Diagnósticos Locais de Segurança

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1 Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais Versão adaptada de Guidance on Local Safety Audits. A Compendium of International Practice

2 Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais O presente manual foi produzido pelo Fórum Europeu para a Segurança Urbana (FESU) e financiado maioritariamente pelo Governo do Canadá, através do National Crime Prevention Center, sob a orientação do Dr. Sohail Husain, director da Analytica Consulting Services. As versões em língua francesa, castelhana e inglesa estão disponíveis online no site A versão em língua alemã está disponível em disponibilizada através do Council for Crime Prevention of Lower Saxony, Ministério da Justiça. A presente versão está disponível no site da Direcção- Geral de Administração Interna, cujo endereço é Este manual pode ser usado e reproduzido gratuitamente sem fins lucrativos, desde que a sua utilização seja devidamente referenciada. São encorajadas quaisquer sugestões e informação sobre instrumentos nacionais complementares que possam vir a contribuir para melhorar a utilidade deste Manual numa futura actualização. Os comentários deverão ser enviados directamente para ou para Edição: Ministério da Administração Interna Direcção-Geral de Administração Interna Lisboa, 2009 Tradução: Maria João Correia Revisão técnica e adaptação para a versão portuguesa: Paulo Machado Colaboradores externos da revisão: Susana Durão, Carlos Fogaça, Susana Silva Tiragem: 1500 exemplares ISBN:

3 Conteúdos Agradecimentos Siglas no texto original Siglas introduzidas na versão portuguesa Preâmbulo da Versão Portuguesa INTRODUÇÃO À EDIÇÃO PORTUGUESA Contratos Locais de Segurança viii ix ix xi xii xvii Introdução 1 PARTE A: O PROCESSO DE DIAGNÓSTICO LOCAL DE SEGURANÇA 5 1 Diagnóstico Local de Segurança em Contexto Alargado Desenvolvimento sustentado e inclusão social Criar comunidades mais seguras, mais fortes e mais saudáveis Orientações da ONU para a prevenção do crime O DLS como parte do processo preventivo Desenvolvendo uma estratégia: quem deve ser envolvido? 10 2 Diagnósticos Locais de Segurança: Uma Visão Geral O que é um DLS? Dez princípios para uma boa prática Os benefícios do DLS 14 3 Preparação para o DLS Que informação é necessário recolher? Que conhecimentos e competências são necessários? Quem deve coordenar o DLS? Quanto tempo demora um DLS? Comparações nacionais e internacionais 21 4 As Quatro Fases de Implementação do DLS Introdução Fase 1: Análise alargada e genérica Contextualização Análise preliminar do crime e das incivilidades Vítimas e delinquentes Identificar os factores de risco associados à delinquência e à vitimização Aferir as respostas Fase 2: Investigação aprofundada e pormenorizada 27 Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais iii

4 4.4. Fase 3: Identificar prioridades e oportunidades Identificar prioridades Identificar os activos, os pontos fortes e as oportunidades Fase 4: Consultoria e comunicação Consultoria Divulgação dos Resultados 29 5 Abordagem Participativa: Motivar e Envolver as Comunidades O que é a abordagem participativa e porque é importante? Quais os grupos que deverão estar envolvidos? Como pode um DLS participativo ser implementado? Motivar e envolver grupos sociais marginalizados 36 PARTE B: ASSUNTOS ESPECIFÍCOS PARA AS EQUIPAS DOS DIAGNÓSTICOS LOCAIS DE SEGURANÇA 39 6 Visão Geral 40 7 Crianças e Jovens Introdução Crianças e adolescentes em risco no seio familiar Crianças e jovens que crescem e vivem em instituições Crianças e jovens em conflito com a lei Crianças e jovens na escola Crianças e jovens envolvidos em gangs com actividades criminosas e violência organizada Crianças de rua 52 8 Violência Interpessoal Introdução Violência entre parceiros íntimos (violência conjugal) Diagnosticar a violência entre parceiros (conjugal) Abuso de idosos Diagnosticar o abuso de idosos Informação adicional online 58 9 Os Delinquentes e a Sua Ressocialização Introdução Diagnosticar a reinserção dos delinquentes Tráfico de Pessoas Introdução Diagnosticar o tráfico Informação adicional online Álcool, Drogas Ilícitas e Abuso de Substâncias Introdução Uma estratégia multidisciplinar integrada Ajudar as crianças e os jovens a tomar as decisões certas Alcoolismo Consumo de drogas ilícitas Produção e tráfico de drogas ilícitas Empresas e Criminalidade Introdução As empresas como vítimas As empresas como facilitadoras e autoras de crimes 73 iv

5 12.4. As empresas como dissuasoras do crime e impulsionadoras da sua prevenção Diagnosticar o envolvimento das empresas no crime e na prevenção Bairros com Elevadas Taxas de Criminalidade Introdução Diagnosticar bairros com elevadas taxas de criminalidade 77 PARTE C: FONTES, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS Informação do DLS: Considerações Estratégicas Fontes de Informação Reconhecer a diversidade na comunidade Partilha de informação e confidencialidade dos dados Observatórios de dados A Utilização de Fontes e Dados Secundários Introdução Dados policiais Outros organismos do sistema de justiça criminal Serviços de apoio às vítimas Serviços de ambiente urbano e de habitação Entidades do sistema educativo Serviços de apoio social Serviços de saúde Serviços de bombeiros Segurança privada e companhias de seguros Inquéritos e pesquisa Recolher e Utilizar Dados de Inquéritos Introdução Inquéritos de vitimização Inquéritos de criminalidade auto-revelada Painéis de cidadãos Reunir Informação Qualitativa A necessidade de dados qualitativos Técnicas para a recolha de informação qualitativa Entrevistas com informadores privilegiados Reuniões abertas Grupos focais Inquérito por entrevista em profundidade Trabalho de rua Instrumentos para a recolha de informação qualitativa Visão partilhada Passeios exploratórios Método bola de neve Painéis de cidadãos Orçamento participativo A necessidade de uma abordagem equilibrada 123 Anexo A: Factores de Risco Associados à Delinquência 126 Anexo B: Directrizes das Nações Unidas para a Prevenção do Crime 127 I. Introdução 127 II. Quadro conceptual de referência 127 Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais v

