Efeitos do Programa Bolsa Família nas condições de vida de beneficiários em municípios de muito baixo IDH

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1 Efeitos do Programa Bolsa Família nas condições de vida de beneficiários em municípios de muito baixo IDH Lucélia Luiz Pereira Leonor Maria Pacheco Santos Micheli Dantas Soares Flavia Conceição dos Santos Henrique Simone Costa Guadagnin Sandra Maria Chaves dos Santos Resumo Estudou-se o efeito do PBF em beneficiários de cinco municípios com os mais baixos IDH por região, onde foram aplicados questionários e realizados grupos focais com famílias beneficiárias ou não (grupo comparação) e realizadas entrevistas com gestores e informantes chaves. Beneficiárias e representantes do comércio local confirmam que o recurso transferido é utilizado na compra de alimentos, material escolar e merenda, roupas e calçados infantis. No quesito poder decisório houve diferença significativa: 65,7% das beneficiárias declaram assumir responsabilidade administrando o orçamento doméstico contra 42,6% do grupo comparação. As famílias investigadas apresentavam situação crítica de insegurança alimentar (IA), com mais de 20% experimentando IA grave; o problema foi mais freqüente entre famílias beneficiárias (diferença não significativa). A análise dos dados antropométricos das crianças pré-escolares mostrou alta prevalência de retardo de crescimento, evidenciado pelo indicador Altura/Idade (17,6%). O estudo evidenciou a contribuição do PBF para a autonomia das mulheres. Palavras-chave: Programa Bolsa Família / autonomia das mulheres / consumo alimentar / segurança alimentar Projeto financiado com recursos do CNPq, Edital Universal, proc. número /

2 1. Introdução O poder público tem adotado muitos modelos e estratégias para combater a pobreza, fenômeno reconhecido como um problema que impede o desenvolvimento da sociedade de forma mais equitativa. Mudanças positivas ocorreram em relação ao desenho das intervenções estatais de combate à pobreza representando inovações nas políticas sociais brasileiras, introduzindo princípios importantes como a descentralização, a articulação entre os programas e a busca de maior participação dos movimentos sociais. O Brasil possui um elevado grau de concentração de renda e de riqueza, assim, a garantia de uma renda mínima, passou a ser uma estratégia importante para combater a pobreza no país. De acordo com Senna et al. os programas brasileiros de garantia de renda mínima têm como proposta promover a articulação com outras políticas e programas sociais, criando a possibilidade de, em tese, romper com a fragmentação típica das políticas sociais brasileiras e facilitar a adoção de ações intersetoriais (Senna et al. 2007). É neste contexto que se insere o Programa Bolsa Família - PBF, criado em 2003, é, hoje em dia, o maior Programa de transferência de renda do mundo. Criado pela Lei nº , de 9 de janeiro de 2004 (Brasil, 2004a), e regulamentada pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 (Brasil, 2004b), o PBF é resultado da unificação de diversos programas nacionais de transferência de renda, criados entre 2001 e 2003, como o Bolsa Escola (Lei nº de 11 de abril de 2001) (Brasil, 2001a), Bolsa Alimentação (Medida Provisória nº de 6 de setembro de 2001) (Brasil, 2001b), Programa Nacional de Acesso à Alimentação - Cartão Alimentação (Lei nº , de 13 de junho de 2003) (Brasil 2003). O PBF unificou os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda do Governo Federal se configurando em uma estratégia do governo, assumida pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) para o fortalecimento e articulação das políticas voltadas ao enfrentamento da pobreza. O Programa busca emancipar as famílias beneficiárias à medida que associa à transferência do benefício financeiro ao acesso às políticas de educação e saúde por meio de condicionalidades (Silva, 2007). A inovação nos critérios e na gestão do Programa, bem como o volume de recursos públicos investidos torna importante a realização de pesquisas que tenham como foco a análise dos resultados e efeitos das ações na vida dos beneficiários. Além disso, como ainda é recente a implementação do PBF existe uma carência de avaliações e diagnósticos sobre os efeitos do Programa em relação a aspectos como empoderamento das famílias inscritas (sobretudo das mulheres), consciência dos beneficiários a respeito de seus direitos sociais, cumprimento das condicionalidades e efeitos sobre a segurança alimentar das famílias. 2

3 Desta forma, este artigo apresenta os resultados da pesquisa que teve como objetivo verificar os efeitos do PBF na vida das famílias beneficiadas. Está estruturado de forma a contemplar os aspectos sobre destinação de recursos, empoderamento das mulheres beneficiárias, cumprimento de condicionalidades, segurança alimentar e percepções sobre ações complementares para emancipação das famílias. A sistematização das informações visa contribuir com a discussão dos resultados das ações no que toca a redução das desigualdades e aprimoramento das estratégias de combate à pobreza. 2. Metodologia A metodologia empregada na pesquisa é baseada na abordagem tridimensional de estrutura-processo-resultado descrita por diversos autores (Donabediam, 1992; Silva e Formigli, 1994; Contandriopoulos et al, 1997; Hartz et al, 1997, Tanaka e Melo, 2001, Santos e Santos, 2007). Neste artigo, no entanto, será enfocado especificamente os resultados, dimensão que busca verificar o alcance dos objetivos gerais indicados na formulação do programa, assim como outros resultados esperados, como, por exemplo, sobre a segurança alimentar e situação nutricional dos beneficiários. Outro manuscrito desta série aborda os aspectos da gestão e da implementação do PBF nestes municípios. Desta forma, o resultado é representado por mudanças verificadas nas condições de vida dos beneficiários e que possam ser imputadas à intervenção realizada. Abrange também mudanças no comportamento e conhecimento, assim como a satisfação do beneficiário. Amostragem A amostragem da pesquisa foi de caráter intencional: o objeto de estudo foram municípios selecionados entre os que apresentam os mais baixos Índices de Desenvolvimento Humano (IDH), nas cinco regiões brasileiras. De acordo com este critério foram selecionados Manari/PE, Setubinha/MG, Buritinópolis/GO e Ortigueira/PR, que são, de fato, os municípios de menor IDH de suas regiões. Ressalta-se que Manari apresenta o menor IDH do Brasil. No caso da região Norte o acesso ao município de menor IDH - Jordão/AC - mostrou-se impraticável por demandar seis dias de viagem em transporte fluvial ou táxi aéreo; por este motivo foi necessário selecionar um município com acesso terrestre - Guajará/AM 1 - que apresenta um dos menores IDH da região Norte, sendo o segundo mais baixo entre os municípios pesquisados. Vale destacar que, neste trabalho, optou-se por realizar análises gerais sobre os efeitos do 1 À época da realização da pesquisa de campo Guajará estava localizado no Estado do Amazonas, no entanto, a partir de abril de 2008, este município passou a fazer parte do Estado do Acre. 3

