GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS EM SAÚDE

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1 GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS EM SAÚDE Gilles Dussault 1 Luis Eugenio de Souza 2 Departamento de Administração da Saúde, Faculdade de Medicina, Universidade de Montreal ) Introdução 2) Gerir os serviços de saúde? as particularidades dessa tarefa 3) Organizações de saúde como organizações profissionais 4) Critérios e determinantes do desempenho das organizações de saúde 5) Análise da situação de recursos humanos em saúde (RHS) 6) Problemas da gestão de RHS e suas causas típicas 7) Estratégias de Desenvolvimento dos RHS 8) Ingredientes de políticas e práticas exitosas de gestão dos RHS 9) Glossario 10) Bibliografia 1) INTRODUÇÃO A gestão de recursos humanos em saúde (RHS) é um tema central, mas difícil. Central, por causa do papel fundamental que a força de trabalho desempenha na produção e utilização dos serviços de saúde. Difícil, porque não se trata de uma ciência exata e os resultados são dependentes de um grande número de fatores. Em qualquer sistema de serviços de saúde, são os profissionais da saúde que, em última instância, definem que serviços serão consumidos, como serão consumidos, onde, em que quantidade e, conseqüentemente, que impacto estes serviços terão sobre o estado de saúde das pessoas. O sucesso das ações de saúde depende, portanto, da organização do trabalho, ou seja, de definições sobre a quantidade, a combinação (o mix) de competências, a distribuição, o treinamento e as condições de trabalho dos profissionais da saúde. Temos um indicador da importância dos trabalhadores em saúde quando observamos que até 75% dos gastos totais em saúde é despendido diretamente com os recursos humanos (formação, pagamento de serviços prestados, beneficios sociais) (referência?). No passado, os recursos humanos eram percebidos de forma instrumental, como um fator de produção entre outros e não como os protagonistas do processo de produção de serviços. Acreditava-se que os ajustes eventualmente necessários no pessoal poderiam ser alcançados através de programas de treinamento. A gestão de recursos humanos recebia limitada atenção dos teóricos da administração e dos responsáveis políticos pela organização dos serviços. Hoje em dia, a relevância da força de trabalho em saúde é amplamente reconhecida. A elaboração de políticas de recursos humanos ocupa lugar de destaque na agenda da maioria dos formuladores de políticas e dos gestores do setor da saúde. A ênfase atual nos recursos humanos é mais do que justificada. Com efeito, em muitos países, observa-se uma série de desequilíbrios na distribuição do pessoal de saúde, seja por tipo de 1 Gilles Dussault, PhD, professor e diretor do Departamento de Administração da Saúde, Faculdade de Medicina, Universidade de Montreal (Canadá). 2 Luis Eugenio de Souza, MD, MSc, professor da Universidade Estadual de Feira de Santana (Bahia) e doutorando da Universidade de Montreal.

2 estabelecimento, por nivel de atenção, por categoria ocupacional ou por região. Esses desequilíbrios representam uma utilização inadequada de recursos raros e custosos e limitam o acesso da população aos serviços. A formação profissional e a educação continuada também apresentam uma série de problemas, como a inadequação ao mercado de trabalho e às necessidades de saúde e a insuficiência de qualidade. Além disso, a observação de variações nas práticas dos profissionais indica a possibilidade de melhorias significativas na eficácia e na eficiência dos serviços prestados, desde que, como se sabe, o volume, o custo e a qualidade dos serviços são determinados pelas milhares de micro-decisões tomadas cotidiamente pelos profissionais e técnicos de saúde. As condições de trabalho dos profissionais de saúde, em muitas regiões, são sofríveis. Há problemas de remuneração, de falta de planos de carreira, de precariedade da infra-estrutura. Sem dúvida, todos esses problemas comprometem as chances de sucesso das políticas de saúde. Na realidade, as políticas de saúde não podem ter êxito sem novas políticas de recursos humanos. Os processos de reforma da saúde em andamento, como o do Brasil, que têm como objetivos a melhoria da acessibilidade, da eqüidade e da qualidade dos serviços, não podem se limitar à reforma das estruturas. Devem também, e de modo prioritário, adequar as competências, os comportamentos e as atitudes dos prestadores de serviços. A prática de gestão de recursos humanos não é, contudo, neutra. Ela reflete os valores e a busca de objetivos correspondentes aos valores adotados. A gestão engloba todas as ações realizadas para o estabelecimento de condições que favoreçam o alcance dos objetivos definidos. Ela consiste em transformar os recursos disponíveis em serviços que respondam efetiva e eficientemente às necessidades dos indivíduos e das populações dentro de um contexto em permanente evolução (referência? ). Nesse texto, desejamos dar uma visão geral do significado, da importância, dos problemas e das estratégias de gestão de recursos humanos em saúde, tanto no nível político quanto no operacional. Para tanto, precisaremos primeiramente lembrar as características peculiares do setor da saúde e de suas organizações, discutindo ainda os critérios e os determinantes do desempenho (performance) dos serviços sanitários. Em seguida, apresentaremos as implicações das especificidades do setor para as políticas de recursos humanos. As políticas devem cobrir todos os aspectos da produção e da gestão dos recursos humanos, ou seja: a avaliação do desempenho do pessoal, os processos determinantes desse desempenho (desenvolvimento de competências, distribuição e gerência de pessoal) e os fatores que influenciam esses processos (políticas, recursos, relações de poder). Vamos ilustrar esses aspectos com a descrição de alguns dos problemas típicos de recursos humanos e discutir suas causas principais. Poderemos, então, definir o conceito de Desenvolvimento dos Recursos Humanos (DRH) como estratégia geral de resposta às necessidades de gestão e de gerência de pessoal. Identificaremos, nesse momento, as estratégias de ação relacionadas a cada uma das dimensões das políticas de recursos humanos. Finalmente, concluíremos com a apresentação dos ingredientes principais das políticas exitosas de pessoal e com um breve comentário sobre os papéis do Estado e do mercado no setor da saúde. 2) GERIR OS SERVIÇOS DE SAÚDE? AS PARTICULARIDADES DESSA TAREFA Os serviços de saúde não são um fim em si mesmo. Eles existem como resposta à certas necessidades sentidas pela sociedade. A importância que assumem é conseqüência do valor socialmente atribuído à manutenção e à recuperação da saúde. Na prática, as formas de organização dos serviços de saúde variam bastante a depender da sociedade e da época consideradas. Atualmente, existem no mundo, grosso modo, duas formas de 2

