Expansão do Ensino Superior no Brasil: avaliação como mecanismo para a garantia da qualidade

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1 Expansão do Ensino Superior no Brasil: avaliação como mecanismo para a garantia da qualidade Iveti Magalia Caetano Rodrigues 1 Universidade do Minho Maria de Lourdes Machado 2 Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior Joaquim Filipe F. E. de Araújo 3 Universidade do Minho Resumo: O processo de expansão do ensino superior que se verificou a partir de 1970, a abertura do mercado de ensino superior à iniciativa privada e as teorias que têm influenciado as mudanças na Administração Pública são razões que sustentam a importância da avaliação nas instituições de ensino superior (IES) (Amaral, Magalhães & Santiago, 2003; Deem, 1998; Tolofari, 2005), enquanto mecanismo de garantia da qualidade. A avaliação das IES adquiriu centralidade nas políticas públicas na Europa e na América Latina devido a fatores como a massificação do ensino superior, com consequente crescimento e diversificação de cursos e de instituições (Codling & Meek, 2006; Santos, 2011). O Brasil, por influência de organismos internacionais (World Bank, 1994) seguiu a política de expansão da oferta de ensino superior. No período verificou-se um aumento significativo no número de IES, de um total de 864 para instituições (INEP, 2010), majoritariamente privadas. Este crescimento de cerca de 270% trouxe um grave problema: como garantir a qualidade dos serviços de educação (Sobrinho, 2010). Esta preocupação esteve na origem da criação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) pelo governo brasileiro (INEP, 2010), que tem entre outras finalidades, garantir padrões mínimos de qualidade no ensino superior do país 1 Doutoranda em Ciências da Administração na Universidade do Minho, Portugal. 2 Doutora Maria de Lourdes Machado é Investigadora no Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior (CIPES), Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES) e no Instituto Politécnico de Bragança, Portugal. 3 Doutor Joaquim Filipe F. E. de Araújo é Professor Associado no Departamento de Relações Internacionais e Administração Pública e Diretor dos Programas de Mestrado e Doutorado em Administração Pública da Universidade do Minho, Portugal. 1

2 (Leite, 2010; Ristoff, 2010). Com o presente ensaio analisa-se os desafios que a expansão do ensino superior coloca para a garantia da qualidade nas IES, utilizando-se como fontes de informação estudos realizados e relatórios oficiais do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP). Palavras-chave: Avaliação. Brasil. Ensino Superior. Expansão. Introdução Durante muitos anos o acesso ao ensino superior era um privilégio das elites sociais. A escassa oferta de vagas e de cursos superiores associados à concentração das IES nas grandes cidades e os custos com a frequência deste nível de ensino dificultavam o acesso de parte da população. A partir da década de 70 do séc. XX assiste-se a um processo de expansão do ensino superior em resultado da necessidade de democratizar o acesso a este nível de ensino a toda a população, com base em estudos realizados por organizações internacionais, como a UNESCO, a OCDE e o Banco Mundial, que mostravam uma relação direta entre o nível de desenvolvimento do país e o nível de escolaridade da população. No caso da Europa a preocupação com a competividade e o défice tecnológico, quando comparado com países de outros continentes como o Japão e os EUA, orientou a estratégia de expansão das IES. Na América Latina a expansão foi considerada um instrumento de desenvolvimento económico permitindo a formação de profissionais melhor preparados para a competitividade. Em ambos os continentes a expansão deu-se pela criação de IES públicas e privadas sem que houvesse grande preocupação com a definição prévia de critérios quanto a níveis de qualidade (Sobrinho, 2005). Nos finais dos anos 80 a crise que se abateu sobre a economia mundial levou os governos a reduzir os recursos públicos destinados às IES e em procurar aumentar a efiência no uso dos recursos utilizados. A conjugação destes fatores, a forte expansão através de organizações públicas e privadas, a redução do financiamento público e a preocupação com a eficiência, teve como consequência um aumento quantitativo da oferta de ensino superior sem o concomitante aumento da qualidade. No caso do Brasil que optou pela expansão através da iniciativa privada o problema recai na mercantilização do ensino superior (Bertolini & Leite, 2008). 2

