RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS PREVIDENCIÁRIOS: INDISPONIBILIDADE DE BENS DO SUJEITO PASSIVO.

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1 ESTUDO RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS PREVIDENCIÁRIOS: INDISPONIBILIDADE DE BENS DO SUJEITO PASSIVO. Verônica Rocha Consultora Legislativa da Área XXI Previdência e Direito Previdenciário ESTUDO NOVEMBRO/2003 Câmara dos Deputados Praça 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Térreo Brasília - DF

2 2007 Câmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poderá ser reproduzido ou transmitido na íntegra, desde que citadas a autora e a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. São vedadas a venda, a reprodução parcial e a tradução, sem autorização prévia por escrito da Câmara dos Deputados. Este trabalho é de inteira responsabilidade de sua autora, não representando necessariamente a opinião da Câmara dos Deputados. 2

3 RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS PREVIDENCIÁRIOS: INDISPONIBILIDADE DE BENS DO SUJEITO PASSIVO. Verônica Rocha Punir os devedores da Previdência Social com a penhora de seus bens, sempre que a constituição do débito superar seis meses, mostra-se uma proposta inócua face às regras legais vigentes de sua cobrança na esfera administrativa e com o processo de cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, objeto de legislação específica. Na fase administrativa, o crédito da Seguridade Social é constituído por meio de notificação de débito, auto de infração ou confissão de valores devidos pelo contribuinte. Constatado o não recolhimento das contribuições, a fiscalização lavrará a notificação de débito. Recebida a notificação, o contribuinte tem o prazo de quinze dias para efetuar o pagamento do débito ou apresentar defesa. Findo esse prazo, será declarada a revelia e considerado procedente o lançamento, permanecendo o processo no órgão jurisdicionante, por trinta dias, para cobrança amigável. Após esse prazo, o crédito será inscrito na Dívida Ativa. Quando da notificação de débito e até a inscrição na Dívida Ativa, a fiscalização poderá proceder ao arrolamento de bens e direitos do sujeito passivo. Tal providência ocorrerá quando o somatório dos débitos do sujeito passivo, cuja exigibilidade não esteja suspensa, superar quinhentos mil reais e representar mais de trinta por cento de seu patrimônio conhecido, segundo ato normativo do INSS. O objetivo dessa medida, no decorrer da auditoria fiscal, é evitar a dissipação do patrimônio do sujeito passivo ou outro ato que possa frustrar a execução fiscal, além de agilizar os mecanismos legais existentes para o ajuizamento de medida cautelar fiscal. Esse arrolamento de bens e direitos evidencia, portanto, a situação do patrimônio do sujeito passivo, do lançamento do crédito até a inscrição de débito em dívida ativa, identificando os bens e direitos suficientes para a garantia da dívida. Se apresentada defesa, o processo será submetido à autoridade competente, que decidirá sobre a procedência ou não do lançamento, cabendo recurso, por parte do contribuinte, ao Conselho de Recursos da Previdência Social, composto de duas instâncias: Juntas de Recursos e Câmaras de Julgamento. O recurso de crédito previdenciário somente terá seguimento, se o recorrente pessoa jurídica instruí-lo com prova de depósito em favor do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, de valor igual a trinta por cento da exigência fiscal 3