3 organização dos serviços, a saber, como resposta às demandas ou como satisfação de necessidades de saúde. A primeira forma, serviços organizados como resposta às demandas, refere-se a oferta de serviços que atendam a demanda direta dos usuários. Assim, são os doentes (ou as pessoas que assim se julgam) e os seus próximos que, tomando a iniciativa de procurar os serviços, vão fazer com que os prestadores se organizem para esperá-los e atendê-los. Conseqüementemente, essa forma de organização é essencialmente individualista e curativista. A segunda forma, serviços organizados para a satisfação de necessidades, refere-se a oferta de serviços para responder à problemas de saúde populacionais, identificados como prioritários através de processos coletivos de decisão. Serviços como a vacinação ou a atenção integral à saúde da mulher são exemplos dessa forma de organização. Em todos os sistemas de saúde, encontram-se as duas formas convivendo lado-a-lado. Pode-se mesmo dizer que as duas são necessárias, embora em escalas diferentes. Na realidade, o que varia é a ênfase em uma ou outra forma. Há paises, como os EEUU, onde a organização como resposta à demanda é largamente predominante e há outros, como o Canadá, onde predomina a forma de satisfação das necessidades. De modo geral, a abordagem pela demanda cria problemas de eficiência e de eqüidade. A demanda é altamente sensível a fatores outros que não a condição de saúde, especialmente fatores econômicos e sócio-culturais. Assim, o nível de renda e o status social, o nível educacional, a rede de relações sociais e o local de residência dos usuários influenciam sobremaneira a organização dos serviços pela demanda. Além disso, uma parte significativa da demanda é induzida pelos prestadores de serviço de saúde, o que pode comprometer a eficiência em prol de interesses particulares dos profissionais. A organização de serviços baseada nas necessidades de saúde tem a vantagem de ser mais eficiente e mais eqüitativa. Ela parte da premissa de que a utilização de serviços apropriados é capaz de produzir um impacto positivo na situação de saúde da população. As dificuldades com a abordagem pelas necessidades se relacionam, em primeiro lugar, com a cumprimento das complexas tarefas de definição, priorização e monitoramento das necessidades de saúde. Em segundo lugar, dado que existem muitos e diversos determinantes da saúde, a abordagem pelas necessidades exige a coordenação de ações inter-setoriais. Apesar das dificuldades, o enfoque pelas necessidades de saúde é o que melhor permite o planejamento das ações de saúde (e dos recursos exigidos) segundo uma racionalidade técnica e baseado em valores socialmente compartilhados. Na verdade, como visualizado no quadro abaixo, o ideal seria o estabelecimento da perfeita concordância entre problemas de saúde, serviços e recursos, com as necessidades indicando os objetivos. 3 Necessidades de saúde Objetivos em termos de saúde Necessidades de serviços Objetivos em termos de servicos Necessidades de recursos Objetivos em termos de recursos Pineault & Daveluy (1995) Este esquema fornece um útil roteiro de questões para a gestão dos serviços de saúde. A primeira questão se refere à identificação e à mensuração das necessidades de saúde da população.

4 Considerando que as necessidades de saúde são muitas (no limite, inesgostáveis, pois sempre haverá novas necessidades), a questão da priorização se impõe. Os especialistas em planejamento de saúde constumam sugerir alguns critérios para a definição das prioridades. Em geral, esses critérios se classificam em quatro categorias: (1) a gravidade atual e a perspectiva de evolução do problema caso nada seja feito, (2) a importância socialmente reconhecida ao problema, (3) a viabilidade das ações de enfrentamento do problema e o impacto previsível da intervenção e (4) o custo da intervenção. Definidas as necessidades de saúde prioritárias, o segundo passo é definir os objetivos em termos de saúde. Os objetivos podem variar de acordo com as características do problema e da intervenção disponível para enfrentá-lo. Assim, por exemplo, as instituicões internacionais de saúde estabeleceram como objetivo, para a poliomielite, a erradicação completa da doença (o que já foi feito com a varíola). O mesmo objetivo não pode, infelizmente, ser definido em relação ao câncer. Estabelecidos os objetivos de saúde, deve-se interrogar sobre as necessidades de serviços. Em primeiro lugar, deve-se questionar se os serviços presentemente oferecidos respondem às necessidades de saúde da população. Em segundo lugar, perguntar que ajustes são necessários nos atuais serviços para que atendam satisfatoriamente a essas necessidades. E, finalmente, indagar se novos serviços (e quais) são necessários. Além de adequados às necessidades, os serviços precisam ser eficazes, ou seja, contribuir a resolver efetivamente os problemas. Estabelecer a eficácia das ações de saúde, no entanto, não é um processo simples. De modo geral, primeiro se define a eficácia potencial, téorica, a partir dos estudos realizados em situações experimentais. Em seguida, define-se a eficácia real, a partir da aplicação da medida de saúde às situações concretas, como no caso dos projetos-pilotos. E, finalmente, estabelecese a eficácia populacional ou efetividade, a partir da adoção, em larga escala, da intervenção referida. Os serviços também precisam ser eficientes, ou seja, produzir o máximo com o menor custo possível ( eficiência técnica ), permitindo o alcance dos melhores resultados de saúde ( eficiência alocativa ). Em muitas sociedades, há ainda uma preocupação com a eqüidade de acesso aos serviços de saúde. Crê-se que os serviços de saúde devem estar disponíveis à todos, em função, exclusivamente, da necessidade de saúde de cada um ( eqüidade vertical ). Acredita-se também que às mesmas necessidades deve corresponder o mesmo tratamento ( eqüidade horizontal ). Fatores como nível de renda, posição social, grau educacional, local de residência, etc, não deveriam ser critérios nem para o acesso aos serviços nem para a seleção de tratamentos. A satisfação dos usuários deve ser também um dos objetivos dos serviços de saúde. Existem, no geral, duas abordagens para a avaliação da satisfação. A primeira, chamada satisfação revelada, assume que os serviços efetivamente consumidos expressam as preferências dos usuários. O problema dessa abordagem é que, na prática, existem tantos obstáculos ao acesso aos serviços que torna-se difícil acreditar que os serviços realmente utilizados foram um resultado das preferências. Outro problema é que a utilização de serviços de saúde reflete talvez mais as preferências dos prestadores do que as dos consumidores. A segunda abordagem, a satisfação expressa ou afirmada, repousa na manifestação explícita do grau de satisfação pelos próprios usuários. Existem atualmente diversas técnicas confiáveis para medir a satisfação expressa, que torna-se assim a abordagem mais apropriada. Finalmente, não se deve esquecer a sustentabilidade dos serviços de saúde. A sustentabilidade se refere à capacidade de produzir efeitos duráveis. Um serviço de saúde é sustentável quando operado por um sistema organizacional capaz de mobilizar e alocar, a longo termo, os recursos adequados. As ações propostas precisam ter um grau suficiente de viabilidade econômica (custo suportável), organizacional (capacidade instalada) e política (apoios suficientes). Precisam ainda respeitar as regras éticas e legais prevalentes e ter ampla aceitação social. 4

