PROJETO DE DOCUMENTO DE TRABALHO

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1 ASSEMBLEIA PARLAMENTAR PARITÁRIA ACP-UE Comissão dos Assuntos Políticos PROJETO DE DOCUMENTO DE TRABALHO sobre a melhoria da governação participativa através da descentralização e do reforço da governação local Correlatores: James Kembi-Gitura (Quénia) e Aymeric Chauprade DT\ doc AP v01-00 Unida na diversidade

2 1. Introdução A cooperação ACP-UE através da governação local participativa foi reconhecida no quadro do Acordo de Cotonu, assinado em junho de O artigo 2.º do Acordo de Cotonu estipula que, «para além do poder central, enquanto principal parceiro, a parceria está aberta» aos Parlamentos dos países ACP, bem como às autoridades locais destes países, e «a outros tipos de intervenientes, de modo a incentivar a participação de todos os estratos da sociedade, incluindo o setor privado e as organizações da sociedade civil, na vida política, económica e social». Além disso, a descentralização é mencionada no artigo 33.º do Acordo (artigo 33.º, n.º 3, alínea f), «a descentralização política, administrativa, económica e financeira», e n.º 4, alínea d), «criar, a nível local e municipal, as capacidades necessárias para a execução de uma política de descentralização e para o reforço da participação das populações no processo de desenvolvimento»). A União Europeia deve, portanto, dispor da capacidade para ajudar os países ACP, tendo em conta as especificidades das culturas locais. É importante que haja uma rutura com os antigos métodos coloniais que, em certos casos, destabilizaram gravemente alguns países africanos. Por conseguinte, é fundamental aprender com os erros do passado. Assim, é importante evitar a armadilha de um modelo único para os países ACP, que devem ter margem de manobra para decidir que modelos melhor se adequam a cada um deles. Na maioria dos países europeus, a governação local, na sua forma mais lata, é anterior ao Estado-nação moderno, uma vez que deriva dos costumes de clãs e tribos locais existentes muito antes do aparecimento do Estado centralizado. Em grande parte dos países desenvolvidos, o modelo contemporâneo de governação local resulta mais de circunstâncias acidentais da História do que de uma criação voluntária e a sua evolução posterior é fruto de reformas constitucionais, de mudanças legislativas, do oportunismo político, da agitação social, do progresso tecnológico, da urbanização e de muitos outros processos fortuitos. A maioria dos países ACP herdaram sistemas altamente centralizados das autoridades coloniais, herança com a qual muitos se debatem ainda e que alguns procuram reformar, a fim de conferir autoridade política, administrativa e financeira às entidades regionais e locais. A governação participativa através da descentralização e do reforço da governação local é um tema muito importante. Cumpre recordar a importância do princípio da subsidiariedade. Existem tradições políticas muito diferentes na Europa, com exemplos de uma aplicação bem sucedida deste princípio, como na Suíça e na Alemanha. No entanto, no caso de França, por exemplo, a descentralização resultou numa duplicação de competências, acompanhada de uma explosão dos custos. 2. O que é a descentralização? São geralmente identificados três principais tipos de descentralização: i. A descentralização administrativa ou desconcentração, ou seja, a relocalização de sucursais do Estado central a nível local, o que implica uma transferência de competências para os funcionários locais, que continuam a ser parte integrante dos AP v /5 DT\ doc

3 ministérios e das agências do governo central ou estatal e a responder perante estas entidades; ii. A descentralização orçamental, ou seja, a transferência de recursos orçamentais e de poderes geradores de receitas, incluindo a competência em matéria de orçamentos e de decisões financeiras, para funcionários e/ou entidades designados pela administração central, ou para políticos eleitos; iii. A descentralização política, descentralização democrática ou delegação de poderes, ou seja, a transferência de competências e de recursos para autoridades infranacionais que sejam (a) em grande medida ou totalmente independentes do governo central ou estatal e (b) democraticamente eleitas. 3. O papel do governo local na expansão do espaço cívico, no reforço da democracia e no apoio ao desenvolvimento sustentável O objetivo de um governo participativo é aumentar o âmbito e as oportunidades de participação do cidadão comum na gestão dos assuntos governamentais. Não é apenas uma questão de representação efetiva, mas sim de grau de abertura do sistema político aos contributos dos cidadãos sobre questões que afetam as suas vidas e os seus meios de subsistência. O que está em causa é o envolvimento dos cidadãos e a promoção da apropriação dos resultados democráticos, quer se trate de eleições, quer de quaisquer decisões tomadas por representantes eleitos. Dada a complexidade das iniciativas democráticas modernas e das estruturas governamentais, a descentralização constitui a melhor oportunidade de governo participativo. Aproxima o governo do povo e garante que as pessoas mais afetadas por determinadas decisões tenham a possibilidade de manifestar os seus pontos de vista e dar um contributo fundamental para o processo de tomada de decisões. A descentralização pode, portanto, ser encarada como um instrumento para a democratização do Estado. É, pois, evidente que a governação participativa e a descentralização são incompatíveis com formas de governo autocrático, baseadas em estruturas estatais altamente centralizadas para impor um controlo coercivo das massas. A descentralização pode também promover uma melhor responsabilização e maior transparência. Proporciona aos cidadãos uma melhor informação sobre o estado de aplicação de decisões nas suas localidades. A transparência é uma condição prévia necessária para o exercício da responsabilização, uma vez que pressupõe a prestação de informações sobre o exercício da autoridade por representantes eleitos e funcionários públicos, o que permite que sejam responsabilizados pelas suas ações. A descentralização proporciona oportunidades de desenvolvimento de quadros de responsabilização e transparência mais claros, aproximando os interessados dos processos de tomada de decisões e de prestação de informações sobre estes processos. Uma administração local eficaz pode também servir de base para a educação cívica, propiciando e desenvolvendo os valores e ideais típicos de um governo democrático, assim como o intercâmbio de ideias neste domínio. É deste espaço cívico que poderão surgir futuros dirigentes. Reconhece-se igualmente o papel dos governos locais na realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, segundo as conclusões de um processo consultivo coliderado pela Taskforce Global dos Governos Locais e Regionais, o Programa das Nações DT\ doc 3/5 AP v01-00