4 Programa, não especificando resultados por municípios. Tal opção tem como intuito impossibilitar a identificação dos municípios garantindo tanto o sigilo das informações coletadas como o anonimato dos entrevistados 2. Na seleção das famílias incluídas na pesquisa novamente prevaleceu o critério de privilegiar, de modo intencional, as comunidades de mais baixa renda. A seleção ocorreu por triangulação de informações: informantes chave foram convidados a opinar sobre qual seria a comunidade mais carente no município e quando ocorreu a concordância de pelo menos três indicações, o bairro foi selecionado. Nesta área foram entrevistadas 20 famílias inscritas no PBF e 20 famílias não beneficiadas, em cada um dos municípios. A localização das famílias não beneficiadas (grupo comparação) obedeceu ao critério de vizinhança imediata com as famílias inscritas. O propósito de incluir famílias não beneficiadas foi explorar os possíveis problemas no acesso ao benefício. Este processo resultou em questionários válidos para 99 famílias inscritas no Bolsa Família e 103 não inscritas. Entrevistas com informantes chaves e grupos focais As entrevistas semi-estruturadas, com ajuda de roteiros pré-elaborados, foram realizadas com: (a) gestores e responsáveis diretos pela administração e execução do programa no nível municipal; (b) informantes chave da sociedade civil nos cinco municípios, visando sempre incluir representantes de diferentes segmentos; em particular buscou-se dentificar e entrevistar membros dos conselhos e comissões locais constituídos para garantir o controle social do programa; (c) comerciantes locais, como fonte de informação sobre a destinação dos recursos transferidos (alimentos ou outro destino) e sobre o possível efeito da transferência de recursos no comércio local. Foram realizadas 35 entrevistas nos cinco municípios. Foram realizados dois tipos de grupos focais em cada município selecionado, um com mulheres beneficiárias e outro com não beneficiárias do programa, totalizando dez grupos focais, com o objetivo de revelar diferenças e diversidade de concepções dos dois grupos quanto ao Programa Bolsa Família. A opção dos grupos focais serem compostos apenas por mulheres deveu-se basicamente a dois fatores: 1) preferencialmente são as mulheres que possuem a titularidade do Cartão do PBF, portanto, são as responsáveis pelo benefício; 2) a dinâmica desta técnica de pesquisa recomenda que haja uma homogeneidade na composição 2 Em atenção à Resolução 196/96, o Projeto foi submetido ao Comitê de Ética da Universidade ao qual estava vinculado a pesquisa, tendo sido aprovado em março de

5 dos grupos, desta forma, a presença de homens, neste caso específico, poderia inibir a exposição das mulheres. As demais variáveis como idade, origem étnica, estado civil e religião foram consideradas, neste momento, como fatores que viriam enriquecer o grupo, pela oportunidade da revelação das diferenças. O número de mulheres participantes nos grupos focais realizados variou entre 8 e 12, com exceção do município de Setubinha, onde 15 mulheres beneficiárias participaram do grupo. Estes grupos focais ocorreram nos bairros onde os questionários foram aplicados com o objetivo de facilitar o deslocamento das mulheres. Procurou-se selecionar local acessível, mas que evitasse interferências externas, bem como proporcionasse privacidade e silêncio suficiente para a gravação de fitas. Duas investigadoras ficaram responsáveis pela condução dos trabalhos, uma atuando como moderadora e a outra como assistente. O grupo foi conduzido a partir de um roteiro de tópicos, relacionados às percepções sobre o município investigado bem como o acesso e implementação do PBF. Todas as narrativas e discussões foram gravadas em fita cassete. Além das entrevistas e dos Grupos Focais cada investigador possuía seu caderno de campo para anotação de informações não estruturadas no decorrer do estudo. Questionário familiar A coleta de dados junto às famílias em campo foi conduzida para analisar, sob diferentes aspectos, a relação dos beneficiários com o programa. O questionário para famílias beneficiadas foi elaborado com perguntas abertas e fechadas e serviu para coletar dados sobre: acesso ao benefício respeitando os direitos de cidadania, controle social, cumprimento das condicionalidades, participação em programas estruturantes, empoderamento da mulher, destino do recurso monetário transferido, segurança alimentar das famílias e situação nutricional das crianças. Entre as famílias não inscritas foram coletados dados sobre as razões para o não cadastramento, a transparência e controle social no processo de cadastramento e sobre a segurança alimentar e situação nutricional das crianças. Para avaliar a segurança alimentar foi empregado o instrumento conhecido como Escala de Insegurança Alimentar de Radimer/Cornell (ou Escala da Fome) (Frongillo,1999). A adequação do instrumento e a validação desta metodologia no contexto brasileiro foram realizadas em zonas urbanas e rurais de quatro regiões brasileiras, coordenada por professores da UNICAMP com a participação de diversos pesquisadores, inclusive da coordenadora do projeto (Segall-Correia et al, 2003). 5