5 Estabelecidos, então, as necessidades e os objetivos em termos de saúde e em termos de serviços, a última etapa é definir as necessidades e os objetivos em termos de recursos. Naturalmente, recursos de diversas ordens (organizacionais, financeiros, materiais, etc) são necessários e devem estar todos alinhados de modo coerente para que os objetivos das políticas de saúde sejam atingidos. No entanto, na continuação do nosso texto, estaremos nos concentrando nos recursos humanos. 3) AS ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE COMO ORGANIZAÇÕES PROFISSIONAIS As organizações prestadoras de serviços de saúde detêm muitas características particulares. Certas especificidades advêm, em primeiro lugar, do fato de pertecerem ao setor da saúde. Em geral, as necessidades de saúde, a que buscam responder os serviços, são percebidas como muito importantes. Os serviços são vistos como sendo de elevada utilidade social. Além disso, os problemas de saúde possuem um caráter múltiplo e multidimensional (problemas orgânicos, psicológicos, sociais, éticos, religiosos, etc.) e variam bastante de indivíduo para indivíduo e entre os diferentes grupos populacionais. Em segundo lugar, decorrente das especificidades dos problemas de saúde, o trabalho nas organizações sanitárias é muito variável, complexo e de difícil padronização. As atividades realizadas são especializadas e altamente interdependentes. A definição e a medida dos resultados dessas atividades são tarefas extremamente complicadas a realizar. Com efeito, como medir o sucesso de um ato médico? Se, por exemplo, 90% dos exames laboratoriais apresentam resultados negativos (bons para os pacientes), significa que os médicos estão solicitando de modo excessivo ou inadequado os exames? Os serviços precisam ainda estar sempre preparados para situações de emergência, que são freqüentes na área da saúde. E como serviços não são bens materiais passíveis de estocagem, estar preparado para urgências é um desafio de resolução complexa. Por último, os serviços de saúde podem ser qualificados como organizações profissionais, segundo a tipologia do professor Mintzberg (1987), da Universidade McGill, no Canadá. As organizações profissionais se caracterizam, essencialmente, por dependerem do trabalho de profissionais para funcionar. Os profissionais são trabalhadores diferenciados, particularmente pelo fato que o próprio exercício das suas competências exige que disponham de um elevado grau de independência. Nenhum superior hierárquico pode impor ao profissional uma conduta determinada. O chefe do serviço, por exemplo, não pode dizer ao nutricionista que dieta adotar para o paciente. Os trabalhadores profissionais têm consciência das suas singularidades, foram treinados por longos períodos e com altos custos para a sociedade. Possuem informações que não estão ao alcance nem dos gerentes nem dos usuários dos serviços, que se encontram, desse modo, em situação de dependência. Em conseqüência disso, a estrutura das organizações profissionais é necessariamente descentralizada, ainda que burocrática. É descentralizada, porque somente o próprio profissional pode ser responsável por seu trabalho. No entanto, é burocratizada pois o trabalho profissional é estável, ou seja, os mesmos procedimentos costumam se repetir ao longo do tempo. (Um cirurgião não costuma reinventar os atos cirúrgicos a cada operação). Dessa maneira, as competências dos profissionais podem ser aperfeiçoadas através de programas padronizados. Toda educação profissional tem como objetivo a internalização de um conjunto de procedimentos, o que faz com que a estrutura seja tecnicamente burocrática (estrutura que adota a padronização como mecanismo de coordenação). A coordenação da organização profissional depende da padronização de competências, que é obtida primariamente através da formação profissional. Os mecanismos de coordenação limitam-se, no essencial, à normatização das qualificações no momento da entrada do profissional na organização. 5

6 Os profissionais-operadores se coordenam automaticamente através do conjunto das suas competências, que tornam previsíveis os comportamentos de cada um. Por outro lado, apesar da padronização, a complexidade do trabalho profissional exige que um alto grau de discernimento individual seja utilizado na aplicação das competências. O que diferencia a burocracia profissional das demais é que, enquanto estas geram seus próprios padrões, os daquela se originam fora da sua estrutura, nas entidades representativas dos profissionais. A organização profissional pode ser vista como um conjunto de programas padrões - de fato, o repertório de competências dos profissionais - que são aplicados à situações conhecidas, ou contingências, também padronizadas. O profissional tem, assim, duas tarefas básicas: (1) categorizar, ou diagnosticar, a necessidade do cliente em termos de uma das contingências, o que indica que programa padrão aplicar e (2) executar o programa. A organização procura combinar uma contingência pré-determinada com um programa padronizado. Desse modo, a estrutura se apresenta organizada em nichos, onde cada indivíduo trabalha autonomamente, com ampla margem de controle sobre o seu próprio trabalho. Não só o superior hierárquico, mas também os colegas têm poucas possibilidades de impor uma conduta determinada à um dos seus pares. O único controle ao qual os profissionais admitem se submeter é o exercido pelas entidades corporativas (Conselhos Federais e Regionais das profissões), cujos representantes foram por eles mesmos escolhidos. Acrescente-se que esse controle é limitado aos aspectos éticos, baseia-se num Código de Ética elaborado pela própria profissão e visa proteger tanto o público usuário quanto os próprios profissionais. Dada essa configuração bastante descentralizada, os profissionais controlam não somente seu próprio trabalho mas também conseguem controlar boa parte das decisões administrativas. Fazem isso assumindo eles mesmos postos administrativos ou indicando pessoais da sua confiança para esses postos. A autonomia dos profissionais-operadores torna a intervenção dos gerentes na produção bastante difícil. Na prática, o que possibilita a intervenção dos gerentes é que os operadores, por sua vez, precisam da organização. Ela fornece os instrumentos de trabalho e a infra-estrutura material e humana de apoio, essencial para que possam exercer as suas competências. A infra-estrutura de apoio é organizada, em geral, de forma mais convencional, o que leva à coexistência, dentro das organizações profissionais, de duas estruturas de gestão: uma democrática, para os profissionais, outra centralizada, para o pessoal de apoio. Por conseguinte, dos gerentes é exigida uma capacidade também dupla. A definição da missão básica das burocracias profissionais (os produtos ou serviços a serem oferecidos ao público) é um processo, no fundamental, controlado por cada um dos profissionais. No entanto, este poder de decisão é dado aos indivíduos apenas porque o longo treinamento assegura que eles vão decidir de modo aceitável pelas suas profissões. Assim, no limite, a liberdade individual é controle profissional. É liberdade em relação aos administradores, mas não em relação ao conjunto da profissão. Outras decisões estratégicas, como as relativas aos insumos (seleção de profissionais, definição de clientela, levantamento de fundos), aos meios de trabalho (rede física, equipamentos), à estrutura e às formas de direção (comitês, hierarquia), são tomadas ou pelos administradores ou através de mecanismos coletivos. A estratégia geral ou a missão básica das organizações profissionais costuma ser bastante estável. Reorientações maiores são desencorajadas pela fragmentação das atividades e pelo poder de influência de cada indivíduo. Entretanto, as estratégias específicas (como, por quem, em que quantidade, com que qualidade, com que prioridade oferecer cada serviço), modificam-se 6