6 III. Princípios gerais ou de base 128 IV. Organização, métodos e abordagens 129 V. Cooperação Internacional 132 Anexo C: Directrizes das Nações Unidas para Prevenção da Delinquência Juvenil 133 Anexo D: Manifesto de Saragoça 139 Anexo E: Legislação Portuguesa 140 E1 Os grandes enquadramentos 140 E2 Programas e estratégias nacionais 142 E3 Autarquias e redes locais 142 Anexo F: Fontes de Informação Estatística Oficial Portuguesa 143 F1. Fontes, questões de método e instrumentos 143 F.1.1. Introdução 143 F.1.2. Fontes da estatística da criminalidade 144 F.1.3. O INE como fonte estatística primordial 146 F.1.4 Resultados disponibilizados pelo INE 147 F.1.5. Quem responde aos inquéritos do INE 147 F.1.6 Como é feita a escolha de quem inquirir 147 Anexo G: Resolução do Parlamento Europeu, de 21 de Junho de 2007, Sobre a Delinquência Juvenil: O Papel da Mulher, da Família e da Sociedade 148 Bibliografia 156 Organizações, Sítios na Web e Recursos Online 163 vi

7 Índice de Esquemas, Quadros e Figuras Esquema 1 O processo da prevenção do crime 9 Esquema 2 Grupo de Trabalho para Segurança da Comunidade (GTSC) 10 Quadro 1 Informação necessária ao DLS 17 Quadro 2 Recrutar a equipa técnica do DLS 19 Quadro 3 Exemplo de um cronograma de um DLS 19 Quadro 4 O processo de implementação de um DLS 22 Quadro 5 Contextualização perguntas-chave para a Fase 1 23 Quadro 6 Crime e incivilidades perguntas-chave para a Fase 1 24 Quadro 7 Problemas a explorar através de informadores privilegiados na Fase 1 25 Quadro 8 Vítimas e delinquentes perguntas-chave para a Fase 1 26 Quadro 9 Factores de risco perguntas-chave para a Fase 1 26 Quadro 10 Aferir as actuais respostas perguntas-chave para a Fase 1 27 Quadro 11 Benefícios de uma abordagem participativa 33 Quadro 12 Participação comunitária: critérios de identificação 33 Quadro 13 Níveis de participação da comunidade 34 Quadro 14 Técnicas para envolver as comunidades no planeamento e implementação do DLS 35 Quadro 15 DLS: fontes de informação 81 Quadro 16 Fontes de informação úteis durante as diferentes Fases de implementação do DLS 82 Quadro 17 Potenciais fontes de dados secundários 85 Quadro 18 Falhas de informação comuns nas fontes secundárias 86 Quadro 19 Crimes que são, com frequência, sub-reportados à polícia 82 Quadro 20 Perguntas sobre o quando e o como da criminalidade reportada 90 Quadro 21 Dados secundários provenientes dos organismos de justiça criminal 94 Quadro 22 Dados secundários provenientes das entidades do sistema educativo 96 Quadro 23 Dados secundários provenientes dos serviços de saúde 98 Quadro 24 O cálculo das taxas de crime 103 Quadro 25 Inquéritos de vitimização: opções de aplicação 105 Quadro 26 Factores essenciais para o sucesso das entrevistas com informadores privilegiados 112 Quadro 27 Factores essenciais para o sucesso das sessões abertas 113 Quadro 28 Exemplo de questões a colocar para um grupo focal sobre vizinhança 115 Quadro 29 Factores essenciais para o sucesso do o grupo focal 115 Quadro 30 Factores essenciais para o sucesso das entrevistas em profundidade 115 Quadro 31 Factores essenciais para o sucesso do trabalho de rua 117 Quadro 32 Amostra de questões para Visualização em Bairro 118 Quadro 33 Eventos de visão: princípios de boa prática 119 Quadro 34 Painel de cidadãos: princípios de boa prática 121 Figura 1 O compromisso comunitário nos bairros de Saskatoom (Canadá) 78 Figura 2 Variações na denúncia de crimes à polícia: percentagem de crimes reportados 87 Figura 3 Mapeamento de dados criminais (Hungria): ocorrências por habitantes 89 Figura 4 Análise da incidência horária das ocorrências (Canadá) 91 Figura 5 Análise da incidência horária dos furtos (Austrália) 91 Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais vii