6 Avaliação antropométrica Na avaliação antropométrica das crianças menores que cinco anos seguiram-se as recomendações da Organização Mundial da Saúde (WHO 1995). Para aferição do comprimento foi usado infantômetro em madeira com intervalo de 10 a 99 cm e graduações em milímetros, da marca CARCI. Para a medição da estatura foi utilizado o estadiômetro AlturaExata, com intervalo 0 a 2,13 metros e graduação em milímetros. Para obtenção do peso foram utilizadas as balanças eletrônicas Day Home, com capacidade de 150 Kg e intervalos de 100g. Manejo e análise de dados As entrevistas e grupos focais foram gravados e posteriormente transcritos para permitir análise por pesquisadores experientes na metodologia qualitativa. A partir de leituras sucessivas realizou-se a sistematização dos seus conteúdos, a categorização e a análise mais refinada do material obtido (Minayo, 1992). Os questionários foram digitados formando um banco de dados que foi analisado empregando Epi Info Para o cálculo dos índices nutricionais, expressos como desviospadrão (escores Z) da população de referência OMS-2005 foi utilizado o programa WHO Anthro A classificação do estado nutricional das crianças analisadas foi realizada segundo o critério internacional recomendado pela OMS: crianças com valores abaixo de 2 escore-z da população de referência foram consideradas com déficit nutricional. A classificação das famílias segundo a linha de pobreza considerou a renda familiar mensal per capita, a partir da soma de todos os rendimentos informados de seus membros no mês de referência (o mês anterior à realização do trabalho de campo) excluindo o valor do benefício, dividido pelo número de membros. Foram adotados como pontos de corte para definição da situação de pobreza e de extrema pobreza os definido o Decreto n o do Bolsa Família: R$120,00 e R$60,00 per capita respectivamente. 3. Resultados e Discussão Tendo em vista a amostra intencional, era de se prever que os cinco municípios apresentassem características de extrema pobreza e até de isolamento. Alguns sequer possuem transporte intermunicipal regular, sendo necessário recorrer a transporte alternativo uma vez por dia. Mesmo quando o transporte existe, o acesso é precário: em um dos locais, no período de chuvas intensas em 2006, as estradas de terra que levam ao município não permitiram o acesso do ônibus (e da equipe da pesquisa) por cerca de quinze dias. O acesso à internet e ao sinal de celular também não é garantido em todos os municípios. Em um dos 6

7 municípios, carros-pipa abastecem cisternas coletivas nas ruas e cada família tem direito a uma quota de quatro baldes de água por dia. Um dos municípios estudados não contava com comunicação via internet - essencial para a gestão de programas sociais, como os de educação, saúde e transferência de renda - e tampouco com Caixa Automático ou correspondente bancário da Caixa Econômica Federal, sendo necessário recorrer ao município vizinho para suprir estas deficiências. Existia uma rede mínima de saúde e de ensino, muito embora fugisse ao escopo desta pesquisa avaliar a sua resolutividade. Chama atenção o grande número de escolas multi-seriadas. A renda referida pelas famílias beneficiárias indicou uma excelente focalização do Programa, pois apenas uma das famílias estudadas não era elegível pelo critério de renda As 99 famílias beneficiárias e as 103 famílias do grupo comparação apresentavam muita semelhança em relação à maioria dos indicadores analisados, com exceção de renda familiar per capita e densidade domiciliar. No grupo comparação 83,5% das famílias era elegível pelo critério de renda. Os dados da pesquisa evidenciam, também, a desigualdade na oferta de serviços de saneamento. Embora alguns dos municípios apresentassem rede de esgotos, a cobertura entre a população estudada (de bairros de baixa renda), foi praticamente inexistente para esgotamento sanitário Destinação dos recursos A destinação dada aos recursos do Programa Bolsa Família se constituiu em tema fundamental da pesquisa. Os dados sobre a questão foram levantados nas entrevistas e também nos grupos focais com mulheres beneficiárias, sendo aqui exploradas três questões: 1) formas de utilização do recurso monetário recebido e tipos de despesas realizadas; 2) condições de acesso ao crédito local em decorrência do benefício. Em relação à destinação dos recursos do PBF, tanto os representantes do comércio quanto as participantes do grupo focal de beneficiárias afirmam que grande parte do valor repassado às famílias era utilizado na compra de alimentos. Os comerciantes entrevistados ressaltam que na maioria das vezes as famílias compram apenas itens básicos, como, por exemplo, arroz, feijão. As pessoas usam o dinheiro mesmo com alimentação, o básico: arroz, óleo e feijão (comerciante) Primeiro os mantimentos de casa, depois, se sobrar elas compram o caderno do filho, lapiseira, caderno, mais ou menos isso (comerciante) 7

