS: O DIREITO E A GOVERNANÇA INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. os objetivos de desenvolvimento sustentável 70. Em relação à OMC, cada vez mais seu mecanismo de solução de controvérsias tem sido instado a apreciar litígios em que o imperativo da liberalização comercial é posto em xeque por questões de natureza ambiental. Destacamos as principais possibilidades: a aplicação de barreiras não tarifárias em nome da proteção do meio ambiente (que pode ser caracterizada como protecionismo verde ); a utilização de medidas comerciais por um Estado com o objetivo de impor a aplicação de suas próprias leis nacionais de proteção ambiental a outros Estados; a imposição de barreiras comerciais utilizando critérios ligados aos procedimentos e métodos de produção (PMP) de determinado produto (por exemplo, no caso em que o método de pesca de determinado crustáceo provoca a captura acidental de tartarugas marinhas); e a aplicação de medidas de sanção comercial previstas em determinada convenção ambiental contra um Estado não signatário da referida convenção, mas que seja membro da OMC 71. Essas situações põem em evidência dois temas controvertidos a competência da OMC para apreciar questões relacionadas ao meio ambiente e a hierarquia entre as convenções ambientais e os acordos comerciais e servem para estimular o debate sobre a governança internacional na área ambiental. Não se trata de um debate recente. Na verdade, em 1972, por ocasião da Conferência de Estocolmo, a hipótese de criação de uma Organização Mundial do Meio Ambiente com atribuições e recursos reforçados chegou a ser considerada, mas acabou sendo afastada em favor da proposta mais modesta, consubstanciada na atual estrutura do PNUMA. O tema voltou a emergir em 1994, por ocasião das negociações para a criação da OMC. Em 1998, o secretário-geral das Nações Unidas criou uma equipe especial 72, presidida pelo PNUMA, encarregada de avaliar o tratamento institucional atribuído às questões relacionadas ao meio ambiente e aos assentamentos humanos. Foi diagnosticado um estado de fragmentação institucional e de perda de coerência política decorrente do grande número de órgãos intergovernamentais envolvidos. Diferentes ajustes foram implementados, com destaque para a criação, em 1999, de um fórum mundial de ministros do meio ambiente, além da redefinição das regras de financiamento do PNUMA e da implementação de um grupo de gestão das questões ambientais 73. A reforma da governança do meio ambiente voltou a ser abordada na Con- 70 Moltke, K. Op. cit., p. 28. A relação entre a política de juros elevados (normalmente integrante dos programas de ajuste estrutural) e o desenvolvimento sustentável é objeto do comentário de Joseph Stiglitz: High interest rates encourage more rapid resource depletion; but they also encourage asset stripping as opposed to wealth creation, and with more firms and individuals having a stake in asset stripping rather than wealth creation, there is less support for the creation of a rule of law supportive of wealth creation and sustainable development. Stiglitz, J.E. Prefácio. In: Lopez, R.; Toman, M.A. Economic development and environmental sustainability. New York: Oxford University Press, Le Prestre, P. ; Martimort-Asso, B. La réforme de la gouvernance internationale de l environnement: les éléments du débat. Paris, 2005, pp (texto em elaboração). 72 UN Task Force on Environment and Human Settlements. 73 Martimort-Asso, B.; Tubiana, L. Gouvernance internationale de l environnement: les prochaines étapes. Les synthèses de l Iddri, n 6. Paris: Institut du Développement Durable et des Relations Internationales, 2005, pp