3 Estes fatores e as teorias que têm influenciado as mudanças na Administração Pública são algumas razões que justificaram a importância da avaliação nas IES (Amaral, Magalhães & Santiago, 2003; Deem, 1998; Tolofari, 2005). No mesmo sentido, Codling e Meek (2006); Santos (2011) defendem que a avaliação das IES adquiriu centralidade nas políticas públicas devido: a) a massificação do ensino superior, com o rápido crescimento e diversificação de instituições e de cursos; b) a internacionalização e a necessidade de validar as qualificações acadêmicas e profissionais, possibilitando maior mobilidade, c) a maior conscientização dos cidadãos quanto aos seus direitos de exigir qualidade. Somam-se a estes fatores as preocupações com a redução das despesas públicas e a sustentabilidade financeira das IES (Amaral, 2006). A avaliação nas IES está presente na agenda dos governos desde a década de 1980 do século XX havendo consenso quanto a necessidade de avaliar a qualidade do ensino, dos cursos e posteriormente das IES, em especial nos contextos de expansão. A avaliação pode servir a vários propósitos, desde a disponibilidade de informações aos vários interessados, a acreditação, rankings, a accountability, controles e a melhoria e garantia da qualidade. No caso dos processos de acreditação é o reconhecimento do nível de ensino oferecido pelas IES. A avaliação e a acreditação são mecanismos que podem contribuir para melhoria da qualidade (Harvey, 2002; Ewell, 2010; Leite, 2003; Hendel & Lewis, 2005; Milliken & Colohan, 2004; Santos, 2011). Este ensaio tem como objetivo evidenciar a expansão do ensino superior no Brasil, nas últimas décadas, e fazer algumas considerações sobre o sistema de avaliação deste nível de ensino. A metodologia de investigação adotada tem por base a pesquisa documental e relatórios oficiais sobre a educação superior brasileira disponibilizados pelo Instituto de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP). 1. O Sistema de ensino superior no Brasil e o processo de expansão A rede brasileira de instituições de ensino superior é constituída, quanto à categoria administrativa por instituições de ensino públicas e privadas, de acordo com a Lei n /1996. As instituições de ensino públicas estão distribuídas nas três esferas do poder: federal, estadual e municipal. Compõem o grupo de instituições privadas as instituições particulares, comunitárias e/ou confessionais. 3

4 Na última década do século XX o Brasil promoveu reformas no sistema de ensino, pressionado por organismos internacionais, por exemplo o Banco Mundial (World Bank, 1994; Sobrinho, 2005), verificando-se grande expansão do ensino superior no sentido de atender a demanda crescente (Dourado, 2002). Este processo teve continuidade na primeira década do século XXI quando o segmento de ensino superior público recebeu maior atenção por parte do governo federal, e foi marcada por iniciativas no sentido de expansão e interiorização deste modalidade de ensino. O governo previa no Plano Nacional de Educação (Lei nº /2001) ofertar educação superior para, pelo menos, 30% dos jovens na faixa etária de 18 a 24 anos até A partir do Plano de Desenvolvimento da Educação (MEC, 2001) foram traçadas várias ações como a criação do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais REUNI, em 2007, com o objetivo da ampliação do acesso e permanência dos alunos no ensino superior, mediante melhor aproveitamento da estrutura física e dos recursos humanos existentes nas universidades federais (MEC, 2007). Ao governo federal coube o aporte financeiro necessário para promover a pretendida expansão, de acordo com os projetos elaborados pelas universidades federais. O REUNI fixou duas metas até 2012: a) taxa de conclusão média de noventa por cento nos cursos de graduação presenciais e, b) relação de dezoito alunos de graduação por professor em cursos presenciais. No sentido de criar mecanismos para o acesso e a permanência do estudante no ensino superior foram criados programas de apoio financeiro, mediante fornecimento de bolsas de estudo em instituições privadas, como por exemplo o Programa Universidade para Todos (PROUNI) no ano de O ensino à distancia (EAD) foi outra medida do governo brasileiro no caminho da expansão, através do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB) em colaboração com os seus entes federados (MEC, 2006). Recentemente evidencia-se uma aposta forte no ensino tecnológico com a reestruturação da rede federal de educação tecnológica e a constituição dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia IFETs (MEC, 2010b). Dos estudos realizados constatou-se que nas duas últimas décadas, a expansão do ensino superior no Brasil se deu principalmente pela via privada. Em 2009 as IES privadas representavam 89.41% do total. Com a política de expansão foram criados novos tipos de organizações e novos cursos para tentar responder à demanda. No período compreendido entre 1991 e 2009 como consequência das políticas traçadas para 4