8 Poucos foram os relatos do uso dos recursos para a compra de carne e não foram citadas nas entrevistas a compra de verduras e frutas. As beneficiárias, por sua vez, relatam a compra de material e merenda escolar, roupas e calçados. A maioria das beneficiárias dá ênfase à importância de utilizar o recurso do PBF de modo a suprir as necessidades das crianças da família. Eu compro sapato, roupas pros meninos. Não adianta ninguém aqui falar que compra só comida porque é mentira (Beneficiária, Grupo focal) As entrevistas mostraram que há um entendimento por parte das beneficiárias de que os recursos do PBF devem ser utilizados basicamente para a compra de alimentos, desta forma, as entrevistadas justificavam quando ocorriam gastos com outros itens: Ah, meu filho não precisa só de comer né? Ele precisa de um calçado, uma roupa, então quando dá pra comprar eu compro, mas não deixo faltar a comida né (Beneficiária, Grupo Focal) As entrevistadas compartilham a idéia de que os recursos do PBF são destinados a compra de alimentos e de subsídios para a manutenção das crianças na escola, e somente excepcionalmente devem ser utilizados para outros fins. Ressaltam a importância da titularidade do cartão do PBF pertencer à mulher, justificando o maior conhecimento pelas mães das necessidades dos filhos. Houve apenas um relato de beneficiária cuja renda foi utilizada para investimento e não para a compra de bens básicos. Percebeu-se, no entanto, o desconforto da informante uma vez que as demais participantes haviam ressaltado a necessidade do gasto imediato do benefício com os filhos. Os resultados revelam que as Secretarias de Assistência Social e as demais Secretarias gestoras do Programa também têm interesse na destinação dos recursos do PBF. Ao abordarem a questão os informantes chave oscilam entre um discurso de autonomia dos beneficiários para o gasto dos recursos e de uma obrigação do gasto do PBF com alimentação. Geralmente elas gastam mais com alimentação, mas tem umas que faz extravagâncias e compram até roupas (Gestor da Saúde) Noto aqui na escola que as crianças que recebem, eles tem um dinheirinho para comprar merenda, sempre está tendo um caderno. Parece que os pais tão investindo mesmo (Gestor da Educação) Sempre que a família chega, a gente procura saber como está sendo gasto o recurso e o que elas tem nos falado é que gastam com alimentação (...) a forma que se procura saber é mais informal (Gestor da Assistência Social) 8

9 Os resultados da pesquisa mostraram que a opinião dos entrevistados sobre as formas de utilização dos recursos estão estreitamente relacionadas à percepção que possuem sobre o benefício de transferência de renda, ora como um direito, ora como um benefício assistencialista que promove a acomodação dos beneficiários. Em relação às condições de acesso ao crédito local em decorrência do recebimento do PBF, a análise dos dados mostrou que os comerciantes consideram os recursos do Programa como fundamental para a movimentação do comércio e crescimento da economia dos municípios. Nas entrevistas, o universo de representantes do comércio ressaltou o aumento da renda após o Programa, como ilustrado: Nós também dependemos do programa, pois movimenta o município. Fora de época de recebimento, a venda é mais parada. Caso acabasse o programa prejudicaria o comércio (comerciante) Depois que iniciou o PBF, mudou bastante. Ajudou muito o comércio, na época do recebimento do dinheiro, o movimento aumenta muito. Se deixasse de existir o PBF, o comércio perderia muito, uns 40% (comerciante) Um dos comerciantes entrevistados ressaltou não só o aumento das vendas, mas também a prática do auxílio fornecido às beneficiárias no momento da compra. Percebesse pela fala que alguns comerciantes compartilham com os beneficiários da necessidade do gasto do benéfico com alimentação: A gente até auxilia na compra dos alimentos, que não são de primeira linha, mas são mais baratos. O programa melhorou a situação da fome, não consegue suprir tudo, ajuda mais na alimentação (comerciante) Apesar de todos os comerciantes reconhecerem o aumento das vendas após a existência do PBF, não foi freqüente atribuir tal incremento à facilidade da compra a prazo ou a existência de tratamento diferenciado às famílias beneficiárias em contraposição às não beneficiárias. O universo de comerciantes ressaltaram a não distinção entre clientes beneficiários e não beneficiários. Vale destacar, no entanto, que a maioria das beneficiárias participantes dos grupos focais apontaram o acesso ao crédito local como uma das principais mudanças que afetaram suas vidas após o ingresso no PBF, como ilustrado abaixo: Ah, muda muita coisa na vida, quem recebe o programa pode comprar fiado (Beneficiária, grupo focal) Na minha casa provocou uma mudança que eu não tinha a liberdade de comprar fiado, de chegar uma loja e pediu uma roupa meu filho e não ter com o que pagar, hoje eu posso (Beneficiária, grupo focal) 9

10 Muitos foram os relatos de beneficiárias contrapondo as falas dos comerciantes. Algumas compararam a relação com o comércio antes e depois do benefício, afirmando que diferentemente do que os comerciantes declaram, o benefício amplia a possibilidade de comprar a crédito uma vez que haveria um recurso constante que leva os comerciantes a depositar confiança e estabelecer uma relação diferenciada para beneficiárias Empoderamento da mulher e redução das desigualdades de gênero Os dados obtidos no domicílio revelaram que em 87,8% dos casos investigados as mulheres eram titulares do PBF. Uma questão que perpassa toda a pesquisa é a representação das mulheres como mães, esposas e responsáveis pela organização do ambiente doméstico. Tais representações contribuem para as explicações fornecidas tanto pelas mulheres quanto por representantes governamentais e da sociedade civil para o fato da titularidade do benefício preferencialmente ser das mulheres. Indagadas sobre as razões pelas quais as mulheres devem receber o beneficio, as participantes dos grupos focais enfatizaram: Se desse o dinheiro para o homem, ele toma tudo em cachaça e quando chega em casa a esposa fica sem dar de comer para os filhos... a mulher é mais cuidadosa, sabe o que precisa dentro de casa (Beneficiária, Grupo Focal) Certos homens não pensam nem nos filhos. A mulher é mais sentimental, ela tira da boca para dar o filho (Não Beneficiária, Grupo Focal) Outros entrevistados nesta pesquisa corroboraram também as falas das beneficiárias e não beneficiárias sobre a melhor utilização dos recursos pelas mulheres: A mãe tem mais jeitinho da economia, de saber onde vai gastar (Representante da sociedade civil) Não tenho nada contra a mulher receber. As mães se preocupam mais com a vida da casa, dos filhos do que os homens (Representante governo local) Observou-se que os entrevistados demonstraram uma tendência a associar o recebimento do benefício pela mulher à sua responsabilidade pelo atendimento das necessidades dos filhos. Essa visão, nesta pesquisa, foi compartilhada também pelas próprias mulheres beneficiárias. Ressaltou-se, portanto, uma tendência de representar como sinônimos as palavras mulher e mãe e uma crença em torno da maternidade como critério determinante de acesso ao benefício. Pode-se atribuir tal fato ao modelo de socialização tradicional onde é enfatizado o papel das mulheres como reprodutoras e responsáveis pelo lar. O papel de cuidadora, não só dos filhos, mas também do esposo e outros entes pertencentes à família são reforçados nesta socialização. 10