7 continuamente e, pior, podem levar à uma excessiva e deletéria fragmentação das atividades. Manter a coordenação entre as estratégias, fundamental para a garantia do desempenho, é uma tarefa complexa que o gerente não consegue cumprir sem a colaboração dos trabalhadores. A organização profissional é democrática, os trabalhadores profissionais são responsáveis pelas principais decisões e são livres para estabelecer diretamente as relações com os clientes. O resultado é que os profissionais são trabalhadores motivados e dedicados. Além disso, a autonomia que gozam permite o aperfeiçoamento das competências através da repetição dos mesmos programas complexos ao longo do tempo. Por outro lado, estas mesmas características - democracia e autonomia - estão na base do problemas desse tipo de organização. Um problema se relaciona às dificuldades de coordenação das atividades. O principal mecanismo de coordenação, a padronização das competências, não é suficiente para responder a todas as necessidades de coordenação, seja dos profissionais entre si ou deles com o setor de apoio. Um segundo problema se refere à má conduta de certos profissionais. A organização profissional depende essencialmente do discernimento e do julgamento dos profissionais para poder funcionar. Quando os indivíduos são sérios, não há problemas. No entanto, sempre existem pessoas irresponsáveis ou que confundem as necessidades dos clientes com seus interesses particulares. Corrigir a má conduta de um profissional é extremamente difícil. Primeiro, pela dificuldade real de avaliação do produto do trabalho profissional. Segundo, porque o corporativismo, sempre forte entre os profissionais, dificulta qualquer ação contra um dos membros da corporação. Não só os clientes, mas também a organização pode ser prejudicada por problemas de má conduta. Muitos especialistas limitam sua lealdade à profissão, esquecendo que as organizações também precisam da lealdade e da colaboração de seus membros. Finalmente, há o problema da resistência às inovações. Em essência, as organizações profissionais são burocracias, mais voltadas para aperfeiçoar programas existentes em ambientes estáveis do que para criar novos programas para necessidades não previstas. Além disso, inovações importantes exigem ações coletivas, cuja realização não é uma característica marcante dos profissionais. Normalmente, tenta-se resolver estes problemas através do aumento do controle externo sobre os profissionais. Adotam-se ou a supervisão direta ou a padronização do processo ou do produto do trabalho. Ora, um trabalho complexo como o profissional não pode ser padronizado a partir de regras, regulamentos ou medidas de desempenho. Todos esses tipos de contrôle, transferindo a responsabilidade pelo serviço do indivíduo profissional para a administração, comprometem a eficácia do trabalho. Se o profissional é incompetente, não há regras que possam torná-lo competente. As soluções talvez passem pelo controle financeiro das organizções profissionais e pela legislação contra o comportamento profissional irresponsável. Fora isso, as mudanças nessas organizações não vêm de grandes gestos da administração, mas sim de modificações progressivas do comportamento dos profissionais, através da educação dos novos e do chamamento à responsabildade de todos os profissionais, através da pressão, se preciso, sobre as associações profissionais. Enfim, estar consciente das características das organizações típicas do setor da saúde é essencial para os formuladores de políticas e para os gestores. Dificilmente, uma política de saúde ou de recursos humanos em saúde terá êxito, ignorando como funcionam as organizações profissionais. O mesmo se pode dizer das práticas de gerência de serviços de saúde, em geral, ou do pessoal de saúde, em particular. 4) CRITÉRIOS E DETERMINANTES DO DESEMPENHO DAS ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE 7

8 A definição de desempenho ou performance organizacional é determinada, antes de tudo, pelo conceito de organização adotado. Entre os estudiosos do assunto, não há consenso sobre como definir uma organização. Em uma recente revisão da literatura especializada, o professor Claude Sicotte, da Universidade de Montreal, em colaboração com outros pesquisadores, classificou, em quatro modelos, as concepções existentes de organização e os respectivos critérios de desempenho. Primeiramente, há o modelo racional. De acordo com esse modelo, uma organização existe para cumprir certos objetivos. As pessoas que decidiram montar a organização, o fizeram tendo em vista atingir, através dela, resultados previamente almejados. Nesse caso, o critério de desempenho não poderia deixar de ser o alcance dos objetivos pré-estabelecidos. O segundo modelo, chamado de relações humanas, percebe as organizações como um corpo orgânico, como um ser vivo, onde os atores sociais desempenham funções metaforicamente correspondentes às funções vitais. Assim, os dirigentes da organização são o cérebro, os operadores, os braços, etc. O desempenho é expresso, aqui, em termos do bom funcionamento de todos os órgãos, da saúde interna da organização. Quando as organizações são concebidas como sistemas abertos e, portanto, a ênfase é posta sobre as relações entre a organização e o ambiente externo, a aquisição, pela organização, de recursos que se encontram no ambiente exterior se torna o critério de performance. Finalmente, o quarto modelo é o do processo interno de decisão. Neste modelo, a sobrevivência da organização é tida como resultante do equilíbrio organizacional, obtido através do consenso e da cooperação. Logo, uma organização performante é a que funciona dentro de um bom clima organizacional, sem tensões internas indevidas. Mas, não só os critérios, também os fatores considerados determinantes do desempenho variam de acordo com a conceito de organização adotado. Assim, para o modelo do alcance dos objetivos (modelo racional), a performance de uma organização é influenciada pelas características do ambiente, pela estrutura da organização, pelos processos de gestão e pelas expectativas dos indivíduos e grupos interessados nas atividades da organização. Para o modelo de relações humanas, os determinantes da performance se situam no ambiente externo (a complexidade, a estabilidade) e no ambiente interno (o clima organizacional). As características estruturais e tecnológicas da organização (decentralização, especialização, formalização, operações, conhecimentos utilizados, etc.) são outros determinantes. Por fim, as características dos recursos humanos e as políticas e práticas de gestão são também consideradas determinantes do desempenho organizacional. Para o modelo de aquisição des recursos (modelo de sistemas abertos), as relações entre a organização e seu ambiente são o componente essencial da performance. E no ambiente, são sobretudo as relações inter-organizacionais que são determinantes. Desse modo, o nível de concentração dos recursos de financiamento e de poder, a natureza dos sistemas de regulação, o grau de cooperação e o de coordenação entre as diferentes organizações são os fatores decisivos. Finalmente, para o modelo do processo de decisões, o grau de integração e de coordenação das atividades internas é o determinante principal do desempenho. Os processos internos representam os esforços despendidos para a realização das atividades da organização. Se pouco ou mal integrados, esses processos comprometem o desempenho organizacional. O professor Sicotte e seus colegas têm razão em notar que a adoção de qualquer um desses modelos é problemática. Pode-se facilmente admitir que os aspectos levantados pelos diferentes modelos são todos importantes e, portanto, não há motivo para se limitar a apenas alguns deles. Por outro lado, não parece possível a definição de um modelo universal de performance, aplicável a toda e qualquer organização. Cada tipo de organização tem características particulares que recomendam a adoção de definições distintas de performance. Além disso, o desempenho implica necessariamente em trade-offs : não se pode ser performante, ao mesmo tempo, em todos os aspectos 8

