Direito de Asilo na União Europeia

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1 Direito de Asilo na União Europeia Ana Filipa da Costa Pinto 1 Introdução A história do Direito de Asilo tem-se vindo a escrever desde há já muitos séculos tendo sido necessário passar pela Primeira Guerra Mundial, pelo colapso do Império Otomano e pela Revolução Russa para que este campo se desenvolvesse no plano internacional. 2 No que à União Europeia concerne, a política de portas abertas, ainda que revolucionária e extremamente prática, levanta algumas questões pelo facto de facilitar o trânsito à imigração ilegal, ao crime organizado e aumentar o número de requerentes de asilo e de deslocados. Estas questões, em parte, foram respondidas com o estabelecimento de conceitos importantes ligados à problemática do direito de asilo - pelo Acordo de Schengen de 1985, pela Convenção de aplicação do Acordo de Schengen de 1990 e pela Convenção de Dublin de A Convenção de Dublin de 1990 foi particularmente importante para o compromisso dos Estados em desenvolver as políticas de Asilo. Contudo, é com o Tratado de Maastricht que estas questões passam do plano individual de cada Estado para o plano geral, do interesse comum, dos Estados-Membros. Nesse sentido, foram adoptadas medidas em relação a políticas de asilo manifestamente infundadas, em relação às garantias mínimas dos processos de asilo e em relação à abordagem 1 Mestranda em Direitos Humanos pela Universidade do Minho. 2 Op. cit., nota 3, Sowell, p.6; UNHCR, The State of the World s Refugees, 1993, Londres: Penguin, p.11 apud Hegarthy, Angela; Leonard, Siobhan, Direitos do Homem: uma agenda para o século XXI, Lisboa, Instituto Piaget, p Rodrigues, José Noronha, Políticas de Asilo e de Direito de Asilo na União Europeia, Centro de Estudos de Economia Aplicada do Atlântico e Universidade dos Açores, Working Paper nº 14/2006, Julho de 2006, p.13-14, disponível para consulta em : (Consultado pela última vez a 09/08/2011).

2 harmonizada das questões relativas a países terceiros de acolhimento 4. O Plano de Acção de Viena, aprovado em Dezembro de 1998, estabeleceu um programa bastante preciso e ambicioso para a adopção de medidas no âmbito do asilo e da imigração como forma de aplicar e desenvolver os artigos 61.º e 63.º do Tratado de Amesterdão. No seguimento desta, em Outubro de 1999 o Conselho de Tampere reafirmou nas suas conclusões a importância da União e dos seus Estados-Membros no respeito pelo direito de procurar asilo e as prioridades estabelecidas pelo Tratado de Amesterdão e pelo Plano de Acção de Viena e comprometeram-se a trabalhar no sentido da criação de um sistema de asilo comum europeu. 5 Todos estes instrumentos consubstanciam uma tentativa de harmonização relativamente ao modo de proceder dos Estados-Membros e uma protecção efectiva da pessoa humana. Havendo muito mais sido feito, destacamos neste importante seguimento, a Directiva 2003/9/CE do Conselho de 27 de Janeiro de 2003 que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros; a Directiva 2004/83/CE do Conselho de 29 de Abril de 2004 que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como relativas ao respectivo estatuto, e relativas ao conteúdo do amparo concedido; e a Directiva 2005/85/CE do Conselho de 01 de Dezembro de 2005 relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros. Apesar de intimamente ligado á pessoa humana e á sua protecção, o direito de asilo é considerado um direito do Estado e não do indivíduo. Assim, o Estado não é obrigado a conceder o asilo, apenas o fará se assim desejar. A evolução neste direito 4 Idem, p Gomes, Fernando, Towards a common European asylum system: european conference on asylum, Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, Gabinete de Documentação e Direito Comparado,p

