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1 ENAP Texto para discussão Planejamento estratégico municipal no Brasil: uma nova abordagem Peter Pfeiffer 37

2 Texto para discussão ENAP Planejamento estratégico municipal no Brasil: uma nova abordagem Peter Pfeiffer 37 2 Brasília, DF Outubro/2000

3 Texto para discussão é uma publicação da Escola Nacional de Administração Pública Editora Vera Lúcia Petrucci Coordenadora editorial Isabella Madeira Marconini Supervisor de produção gráfica Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Revisão Galber José Oliveira Maciel Rochelle Vieira Oliveira Editoração eletrônica Maria Marta da Rocha Vasconcelos ENAP, 2000 Pfeiffer, Peter Planejamento estratégico municipal no Brasil: uma nova abordagem. Brasília: ENAP, f. (Texto para discussão, 37). 1. Planejamento Estratégico 2. Desenvolvimento Local 3. Planejamento Urbano 4. Administração Municipal I. Título II. Série. Brasília, DF ENAP Escola Nacional de Administração Pública SAIS Área 2-A Brasília, DF Telefone: (0XX61) / Fax: (0XX61) Site: 3

4 Planejamento estratégico municipal no Brasil: uma nova abordagem Peter Pfeiffer * 1. Introdução Com a nova Constituição em 1988, iniciou-se um processo de descentralização que resultou numa maior autonomia para os municípios brasileiros. Porém, as suas competências técnicas e administrativas se mostraram limitadas diante das novas responsabilidades. Começou-se a reconhecer amplamente que os tradicionais instrumentos de planejamento urbano já não eram adequados para lidar com a dinâmica de desenvolvimento das médias e grandes cidades. Eles são caracterizados, sobretudo, por normas e regras, mas oferecem pouco apoio para as decisões necessárias e na orientação das ações. Com esses instrumentos, os municípios são administrados mais burocraticamente do que gerenciados de forma flexível e dinâmica. Além disso, o processo da globalização mostra cada vez mais os seus efeitos em nível local, em que algumas cidades conseguem um crescimento econômico surpreendente, enquanto outras ficam à margem do desenvolvimento. Considerando esses três fatores, a concepção do Planejamento Estratégico Municipal visa substituir o pensamento estático da administração pela idéia dinâmica do gerenciamento. No centro desse método encontra-se o Planejamento Estratégico, o qual foi adaptado às condições específicas da administração pública no Brasil e que deve ser complementado por uma visão de gerenciamento de projetos e por técnicas de trabalho participativas, transparentes e dinâmicas. 2. O contexto municipal em transformação Os municípios brasileiros encontram-se num processo de profundas transformações, o que ganhou força com a nova Constituição de Naquela ocasião, foram transferidas para os municípios uma série de competências para * Doutor em Sociologia e Planejamento Urbano e mestre em Sociologia de Desenvolvimento pela Universidade Livre de Berlim, Alemanha. Profissional em Gerenciamento de Projetos pelo Project Management Institute, EUA. Consultor em Gerenciamento de Programas e Projetos. 4 Contato com o autor:

5 moldar o seu desenvolvimento e definir o seu destino. Considerando a história de centralismo político no Brasil e, sobretudo, a ditadura militar de 20 anos, essas competências foram bastante amplas. Entretanto, convém lembrar que não se tratava apenas de um insight repentino do governo central ou do Parlamento, de que descentralização e democracia são princípios políticos e administrativos mais modernos. Na realidade, tratava-se, principalmente, de uma tentativa de transferir encargos e responsabilidades do governo central para os municípios: nessas circunstâncias, a descentralização foi um processo puramente reativo, não um projeto concertado. (Aureliano, 1996:25). E o resultado foi que a transferência de responsabilidades não foi acompanhada por uma preparação e um fortalecimento dos municípios, para que estes tivessem condições reais de assumir os seus novos compromissos. Assim, ficou logo evidente que o processo de descentralização atendeu a antigas exigências políticas, e que a maioria dos municípios não tem condições organizacionais, técnicas e administrativas para aproveitar a nova autonomia. Além disso, os tradicionais instrumentos de planejamento urbano, alguns obrigatórios por lei, mostram-se cada vez mais obsoletos e inadequados para atender as necessidades atuais de uma administração municipal dinâmica. 1 Um outro processo que também acabou afetando os municípios, foi a entrada do país na era da globalização. Desde o início dos anos 90, a economia brasileira está passando por grandes transformações. O modelo de substituição de importações, caracterizado por fortes controles estatais, havia protegido as indústrias nacionais e limitado a importação de bens e capitais. Com a desregulamentação gradual, a abertura do mercado brasileiro e a privatização de empresas públicas, isso deixa de ocorrer e a estrutura e a dinâmica da economia brasileira são modificadas significativamente. Com isso, os municípios que, na época do centralismo, tinham de fazer o seu lobby político em Brasília para obter verbas adicionais, passam também a competir economicamente entre si, pautando a sua atuação na tentativa de atrair investimentos para aumentar a arrecadação fiscal. Um novo relacionamento então se desenvolve entre os municípios, que muitas vezes, tendo de lidar com os mesmos problemas, concorrem na busca de soluções. As privatizações constituem outro exemplo para as mudanças em curso. Cada vez mais empresas públicas de serviços municipais são privatizadas sob o diagnóstico de que não são capazes de cumprir as suas atribuições adequadamente. No entanto, também nesse caso, uma nova função importante desafia a capacidade e competência do poder público: a fiscalização dos serviços privados. Para lidar com estas novas condições, isto é, a competição entre os municípios, a terceirização de serviços, assim como uma série de novas tarefas e funções, as antigas práticas da administração se mostram inadequadas. Cada vez mais torna-se necessária a utilização de instrumentos de gerenciamento. 5