9 de uma organização. A busca de uma melhor performance em certo aspecto quase sempre leva à perdas de desempenho em outros aspectos. O desafio é encontrar um modelo de performance que, mesmo não sendo universal, seja abrangente e integrativo, evidenciando as vantagens e desvantagens de cada opção. Para tanto, o passo fundamental é tornar explícito o processo de escolha dos indicadores de desempenho, sabendo que diferentes atores valorizam diferentes dimensões da performance. 9 Figura 1- Critérios e determinantes do desempenho Modelos de organização Critérios de desempenho Determinantes do desempenho Racional Alcance dos objetivos Características do ambiente, Estrutura da organização, Processos de gestão e Expectativas dos interessados. Relações humanas Bom funcionamento das divisões internas Complexidade e estabilidade do Ambiente externo, Clima organizacional, Estrutura da organização, Características dos recursos humanos e Políticas e práticas de gestão. Sistemas abertos Aquisição de recursos Relações entre a organização e seu ambiente, sobretudo as relações inter-organizacionais. Processo de decisão Clima organizacional Grau de integração e de coordenação das atividades internas. Numa tentativa de formulação desse modelo integrativo, o mesmo professor Sicotte, com seus colaboradores, propõe um modelo de avaliação do desempenho, cuja apresentação aqui nos parece útil à compreensão do tema. Partindo da Teoria da Ação do Sistema Social, do célebre sociólogo estadunidense Talcott Parsons, os autores canadenses propõem um quadro conceitual do desempenho das organizações de saúde que repousa sobre a interação de quatro sub-sistemas funcionais. O primeiro sub-sistema se refere à função de adaptação da organização ao seu ambiente. Tratase da garantia da sobrevivência e do crescimento institucional através da manipulação judiciosa das oportunidades e ameaças presentes no meio-ambiente. Aqui, as dimensões do desempenho se relacionam à capacidade de: adquirir recursos, mobilizar apoios, responder às necessidades da população e aos valores sociais, se fazer presente no mercado e aprender e inovar. O segundo sub-sistema é a função de alcance dos objetivos que se refere à habilidade da organização de tomar as decisões estratégicas que vão assegurar a realização das metas de longo prazo. As dimensões do desempenho incluem a eficácia, a eficiência e a satisfação de todos os envolvidos com os resultados. A função de produção de serviços constitue a terceiro sub-sistema. As dimensões da performance são o volume de serviços produzidos, a coordenação dos fatores de produção, a produtividade e a qualidade dos serviços (humanização, acessibilidade, integralidade, continuidade, qualidade técnica e satisfação dos clientes).

10 Enfim, o quarto sub-sistema refere-se à função de manutenção da cultura e dos valores organizacionais. Esta função é responsável pela produção de sentido, de significado e de coesão entre os membros da organização. O clima de colaboração e o consenso sobre os valores fundamentais da organização, ingredientes importantes do desempenho, são as duas dimensões ligadas à esta função. Deve-se notar que estes quatro sub-sistemas não são independentes um do outro. Ao contrário, existem os sub-sistemas de integração entre as funções que asseguram a coesão e o equilíbrio ao sistema como um todo. Estes sub-sistemas de integração, em número de seis, são os chamados alinhamentos : estratégico, alocativo, tático, operacional, de legitimação e contextual. O alinhamento estratégico liga as funções de adaptação e de alcance dos objetivos. A congruência entre o processo de adaptação e os objetivos organizacionais, de um lado, e a pertinência dos objetivos em relação ao processo de adaptação, de outro, são as dimensões do desempenho componentes desse sub-sistema. O alinhamento alocativo exprime as interrelações entre as funções de adaptação e de produção de serviços. As dimensões da performance referem-se à adequação do processo de adaptação em relação à produção e, vice-versa, a adequação do sistema de produção ao processo de adaptação. O alinhamento tático representa as trocas entre as funções de alcance dos objetivos e de produção de serviços. A adequação do sistema de produção aos objetivos organizacionais e a pertinência da escolha dos objetivos ao sistema de produção de serviços são as duas dimensões do desempenho nesse sub-sistema. O quarto sub-sistema de integração é o alinhamento operacional, que exprime as interrelações entre as funções de manutenção da cultura e de produção. As dimensões do desempenho, aqui, são a congruência do sistema de produção à cultura organizacional, de um lado, e o impacto do sistema de produção sobre a promoção dos valores organizacionais, de outro lado. O alinhamento da legitimação representa as interrelações entre as funções de manutenção da cultura e de alcance dos objetivos. A coerência dos objetivos com os valores organizacionais e o impacto do alcance desses objetivos sobre a cultura da organização são as dimensões do desempenho nesse sub-sistema. Finalmente, o sexto e último sub-sistema de integração é o alinhamento contextual, que representa as interrelações entre as funções de adaptação e de manutenção da cultura. A congruência do processo de adaptação com os valores organizacionais, de um lado, e o impacto desse processo sobre a cultura e os valores são as duas dimensões do desempenho. Um quadro conceitual como o descrito tem a vantagem de permitir uma compreensão mais completa do desempenho organizacional. Ele enumera as várias dimensões da performance, evidenciando as suas interrelações. Mais importante, este quadro de referência permite que os distintos pontos de vistas dos diferentes atores sejam explicitados e levados em consideração. Os recursos humanos têm um papel a cumprir em todas as dimensões da performance organizacional. Compreender como se caracterizam e se relacionam estas dimensões é, portanto, fundamental para quem se ocupa da gestão ou da gerência de pessoal. A valorização ou a priorização de uma ou outra dimensão terá consequências diferentes e exigirá respostas diferentes da parte dos gestores da força de trabalho. 10