8 Agradecimentos Este Manual de Auditorias Locais de Segurança foi desenvolvido pelo Fórum Europeu para a Segurança Urbana (FESU) e foi financiado maioritariamente pelo Governo do Canadá através do National Crime Prevention Center NCPC. A contribuição deste Centro foi liderada por Mary-Anne Kirven, conselheira sénior e consultora em Planeamento Estratégico, contando com a colaboração de Lucie Léonard, chefe executiva da Unidade do Conhecimento e Investigação. O FESU foi representado por Michel Marcus, director executivo, Elizabeth Johnston, directora-adjunta e Benjamin Blaise, gestor de projectos. O autor responsável pelo Manual foi Sohail Husain, director da Analytica Consulting Services, que liderou uma equipa sediada em Inglaterra, contando ainda com a contribuição de Rob George e Jenny Ewels. Um grupo de consultores da International Advisory Group colaborou significativamente para a realização deste manual, dos quais se destacam os seguintes elementos: Kauko Aromaa Director, Instituto Europeu para a Prevenção Criminal e Controlo, Finlândia Pál Baan Conselheiro chefe, Departamento de Prevenção Criminal Policial, Ministério da Justiça e a Segurança Interna, Hungria Manuele Braghero Chefe de gabinete, Ministério Regional para o Governo Local e Participação Comunitária, Região da Toscana, Itália Radim Bureš Director adjunto, Departamento de Prevenção Criminal, Ministério do Interior, República Checa Anna Alvazzi del Frate Oficial de Prevenção Criminal e Justiça Criminal, Gabinete Coordenador das Nações Unidas de Combate às Drogas e Criminalidade, Áustria Agnes Gnammon-Adiko Coordenadora nacional, Projecto de Segurança Urbana, Costa do Marfim Dianne Heriot Secretária assistente, Divisão de Justiça Criminal, Departamento da Procuradoria Geral, Austrália Barbara Holtmann Gestora sénior, Prevenção Social do Crime, Centro de Prevenção Criminal, Conselho para a Investigação Científica e Industrial, República da África do Sul Dr Pramod Kumar Director, Instituto para o Desenvolvimento e Comunicação, União Indiana Edgar Mohar Kuri Secretária do Departamento de Segurança e Salvaguarda dos Cidadãos, Queretaro, México Claudia Laub Presidente, El Agora, Argentina Erich Marks Director Executivo, Conselho para a Prevenção Criminal da Baixa Saxónia, Alemanha Laura Petrella Coordenadora, Programa Cidades Mais Seguras, UN-Habitat, Quénia Margaret Shaw Directora de Análise e Partilha de Informação, Centro Internacional para a Prevenção Criminal, Canadá Franz Vanderschueren Professor, Alberto Hurtado University, Chile Philip Willekens Director, Departamento de Segurança Local, Federação dos Serviços Públicos dos Assuntos Internos, Bélgica Lilian Zanchi Membro do Parlamento e membro executivo do Fórum Francês para a Segurança Urbana, França São também merecedoras de reconhecimento as contribuições dos seguintes especialistas: Alex Butchart (Organização Mundial de Saúde), Marco Gramegna (Consultor Internacional), Dinesh Sethi (Organização Mundial de Saúde), Jane Stanley (Focus Pty Ltd, Austrália), Fuimaono Tuiasau (Ministério da Justiça, Nova Zelândia) e Debra Willoughby (IODA, Reino Unido). viii

9 Siglas no texto original CPTED CSIR CSSG EFUS HEUNI ICPC ICVS UN UNDP UNECE UNICEF UNICRI UK US WHO Crime Prevention Through Environmental Design Council for Scientific and Industrial Research (South Africa) Community Safety Steering Group European Forum for Urban Safety European Institute for Crime Prevention and Control International Centre for the Prevention of Crime International Crime Victims Survey United Nations United Nations Development Programme United Nations Economic Commission for Europe United Nations Children s Fund United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute United Kingdom United States World Health Organisation Siglas introduzidas na versão portuguesa ACIDI APAV CLAS CLS DLS DGAI DGPJ DGRS EUA GCS GNR GTSC IDT INE MAI MTSS OMS OTSH PDS PJ PNAI PSP SEF SSI Alto-Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural Associação Portuguesa de Apoio à Vítima Conselho Local de Acção Social Contrato Local de Segurança Diagnóstico Local de Segurança Direcção-Geral de Administração Interna Direcção-Geral da Política de Justiça Direcção-Geral de Reinserção Social Estados Unidos da América Gabinete Coordenador de Segurança Guarda Nacional Republicana Grupo de Trabalho para a Segurança da Comunidade Instituto da Droga e da Toxicodependência Instituto Nacional de Estatística Ministério da Administração Interna Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social Organização Mundial de Saúde Observatório do Tráfico de Seres Humanos Plano de Desenvolvimento Social Polícia Judiciária Plano Nacional de Acção para a Inclusão Polícia de Segurança Pública Serviço de Estrangeiros e Fronteiras Sistema de Segurança Interna Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais ix