3 tem conseguido dotar, assegurar políticas que possam não estar em conformidade com os ideais da União Europeia ou que simplesmente não são oferecidas pelos Estados- Membros individualmente, pelo facto de não ser uma matéria que se encontre densificada. O Direito de Asilo e a U.E. «Uma política comum de asilo, que inclua um sistema comum europeu de asilo, faz parte integrante do objectivo da União Europeia de estabelecer progressivamente um espaço de liberdade, de segurança e de justiça aberto às pessoas que, obrigadas pelas circunstâncias, procuram legitimamente protecção na Comunidade.». 6 Na União Europeia, como salientamos em momento anterior, tem havido uma uniformização das políticas no campo do asilo, imigração e controlo de fronteiras o que não significa que os Estados-Membros não possam dispor, internamente, sobre o assunto. Ainda assim, o direito de Asilo, actualmente, enfrenta diversas dificuldades provenientes de diversos flancos. Por um lado, os ataques terroristas do 11 de Setembro nos Estados Unidos da América 7 resultaram num conjunto de alterações sendo inegável o seu reflexo jurídico-político nesta matéria. Surge uma tendência para usar preocupações com a segurança nacional para justificar restritivas políticas de migração e asilo, o que pode colocar em crise a actuação dos Estados de acordo com as obrigações resultantes de Tratados e Convenções por estes subscritos e fazer com que muitas pessoas recorram a meios ilícitos para chegar ao seu destino o que resulta claramente inconsistente com o objectivo das políticas restritivas contra a imigração ilegal. O terrorismo é um problema que, pela sua gravidade, deve ser contendido 6 Considerando presente na Directiva 2003/9/CE Do Conselho de 27 de Janeiro de 2003; na Directiva 2004/83/CE Do Conselho de 29 de Abril de 2004 ; Directiva 2005/85/CE Do Conselho de 1 de Dezembro de A este seguiu-se em 2004 o ataque terrorista em Espanha e em 2005 a Inglaterra.

4 através da implementação de medidas de segurança. Contudo a resposta a este por parte dos Estados por vezes não é feita em harmonia e respeito pelos direitos fundamentais. Devido á sua dimensão internacional, pois não é obra de um individuo em particular senão de crime organizado, o terrorismo só pode ser combatido através da cooperação internacional e os diferentes padrões que os Estados assumem quanto aos direitos fundamentais pode colocar estes mesmos direitos em risco 8. Deve-se aspirar por alcançar um equilíbrio entre liberdade e segurança na resposta a ameaças terroristas e atender-se ao carácter humanitário do direito de asilo, direito este que tem por base direitos fundamentais como o direito á vida, á liberdade e á segurança. Por outro lado, esta uniformização da política de asilo, de nada valerá se não for acompanhada por uma mudança na forma de encarar aqueles que fazem os pedidos de asilo. Os problemas que consubstanciam a atribuição do direito de asilo e que colocam em risco milhares de pessoas já existiam anteriormente a este século, contudo, nos dias de hoje, esta questão assumiu uma dimensão mais global que nunca. Neste sentido, tem de se alterar a forma de encarar este problema muitas vezes formulado apenas do ponto de vista dos custos que cada uma destas pessoas pode vir a acarretar, perdendo-se assim o carácter humanitário deste direito, primeiramente, estadual. Assim, enquanto os Estados utilizarem de meios informais, a jurídicos para resolver o problema, a pessoa não estará devidamente tutelada, pois não lhe é conferido o acesso a um procedimento justo. Exemplo deste tipo de actuação é o fosso que a Grécia abriu para travar a imigração - mesmo depois de ter sido criticada pela ONU e pela Comissão Europeia em Janeiro deste ano de 2011 pela ideia de construir um gradeamento ao longo da fronteira. Uma vala de 120 km na fronteira com a Turquia que será enchida com água para além de que será cercada por arame farpado, câmaras térmicas e sensores de movimento. Esta é uma tentativa para reforçar uma 8 E.U. Network of Independent Experts in Fundamental Rights (CFR-CDF), The balance between freedom and security in the response by the European Union and its Member States to the terrorism threats, p.7, Disponível para consulta em: CDF.ThemComment1.pdf (Consultado pela última vez a 08/08/2011).