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12 Figura 2 Quadro de referência para a avaliação do desempenho de uma organização de saúde (Sicotte et al, 1998) Ambiente externo Adaptação Alinhamento estratégico Alcance objetivos dos Alinhamento alocativo Alinhamento contextual Alinhamento tático Alinhamento de legitimação Ambiente interno Manutenção da cultura e dos valores organizacionais Alinhamento operacional Produção de serviços Meios Fins

13 5) ANÁLISE DA SITUAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS Após termos compreendido as características do setor da saúde e as particulariades de suas organizações, incluindo a definição de desempenho, podemos começar a discutir mais especificamente a questão dos recursos humanos. Em regra, no processo de formulação de políticas, o primeiro passo é conhecer a situação presente. A área de recursos humanos não é exceção. Vamos, então, discutir agora porque e como fazer uma análise da situação de recursos humanos em saúde (RHS). Não é preciso refletir muito para ver a importância de uma análise bem feita da situação de pessoal. Em primeiro lugar, um bom diagnóstico da situação torna possível a identificação de problemas e a medida da sua extensão. Em segundo, possibilita a priorização dos problemas. Em terceiro, permite a formulação de objetivos. Em quarto, orienta a definição de estratégias e operações. E em quinto, fornece um padrão de referência para a avaliação posterior dos resultados das intervenções. Enfim, é um instrumento útil ao planejamento como um todo. Além disso, uma análise bem feita da situação pode ajudar à sensibilizar os atores sociais para a importância de dedicar uma atenção especial às questões de recursos humanos. Pode contribuir, assim, para pôr essas questões na agenda política do país. E mais: se o processo de análise é conduzido com a participação de todos os envolvidos, é mais fácil se chegar à um consenso sobre quais são as questões essenciais a serem tratadas. Figura 3. A importância da análise da situação dos recursos humanos em saúde Informar os processos de formulação de políticas e de tomada de decisão, contribuindo à: Identificar e priorizar problemas Definir objetivos Identificar estratégias de intervenção Criar um padrão para a avaliação Sensibilizar os interessados Pôr os problemas de RRHH na agenda política Contribuir para a construção do consenso Discutida, então, a sua importância, apresentaremos a seguir, um quadro de referência para a análise da situação de RHS. (Para outros quadros de referência, consultar Egger e Adams, 1998 ou Martineau e Martinez, 1997) Uma análise dos recursos humanos em saúde pode se basear, com vantagens, em uma avaliação normativa, que consiste na comparação dos resultados observados com os resultados esperados de uma determinada intervenção. Esse tipo de análise não tem o poder explicativo das avaliações científicas, mas é talvez mais útil aos formuladores de políticas. Em termos de RHS, os resultados correspondem ao desempenho da força de trabalho. Esse desempenho é definido em função da contribuição da força de trabalho para o alcance dos objetivos dos serviços de saúde. O quadro de referência aqui proposto organiza a análise da situação dos RHS em um modelo dinâmico de três dimensões: o desempenho da força de trabalho, os processos que governam a utilização da força de trabalho e os principais fatores que influenciam esses processos (ver figura 4). A análise consiste em (1) uma descrição das três dimensões, (2) uma avaliação das diferenças entre a situação atual e a situação desejada, em cada dimensão e (3) uma explicação dessas diferenças.

14 Num setor de serviços como o da saúde, a performance da força de trabalho é determinante para o alcance dos objetivos. Esses objetivos são, ao mesmo tempo, o critério da avaliação da performance da força de trabalho. Propomos, assim, analisar os seguintes objetivos dos serviços de saúde como dimensões do desempenho da força de trabalho: Cobertura. Em termos dos serviços, a cobertura significa a proporção da população que tem efetivamente assegurado o acesso aos serviços. Como dimensão do desempenho dos RHS, a cobertura mede a extensão em que a força de trabalho contribui para garantir o acesso dos diferentes sub-grupos da população à gama completa de serviços oferecidos. Produtividade. Em geral, a produtividade é a relação entre a quantidade de insumos utilizados e o volume do produto resultante. Como desempenho dos RHS, a produtividade mede o volume de serviços produzidos, dada a quantidade existente de pessoal. Qualidade técnica. Refere-se ao grau de impacto (positivo) dos serviços no estado de saúde da população. Mais especificamente em RHS, a qualidade técnica reflete o impacto do trabalho dos profissionais sobre a saúde dos usuários. Como o setor da saúde é trabalho-intensivo, a dimensão mais específica da qualidade técnica, na prática, se superpõe à dimensão mais geral. Qualidade sócio-cultural. Refere-se ao grau de aceitabilidade dos serviços e de responsividade às expectativas dos usuários. Em termos de RHS, o grau de aceitabilidade e responsividade do trabalho profissional. Estabilidade organizacional. A estabilidade mede a extensão em que é garantida (1) a manutenção, ao longo do tempo, da capacidade de produção de serviços e (2) a adaptação às novas necessidades e circunstâncias. Três processos são determinantes da performance dos RHS: o desenvolvimento de competências, a distribuição e a gerência de pessoal. O desenvolvimento de competências se refere ao processo de produção, em cada categoria profissional, do número adequado de trabalhadores, possuidores dos conhecimentos, das habilidades e das atitudes necessários ao alcance dos níveis de desempenho exigidos pelos objetivos dos serviços de saúde. A distribuição de pessoal é o processo de alocação dos profissionais nos diferentes tipos e níveis de serviços, nas diferentes regiões e sub-regiões do país, de modo a garantir a eqüidade de acesso de todos os grupos populacionais a todos os serviços. A gerência de pessoal é o processo que visa garantir um ambiente de trabalho apropriado e um nível adequado de desempenho dos recursos humanos. Desse modo, a gerência não se limita ao controle das atividades do pessoal, mas se ocupa também de assegurar a disponibilidade dos instrumentos e meios de trabalho dos profissionais. Por sua vez, esses processos são fortemente influenciados pelas políticas implementadas no setor da saúde e em outros setores, pela disponibilidade de recursos e pelas relações de poder entre os diversos atores envolvidos. Todas as decisões, ações e inações que têm influência sobre a produção, a distribuição e a gerência de pessoal são políticas que precisam ser levadas em consideração na análise da situação dos RHS. A disponibilidade de recursos financeiros, de infra-estrutura física, de equipamentos, de informação e mesmo de certos profissionais (existência de candidatos potenciais, de professores bem preparados, de gerentes capacitados, etc.), em quantidade suficiente, é essencial para a realização dos processos de desenvolvimento de competências, distribuição e gerência de pessoal. As relações de poder, os conflitos e as alianças entre os diversos atores sociais (o Estado, os prestadores de serviços, as instituições de educação, os pesquisadores, os produtores de insumos, os 14