4 definida na decisão. Se a decisão for contrária ao sujeito passivo, o depósito será convertido em pagamento, mediante dedução do valor da exigência; se a decisão for-lhe favorável, o depósito ser-lhe-á devolvido. A medida cautelar fiscal é um procedimento preventivo requerido pela Procuradoria do INSS em juízo, com base em relatório da fiscalização daquele órgão que constatar, com fundamentos, a possibilidade de o sujeito passivo, antes da propositura ou do julgamento da execução fiscal, ficar em estado patrimonial e financeiro que não possa saldar o débito relativo ao não pagamento das contribuições devidas à Previdência Social e das arrecadadas pelo INSS para outras entidades ou outros fundos, na forma de lei específica. Decretada essa medida, os bens do requerido ficam indisponíveis de imediato. Se concedida em procedimento preparatório, a execução judicial da dívida deve ser proposta no prazo de sessenta dias da data em que não houver mais possibilidade de recursos na esfera administrativa. Na execução judicial da dívida ativa da União será facultado ao exeqüente indicar bens à penhora, efetivada concomitantemente com a citação inicial do devedor. Os bens penhorados ficam desde logo indisponíveis. O despacho do juiz que deferir a inicial importa em ordem para, entre outros, penhora, se não for paga a dívida, nem garantida a execução, por meio de depósito ou fiança, no prazo de cinco dias. Os débitos previdenciários em questão são regidos pela legislação abaixo arrolada, dos quais destacamos algumas disposições. LEI Nº 6.830, DE 22 DE SETEMBRO DE 1980 Cobrança Judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública Art. 7º - O despacho do Juiz que deferir a inicial importa em ordem para:... II - penhora, se não for paga a dívida, nem garantida a execução, por meio de depósito ou fiança;... V avaliação dos bens penhorados ou arrestados. Art. 8º - O executado será citado para, no prazo de 5 (cinco) dias, pagar a dívida com os juros e multa de mora e encargos indicados na Certidão de Dívida Ativa, ou garantir a execução, observadas as seguintes normas:... 2º - O despacho do Juiz, que ordenar a citação, interrompe a prescrição. Art. 9º - Em garantia da execução, pelo valor da dívida, juros e multa de mora e encargos indicados na Certidão de Dívida Ativa, o executado poderá: 4

5 I - efetuar depósito em dinheiro, à ordem do Juízo em estabelecimento oficial de crédito, que assegure atualização monetária; II - oferecer fiança bancária; III - nomear bens à penhora, observada a ordem do artigo 11; ou IV - indicar à penhora bens oferecidos por terceiros e aceitos pela Fazenda Pública.... Art Não ocorrendo o pagamento, nem a garantia da execução de que trata o artigo 9º, a penhora poderá recair em qualquer bem do executado, exceto os que a lei declare absolutamente impenhoráveis. Art A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem: I - dinheiro; II - título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa; III - pedras e metais preciosos; IV - imóveis; V - navios e aeronaves; VI - veículos; VII - móveis ou semoventes; e VIII - direitos e ações. 1º - Excepcionalmente, a penhora poderá recair sobre estabelecimento comercial, industrial ou agrícola, bem como em plantações ou edifícios em construção. 2º - A penhora efetuada em dinheiro será convertida no depósito de que trata o inciso I do artigo 9º. 3º - O Juiz ordenará a remoção do bem penhorado para depósito judicial, particular ou da Fazenda Pública exeqüente, sempre que esta o requerer, em qualquer fase do processo. 5

6 fiscal. LEI Nº 8.397, DE 06 DE JANEIRO DE 1992 Medida cautelar Art. 1 O procedimento cautelar fiscal pode ser instaurado antes ou no curso da execução judicial da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias e dessa execução é sempre dependente. Art. 2 A medida cautelar fiscal poderá ser requerida contra o sujeito passivo de crédito tributário ou não tributário, regularmente constituído em procedimento administrativo, quando o devedor: I - sem domicílio certo, intenta ausentar-se ou alienar bens que possui ou deixa de pagar a obrigação no prazo fixado; II - tendo domicílio certo, ausenta-se ou tenta se ausentar, visando a elidir o adimplemento da obrigação; III - caindo em insolvência, aliena ou tenta alienar bens que possui; contrai ou tenta contrair dívidas extraordinárias; põe ou tenta pôr seus bens em nome de terceiros ou comete qualquer outro ato tendente a frustrar a execução judicial da Dívida Ativa; IV - notificado pela Fazenda Pública para que proceda ao recolhimento do crédito fiscal vencido, deixa de pagá-lo no prazo legal, salvo se garantida a instância em processo administrativo ou judicial; V - possuindo bens de raiz, intenta aliená-los, hipotecá-los ou dá-los em anticrese, sem ficar com algum ou alguns, livres e desembaraçados, de valor igual ou superior à pretensão da Fazenda Pública. Art. 4 A decretação da medida cautelar fiscal produzirá, de imediato, a indisponibilidade dos bens do requerido, até o limite da satisfação da obrigação.... Art. 11. Quando a medida cautelar fiscal for concedida em procedimento preparatório, deverá a Fazenda Pública propor a execução judicial da Dívida Ativa no prazo de sessenta dias, contados da data em que a exigência se tornar irrecorrível na esfera administrativa. Art. 18. As disposições desta lei aplicam-se, também, ao crédito proveniente das contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição Federal. 6