5 fronteira por onde passam 90% dos imigrantes ilegais do seu país. Por tal, é necessário que haja uma uniformização da política da U.E., não devendo esta ser considerada como mais uma pedra na «Fortaleza Europa», pelo contrário, deve antes constituir uma ponte, dotando os Estados Membros, muitos dos quais dispõe insuficientemente sobre esta matéria, de bases para conferir um melhor tratamento dos refugiados. O exemplo apresentado é gritante e demonstra bem a falta de preparação, a falta de uma resposta adequada do espaço comunitário. Em face desta situação alarmante e dos desafios que se possam vir a colocar, é fundamental conseguir alcançar progressos mais ambiciosos, mais do que aqueles que efectivamente se têm verificado, na reforma legislativa para que em 2012 se consiga concretizar o objectivo de se criar um Sistema Europeu Comum de Asilo. Deve-se criar um standard mínimo pelo qual os Estados-Membros se devam reger, independentemente dos instrumentos internacionais pré-existentes a que estes devam respeito. De acordo com o relatório anual da agência europeia para os direitos fundamentais relativamente aos desafios e conquistas dos direitos fundamentais no ano de 2010, em Setembro cerca de 250,000 pessoas candidataram-se a asilo nos 27 países membros da União Europeia. Este relatório identifica os três principais desafios que se colocam - conseguir que se cumpra o compromisso de criar um Sistema Europeu Comum de Asilo até 2012 uma vez que os progressos alcançados até hoje na revisão do quadro legislativo são modestos; os Estados-Membros continuarão a enfrentar desafios na aplicação do acervo existente relativamente às condições de acolhimento a garantir aos requerentes de asilo; e por fim, pode-se estar a verificar um aumento da intolerância das sociedades receptoras de imigrantes e requerentes de asilo 9. Fica claro que o primeiro passo é criar um canal para que o requerente de asilo consiga dar inicio ao processo, processo este que deve ser célere e ajustado 9 Agência da União Europeia para os Direitos Fundamentais, Fundamental rights: challenges and achievements in 2010, p 29-30, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2011, consultado pela última vez a 09/08/2011, (disponível em:

6 quanto à prova requerida. Num segundo momento, durante o trâmite do processo e após a concessão do asilo, devem garantir-se condições mínimas de sobrevivência a quem nada tem e que, na maior parte das vezes, chega com nada mais que a roupa que trás no corpo. Estas condições devem também consubstanciar medidas de integração, pois, de nada adianta reconhecer o direito da pessoa a permanecer no território se depois esta não pode construir aí raízes, um futuro. Esta integração favorecerá as relações societais tão importantes para aquele que chega como também para quem recebe. O acentuar das crises económicas que os países atravessam e as repercussões que estas têm uns sobre os outros, tipo efeito dominó, aumenta a desconfiança e o descontentamento face a quem chega. O medo e o descontentamento prendem-se com os encargos financeiros que estes possam vir a representar para o país; com o facto de poderem tirar trabalho aos nacionais; e por poder haver um aumento do índice de pequena criminalidade e insegurança uma vez que muitas pessoas, ao chegar, por não haver uma resposta adequada, não têm outro lugar que não a rua para morar. Ao estabelecer mecanismos legítimos e funcionais, transmitir-se-á uma sensação de segurança á sociedade situação que a construção de fossas, por exemplo, não faz. Os outros passam a ser o inimigo, elemento a repelir. Face aos tumultos actuais no continente africano, e a repercussão que isso tem tido na opção pela viagem de muitas pessoas em direcção á Europa, talvez a altura não seja a ideal, ou pelo contrário, será o melhor momento para repensar determinadas situações, entre elas o termo refugiado, e assim devolver o direito de asilo á pessoa, retirando dos Estados a discricionariedade na análise dos pedidos de asilo e do refugiado o peso do receio bem fundado e o elemento prova que vem associado a ele. 10 Neste sentido temos a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos de 1981, a Convenção Americana dos Direitos do Homem Pacto de San José, Costa Rica de 1969 e a Declaração de Cartagena sobre os Refugiados de 1984 que nos fornece o exemplo. 10 Hegarthy, Angela; Leonard, Siobhan, Direitos do Homem: uma agenda para o século XXI, Lisboa, Instituto Piaget, p.475 a 487.