15 terceiro-pagantes, os consumidores, etc.) determinam a capacidade relativa de cada um de influenciar as decisões e as ações sobre as políticas de recursos humanos. A descrição da situação dos RHS consiste principalmente em reunir as informações sobre todas as dimensões mencionadas acima, um processo guiado por questões como as seguintes: Em que medida o desempenho observado da força de trabalho contribui para o alcance dos objetivos dos serviços de saúde? Em que medida os processos de desenvolvimento de competências, de distribuição e de gerência da força de trabalho contribuem para produzir o desempenho esperado? São adequadamente coordenados esses três processos? Em que medida as políticas atuais, a disponibilidade de recursos e as relações de poder apoiam o desenvolvimento de competências, a distribuição e a gerência da força de trabalho? A fase descritiva da análise da situação de recursos humanos em saúde começa, portanto, com a definição sobre que informações são necessárias e como coletá-las. Para guiar esse processo de coleta de informações, propomos uma lista de questões e apresentamos algumas sugestões de informações possivelmente úteis. 1. Em relação ao desempenho: 1.1.Cobertura Questões: A força de trabalho atual oferece serviços a todos os sub-grupos populacionais (por nível sócioeconômico, por sexo, por faixas etárias, por etnias, por local de moradia rural/urbano)? Oferece todos os tipos de serviços (preventivos, curativos, paliativos, de reabilitação, de promoção da saúde)? Cobre todos os problema prioritários? Informações úteis: Distribuição atual e prevista dos prestadores por tipos de serviços, numéro de profissionais por habitantes, proporção da população com acesso aos serviços, distribuição dos usuários por sexo, faixa etária, nível sócio-econômico, local de residência, etnia. Tempo de espera para ter acesso aos serviços Produtividade Questões: Quais são os níveis atuais de produtividade por tipo de serviço? Como se comparam aos níveis de outros grupos similares de prestadores? Há variações geográficas significativas? Os níveis atuais permitem responder às necessidades do país? Informações úteis: Número de procedimentos realizados (consultas, duração das internações, cirurgias, partos, ect.) por médicos, por enfermeiros, por leitos hospitalares. Número de pacientes atendidos. Comparações regionais Qualidade técnica Questões: O trabalho profissional produz os resultados esperados? É eficaz? Alcança os padrões estabelecidos? 15

16 Informações úteis: Taxa de incidência de eventos preveníveis (doenças nosocomias, mortalidade materna, mortes por doenças imuno-preveníveis, complicações cirúrgicas) Qualidade sócio-cultural Questões: Os profissionais produzem serviços adaptados às características sociais e culturais dos usuários? Os serviços que respeitam os valores, as expectativas e as preferências dos clientes? Informações úteis: Proproção de usuários satisfeitos, número de reclamações, taxa de utilização de serviços eletivos (pré-natal, vacinação) e de serviços alternativos (rezadores, curandeiros, parteiras, etc.) Estabilidade organizacional Questões: O bom desempenho pode ser mantido em base contínua? A força de trabalho é estável ou flutua de modo imprevisível? O país consegue reter seus profissionais mais qualificados? Informações úteis: Rotatividade dos empregados, taxa de emigração de profissionais, proporção de pessoal da saúde trabalhando em outros setores, proporção de postos não-preenchidos, número de dias de trabalho perdidos (absenteísmo, greves, etc.). 2. Em relação ao desenvolvimento de competências 2.1. Avaliação das necessidades e planejamento Questões: Existe algum processo de identificação das competências que os prestadores devem possuir? É conhecido o número de prestadores necessários em cada categoria profissional? É planejada a combinação (mix) de prestadores, de modo que seja coerente com os problemas de saúde e que seja a alternativa mais eficiente? O treinamento é planejado, em termos de pessoal e recursos materiais? O planejamento dos RHS em geral é realista, em função das possibilidades do país? Informações úteis: Identificação das necessidades de treinamento por estudos já realizados, proporções médicos/enfermeiros, médicos/técnicos, médicos/farmacêuticos. Evidências de excesso de profissionais (desemprego, sub-emprego) ou de escassez (postos vacantes) Recrutamento e retenção Questões: Existe algum processo que assegure que as instituições educativas recrutem os estudantes que possuem as capacidades necessárias à aquisição das competências? Qual a proporção de graduandos em relação ao número de admitidos? Informações úteis: 16

17 Evidências da utilização de procedimentos de seleção de estudantes. Taxas de abandono após cada ano de treinamento. Duração média dos cursos. Custos totais por graduado. Proporção de alunos por professor Treinamento Questões: Qual a capacidade de treinamento em termos de pessoal qualificado, material e equipamento e infra-estrutura física? Os conteúdos dos treinamentos são coerentes com as necessidades de saúde e as características da população? É de boa qualidade e eficaz, o treinamento? Há mecanismos de educação continuada? Informações úteis: Porporção de professores em tempo integral e parcial. Porporção de professores com pósgraduação, número de professores, de livros e de equipamentos por estudante. Opinião das agências de acreditação das instituições de ensino.proporção de profissionais engajados em atividades de educação continuada. Satisfação dos profissionais com a sua educação e seu treinamento. Evidências da existência de treinamento em áreas como garantia de qualidade e trabalho de equipe, além das competências específicas de cada categoria. 3. Em relação à distribuição da força de trabalho 3.1. Distribuição por nível de intervenção, por tipo de serviços e de estabelecimento Questões: Há desequilíbrios na distribuição de pessoal entre os níveis primário, secundário e terciário? Há desequilíbrios entre os serviços preventivos, curativos, de reabilitação? Saúde física e saúde mental? Entre hospitais e serviços não-hospitalares? Entre serviços públicos e privados? Informações úteis: Proporção de prestadores por nível de intervenção. Proporção de médicos generalistas e especialistas. Razão prestadores/pacientes por tipo de serviço. Número de leitos por habitantes. Proporção de leitos públicos e privados Distribuição geográfica Questões: Existem regiões mal servidas? Periferias urbanas, áreas rurais, áreas longíquas? Que tipos de prestadores estão faltando nessas regiões? Informações úteis: Densidade relativa de prestadores por região. Razões prestadores/população. 4. Em relação à gerência de pessoal 4.1. Capacidade gerencial