4 Unidas para os Estabelecimentos Humanos (UN Habitat) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que afirma, nomeadamente, que os governos locais e regionais são importantes para promover um desenvolvimento inclusivo e sustentável nos respetivos territórios. Fomentando a apropriação, o empenho e a responsabilização em geral, os governos locais e regionais são parceiros decisivos para a concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. É evidente que a descentralização deve ser um instrumento para gerar riqueza e desenvolvimento a nível local através da capacitação dos órgãos de poder local. No entanto, devemos refletir sobre a seguinte questão: o que acontecerá se, através do apoio às autoridades locais, a UE acabar por criar um sistema em que as autarquias locais se submetam a interesses externos (por exemplo, os de empresas multinacionais) em vez do bem comum representado pelo governo central? 4. Desafios e oportunidades A fraca ou inexistente capacidade administrativa das instituições públicas constitui um dos principais desafios em termos de eficácia da descentralização. Se, em regra, as instituições públicas forem ineficientes, a descentralização pode não melhorar a situação, a menos que as causas dessa ineficiência também sejam abordadas. Outro desafio consiste em assegurar que as autoridades locais ou regionais beneficiem dos recursos adequados para prestarem os seus serviços, muito além de funções meramente administrativas. Por outro lado, se as entidades locais dependerem, em grande medida, do financiamento do governo central, devem existir meios eficazes de acompanhamento e controlo para evitar derrapagens do orçamento local e défices que teriam efeitos negativos para os orçamentos nacionais. A dependência excessiva relativamente à administração central no tocante a receitas poderá igualmente reduzir a eficácia das autoridades locais enquanto contrapeso da influência das autoridades nacionais, com a consequência de as elites políticas locais ficarem dependentes do patrocínio do governo central para a sua sobrevivência política. Existe ainda o risco de os processos locais poderem ser dominados pelas elites locais ou regionais, resultando na corrupção descentralizada e em restrições ou limites à governação inclusiva. Em sociedades multiétnicas, a preocupação dos dirigentes nacionais tem sido manter a unidade nacional e a coesão. Alguns dos conflitos civis mais graves e trágicos, nomeadamente em África, devem-se a questões de identidade e pertença a grupos regionais, étnicos ou tribais. Se não forem concebidos com cuidado, os processos de descentralização podem acentuar as cisões a nível nacional e enfraquecer a unidade nacional. Por outro lado, a autonomia ou a delegação de poderes limitadas, quando corretamente concebidas e estruturadas, podem proporcionar vias pacíficas para a manifestação, a nível local, de ambições em matéria de política e de desenvolvimento, bem como permitir a preservação dos valores culturais e/ou linguísticos caros a determinados grupos ou pessoas, sem prejudicar a unidade nacional. O desenvolvimento da governação local não deve afetar a unidade nacional dos países ACP. É importante encontrar um equilíbrio justo para concretizar a governação local sem pôr em causa a unidade do país e o seu governo central. A descentralização não deve ser prosseguida em detrimento da união das nações, uma vez que a unidade nacional dos países ACP é, acima de tudo, uma garantia de paz, o que é fundamental para qualquer tipo de desenvolvimento. Como podemos ter a certeza de que a introdução da descentralização em áreas onde a paz AP v /5 DT\ doc

5 ainda é frágil (ou inexistente) não desestabilizará nações que ainda estão sob a ameaça do separatismo? DT\ doc 5/5 AP v01-00