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11 PREÂMBULO DA VERSÃO PORTUGUESA Modificar e conhecer o mundo: por uma relação simétrica ciência sonha, de uma forma ou de outra, colaborar na produção política do mundo. A reflexão, em A sentido lato, é sempre acção. Como disse Roger Bastide no seu famoso livro Antropologia Aplicada (1971): A intervenção humana na realidade social é simultaneamente acção e ciência, visto que ela permite, ao mesmo tempo, modificar o mundo e, ao mudá-lo, conhecê-lo. Hoje não é já possível imaginar a intervenção política sem algum garante da sua sustentabilidade no espaço e ao longo do tempo. As acções políticas, para terem efeitos sociais e, mais ainda, para se realizarem tendo em vista um alcance cultural maior, merecem cada vez mais enquadramento numa rede de conhecimentos plurais. Se num primeiro momento tais saberes são independentes, num segundo momento eles revelam-se inter dependentes e comunicantes. A informação por si só não basta; não é. Mas a ciência também deve ser pensada na sua íntima relação com o político. Não existem relações ingénuas ou puras. É preciso saber de que modo, em que momento e com que ferramentas a ciência ajuda a construir o mundo com a política. E aqui penso essencialmente na ciência social, ou melhor, no conjunto das disciplinas que reflectem o mundo, o social, a cultura e como as pessoas se movem no seu seio. Surge imediatamente uma questão: de que modo o conhecimento se traduz em intervenção, já que é possível tornar esta atitude consciente, sustentada e sistematizada? Temos muitos exemplos internacionais de como os cientistas sociais jogaram um papel determinante na investigação dirigida para as comunidades. Tal foi particularmente notório quando se tratou de convocar a ajuda destes especialistas para traçar policiamentos comunitários que modificaram a face das Polícias e a sua relação com diversas realidades locais um pouco por todo o mundo. Um guia das experiências internacionais foi produzido por Jerome Skolnick e David Bayley em Policiamento Comunitário (1988). Que desafios se colocaram às ciências sociais aplicadas às questões da segurança das comunidades? Três pontos merecem especial destaque: 1. O contributo maior prende-se com uma questão de perspectiva. Para estudar a base social de implementação, implicações e efeitos de políticas e policiamentos de proximidade há toda a vantagem em desenvolver abordagens científicas de aproximação. Neste sentido, a antropologia das sociedades contemporâneas tem uma experiência metodológica e, através dela, uma elaboração de resultados empíricos e teóricos ímpar. Esta centra-se na análise de processos sociais, no estudo da cultura enquanto processo activo e dinâmico e interessa-se pelos factores de mudança. A análise antropológica é mais sensível do que qualquer outra à experiência vivida das pessoas e, em simultâneo, abre perspectivas para estudos sobre as complexidades que compõem o social. Tal fica visível nos estudos que se baseiam nas intersecções entre biografias, histórias e sociedade. Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais xi

12 Porém, conhecer de dentro e de perto, por entre os interstícios sociais e relações interpessoais, não significa perder de vista o conjunto mais amplo das dinâmicas estruturantes que produzem as sociedades. Comunidade ou localidade são uma questão de escala, não de valor. A localidade não deve ser encarada como microcosmos da sociedade mais ampla; ela é desde logo sociedade, situada, fluida, com persistências e mudanças. Não é a comunidade como objecto de estudo que é valorizada (o seu recorte é artificial), mas sim a perspectiva aproximada. Como passar então ao ponto seguinte, de relação entre saber e políticas? 2. A palavra é mediação. Os antropólogos que olham para as sociedades actuais são particularmente sensíveis ao estudo de como o social se manifesta através da variação, contradição, conflito de normas, manipulação de regras, histórias com contexto e conjugação de múltiplas intencionalidades. Nenhuma sociedade, particularmente quando se define tendo por referência o sistema democrático, se ergue sem diferenciação e, até certo ponto, desordem. Já Georges Balandier, no erudito ensaio A Desordem. Elogio do Movimento (1988), escrevia que a ordem (apolínea) e a desordem (dionisíaca) existem em razão uma da outra; trazem nelas as duas. O movimento é sempre portador de incerteza. Pode discutir-se o limite destas abordagens do real e os efeitos do deslocamento da ênfase mais tradicional na morfologia, equilíbrio e sistemas sociais. É particularmente notório, sobretudo no legado da antropologia britânica, o desvio da atenção do como a sociedade se mantém para o como a sociedade se transforma. Todavia, é precisamente nesse âmbito de variação e de incerteza social e cultural que surge a necessidade de produzir diagnósticos locais de segurança. A ordem social não é um ponto de partida; mas alguma ideia de ordem comum e de gestão possível da desordem (do movimento) é um ponto de chegada. Neste âmbito, o cientista social pode ser encarado como um dos mais fundamentais elos de mediação entre diferentes ordens do social, com a sua contribuição para o conhecimento partilhado. Mediação é aqui entendida como uma atitude no sentido de aproximar, fazer dialogar ou conviver partes consideradas diferentes entre si mas que estão (ou se pretende que estejam) envolvidas num mesmo fenómeno, situação ou encontro. Trata-se de uma forma possível de ajuste de assimetrias presentes quando existem estruturas de poder que diferenciam. O seu trabalho de tradução, de reorganização de conteúdos e produção de inteligibilidade pode ser transversal e não apenas de cima para baixo ou de baixo para cima. E, finalmente, como agir politicamente? 3. A produção de ordens e de formas de coesão social implica necessariamente negociação entre os mais diversos actores sociais, de preferência envolvendo não só actividade como criatividade. Neste caso os actores são o Estado, as polícias, as instituições, organizações e associações locais, os cidadãos organizados e os mais diversos habitantes urbanos individualmente. O caminho que vai da ambição humanista e universalista do saber social antropológico à selectividade, parcialidade, realismo e contradições da política é tudo menos linear. Muitas pedras surgem necessariamente no caminho: na política como na ciência. Mas o caminho pode ser traçado com objectivos precisos. E um dos mais centrais é o de contribuir indelevelmente para uma humanização das cidades, espaços urbanos vividos e sustentáveis em termos de segurança. Voltemos por um instante às palavras de Roger Bastide que abriram esta curta reflexão. A proposição é interessante. O autor não fala em conhecer para mudar o mundo. O mundo é modificado e, enquanto isso, vai sendo conhecido. É inegável que a ciência muda sempre o objecto de estudo, não estuda apenas. Tal como anteriormente defendi, ela estuda não só a mudança social, mas também sociedades em mudança. E o poder político intervém, para isso foi criado. Mas deve conhecer aquilo em que actua enquanto actua. E não esqueçamos em momento algum que ciência e política são parte integrante desse conhecimento. Lisboa, 6 de Julho de 2009 xii