11 De acordo com a autora Lourdes Bandeira, historicamente tem sido associadas às mulheres características que enfatizam o sexo biológico como definidor de atributos psicológicos e sociais, restringindo a função da mulher ao desempenho de papéis ligados a procriação e maternidade, tendo com isso suas atividades assentadas na esfera familiar (Bandeira, 1999). Além disso, outro ponto importante a ser enfatizado, diz respeito à nãoparticipação do homem nas questões domésticas. Tradicionalmente, no processo de socialização, os homens são estimulados a manterem-se alheios a tais questões. Os resultados deste estudo agregam mais elementos à discussão acima, ao revelarem que o cumprimento das condicionalidades previstas pelo PBF é tido pelos entrevistados, beneficiárias e gestores, como responsabilidade das mulheres, de tal forma que os gestores das áreas de educação e saúde quando se referiram às obrigações do acompanhamento das condicionalidades citavam majoritariamente às mães. Por isso, as questões que envolvem educação, saúde e outras ligadas aos cuidados dos filhos envolvem predominantemente as mulheres. Contudo, surgiu nas entrevistas um segundo motivo para as mulheres serem responsáveis pelo recebimento do benefício. De acordo com alguns entrevistados, o fato das mulheres receberem, por um lado, impede que o recurso seja gasto de forma inadequada, e por outro lado, que os homens não se acomodem: O pai deve estar livre e não amarrado num programa do governo para sobrevivência eterna. Grande parte dos pais acomoda e não trabalha de jeito nenhum. Uma parte desse recurso, eu sei que é para um bocadinho de cachaça. Não tem como controlar. É por isso que nos cadastros só aceita o responsável legal, só mulher, para minimizar essas questões (Representante Governo Local) Esse não foi um resultado isolado na pesquisa. Nos grupos focais, principalmente de não beneficiárias, houve consenso de que o recebimento dos recursos do PBF pelo homem poderia comprometer o direcionamento do benefício para as necessidades do lar e dos filhos. Nesse sentido, foi freqüentemente apontado o provável gasto do benefício com jogos e compra de bebidas alcoólicas. A fala acima ressalta também uma questão que apareceu repetidas vezes nas entrevistas com representantes do governo local e gestores, principalmente da área de educação, qual seja, o Programa Bolsa Família como incentivo à acomodação e a não procura por trabalho. Nestes casos as falas não reconheciam a importância do PBF como uma ação de transferência de renda, sendo encarado quase sempre como uma ajuda e não como um direito. 11

12 Analisando mais especificamente os impactos da transferência de renda na autonomia decisória das mulheres após o recebimento do benefício, ao ser utilizada a variável sexo do chefe de família percebe-se que 62,6% das beneficiárias e 62,1% das não beneficiárias apontam que a chefia do domicílio é exercida pelo companheiro. Desta forma, não há uma diferença percentual significativa em relação a beneficiárias e não beneficiárias no que tange a chefia dos domicílios. Tal resultado não permite inferir que o PBF não provocou mudanças em relação a atribuição de chefes, uma vez que não se dispõe dos dados dessas famílias anteriores ao recebimento do benefício para realizar uma comparação. Ao analisarmos os resultados apresentados na Tabela 1, verifica-se que o quesito responsabilidade pela administração do dinheiro no domicílio mostra uma diferença significativa uma vez que 65,7% das beneficiárias contra 42,6% das não beneficiárias administram os recursos (p=0,022). Esse dado evidencia um impacto significativo do PBF uma vez que a gestão do benefício torna possível o aumento da autonomia das mulheres no domicílio, podendo tomar decisões sobre as formas de gastos dos recursos. Nos grupos, surgiram diversos depoimentos reforçando a importância do acesso ao benefício: Quando não recebia do programa quem decidia era meu marido, agora com esse dinheiro, sou eu ou então nós dois que decide (Beneficiaria, Grupo focal) Eu me sinto mais a vontade porque é meu. Não tem que estar pedindo para o marido:esse é para isso, esse eu compro aquilo, esse é para o caderno, comida. Não tenho que dar satisfação a ninguém (Beneficiaria, Grupo focal) Quanto à responsabilidade pela compra dos alimentos para o domicílio não há diferença entre beneficiárias (45,5%) e não beneficiárias (42,7%). Reitera-se novamente aqui o papel atribuído às mulheres pela gestão dos afazeres domésticos, sendo ressaltado nas entrevistas que a compra de alimentos é apenas a extensão dessa obrigação. Em relação ao quesito definição sobre a escolha da compra do alimento, também não há diferença substancial. Essa diferença aumenta, no entanto, se juntarmos as opções entrevistada/ mãe com os dois, mostrando que as mulheres beneficiárias têm um poder maior de decisão sobre a compra de alimentos (87,9%) do que as não beneficiárias (77,5%). O estudo indicou que houve um empoderamento das mulheres e um aumento do poder e decisão e negociação no âmbito doméstico. No entanto, perguntadas sobre a possível existência de conflitos com os companheiros após acesso ao PBF, a maioria das beneficiárias ressaltaram que o PBF não causa conflitos no domicílio. Atribuem tal realidade ao fato de que todos os membros da família, inclusive o companheiro, se beneficia dos recursos do Programa, uma vez que compram basicamente alimentos. 12