5 o ensino superior verificou-se um aumento significativo no número de IES, em 1991 os dados mostravam 864 IES ascendendo a instituições em 2009, o que representou um crescimento de %. Com este aumento a oferta de vagas no ensino de graduação presencial, no período considerado, cresceu aproximadamente 612%. Importa salientar que a política de expansão teve também como objetivo promover o desenvolvimento econômico das regiões interiores do país através da criação de novas universidades federais nessas regiões. Na primeira década do século XXI o governo brasileiro iniciou a implantação de dez universidades federais multi campus, refletindo a preocupação política de fazer chegar o ensino superior a todas as regiões do país. No período em análise o Brasil optou pelo crescimento da educação superior via iniciativa privada, seguindo a tendência de outros países da América Latina. A opção pela privatização foi, em parte, uma consequência das restrições que os estados nacionais tiveram quanto aos investimentos públicos. Outro fator foi a pressão dos lobbies junto dos governos o que contribuiu para a transferência de atividades típicas do estado para o setor privado (Sobrinho, 2005). Em consequência o Brasil apresenta um dos maiores índices de privatização do mundo. Em síntese, o crescimento do ensino superior brasileiro nas duas últimas décadas confrontou o governo federal com a necessidade de assegurar que as IES dispunham da infraestrutura adequada à formação (bibliotecas, laboratórios, etc.) e de um corpo docente devidamente preparado (Sobrinho, 2010). Diante da dimensão que o ensino superior brasileiro atingiu parece evidente que o aumento quantitativo das instituições, de cursos e de alunos teve como consequência a necessidade de regular e controlar a qualidade dos serviços de educação. Nestes cenários os sistemas de avaliação assumem um papel crítico na garantia da qualidade (Santos, 2011). 2. A avalição do ensino superior no Brasil As primeiras avaliações do ensino superior ocorreram em 1977, porém destinadas aos cursos de pós-graduação e de responsabilidade da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Nas décadas de 1980 e 1990 foram realizadas diversas iniciativas no sentido de avaliar o ensino superior, mas sem 5

6 solução de continuidade. Entretanto, destaca-se o exame nacional de cursos implementado no período , o qual avaliava o desempenho do estudante ao concluir o seu curso. No âmbito da avaliação institucional a primeira iniciativa surgiu em 1993, através do Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB). Este teve pequena adesão das IES, dado o seu caráter voluntário (Leite, 2003, Sobrinho, 2010). A expansão do ensino superior no Brasil, descrita no item anterior, e a falta de mecanismos de avaliação, começam a preocupar o governo devido aos seguintes fatores. O crescimento de IES, de cursos e o aumento do número de alunos que ingressam no ensino superior impuseram um conjunto de exigências às IES para as quais estas não estavam preparadas. Contudo, a pressão para responder à demanda para este nível de ensino e a abertura de um mercado que oferecia perspectivas de grandes proveitos para os investidores privados levou a um crescimento desordenado de IES. Sobrinho (2010) refere que o aumento de IES e de cursos num curto espaço de tempo trouxe vários problemas, especialmente no que se refere à qualidade do ensino, como exemplos, as precárias instalações físicas, a ausência e/ou debilidades das infraestruturas de apoio ao ensino e investigação, a falta de capacitação de professores, alguns sem formação adequada ao ensino superior e cursos com baixos níveis de exigência acadêmica e vocacionados para a qualificação técnico-profissional. A forma célere de expansão do ensino superior se traduziu numa oferta de formação que não garantia, em algumas IES, os padrões mínimos de qualidade. O Brasil não estava preparado para acomodar o enorme crescimento que se verificou nesta modalidade de ensino. Com a maior oferta de serviços educativos aumentou a necessidade de proporcionar informações e orientações às entidades públicas responsáveis pelo ensino superior, aos candidatos aos cursos superiores, empregadores e demais interessados sobre a formação oferecida. A manutenção de padrões mínimos de qualidade exige a criação de mecanismos de regulação, de avaliação e de controle por parte dos órgãos fiscalizadores, no caso em estudo a cargo do governo brasileiro. Esta preocupação já era sentida em 1996 quando a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB de 1996 (art. 9º, IX) previa a avaliação e, mais recentemente, no Plano Nacional de Educação (PNE) de 2001 (art. 4º), onde refere que a União instituirá o Sistema Nacional de Avaliação, bem como estabelecerá os mecanismos necessários ao acompanhamento 6