7 Seguridade Social LEI Nº 8.212, de 24 DE JULHO DE 1991 Plano de Custeio da Art. 37. Constatado o atraso total ou parcial no recolhimento de contribuições tratadas nesta Lei, ou em caso de falta de pagamento de benefício reembolsado, a fiscalização lavrará notificação de débito, com discriminação clara e precisa dos fatos geradores, das contribuições devidas e dos períodos a que se referem, conforme dispuser o regulamento. 1º Recebida a notificação do débito, a empresa ou segurado terá o prazo de 15 (quinze) dias para apresentar defesa, observado o disposto em regulamento. (Parágrafo renumerado pela Lei nº 9.711, de ) 2º Por ocasião da notificação de débito ou, quando for o caso, da inscrição na Dívida Ativa do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, a fiscalização poderá proceder ao arrolamento de bens e direitos do sujeito passivo, conforme dispuser aquela autarquia previdenciária, observado, no que couber, o disposto nos 1º a 6º, 8º e 9º do Art. 64 da Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 9.711, de ) Art. 39. O débito original atualizado monetariamente, a multa variável e os juros de mora incidentes sobre o mesmo, bem como outras multas previstas nesta Lei, devem ser lançados em livro próprio destinado à inscrição na Dívida Ativa do Instituto Nacional do Seguro Social-INSS e da Fazenda Nacional. (Redação dada pela Lei nº 8.620, de ) 1º A certidão textual do livro de que trata este artigo serve de título para o Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, por intermédio de seu procurador ou representante legal, promover em juízo a cobrança da dívida ativa, segundo o mesmo processo e com as mesmas prerrogativas e privilégios da Fazenda Nacional. 2º Os órgãos competentes podem, antes de ajuizar a cobrança da dívida ativa, promover o protesto de título dado em garantia de sua liquidação, ficando, entretanto, ressalvado que o título será sempre recebido pro solvendo.... Art. 53. Na execução judicial da dívida ativa da União, suas autarquias e fundações públicas, será facultado ao exeqüente indicar bens à penhora, a qual será efetivada concomitantemente com a citação inicial do devedor. 1º Os bens penhorados nos termos deste artigo ficam desde logo indisponíveis. 2º Efetuado o pagamento integral da dívida executada, com seus acréscimos 7