18 Questões: Há gerentes, em número suficiente, com capacidade de definir objetivos e prioridades, de comunicá-los, de motivar os profissionais e de avaliar o desempenho? É adequado o processo de seleção de gerentes? Os gerentes dispõem de condições de trabalho apropriadas? Informações úteis: Proporção de gerentes com treinamento em gestão de serviços de saúde. Descrição dos procedimentos de seleção. Proporção de gerentes satisfeitos com suas condições de trabalho. Tempo médio de experiência dos gerentes Gerência da distribuição e da retenção de pessoal Questões: O processo de alocação de pessoal leva em conta os objetivos dos serviços de saúde? Há descompassos entre as competências dos profissionais e as posições que ocupam? Há incentivos para encorajar os profissionais a trabalharem em áreas menos atraentes? Há incentivos à permanência no emprego? Informações úteis: Critérios utilizados para alocação de pessoal. Congruência entre as exigências do posto de trabalho e as qualificações dos prestadores. Evidência da existência de incentivos à melhoria da distribuição e à permanência de pessoal. Proporção de prestadores satisfeitos com as condições de trabalho. Proporção de profissionais com mais de uma ocupação Gerência da produtividade Questões: Em que medida as condições de trabalho atuais, a divisão de tarefas, os sistemas de incentivo, os estilos e as práticas de gestão favorecem a produtividade? A substituição é possível e encorajada? O trabalho em equipe é estimulado? Há obstáculos à produtividade? Técnicas mais custo-efetivas são disponibilizadas aos prestadores? Informações úteis: Proporção de prestadores satisfeitos com as condições de trabalho. Evidência de multiemprego. Descrições dos postos de emprego. Metas de produção. Mecanismos de avaliação. Opinião de especialistas em gestão Gerência da qualidade Questões: Em que medida as condições de trabalho atuais, a organização do trabalho, os sistemas de incentivo, os estilos e as práticas de gestão favorecem a provisão de serviços de qualidade? Há mecanismos para premiar os serviços de boa qualidade e punir os de má qualidade? Informações úteis: Existência de normas escritas de qualidade, incluindo conduta ética, e mecanismos para tornálas conhecidas pelos prestadores. Existência de sistemas de acompanhamento e avaliação da qualidade (licensiamento, acreditação). 18

19 4.5. Gerência do ambiente e das relações de trabalho Questões: Em que medida os atuais mecanismos de gerência do ambiente e das relações de trabalho são coerentes com os objetivos dos serviços? Informações úteis: Opinião de observadores e peritos. Algoritmo da tomada de decisões (reconstrução do processo real de tomada de decisões). 5. Em relação às políticas 5.1. Origem das políticas Questões: Quem formula as políticas que podem influenciar a utilização da força de trabalho? Informações úteis: Políticas de financiamento dos serviços, de pagamento dos prestadores, de educação, de relações trabalhistas, de responsabilização, de descentralização, de acesso à prática profissional Consistência das políticas Questões: Em que medida as políticas conduzem a uma utilização apropriada dos RHS? Em que medida são consistentes com os objetivos dos serviços? Em que medida não se contradizem entre si e são coordenadas? Informações úteis: Opinião de observadores e peritos Implementação e efeitos das políticas Questões: As políticas proclamadas são, de fato, implementadas? Produzem os efeitos esperados? Produzem efeitos indesejados? Informações úteis: Evidência de resultados coerentes com os objetivos das políticas ou de resultados negativos. Opinião de observadores. 6. Em relação aos recursos 6.1. Volume Questões: Os recursos são disponíveis em quantidade suficiente para permitir o alcance dos objetivos? Há suficientes educadores para formar o número necessário de pessoal? O país tem condições de manter financeiramente sua força de trabalho atual e futura? Há desequilíbrios no investimento em diferentes recursos (muito em equipamento, pouco em educação, por exemplo)? 19

20 Informações úteis: Razão candidatos/vagas nas instituições de ensino. Razão estudantes/professor em cada programa. Número de equipamentos por habitantes Qualidade Questões: Os recursos disponíveis têm as características necessárias para apoiar a utilização adequada da força de trabalho? Informações úteis: Qualificação dos educadores e dos formuladores de política. Idade e funcionalidade de equipamentos e infra-estrutra física. Validade das informações. 7. Em relação às relações de poder 7.1. Atores envolvidos Questões: Quem são os envolvidos na gestão de RHS? Qual a natureza e o tipo do envolvimento de cada um? Que interesses estão em jogo? Como cada ator vê a atual utilização da força de trabalho? Estão satisfeitos? Propõem mudanças? Informações úteis: Censo dos atores (instituições, organizações, associações, indivíduos). Descrição dos seus interesses, das áreas de conflitos ou de consenso. Opinião de observadores Distribuição da influência Questões: Quem são os atores mais influentes? Quem favorece e quem se opõe às mudanças? Quais são as alianças e as oposições? Informações úteis: Mapeamento político do setor. Opinião de observadores. Em muitos países, informações confiáveis não estão imediatamente disponíveis. Pode-se, então, usar fontes secundárias ou dados qualitativos, como a opinião de peritos. Após a fase descritiva, os próximos passos são avaliar e explicar as diferenças entre a situação atual e a desejada. Não detalharemos estes passos aqui, pois dependem da situação concreta em que estão sendo desenvolvidos. No entanto, cabe fazer alguns comentários de ordem geral. É preciso ter em mente que julgamento de valores sempre estará presente na realização da análise da situação de RHS. Contudo, é possível tornar mais racional e menos conflitivo o processo de formulação de políticas, se os envolvidos concordam, ao menos, quanto à validade das informações disponíveis. O envolvimento de todos os interessados em discutir a situação da força de trabalho é, como já afirmamos, essencial para o sucesso das políticas. Entretanto, deve-se estar ciente que é um processo muito delicado e que precisa ser conduzido de modo hábil para não levar à impasses ou conflitos paralisantes.

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