6 Esses instrumentos, no entanto, geralmente não são conhecidos ou não existe pessoal qualificado suficientemente para aplicá-los. 2 E hoje, a qualidade de uma administração municipal está sendo avaliada, pelos habitantes, mais por sua capacidade de manter ou melhorar a qualidade de vida, e menos por critérios políticos. Face a esse contexto em transformação, fica evidente que planejamento urbano já não pode ser praticado como antigamente. 3. Instrumentos de planejamento urbano no Brasil Os dois principais instrumentos de planejamento urbano no Brasil são a Lei Orgânica e o Plano Diretor. Municípios com mais de habitantes são obrigados a elaborar um Plano Diretor, mas a Constituição oferece só uma orientação geral, dizendo que o seu objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (Brasil, 1988: título VII, capítulo III, art. 182). A Constituição também orienta que a elaboração do Plano Diretor deve ser participativa e considerar os interesses das organizações civis locais. No entanto, os pormenores sobre o procedimento são definidos na Lei Orgânica e podem variar de município para município, desde que não firam as legislações federal ou estadual. Ambos os instrumentos de desenvolvimento urbano contêm um grande potencial de desenvolvimento do município. Não obstante, a maioria dos municípios não tem condições para aproveitar plenamente esse potencial, porque para ser eficiente na sua implementação, a descentralização exige o desenvolvimento de uma capacidade gerencial, o que não ocorre de um dia para o outro. (Aureliano, 1996:31). As atuais estruturas administrativas em nível local e os procedimentos e instrumentos vigentes encontram-se entre os maiores obstáculos no caminho para um gerenciamento urbano moderno e dinâmico, o que seria capaz de lidar adequadamente com os processos atuais. (Pfeiffer, 1997). Na prática, o Plano Diretor tem uma aplicação muito limitada. Primeiro, porque a sua elaboração geralmente leva vários anos e, quando finalmente recebe a aprovação política, as informações nele contidas já estão ultrapassadas. Segundo, porque o seu caráter é extremamente normativo, mas carece de orientações concretas para tomar decisões sobre o que fazer e como fazer. Com isso, o Plano Diretor permanece um instrumento primordialmente político, enquanto o desenvolvimento das cidades ocorre independente dele. O que passa a influenciar cada vez mais o desenvolvimento de um município são fatores externos. Isso significa que ele tem de se preocupar com o desenvolvimento econômico em geral para evitar que a qualidade de vida fique estancada ou até diminuída. Portanto, o planejamento urbano não pode mais ficar 6