7 das metas constantes no referido plano (Ministério da Educação, 2001; Ristoff & Giolo, 2006). O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior Brasileira (SINAES) O SINAES, criado em 2004, tem como finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a expansão da oferta de vagas, o aumento da eficácia institucional e efetividade acadêmica e social (MEC, 2010c). O SINAES busca garantir a qualidade dos serviços educacionais ofertados à sociedade, mediante avaliação, regulação e controle. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP) é o órgão vinculado ao Ministério da Educação que, com a supervisão da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), executa os procedimentos necessários a realização das avaliações. O SINAES é composto por três vertentes: a) avaliação institucional que envolve duas etapas: a autoavaliação e a avaliação externa; b) avaliação dos cursos de graduação; e c) avaliação do desempenho dos estudantes (INEP, 2010a). O presente ensaio enfatiza a avaliação institucional por ser o centro de referência do sistema. As dimensões de análise do SINAES são descritas no Quadro 1. Quadro 1. Dimensões da avaliação pelo SINAES Dimensões de avaliação nas IES 1. A missão e o plano de desenvolvimento institucional 2. A política para o ensino, a pesquisa, a pós-graduação, a extensão e as respectivas normas de operacionalização, incluídos os procedimentos para estímulo à produção acadêmica, as bolsas de pesquisa, de monitoria e demais Modalidades 3. A responsabilidade social da instituição, considerada especialmente no que se refere à sua contribuição em relação à inclusão social, ao desenvolvimento econômico e social, à defesa do meio ambiente, da memória cultural, da produção artística e do patrimônio cultural 4. A comunicação com a sociedade 5. As políticas de pessoal, de carreiras do corpo docente e corpo técnico-administrativo, seu aperfeiçoamento, desenvolvimento profissional e suas condições de trabalho 6. Organização e gestão da instituição, especialmente o funcionamento e representatividade dos colegiados, sua independência e autonomia na relação com a mantenedora e a participação dos segmentos da comunidade universitária nos processos decisórios 7. Infra-estrutura física especialmente a de ensino e de pesquisa, biblioteca, recursos de informação e comunicação 8. Planejamento e avaliação, especialmente em relação aos processos, resultados e eficácia da autoavaliação institucional 9. Políticas de atendimento aos estudantes 10. Sustentabilidade financeira, tendo em vista o significado social da continuidade dos compromissos na oferta da educação superior Total Fonte: INEP (2010b). 7