13 Para além dos impactos causados pelo programa no âmbito doméstico, muitas beneficiárias ressaltaram a sua maior visibilidade na sociedade e poder de decisão fora do domicílio. O fato de possuírem o cartão, a dinâmica de deslocamento para o recebimento do PBF e a negociação com comerciantes locais para a abertura de créditos foram apontadas pelas beneficiárias como mudanças ocorridas após ingresso no PBF. Na minha casa provocou uma mudança que eu não tinha liberdade de comprar fiado, de chegar a uma loja e pedir uma roupa para meu filho e não ter com que pagar, hoje eu posso, tenho condições de comprar fiado (Beneficiária, Grupo focal) Tabela 1 - Compartilhamento de responsabilidades nas famílias beneficiárias e não beneficiárias do Programa Bolsa Família, municípios de baixo IDH, Brasil Famílias Famílias Variáveis Beneficiárias Não beneficiárias N % N % Responsável pela administração do dinheiro no domicílio a Entrevistada / mãe da família 65 65, ,6 Marido 19 19, ,2 Os dois 9 9, ,7 Outro 6 6,0 7 11,5 Sem informação 6 10,9 8 24,2 Responsável pela compra de alimentos b Entrevistada / mãe da família 45 45, ,7 Marido 27 27, ,1 Os dois 19 19, ,6 Outro 8 8, ,6 Definição sobre escolha da compra do alimento c Entrevistada / mãe da família 71 71, ,7 Os dois 16 16, ,8 Marido 8 8, ,7 Outro 4 4,0 9 8,8 a Qui 2 =7,59 p=0,022 b Qui 2 =1,19 p=0,552 NS c Qui 2 =2,66 p=0,264 NS O aumento do poder de compra das mulheres é visível e é apontado por elas como a maior mudança ocorrida após recebimento do Programa, não só porque possibilita a compra de gêneros alimentícios e material escolar, mas, sobretudo, porque permite que exerçam a cidadania e experimentem o exercício de negociação com o parceiro no domicílio. Apesar de verificar tais impactos, não se pode afirmar que tem havido uma redução das desigualdades de gênero e dos padrões tradicionais de distribuição de papéis entre mulheres e homens no âmbito doméstico. Exemplo disso é o fato da maioria dos domicílios serem chefiados por homens, mesmo em famílias cuja renda é apenas o PBF, cuja titularidade pertence às mulheres. 13

14 3.3 Percepção sobre as condicionalidades Quando questionadas sobre as condicionalidades do programa Bolsa Família, apenas a metade (52%) das famílias beneficiárias respondeu afirmativamente, demonstrando grande desconhecimento sobre esta norma básica do programa (Tabela 2). As famílias que afirmaram conhecer o Programa, no geral, fizeram uma avaliação positiva sobre a existência das condicionalidades, somente 3,8% achavam que era ruim cumprir tais exigências. Vale destacar que nos grupos focais houve uma avaliação menos positiva por parte das beneficiárias, uma vez que várias participantes questionaram a obrigatoriedade do cumprimento das condicionalidades, reforçando a polêmica discutida por Monnerat et al. De acordo com as autoras, a exigência de contrapartidas não é um consenso, portanto, desperta bastante polêmica. Afirmam que a controvérsia aparece, por um lado, no reconhecimento de que as condicionalidades do programa tem um potencial de pressionar a demanda sobre os serviços de educação e saúde (...), por outro lado, se traduz na idéia de que à medida que o direito social é condicionado ao cumprimento de obrigatoriedades, podem ser ameaçados os princípios de cidadania (Monnerat et al. 2007). No geral, tanto beneficiárias quanto não beneficiárias, parece ter uma maior aceitação sobre a exigência de freqüência escolar, afirmando a importância da escolaridade na vida dos filhos. A freqüência aos serviços de saúde foi menos citada pelos entrevistados e também pelas participantes dos grupos focais. Tabela 2 - Distribuição segundo cumprimento de condicionalidades entre as famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, municípios de baixo IDH, Brasil Variáveis Beneficiárias N % Família sabe que existe condicionalidades no Programa Sim 52 52,5 Não 44 44,4 Não informou 3 3,0 Avaliação da família sobre as condicionalidades do Programa Boa 46 88,5 Ruim 2 3,8 Não informou 4 7,7 Quanto ao acesso das famílias beneficiárias e do grupo comparação aos serviços de saúde observa-se na Tabela 3 que o primeiro grupo declara maior freqüência, porém a diferença não foi significativa (Qui2= 2,76 p= 0,095). O pequeno número de gestantes na amostra impossibilita a análise neste grupo. 14

15 Tabela 3 - Distribuição segundo acesso ao serviço de saúde de famílias beneficiárias e não beneficiárias do Programa Bolsa Família, municípios de baixo IDH, Brasil 2006 Variáveis Beneficiárias Não beneficiárias % % Freqüenta Posto de Saúde Sim 92,9 84,5 Não 7,1 15,5 Membro da família que mais freqüenta posto Criança 42,9 34,1 Idoso 2,2 16,5 Mãe 41,7 35,3 Outros 13,2 14,1 Freqüência ao posto de saúde Semanal 9,9 9,4 Quinzenal 9,9 5,9 Mensal 39,6 37,6 Esporadicamente 31,9 32,9 Outro 8,7 14,1 Tipo de serviço que utiliza Serviço de pesagem 80,8 62,1 Serviço de vacinação 84,3 93,1 Outro tipo de serviço 79,3 87,2 Dificuldade para atendimento no posto de saúde Sim 41,3 37,2 Não 53,3 53,5 As vezes 5,4 9,3 Gestante realiza pré-natal Sim 55,6 83,3 Não 44,4 16,7 Recebe visita do Agente Comunitário de Saúde Sim 87,9 82,4 Não 12,1 17,6 Freqüência de visita do Agente Comunitário de Saúde Semanal 23,0 28,6 Quinzenal 5,7 4,8 Mensal 51,7 44,0 Esporadicamente 19,5 19,0 Outro 3,6 Criança medida e pesada mensalmente Sim 72,7 68,8 Não 27,3 31,2 Cartão da Criança tem acompanhamento de peso Sim 43,6 27,3 Não 40,0 45,5 Não tem cartão 5,5 3,0 Não foi verificado 10,9 24,2 15