13 INTRODUÇÃO À EDIÇÃO PORTUGUESA primeiro contacto que tivemos com a obra que a DGAI agora publica em língua Portuguesa ocorreu em Bruxelas, em Março de 2008, no contexto do Colóquio Internacional Local Safety Audit, O organizado pelo Fórum Europeu de Segurança Urbana (FESU). Nessa mesma ocasião, a excelente apresentação do Dr. Sohail Husain, primeiro autor do trabalho que fora encomendado à Analytica Consulting Service (empresa privada de consultoria) pelo FESU, e financiado pelo Centro Nacional de Prevenção do Crime, do Ministério do Interior do Canada, pôs em evidência uma questão que marcaria os dois dias do Colóquio. Muito mais do que um problema de semântica, o tomar partido pelo conceito de auditoria ou pelo conceito de diagnóstico demonstrou a existência, na sala, de duas culturas sócio-técnicas parcialmente diferentes. De um lado, os que defendiam o título original, Guidance on Local Safety Audits A Compendium of International Practice, alinhados pela perspectiva do autor, e que se encontra clarificada na seguinte afirmação: «A safety audit needs to examine not just crime and victimisation, but their linkages with socio-economic factors and existing services, as well as the wider political and institutional context in which problems occur. The potential benefits of safety audits are increasingly being recognised and their use has become widespread» (retirado da Introdução, p.1). Ou seja, as auditorias revelam-se como um instrumento de análise social abrangente, fortemente contextual, que considera também os factores políticos e institucionais que influenciam esse mesmo contexto. Do outro lado, aqueles que estranharam o termo audit, sobretudo associado ao tema da segurança pública, e que propunham a sua substituição pelo termo diagnostic, por entenderem que a proposta apresentada reflectia bem a (já conhecida) prática do diagnóstico. Ora, em português, auditoria significa o exame cuidadoso, sistemático e independente das actividades desenvolvidas em determinada organização ou sector de actividade, e cujo objectivo é averiguar se elas estão de acordo com as disposições estabelecidas previamente, se foram implementadas com eficácia e se estão em conformidade à consecução dos objectivos. Tratando-se de exame analítico, o termo é empregue, sobretudo, nos sectores da actividade contabilística, financeira e fiscal, remetendo para algo de natureza pericial. Já o termo diagnóstico, bastante mais comum entre nós, relativamente bem assimilado pelas ciências sociais, remete para o conhecimento de algo pela observação dos elementos que o compõem, e articula-se bem com outra gama de conceitos ligados à prescrição de soluções, de remédios, de soluções para os problemas diagnosticados. Admitimos que o facto do termo auditoria estar ainda ligado a uma dimensão normativa, e por isso mesmo auditor ser sinónimo de ouvidor (magistrado especial do quadro de certas repartições públicas), desaconselha a sua utilização no quadro da prática de diagnosis que esta obra sistematiza. Em rigor, os próprios autores usam abundantemente os termos diagnostic e diagnosis quando se referem ao trabalho realizado, levando a encará-los como sinónimos. E não é menos verdade que a ligação do termo diagnóstico à dimensão de observação, clínica, de uma situação ou quadro problemático (eventualmente patológico ou disfuncional) faz de imediato apelar à resolução do problema, à sua erradicação, e sobretudo à sua prevenção. Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais xiii