8 A autoavaliação é um processo complexo, de responsabilidade da IES, e que oportuniza uma reflexão sobre as dimensões constantes no Quadro 1. É um instrumento que pode contribuir na melhoria da gestão ao elaborar um diagnóstico sobre o desempenho das IES, apontando os pontos fortes e as oportunidades de melhoria. A avaliação externa, para além de fornecer um feedback às IES, destina-se as atividades de regulação e de controle do ensino superior brasileiro, conforme determinação legal. A citada Lei n /2004 no parágrafo único do artigo 2º, assim preceitua: os resultados da avaliação constituirão referencial básico dos processos de regulação e supervisão da educação superior, neles compreendidos o credenciamento e a renovação de credenciamento de instituições de educação superior, a autorização, o reconhecimento e a renovação de reconhecimento de cursos de graduação (MEC, 2010c). Para Barreyro e Rothen (2006:7) a regulação ocorre em três momentos distintos: a) a regulação pelo poder público nas etapas iniciais da autorização e credenciamento; b) a avaliação; c) a aplicação pelo poder público dos efeitos regulatórios da avaliação". O SINAES procura avaliar de forma integrada as instituições, os cursos e o desempenho acadêmico, orientado por uma visão multidimensional que busca integrar sua natureza formativa e de regulação (INEP, 2010a). A partir de 2009 iniciou-se uma nova dinâmica de avaliação do ensino superior brasileiro, com o aumento do número de IES que foram avaliadas pelo SINAES. No primerio ano foram avaliadas externamente 60 IES aumentanto este número para 676 no ano seguinte (2010). O elevado número de instituições e de cursos, a operacionalização do sistema de avaliação e, especialmente, o seu caráter regulatório constituem grandes desafios para o governo e para as IES. Afigura-se uma tarefa difícil contemplar os aspectos legais da regulação e ao mesmo tempo construir uma cultura de avaliação nas IES que garanta a qualidade do ensino superior (Polidori, Marinho-Araujo & Barreyro, 2006). Reflexões finais A expansão do ensino superior no Brasil teve início a partir da década de 90 do século XX, com o aumento significativo do número de IES privadas e de cursos. Esta expansão centrou-se numa política de crescimento quantitativo, em muitos casos, com uma oferta de cursos desarticulados e que nem sempre atendiam às reais necessidades do país em 8

9 termos da formação (Sobrinho, 2005). Assim, a recente expansão das IES, para além das questões da qualidade, colocou a necessidade de regular e monitorar as suas atividades. Após diversas tentativas para avaliar o ensino superior no Brasil, foi através do SINAES que este objetivo foi concretizado. Este sistema abrange as IES do país, os cursos e o aprendizado do estudante, numa visão sistêmica da organização. Enquanto alguns acadêmicos sinalizam debilidades deste sistema, outros apontam as suas contribuições. De salientar que o SINAES é um sistema de avaliação recente, num contexto de expansão do ensino superior, portanto necessita de maior consolidação para possibilitar uma análise sobre o alcance dos seus resultados enquanto mecanismo de garantia da qualidade. Referências bibliográficas Amaral, A. (2006). Quality Assurance: Role, legitimacy, responsibilities and means of public authorities. Council of Europe Higher Education Forum, Strasbourg. Amaral, A., Magalhães, A., & Santiago, R. (2003). The rise of academic managerialism in Portugal. In A. Amaral, V. L. Meek & I. Larsen (Eds.), The higher education managerial revolution? Dortrecht, NE: Kluwer Academic Publishers. Barreyro, G. B., & Rothen, J. C. (2006). "SINAES - contraditórios: considerações sobre a elaboração e implantação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior. Revista Educação & Sociedade, V. 27 (96), Bertolin, J., & Leite, D. (2008). Quality evaluation of the brazilian higher education system: relevance, diversity, equity and effectiveness. Quality in Higher Education, V. 14 (2), Codling, A., & Meek, V. L. P. (2006). Twelve proposition on diversity in higher education. Higher Education Management and Policy, V. 18, (3), Deem, R. (1998). New managerialism and higher education: the management of performances and cultures in universities in the United Kingdom. International Studies in Sociology of Education, V.8, (1), Dourado, L. F. (2002). Reforma do estado e as políticas para a educação superior no Brasil nos anos 90. Educação e Sociedade, V. 23 (80), Ewell, P. (2010). Twenty years of quality assurance in higher education: what s happened and what s different?. Quality in Higher Education, V. 16, (2), Harvey, L. (2002). Evaluation for what? Teaching in Higher Education, V.7 (3), Hendel, D. D., & Lewis, D. R. (2005). Quality assurance of higher education in transition countries: accreditation-accountability and assessment. Tertiary Education and Management, V. 11, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP. (2010). Censo da educação superior 1991 a Brasilia: INEP. 9

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