7 limitado à área do próprio município, e o futuro não pode mais ser visto como a continuação linear daquilo que ocorreu no passado. Têm de ser criadas e aproveitadas novas oportunidades o que os tradicionais instrumentos de planejamento urbano não consideram. Para lidar com essa nova situação, necessita-se de conceitos e instrumentos capazes de levar em consideração adequadamente as transformações e desenvolvimentos que estão ocorrendo, pois, sem uma orientação clara de desenvolvimento que se baseie no potencial do município, e sem flexibilidade de reagir a influências externas, o desenvolvimento do município pode ser prejudicado sensivelmente. Um dos instrumentos para lidar adequadamente com processos dinâmicos de mudanças e transformações é o Planejamento Estratégico. Esse método foi inicialmente desenvolvido justamente para isto, mas no setor privado. 3 No entanto, as características dos dois setores são tão diferentes que não é recomendável transferir o método diretamente de um setor para o outro. Esse fato foi o ponto de partida para a elaboração de um método que integra a filosofia e alguns dos instrumentos do Planejamento Estratégico, como é conhecido no setor privado, e instrumentos de gerenciamento de projetos, levando em consideração as necessidades específicas do planejamento do desenvolvimento municipal. A concepção metodológica resultante dessa integração é o Planejamento Estratégico Municipal (PEM). 4. O que é planejamento estratégico? Planejamento Estratégico não é uma panacéia. Trata-se de um instrumento de gerenciamento que, como qualquer outro, tem um único propósito: tornar o trabalho de uma organização mais eficiente. Isso pode significar que aquilo que se está fazendo atualmente, deve ser feito diferente e melhor, ou que o trabalho deve ser feito de outra maneira. Em todo caso, mudança faz parte do enfoque metodológico, seja porque mudanças ocorrem no ambiente e obrigam a organização a adaptar-se a elas, seja porque a própria organização quer provocar tais mudanças. Planejamento Estratégico sempre é realizado por uma organização: empresa privada, ou parte dela; organização não governamental; administração pública, ou parte dela; ou ainda, um município. 4 Parte-se do pressuposto que mudanças ocorrem permanentemente, seja dentro da organização, no seu entorno imediato, nas relações sociais dentro da organização, ou nas relações econômicas fora dela, em nível político nacional ou internacional. Todas essas mudanças afetam de uma forma ou outra as organizações, sejam elas privadas ou públicas. E as mudanças ocorrem independente da vontade da organização, se ela não age ou reage. 7

8 O Planejamento Estratégico tem dois propósitos: por um lado, pretende concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma organização, de tal maneira que todos os seus membros trabalhem na mesma direção; por outro lado, procura analisar o entorno da organização, e adaptá-la a ele, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que tiver. A intenção é que a organização conduza o processo de desenvolvimento para não ser conduzida por fatores externos e não controláveis. Isso não significa supor que o futuro seja controlável, mas apenas, que a análise das mudanças e das possibilidades de adaptação aumentam à margem de manobra de uma organização para lidar melhor com eventuais conflitos ou crises que poderão surgir. Ao mesmo tempo, deve ser lembrado que Planejamento Estratégico não pode substituir outros instrumentos de gerenciamento ou de administração, como, por exemplo, planejamento orçamentário, gerenciamento do pessoal, entre outros. Ele pode apenas contribuir para melhorar o desempenho de uma organização. É fácil entender que essa concepção tem as suas raízes no setor privado, no qual as empresas se encontram permanentemente numa competição para sobreviver economicamente num ambiente mais ou menos hostil. Foi a partir dessa visão que as grandes corporações multinacionais começaram a traçar as suas estratégias de expansão a partir dos anos 60, utilizando o Planejamento Estratégico. A medida em que os ciclos de produção se reduzem, os quadros gerais econômicos se mostram cada vez mais oscilantes, e as mudanças ganham um caráter global. O Planejamento Estratégico é aplicado por todo o tipo de empresas, inclusive médias e pequenas, e também pelo setor público e pelas organizações sem fins lucrativos. 5 No entanto, para entender melhor o método do Planejamento Estratégico é importante não vê-lo apenas como uma técnica, senão como uma perspectiva e um enfoque para lidar com situações complexas e processos de transformações dinâmicos. Trata-se, portanto, de uma concepção que pressupõe um pensamento estratégico e que visa a implementação de ações concretas Planejamento estratégico no setor público No início dos anos 80, várias cidades nos Estados Unidos começaram a experimentar o Planejamento Estratégico e a adaptá-lo a suas necessidades de conduzir melhor o próprio processo de desenvolvimento. 6 O ponto de partida tinha sido as transformações visíveis nas cidades e que tiveram as suas causas nas mudanças na economia nacional ou internacional. Nesse contexto, algumas cidades perderam as suas bases econômicas tradicionais e viram-se forçadas a procurar novas oportunidades. 8