14 Assim, auditar para avaliar e diagnosticar para intervir com remédios poderia sintetizar o que pareceu ser uma antinomia entre os peritos presentes. De um lado, o conhecimento dos processos instalados e omissos; do outro, a identificação dos problemas. Ainda que divididos, por se entender que auditar e diagnosticar são ambas acções relevantes no processo de conhecimento do estado da segurança dos cidadãos e da sua produção, viemos a optar pelo título Diagnósticos Locais de Segurança, apesar de defendermos que a dimensão avaliativa sobre as práticas não deve ficar ausente. Uma opção que não foi seguida noutras traduções já disponíveis 1, mas que arriscamos considerar menos polémica e mais próxima do que nesta obra se pretende relevar. A publicação do Manual de Diagnósticos Locais de Segurança. Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais, não poderia ser mais oportuna, numa fase do desenvolvimento do sistema de segurança interna Português (alterado pela Lei nº 53/2008, de 29 de Agosto), acompanhada de uma progressiva discussão pública sobre a governança deste sistema e marcada, também, pela abertura a novas formas de gestão e contratualização da segurança dos cidadãos, das quais faz parte uma nova geração de instrumentos de política de segurança, os Contratos Locais de Segurança (CLS) 2. Em Agosto de 2008 foi assinado um acordo entre o Governo e a Associação Nacional de Municípios, acolhendo um modelo de referência para o estabelecimento dos CLS, tendo sido assinados, desde então, 29 contratos (até Julho de ). Antevê-se que as experiências e ensinamentos reunidos neste compêndio poderão ser de extrema actualidade e pertinência para a consolidação e avaliação desses contratos. E atrevemo-nos a pensar que a sua leitura poderá ajudar a tomar uma decisão mais fundamentada pela adesão à contratualização local. Com efeito, a metodologia de diagnóstico local de segurança apresentada e amplamente exemplificada com inúmeras e oportuníssimas alusões a práticas internacionais, põe em evidência a relevância da cooperação multi lateral no domínio da prevenção da segurança à escala das comunidades, tratem-se de grandes urbes ou de pequenos aglomerados humanos. Fica claro para o leitor que o diagnóstico, enquanto prática de análise, preparatório da acção, é um processo interactivo e iterativo, que conduz ao ideal-tipo da comunidade, no sentido que lhe foi atribuído pelo pensamento sociológico clássico (captado nos trabalhos de Ferdinand Tönnies, Émile Durkheim, Georg Simmel, entre muitos outros). É também evidente a incorporação no modelo teórico e nas práticas recomendadas de um conjunto de axiomas que são hoje caros à sociedade portuguesa. Referimo-nos a valores fundamentais no quadro democrático em que vivemos (profissionalismo 4, civismo 5, transparência 6, subsidiariedade 7 ), destacando 1 Na versão em castelhano o título é Auditorías locales de seguridad, e na versão Francesa Guide sur les audits locaux de sécurité. 2 Não será abusivo afirmar-se que o Contrato de Cidade para o Porto, firmado em Novembro de 1996, que constituiu um instrumento (tanto quanto julgamos saber, inédito) de parceria operacional para a prevenção e reforço da segurança urbana nessa cidade, poderá ser entendido como um antepassado não muito distante desta nova geração de instrumentos de política de segurança. Coetâneas desse contrato são as parcerias criadas para desenvolver alguns dos programas de policiamento de proximidade que surgiram na segunda metade da década de 90, destacando-se o Programa Escola Segura, Apoio 65 Idosos em Segurança, Comércio Seguro, Viver a Serra em Segurança, Verão Seguro. 3 Loures, Porto, Viseu, Cuba, Cabeceiras de Basto, Albufeira, Alcoutim, Aljezur, Castro Marim, Faro, Lagoa, Lagos, Loulé, Monchique, Olhão, Portimão, São Brás de Alportel, Silves, Tavira, Vila do Bispo, Vila Real de Santo António, Alandroal, Borba, Estremoz, Évora, Mourão, Redondo, Reguengos de Monsaraz e Portel. 4 O profissionalismo é aqui entendido como a redignificação do exercício da função e do estatuto social dos actores sociais investidos. 5 Entendido como forma de estar em sociedade, pautada pelo respeito do que é diferente, pela religião, cor, sexo, origem ou por qualquer outra forma de diferenciação social. A convivência cívica equivale a expressar, por actos ou opiniões, este respeito pela diferença. Defende-se, assim, uma concepção não passiva do que se considera civismo. Entende-se, até, como necessário contrariar a degradação da convivência cívica, cujos factores se consideram agravados na sociedade portuguesa, sendo necessário desautorizar e combater os fenómenos de intolerância e de agressão do que é diferente. A qualidade da convivência cívica exige, em resumo, o respeito pela lei e o sentido de dever. 6 A transparência é entendida como uma praxis organizacional que favorece o acompanhamento realizado pelos institutos da democracia e pela sociedade civil, da actividade desenvolvida pelas organizações, públicas ou privadas, em prol dos cidadãos e da comunidade em que se integram. 7 O princípio de subsidiariedade é definido no artigo 5.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia e pretende assegurar uma tomada de decisões tão próxima quanto possível do cidadão, mediante a verificação constante de que a acção a empreender a nível comunitário se justifica relativamente às possibilidades oferecidas pelo nível nacional, regional ou local. Concretamente, trata-se de um princípio segundo o qual a União só deve actuar quando a sua acção seja mais eficaz do que uma acção desenvolvida a nível nacional, regional ou local - excepto quando se trate de domínios da sua competência exclusiva. Este princípio está intimamente relacionado com os princípios da proporcionalidade e da necessidade, que supõem que a acção da União não deve exceder aquilo que seja necessário para alcançar os objectivos do Tratado. xiv