8 Previdência Social. legais, no prazo de 2 (dois) dias úteis contados da citação, independentemente da juntada aos autos do respectivo mandado, poderá ser liberada a penhora, desde que não haja outra execução pendente. 3º O disposto neste artigo aplica-se também às execuções já processadas. 4º Não sendo opostos embargos, no caso legal, ou sendo eles julgados improcedentes, os autos serão conclusos ao juiz do feito, para determinar o prosseguimento da execução. Art. 81. O Instituto Nacional do Seguro Social-INSS divulgará, trimestralmente, lista atualizada dos devedores das contribuições previstas nas alíneas a, b e c do parágrafo único do Art. 11, bem como relatório circunstanciado das medidas administrativas e judiciais adotadas para a cobrança e execução da dívida. 1º O relatório a que se refere o caput deste artigo será encaminhado aos órgãos da administração federal direta e indireta, às entidades controladas direta ou indiretamente pela União, aos registros públicos, cartórios de registro de títulos e documentos, cartórios de registro de imóveis e ao sistema financeiro oficial, para os fins do 3º do Art. 195 da Constituição Federal e da Lei nº 7.711, de 22 de dezembro de DECRETO Nº 3.048, DE 6 DE MARÇO DE 1999 Regulamento da Art Constatada a falta de recolhimento de qualquer contribuição ou outra importância devida nos termos deste Regulamento, a fiscalização lavrará, de imediato, notificação fiscal de lançamento com discriminação clara e precisa dos fatos geradores, das contribuições devidas e dos períodos a que se referem, de acordo com as normas estabelecidas pelos órgãos competentes.... 2º Recebida a notificação, a empresa, o empregador doméstico ou o segurado terão o prazo de quinze dias para efetuar o pagamento ou apresentar defesa. 3º Decorrido esse prazo, será automaticamente declarada a revelia, considerado, de plano, procedente o lançamento, permanecendo o processo no órgão jurisdicionante, pelo prazo de trinta dias, para cobrança amigável. 4º Após o prazo referido no parágrafo anterior, o crédito será inscrito em Dívida Ativa. 8

9 5º Apresentada a defesa, o processo formado a partir da notificação fiscal de lançamento será submetido à autoridade competente, que decidirá sobre a procedência ou não do lançamento, cabendo recurso na forma da Subseção II da Seção II do Capítulo Único do Título I do Livro V. 6º Ao lançamento considerado procedente aplicar-se-á o disposto no 1º do art. 245, salvo se houver recurso tempestivo na forma da Subseção II da Seção II do Capítulo Único do Título I do Livro V.... Art O crédito da seguridade social é constituído por meio de notificação fiscal de lançamento, auto-de-infração, confissão ou documento declaratório de valores devidos apresentado pelo contribuinte ou outro instrumento previsto em legislação própria. 1º As contribuições, a atualização monetária, os juros de mora, as multas, bem como outras importâncias devidas e não recolhidas até o seu vencimento devem ser lançados em livro próprio destinado à inscrição em Dívida Ativa do Instituto Nacional do Seguro Social e da Fazenda Nacional, após a constituição do respectivo crédito.... 4º Considera-se Dívida Ativa o crédito proveniente de fato jurídico gerador das obrigações legais ou contratuais, desde que inscrito no livro próprio, de conformidade com os dispositivos da Lei nº 6.830, de º As contribuições arrecadadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social poderão, sem prejuízo da respectiva liquidez e certeza, ser inscritas em Dívida Ativa. Constatamos, portanto, que a indisponibilidade de bens do sujeito passivo, mediante penhora ou arresto, para a recuperação dos créditos previdenciários está devidamente regulamentada. A agilidade da aplicação do instituto da penhora no processo da execução fiscal depende do desempenho da fiscalização e dos procuradores do INSS, bem como do Poder Judiciário. A eficiência da Previdência Social no cumprimento de sua atividade precípua concessão e manutenção de prestações, bem como de sua atividade meio arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições sociais que lhe são devidas está a depender mais de medidas gerenciais que de alterações na legislação atinente. Muitas providências administrativas relevantes foram tomadas no âmbito do sistema previdenciário nos últimos anos. Entretanto, mostram-se insuficientes, dadas as distorções ainda existentes. 9