9 No final dos anos 80, o instrumento também começou a ser aplicado na Europa, sobretudo na Holanda e na Espanha, sempre com o intuito de acompanhar ou controlar adequadamente as mudanças econômicas em curso. 7 O método do Planejamento Estratégico diferencia-se significativamente das formas tradicionais de planejamento de médio e longo prazos praticadas no setor público no Brasil. De forma simples e resumida, pode-se dizer que, nesses casos, planejamento significa iniciar um levantamento de dados, geralmente considerado como quanto mais completo melhor, muitas vezes sob o argumento não se sabe, se os dados não são necessários agora, talvez venham a servir para algo no futuro. À base desses dados são realizados diagnósticos, cuja apresentação muitas vezes já é tida como plano. Dessa forma são elaborados inúmeros planos, cuja utilidade é limitada, por um lado, porque muitas informações já se tornaram defasadas até o término do documento e, por outro, porque geralmente não contêm elementos para a operacionalização das ações. Ao contrário de um Plano Diretor, o Plano Estratégico não é uma norma legal senão um contrato político e social, cuja execução corresponde àquelas partes que têm a competência ou a capacidade para fazê-lo. No entanto, o plano funciona como meio de pressão pública para promover o cumprimento dos seus objetivos. (Borja, 1995:16). Outro aspecto é que o Planejamento Estratégico deve ser entendido como um processo permanente no qual o ambiente da organização é observado e analisado, ações são planejadas, executadas e os seus impactos são avaliados antes do ciclo começar outra vez. Nos últimos anos observou-se uma certa proliferação de Planos Estratégicos em muitas cidades da América Latina e também no Brasil. Porém uma análise mais cuidadosa mostra que, na maioria dos casos, os planos têm pouco em comum com os princípios básicos do Planejamento Estratégico. Geralmente realiza-se uma análise da situação incluindo todos os aspectos da cidade (sociais, econômicos, ecológicos etc). Como em praticamente todas as áreas são encontrados problemas, todos eles se encontram no plano. Seguem descrições gerais do que se pretende fazer, mas na maioria dos casos são ignoradas a viabilidade e, sobretudo, a questão sobre se um tema é ou não estratégico. Com isso, os planos são sobrecarregados com temas e não se distinguem significativamente dos antigos Planos Diretores, Planos de Governo e tantos outros. Uma das explicações para esse fato é o caráter político do setor público, em que os executivos são geralmente administradores de temas políticos sob controle dos políticos, e não gerentes de assuntos municipais. São principalmente os políticos que evitam o que pode fazer de um plano um plano estratégico: a priorização e a seleção de determinadas opções para as ações a serem executadas. Eles preferem muitas intervenções visíveis, mesmo de pequeno porte para satisfazer um maior número possível dos seus clientes, em lugar de intervenções estratégicas que são capazes de provocar mudanças estruturais. 9

10 Esse caráter político, inerente à administração ou às organizações públicas, pode ser considerado um dos maiores desafios a ser superado para uma aplicação adequada de Planejamento Estratégico. Além disso, procedimentos administrativos complicados e a baixa qualificação dos funcionários municipais dificultam um gerenciamento ágil e eficiente. Por isso, é importante avaliar cuidadosamente as condições existentes de uma instituição pública antes de aplicar o Planejamento Estratégico, para evitar que velhos produtos recebam apenas um novo rótulo. Para que o Planejamento Estratégico possa ser aplicado no setor público com tanto êxito como em empresas privadas, deve haver algumas condições prévias favoráveis: além da óbvia condição da vontade política para iniciar um processo de transformação nas organizações, é importante que o processo disponha de uma liderança competente, de preferência composta por representantes de organizações públicas e privadas. Também são necessários recursos mínimos, sensibilidade social e um forte sentido comum. Pré-condições como vontade, liderança, recursos etc., também são necessários para realizar um Planejamento Estratégico numa empresa privada, mas nela geralmente as estruturas hierárquicas e a missão são mais claramente definidas, o que facilita o cumprimento das condições. No entanto, em todos os casos é difícil, e, sem dúvida, mais difícil no setor público, encontrar a vontade e a disposição de mudar estruturas, procedimentos, hábitos e comportamentos. Entretanto, sem essa disposição, o instrumento não conseguirá cumprir o seu propósito, e não agregará nada à qualidade do planejamento e do gerenciamento de uma organização. Dadas essas condições, o Planejamento Estratégico pode não só contribuir para que uma organização se torne tecnicamente mais competente, mas também para estimular um processo de reflexão sobre as questões básicas que qualquer organização deveria se questionar de vez em quando: O que estamos fazendo? Quão bem estamos fazendo? Por que fazemos o que estamos fazendo? Questionar-se em cada departamento de uma administração pública pode provocar, num primeiro momento, insegurança e inquietude, porque muitos deles trabalham sem uma missão claramente definida e raras vezes com orientações sintonizadas com o resto da administração. O Planejamento Estratégico pode contribuir para melhorar essa situação. O seguinte quadro ajuda a entender melhor por que um instrumento de gerenciamento que tem tido tanto êxito durante décadas no setor privado não pode ser simplesmente transferido para o setor público. A caracterização de cada setor é genérica e mostra apenas a sua tendência. Cabe aqui também lembrar que o setor público no Brasil já se encontra num processo de transformação, e muitas iniciativas mostram que a situação está mudando. 8 Também em muitos municípios há sinais de mudança. 10