15 ainda o da proximidade 8, entendendo-a como acção orientada quer para os problemas concretos das populações 9, quer para a subjectivação que estas fazem desses mesmos problemas. Há que dar expressão à Declaração de Saragoça (ver Anexo D deste Manual) no que se refere à relação indivisível entre segurança urbana e democracia. A disseminação do conceito de proximidade, que podemos entender como um ancoradouro para a contratualização local de segurança foi, nesta última década e meia, sujeito a uma espécie de teste de resistência. Ganhou adeptos e proliferou noutros sub sistemas públicos (claramente na Saúde, na Educação, mas em geral por toda a Administração Pública), enfrentou a crítica fácil da despersonalização baseada na falsa antinomia entre proximidade e eficácia policial, entre o soft e o hard, numa espécie de difamação semântica mas sobreviveu e foi consagrado. A invocação destes axiomas põe em relevo dois aspectos fundamentais e paradoxais da nossa vida colectiva: por um lado, a necessidade de descontinuar as práticas institucionais e funcionais avoengas, auto-centradas, não comunicantes, que perduraram por demasiado tempo entre nós, e das quais vamos, infelizmente, mas sem surpresas, observando algumas reminiscências; por outro lado, uma sociedade favorável à mudança e à inovação, requisitos de uma transformação sustentável. Mas como nada deve ser tomado por definitivo, nem é recomendável uma adesão acrítica à inovação, torna-se imperativo que mantenhamos uma monitorização eficaz sobre o alcance estratégico dos processos que visam concertar respostas públicas, ou público-privadas, aos problemas que afectam, em graus e qualidades diferentes, a tranquilidade e a segurança das populações. Talvez um dos mais relevantes ganhos estratégicos a escrutinar no diagnóstico local de segurança que conduz à formulação de respostas, consista na reconstituição de uma certa ideia de fazer sociedade, isto é, da nossa capacidade de constituir grupos, definidos como unidades de actividades (sociabilidade), da nossa capacidade para estabelecer redes que suportam a transmissão dos interesses, dos gostos, das opiniões dessas unidades de actividades (sociabilidade), e da nossa capacidade de manter a coesão dos grupos e das redes criadas (socialidade). Em rigor, trata-se de uma combinatória solidária (solidariedade) que pode ter um elevado potencial para intervenções reconstitutivas dos tecidos sociais existentes. Não será a panaceia para todas as nossas maleitas, mas poderá ser uma solução colaborativa com grande interesse. Neste sentido, podem identificar-se, entre outros, dois grandes desafios para os quais deveremos estar preparados: O primeiro decorre, como bem chamou a atenção Louise Casey em Engaging Communities in Fighting Crime, publicado em 2008, da necessidade de uma parceria depender da confiança que temos que depositar nas instituições que suportam estes diagnósticos, e sabemos que essa confiança é na sociedade portuguesa contemporânea um factor crítico. O segundo desafio corresponde a saber fazer bem estes processos de produção de conhecimento orientado para a acção, para que a decisão que a precede seja a mais bem fundamentada possível. Eis, pois, a razão de ser do texto que a DGAI entendeu disponibilizar aos leitores, cabendo uma palavra de agradecimento ao FESU pela respectiva autorização. Lisboa, 8 de Julho de Aplicado ao policiamento (policiamento de proximidade), corresponde ao desenvolvimento da actividade policial tão perto quanto possível dos seus destinatários. Trata-se de assegurar a visibilidade das forças de segurança e a sua efectiva acção para combater os factores de insegurança tal como são realmente vividos pelas populações locais. Esta polícia de proximidade diz respeito não apenas à visibilidade das forças de segurança, mas também à sua capacidade de inserção na vida das comunidades, apoiada no conhecimento e no diálogo com os cidadãos e com as entidades que os representam, o que requererá um aumento da qualidade da acção policial para o qual se torna da maior importância a estreita colaboração com os municípios, sempre fortemente interessados em dotar as forças de segurança que operam no seu território de instalações condignas e operacionais. O conceito de polícia de proximidade assume, deste modo, uma dimensão cívica, profissional e política, na assunção de que o reforço da presença e da visibilidade, a qualidade e a exemplaridade da actuação, a melhoria do relacionamento com os cidadãos, uma formação onde os valores cívicos e éticos vão acompanhando o aperfeiçoamento técnico, sublinham a configuração duma nova forma de acção policial. 9 A orientação para os problemas consiste na estruturação das políticas institucionais em função dos problemas que se apresentam aos cidadãos, com ênfase na procura de soluções. O oposto duma política institucional orientada para os problemas é o de uma política institucional orientada para a mera manutenção e justificação das suas próprias características tradicionais, com o objectivo duma simples perpetuação institucional enquanto estruturas organizadas de distribuição de cargos e de poderes estatutários. Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais xv

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17 DOS DIAGNÓSTICOS AOS CONTRATOS LOCAIS DE SEGURANÇA Governo desenvolveu, ao longo da legislatura, um programa de segurança integrada e comunitária que O privilegia o policiamento de proximidade orientado para a protecção de vítimas especialmente indefesas como as crianças, as pessoas idosas e as vítimas de maus tratos e de violência doméstica e para o controlo de fontes de perigo (designadamente, a detecção e apreensão de armas ilegais). Este programa compreende a coordenação e o aprofundamento do policiamento de proximidade (projectando os Planos Integrados de Policiamento de Proximidade e incluindo, entre outros, o Escola Segura, o Idosos em Segurança e o Táxi Seguro) e o desenvolvimento de programas de videovigilância e de geo-referenciação. Constitui vector essencial da nossa política a celebração de parcerias entre o Ministério da Administração Interna e as autarquias. Tais parcerias concretizam-se na celebração de protocolos referentes à construção de esquadras e quartéis para Forças de Segurança e Bombeiros e, sobretudo, nos Contratos Locais de Segurança. Estes contratos correspondem a um acordo para a cooperação na área da prevenção e repressão da criminalidade, visando condutas atentatórias da segurança das populações e da integridade de pessoas e bens. Correspondem, assim, à materialização de um conceito alargado de segurança, que se exprime no policiamento de proximidade, apostando no reforço da presença e da visibilidade policial. No seguimento do Protocolo assinado entre o Ministério da Administração Interna e a Associação Nacional de Municípios Portugueses, a 13 de Agosto de 2008, já foram celebrados 29 Contratos Locais de Segurança com autarquias de 7 distritos: Porto, Lisboa, Évora, Faro, Viseu, Braga e Beja. Os contratos foram subscritos pelos governadores civis destes distritos e pelos presidentes das câmaras municipais do Porto, Loures, Alandroal, Borba, Estremoz, Évora, Mourão, Portel, Redondo, Reguengos de Monsaraz, Albufeira, Alcoutim, Aljezur, Castro Marim, Faro, Lagoa, Lagos, Loulé, Monchique, Olhão, Portimão, São Brás de Alportel, Silves, Tavira, Vila do Bispo, Vila Real de Santo António, Viseu, Cabeceiras de Basto e Cuba. A realização de diagnósticos locais de segurança de que trata esta oportuna publicação da Direcção Geral da Administração Interna, que nos dá conta das normas e práticas internacionais tem como objectivo permitir ao Ministério da Administração Interna, às forças e aos serviços de segurança e às autarquias bem como a outras entidades, públicas e privadas, que possam contribuir para o reforço da segurança, adaptar as suas acções à realidade local. Após a elaboração do Diagnóstico, é formulado um Plano de Acção, com medidas concretas e calendarizadas, para fazer frente aos fenómenos criminais e a todos os desafios que se colocam no âmbito da segurança incluindo a protecção civil e a segurança rodoviária. Lisboa, 7 de Setembro de 2009 Rui Pereira (Ministro da Administração Interna) Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais xvii