10 Conclusões e recomendações nesse sentido foram proferidas em três Comissões Parlamentares de Inquérito, instaladas pelo Congresso Nacional, a partir de 1985, destinadas a apurar irregularidades na Previdência Social. Dessas, destacamos a última, Comissão Parlamentar de Inquérito instituída pelo Requerimento nº 10 de 2000, do Deputado Miro Teixeira, cujo Relatório Final, aprovado em janeiro de 2003, encaminhou as seguintes recomendações: Recomendações. Adequação do quadro funcional mediante, entre outras providências, ampliação do número de auditores fiscais, procuradores e de outros funcionários; aporte de servidores especializados (estatísticos, atuários, contadores, etc.); criação de carreiras de nível médio nas áreas de benefício e de arrecadação e fiscalização; capacitação e valorização dos servidores; eliminação das terceirizações; ocupação dos cargos de direção de todos os níveis por funcionários de carreira, por mérito, não se admitindo indicações políticas para o seu preenchimento; não utilização da Previdência Social para fins políticos; extinção das superintendências; continuidade administrativa e estrutura logística que otimize as condições de trabalho.. Consolidação da gestão quadripartite, prevista na Constituição, com a participação de empregadores, empregados, inativos e Governo.. Eficiência dos mecanismos de controle da evasão das contribuições previdenciárias, contemplando, entre outras ações: ampliação e aperfeiçoamento dos sistemas de controle existentes como a Força-tarefa e o Sistema de Inteligência Fiscal; auditorias preventivas permanentes e específicas; segurança e modernização dos sistemas de informática. Neste item, recomendamos também a adoção das propostas específicas apresentadas pela ANFIP, discriminadas às fls. 31 e 32 deste Relatório: desvinculação do pagamento do FGTS do documento de informações à Previdência Social; criação de registro único para todos os cidadãos; criação de Certificado de Regularidade com a Previdência Social; criação de sistema único de débito, do planejamento fiscal à extinção; instituição de um administrador tributário; acesso da auditoria fiscal a dados de contribuintes contidos em meio magnético e à CPMF; criação de varas específicas para assuntos tributários; aperfeiçoamento da punibilidade penal.. Fortalecimento da imagem da Previdência Social, mediante ampla publicidade e inclusão da matéria no sistema educacional.. Adequação na estrutura de contribuição, mediante, entre outras formas: redução da alíquota de contribuição dos contribuintes individuais de menor renda, de 20% para 11%, condicionada à regularidade dos recolhimentos; revisão da substituição contributiva concedida à área rural (empregadores pessoa física e jurídica), 10

11 aos clubes de futebol e às microempresas e empresas de pequeno porte.. Criação de mecanismo orçamentário de compensação, pelo Tesouro Nacional, das perdas da Previdência Social com a renúncia fiscal até a revisão da situação atual, com um processo inverso ao atual, onde recursos da Seguridade Social são desviados para o Orçamento Fiscal. Entretanto, há que se preservar a atuação das entidades beneficentes de assistência social, principalmente na área de saúde.. Não adoção de anistias fiscais: parcelamentos especiais, ou redução dos encargos acessórios, etc. Quanto ao REFIS, não alterar as regras vigentes para manter a credibilidade do Programa. Constatamos que nossas recomendações contemplam grande parte daquelas proferidas pelas anteriores Comissões Parlamentares de Inquérito, citadas neste Relatório, destinadas a apurar irregularidades na Previdência Social, no que tange ao gerenciamento, controle, quadros funcionais, estrutura logística e não interferência política. Assim, os problemas detectados são recorrentes e sua solução depende, basicamente, de decisões políticas. De fato, a melhor forma para a recuperação dos créditos previdenciários adimplência do contribuinte, combate à evasão e à sonegação será alcançada com medidas relativas ao gerenciamento, controle, quadros funcionais e estrutura logística do sistema previdenciário, não interferência política e educação tributária, entre outras. A magnitude desses créditos pode ser atribuída, também, à política econômica adotada pelo Governo Federal, nos últimos anos: altíssima carga tributária e contração da demanda e da massa salarial, com a imposição de taxas de juros elevadas e outras medidas de restrição ao crédito, priorizando o mercado financeiro em detrimento da produção e do consumo interno. Segundo Lista de Devedores da Dívida Ativa do INSS (anexa), divulgada em 21 de outubro de 2003, pelo Ministério da Previdência Social, o montante dessa dívida atingiu R$ 55,1 bilhões em 30 de setembro de