7 Conclusão Quando falamos em asilo devemos falar em refugiado, mas o direito de asilo pode ser analisado de forma independente do conceito refugiado. Este tem um âmbito de aplicação mais amplo, pois pode abranger qualquer pessoa que, não sendo reconhecida como refugiada, é considerada elegível pelo Estado para gozar deste instituto. O asilo consiste na concessão de protecção a alguém que se encontra em perigo e refugiado é alguém que tem de fugir do seu país e que procura asilo por sentir que a sua vida ou liberdade estão ameaçadas no seu país de origem 11. Um candidato a asilo pode estar abrangido por causas de exclusão do estatuto de refugiado, mas protegido pelo direito interno do Estado, de todo o modo, ou se expulsa sabendo que poderá estar sujeito a maus tratos e tortura ou então beneficia-se um potencial terrorista concedendo o direito de asilo. Todavia, até que ponto é que devolver estes indivíduos não é uma forma de terrorismo em si mesmo. Neste sentido, deve continuar a implementar-se outros mecanismos 12 que não o asilo, pois o que o caracteriza, para além da sua finalidade, são as garantias e os benefícios que traz para a pessoa que beneficie dele. Por todo o mundo pessoas são perseguidas por força da sua religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social, pelas suas opiniões políticas ou raça e estas merecem beneficiar de um regime tão garantístico como o que confere o direito de asilo pelo que quem cai fora do escopo jurídico deste. Actualmente existe uma discrepância entre o discurso da União Europeia quanto á protecção e afirmação dos Direitos Humanos e a realidade vivida no território dos Estados-Membros. 11 Cierco, Teresa, A Instituição de Asilo na União Europeia, Almedina, 2010, p Quem não seja abrangido pelo direito de asilo pode gozar de protecção subsidiária (protecção concedida a quem não preenche os requisitos da convenção de Genebra de 1951 mas que se considera que precisa de protecção por não poder regressar ao seu país de origem por aí se verificar uma situação de grave insegurança devido a um conflito armado ou à sistemática violação dos direitos fundamentais) ou protecção temporária (assegura, no caso de ocorrência ou iminência de um afluxo maciço de pessoas deslocadas de países terceiros, impossibilitadas de regressar ao seu país de origem, a sua permanência legal no território nacional durante um período máximo de 2 anos).

8 Muitos são os obstáculos que se colocam aos que chegam ao espaço comunitário. O sistema de asilo grego tem salientado imperfeições e desafios colocados aos direitos fundamentais. Estes surgem quando, em combinação com o quadro actual de asilo da U.E., o quadro nacional de asilo não tem capacidade para lidar com o número elevado de requerentes de asilo. Associado a esta insuficiência, o temor impulsiona a criação de barreiras sejam elas de carácter administrativo, no tratamento dos pedidos de asilo, ou no acesso ao território através de barreiras físicas intransponíveis fazendo com que sejam deixados no mesmo escopo, com que não que distinga entre aqueles que buscam um porto seguro e aqueles que migram por motivos económicos. O direito de asilo não é uma temática exclusiva do contexto da União Europeu, trespassa todo o mundo, contudo, é no velho continente que se encontram as suas raízes. Este é o lar onde por séculos se reivindicaram mais e melhores direitos sendo de destacar que no século XXI a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia constitui «no plano internacional, sem dúvida, o mais ambicioso e o mais elaborado texto jurídico sobre Direitos do Homem». 13 Contudo, devemos questionarnos se as respostas face às necessidades actuais do direito de asilo se encontram aqui. Para José Noronha Rodrigues «Só o respeito incondicional pelos direitos humanos, a implementação eficaz no espaço comunitário das quatro liberdades comunitárias, a uniformização dos critérios na atribuição do Estatuto de Refugiado, das Políticas de Asilo e de Direito de Asilo na União Europeia (...) servirão de embrião a um futuro Código de Asilo Europeu.» Quadros, Fausto, Direito da União Europeia, Almedina, 2008, p Rodrigues, José Noronha, Políticas de Asilo e de Direito de Asilo na União Europeia, Centro de Estudos de Economia Aplicada do Atlântico e Universidade dos Açores, Working Paper nº 14/2006, Julho de 2006, p.21, disponível para consulta em: (Consultado pela última vez a 09/08/2011).

9 Bibliografia -Agência da União Europeia para os Direitos Fundamentais, Fundamental rights: challenges and achievements in 2010, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2011, Disponível em: ub-annual-report-2011_en.htm) (consultado pela última vez a 09/08/2011) Cierco, Teresa, A Instituição de Asilo na União Europeia, Almedina, -E.U. Network of Independent Experts in Fundamental Rights (CFR-CDF), The balance between freedom and security in the response by the European Union and its Member States to the terrorism threats, Disponível para consulta em: (Consultado pela última vez a 08/08/2011). - Gomes, Fernando, Towards a common European asylum system: european conference on asylum, Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, Gabinete de Documentação e Direito Comparado. -Hegarthy, Angela; Leonard, Siobhan, Direitos do Homem: uma agenda para o século XXI, Lisboa, Instituto Piaget. -Quadros, Fausto, Direito da União Europeia, Almedina, Rodrigues, José Noronha, Políticas de Asilo e de Direito de Asilo na União Europeia, Centro de Estudos de Economia Aplicada do Atlântico e Universidade dos Açores, Working Paper nº 14/2006, Julho de Disponível para consulta em: (Consultado pela última vez a 09/08/2011).

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