16 3.4 Segurança alimentar das famílias e situação nutricional das crianças menores de cinco anos Considerando a aplicação da escala de insegurança alimentar, observa-se que, de um modo geral, as famílias investigadas apresentam uma situação crítica de insegurança alimentar, com mais de 50% experimentando uma situação de IA moderada e grave, sendo o maior percentual entre as famílias beneficiárias (Tabela 4). Destaca-se que a gravidade da situação de insegurança alimentar foi mais alta entre as famílias beneficiárias (29,3%), ao passo que a condição de segurança alimentar foi maior entre as não beneficiárias. Esta diferença, contudo, não foi estatisticamente significativa. Tabela 4 Percentual de famílias beneficiarias e não beneficiárias do Programa Bolsa Família, segundo a situação de segurança alimentar, municípios de baixo IDH, Brasil Variáveis Beneficiárias a Não beneficiárias a N % N % Segurança Alimentar 14 14, ,4 Insegurança Alimentar Leve - IA Leve 28 28, ,1 Insegurança Alimentar Moderada - IA Moderada 28 28, ,1 Insegurança Alimentar Grave - IA Grave 29 29, ,4 Total , ,0 a Qui 2 =2,82 p=0,420 NS Buscando analisar se o recebimento do PBF repercutiu positivamente na quantidade de refeições que a família realizava, proporcionado o seu aumento, as famílias foram questionadas sobre alteração no número de refeições nos últimos seis meses (Tabela 5). Neste quesito, observou-se que o relato de aumento do número de refeições foi maior entre as famílias beneficiárias, embora o maior percentual nos dois grupos referiu-se a não alteração na quantidade de refeições diárias realizadas pelas famílias. A diferença não foi significativa. Importa destacar que esta resposta depende, em grande medida, do tempo de inscrição das famílias no Programa, ou seja, o efeito seria mais positivo para as famílias que passaram a ser beneficiárias nos últimos seis meses, enquanto que as famílias que já são beneficiárias há um longo tempo, tendem a não mais perceber diferenças. Nesse sentido, vale destacar que apenas 33% das famílias beneficiárias foram inscritas nos últimos seis meses, percentual que se aproxima daquele que revela aumento no número de refeições neste período. 16

17 Tabela 5 Percentual de famílias beneficiarias e não beneficiárias do Programa Bolsa Família, segundo percepção sobre aumento do número de refeições nos últimos 6 meses, municípios de baixo IDH, Brasil Variáveis Beneficiárias Não beneficiárias N % N % Aumentou número de refeições 25 26, ,4 Diminui número de refeições 6 6,4 9 8,7 Não alterou número de refeições 63 67, ,9 Total , ,0 a Qui 2 =1,27 p=0,529 NS A análise dos dados antropométricos das 75 crianças pesquisadas está apresentada na Tabela 6. Nota-se a alta prevalência, sobretudo de retardo de crescimento, evidenciado pelo indicador Altura/Idade (17,6%). O pequeno número de crianças avaliadas não permitiu uma análise comparativa entre os dois grupos. Tabela 6 Percentual de crianças de zero a seis anos com déficits nutricionais, municípios de baixo IDH, Brasil Indicador N % < -3SD [IC 95% ] % < -2SD [IC 95% ] Altura/Idade (%) 74 4,1 [0,0-9,2] 17,6 [8,2-26,9] Peso/Idade (%) 74 2,7 [0,0-7,1] 6,8 [0,4-13,2] Peso/Altura (%) 75 0 [0,0-0,7] 2,7 [0,0-7,0] 3.5 Percepção sobre ações complementares para emancipação dos beneficiários A maioria dos entrevistados citou a necessidade de ações complementares à transferência de renda, inclusive na área de capacitação para o mercado de trabalho, conforme relato descrito abaixo: No momento tem essa ajuda financeira para eles. Eles não têm condição de mercado de trabalho, atividade para eles aprenderem... aí não tem jeito... (Representante da Sociedade Civil) No que diz respeito à opinião dos beneficiários sobre o Programa e as possibilidades de ações de geração de renda, vários relatos apontaram a dificuldade de emprego nos municípios, 17

18 e face a esta situação, o Programa garantia a renda para sobrevivência, embora desejassem uma inserção no mercado de trabalho local. Portanto, o emprego seria a única possibilidade para não dependência da transferência de renda. Tal como pode ser observado no seguinte relato: Acho que a pessoa tendo um emprego, ela deixa de ser pobre e sobe um degrauzinho... Ter um lazer melhor, uma casinha melhor (Beneficiaria, Grupo focal) Por outro lado, alguns relatos também indicam que o Programa tem permitido ampliar as possibilidades de um futuro melhor para as crianças, uma vez que com a transferência de renda oportuniza a permanência da criança na escola. O relato de beneficiárias revelam que, em certa medida, o benefício tem efeito a longo prazo. Reforça esta percepção, relatos num grupo focal, no qual as beneficiárias afirmaram que o benefício deveria permanecer até a maioridade das crianças....se acabasse, não ia ter nenhum que estudasse (Beneficiária) Ia ficar difícil, até para os filhos estudarem ; (Beneficiária) Pelo menos até quando os meninos estivessem maiores... Maior de idade... Até para ajudar, ter um emprego pelo menos para manter a ele. Até que as crianças tivessem formadas, que tivessem o serviço deles,. Se manter... (Beneficiaria) A opinião sobre o Programa não é uniforme entre os gestores locais, existem aqueles que acreditam tratar-se de um programa assistencialista, que leva os beneficiários a acomodação. Outros gestores o julgam necessário face às adversidades do contexto local. Ou seja, atende, ainda que em parte, as necessidades básicas das famílias beneficiárias. E há ainda aqueles que acreditam que o programa é necessário, no entanto remetem à necessidade de ações estruturantes, ou de desenvolvimento de políticas que se configurem como porta de saída do programa. 4. Considerações Finais Políticas sociais voltadas à redução da pobreza e da fome são instrumentos eficazes na ação de reduzir as desigualdades sociais e de promover um país mais equitativo, além de garantir o direito à alimentação. No caso do Programa Bolsa Família, além da alimentação, o Programa objetiva também garantir o acesso das famílias beneficiárias a educação e saúde. Dessa forma, torna-se um Programa estratégico para promover a interrupção no ciclo intergeracional da pobreza. Em nome disso, os achados da pesquisa, ora apresentados, são importantes para o aperfeiçoamento, bem como para a análise das ações governamentais. 18