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19 Introdução Introdução melhor prevenir que remediar. Este provérbio aplica-se a doenças, acidentes e cau- É sas naturais. E também se aplica ao crime. Na realidade, agir para prevenir a ocorrência de ofensas e agressões é, em termos financeiros, a maneira mais eficaz para criar comunidades mais seguras. Juntamente com o Sistema de Justiça Criminal, tribunais e organismos de execução das penas, deve ser esta a componente chave para dar resposta a estes problemas. A prevenção do crime será mais bem sucedida quanto mais integrar uma estratégia e incluir processos fortemente apoiados por líderes que tenham responsabilidades na segurança da comunidade. Uma visão clara do crime e da vitimização é a base para a construção de actividades que reduzam o crime e aumentem a segurança individual e colectiva. O diagnóstico local de segurança é a ferramenta necessária para adquirir conhecimentos e criar compromissos por parte de um necessário vasto leque de parceiros com o objectivo de atingir resultados significativos ou desejados. Este manual tem como objectivo explicar como utilizar esta ferramenta e incentivar a sua utilização àqueles que têm um papel significativo na prevenção criminal, que desenvolvem e executam acções ou programas que contribuem para a diminuição da criminalidade. Manual de Diagnósticos Locais de Segurança Uma Compilação de Normas e Práticas Internacionais 1

20 Esta ferramenta tem diferentes denominações consoantes os países (perfil criminal, exame ambiental 10, diagnóstico de segurança 11 ), de acordo com o seu perfil criminal e características envolventes, sociais e territoriais. Contudo, o uso do termo diagnóstico local de segurança 12 (DLS) é mais simples e é por isso aplicado neste manual. O DLS deve examinar não só crime e vitimização, mas também as ligações com serviços e factores sócio-económicos, assim como a contextualização político-institucional, na qual os problemas ocorrem. As vantagens dos DLS têm sido alvo de um crescente reconhecimento internacional e a sua utilização é cada vez maior 13. Podendo ser utilizado com escalas espaciais muito diferentes, o objectivo principal deste manual é apoiar o trabalho a nível das aglomerações urbanas (cidades e grandes vilas) 14. Reconhecendo a existência de problemas, contextos, recursos, experiências e níveis de conhecimento que variam de país para país, a necessidade básica de juntar pessoas e informação que possam compreender e ajudar a orientar uma estratégia local é universalmente relevante. É esta necessidade global que será aqui abordada. Recorrendo a estudos de caso em vários países baseados em experiências diferentes, demonstra-se a aplicabilidade do conceito e sua capacidade de adaptação a locais cuja variação demográfica, nível de desenvolvimento e regime de governação se diferenciam significativamente. Este manual foi concebido para um público internacional. Como tal, e dada a sua diversidade, não se podem propor formas de actuação detalhadas para cada país. Por isso, as generalizações sobre as formas mais apropriadas para conseguir os objectivos são inevitáveis. Daí que incentivemos adaptações desta ferramenta aos diferentes contextos nacionais, para que se construam as ferramentas próprias, no sentido de se identificarem fontes de recursos específicas para a implementação dos DLS. No momento da publicação deste manual 15 já existiam intenções, por parte de representantes de outros países, para o fazer, e esperamos que outros países lhe sigam o exemplo. O documento está dividido em três partes. A Parte A é direccionada principalmente aos líderes políticos e legisladores nacionais, bem como aos responsáveis pela prevenção criminal a nível autárquico. Salienta a interligação existente entre estes DLS e os factores sociais, económicos e ambientais, tais como desenvolvimento sustentado, inclusão social e uma efectiva governação urbana. Procura ilustrar-se a importância do DLS na redução do crime e dos factores de risco a ele associados, com a antecipação de acções planeadas e executadas com sucesso. Identificam-se, ainda, as entidades que devem estar envolvidas neste processo, assim como as competências necessárias para realizá-lo. A génese da actividade do DLS, os princípios de boa prática e as Quatro Principais Fases da sua implementação são também desenvolvidas. As Partes B e C são principalmente destinadas aos grupos responsáveis pela supervisão do processo de DLS. A Parte B debruça-se sobre assuntos específicos e relevantes, que devido à sua complexidade, são mais complexos de investigar, sendo por isso mais exigentes, como são os casos das crianças e jovens em risco, do abuso e protecção das mulheres vítimas de violência, do abuso de drogas, do tráfico de seres humanos e da criminalidade relacionada com o comércio ilegal. 10 No original, environmental scan. 11 No original, security diagnosis. 12 No original, audit. Sugere-se a leitura da introdução à edição portuguesa, página xiii. 13 Em Inglaterra e no País de Gales são realizadas periodicamente análises sobre a criminalidade, por cada área de jurisdição. Estes relatórios são exigidos por lei e têm como objectivo fornecer informação no sentido de orientar as estratégias de prevenção criminal. No México é exigido um plano de segurança pública baseado num diagnóstico nacional, regional e municipal. Existem outros exemplos que utilizam esta ferramenta em África, América Latina, Austrália, Ásia e América do Norte. Alguns países europeus pressionam as autarquias para a realização de diagnósticos locais, havendo também situações em que se trata de um requisito para obter verbas governamentais. 14 Por uma questão de simplificação, e procurando interpretar o alcance que os autores quiseram dar a este manual, a versão portuguesa utilizará o termo comunidade para designar as aglomerações humanas às quais este documento se destina, independentemente do seu estatuto político-administrativo. O termo comunidade designará, indiferenciadamente, uma cidade, uma vila, uma freguesia ou uma grande unidade de vizinhança (bairro) para a qual se desenvolva um DLS. Ver ainda a Secção 5.2. deste manual. 15 Na versão original, os autores referem-se a

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