19 Assim, vale destacar alguns dados encontrados sobre os efeitos e dimensões do Programa no que diz respeito às famílias beneficiárias: houve aumento no poder de compra e os recursos monetários recebidos destinam-se basicamente à compra de alimentos para a família. Observou-se que grande parte das entrevistadas associou a posse feminina do cartão à responsabilidade das mulheres em atender as necessidades dos filhos. Os comerciantes apontaram aumento nos lucros após o PBF e destacaram a importância do PBF para o comércio local e para a economia do município. O estudo mostra um aumento do acesso das mulheres ao crédito local em decorrência do benefício, tendo, portanto, uma maior visibilidade como consumidoras. Tanto as mulheres beneficiárias como as não beneficiárias consideram a possibilidade de comprar a prazo, a posse do cartão e a negociação com o comércio como as principais vantagens do Programa. Houve uma diferença significativamente maior de beneficiarias que tinham a responsabilidade pela administração dos recursos familiares. Esse resultado demonstra um aumento na autonomia das mulheres no domicílio, uma vez que passam a ter maior oportunidade de decidir como os recursos serão gastos, ou seja, ocorre uma maior participação das mulheres nos processos de tomada de decisão no âmbito familiar. Ações complementares foram vistas como importantes por gestores, representantes da sociedade civil e pelas beneficiárias entrevistadas. Verificou-se que apesar do discurso dos gestores apontarem a necessidade e importância dessas ações, concretamente, os municípios não destacaram iniciativas associadas ao PBF com enfoque na geração de emprego e renda. O caminho percorrido pela investigação mostra, por um lado, que o Programa tem gerado efeitos positivos na vida dos beneficiários, contudo, verificou-se que a execução do Programa enfrenta o desafio de formular e implementar políticas sociais sustentáveis. Responder a esse desafio significa promover políticas de combate à pobreza, fortalecer a rede de proteção social e contribuir para a possibilidade de emancipação sustentada das famílias beneficiárias. 19

20 Referências Bibliográficas BANDEIRA, Lourdes. Relações de Gênero, Corpo e Sexualidade. In: Galvão, L.; Díaz, J., (Orgs.) Saúde Sexual e Reprodutiva no Brasil: Dilemas e Desafios. São Paulo: Hucitec, BRASIL. Lei No , de 11 de abril de Cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação - "Bolsa Escola", e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 12 abr. 2001a.. Medida Provisória No , de 10 de agosto de Cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Saúde: Bolsa-Alimentação. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 13 ago. 2001b.. Lei nº de 13 de junho de Cria o Programa Nacional de Acesso à Alimentação - "Cartão Alimentação". Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 16 Jun Lei No , de 9 de janeiro de Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 12 jan. 2004a.. Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de Regulamenta a Lei n o , de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família, e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 20 set. 2004b. CONTANDRIOPOULOS, A-P.; CHAMPAGNE, F.; DENIS, J.F.; PINEAULT, R. A avaliação na área da saúde: conceitos e métodos. In: Hartz, Z.M.A (Org) Avaliação em Saúde. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, DONABEDIAM, A. The role of outcomes in quality assessment and assurance. Quality Review Bull, v. 18, n 11, p , FRONGILLO, E.A. Validation of measures of food insecurity and hunger. J Nutr 129(2S Suppl): 596S-509S, HARTZ, Z.M.A.; CHAMPAGNE, F.; CONTANDRIOPOULOS, A.P.; LEAL, M. C. Avaliação do Programa Materno-Infantil. In: Hartz, Z.M.A (org) Avaliação em Saúde. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, MINAYO M.C. S. O Desafio do Conhecimento; Pesquisa Qualitativa em Saúde. São Paulo: Hucitec/ Rio de Janeiro: Abrasco, MONNERAT, G. L. et al. Do direito incondicional à condicionalidade do direito: as contrapartidas do Programa Bolsa Família et al. Ciência & Saúde Coletiva, 12(6): , SANTOS, S.M.C., SANTOS, L.M.P. Avaliação de políticas públicas de segurança alimentar e combate à fome no período de : 1-Abordagem metodológica. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, 23(5): , SEGALL-CORREIA, A.M. et al. (In)segurança alimentar no Brasil. Acompanhamento e avaliação da segurança alimentar de famílias brasileiras: validação de metodologia e de instrumento de coleta de informação. Relatório técnico. Campinas: Unicamp, Disponível em: SENNA, M. C. M. et al. Programa Bolsa Família: nova institucionalidade no campo da política social brasileira? Rev. Katál. Florianópolis v. 10 n. 1 p jan./jun SILVA, L.M.V., FORMIGLI V.L. A Avaliação em Saúde: Limites e Perspectiva. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, 10 (1):80-91, SILVA, M. O. S. O Bolsa Família: problematizando questões centrais na política de transferência de renda no Brasil Ciência & Saúde Coletiva, 12(6): , TANAKA, O. Y., MELO, C. Avaliação de Programas de Saúde do Adolescente: Um modo de fazer. São Paulo: Edusp, WORLD HEALTH ORGANIZATION. Physical status: the use and interpretation of anthropometry. WHO Technical Report Series, 854.Geneva: WHO;