11 Diferenças significativas entre os setores público e privado Missão Visão Organização Clientela Propósito de atuação Forma de atuação Empresa privada limitada (a determinados produtos e/ou serviços) definida pela direção ou pelos proprietários baseada na missão e na análise do ambiente coerente com as próprias possibilidades funcional linhas claras de decisão relativamente simples limitada ao campo de operação da empresa relação definida através de compra ou contrato realizar lucro cumprir missão tem de ser eficiente dinâmica Setor público ampla e não específica (muitas vezes implicitamente subentendida e não explicitamente definida) obrigatória na base de um mandato determinada pela política ampla e não específica muitas vezes incoerente com os recursos disponíveis parcialmente funcional superposição de funções e política complexa ampla e diversificada relações mal definidas cliente não visto como tal servir ao púbico servir à política informalmente não precisa ser eficiente geralmente lenta e burocrática Independente das caraterísticas individuais de cada setor, as funções básicas do Planejamento Estratégico são as mesmas: facilitar e melhorar a comunicação entre os membros da organização e os seus parceiros; facilitar e estimular a participação dos stakeholders 9 ; conciliar os diversos interesses internos e/ou externos e garantir a implementação de medidas A aplicação do método O processo de Planejamento Estratégico começa com o esclarecimento das questões básicas que aparecem no decorrer do processo tornando-se orientadoras. A elaboração das respostas exige um diálogo permanente entre os membros da equipe de planejamento e os demais atores. Assim, serão produzidas novas respostas em função das mudanças ocorridas. 11

12 Triângulo interativo do planejamento estratégico Quem somos? O que estamos fazendo? Por quê? O que queremos ser no futuro? Por quê? Como vamos chegar lá? O método é composto por vários elementos, e o processo percorre diversas etapas, para as quais não necessariamente há uma seqüência prefixada. Isso significa que não se trata de um método que pode ser aplicado como uma receita pronta, mas sim, de uma concepção que se orienta no seguinte princípio: explicar o passado ajuda a entender o presente, o que ajuda a prever o futuro, com o objetivo de exercer maior influência no futuro desenvolvimento. Enquanto os primeiros três elementos implicam mais em trabalho analítico, o quarto está orientado para a ação. Planejamento Estratégico tem de ter o claro intuito de realizar intervenções, porque entende que somente assim será possível influenciar o ambiente da organização. Conforme o PEM, o caminho para tal pode ser percorrido em oito etapas O método PEM 11 Para evitar ambivalências de terminologia ou mal-entendidos conceituais, são definidos aqui dois termos centrais, a fim de deixar mais claros, o sentido e o espírito da concepção. Em primeiro lugar, esclarecemos o termo estratégia, já que não existe uma definição universal. A origem da palavra está ligada à área militar e descreve aquele caminho que leva ao objetivo da guerra: eliminar o inimigo. Essa relação pode ter ajudado a aceitação do conceito nas grandes corporações, porque a luta pelas vantagens tecnológicas e por posições no mercado muitas vezes se parecem com uma guerra. Porém, a situação no setor público é diferente. Aqui o propósito é que uma determinada instituição ou organização cumpra adequadamente o seu mandato. No caso não se trata de eliminar o inimigo, senão de criar efeitos 12

13 energéticos. Nesse sentido, estratégia significa o melhor caminho em direção ao objetivo global. Assim, estratégia pode ser vista como um conjunto de objetivos e suas respectivas atividades, todos voltados para o mesmo objetivo global, visão que os stakeholders compartilham. Partindo da suposição de que nunca será possível tratar todos os problemas existentes ao mesmo tempo, e com a mesma intensidade, uma análise pode mostrar que medidas têm caráter estratégico, ou seja, que questões fundamentais afetam uma organização ou um município. A estratégia que deve ser elaborada implica na necessidade de definir prioridades e de se encontrar os meios para eliminar ou diminuir os obstáculos ou ameaças. Isso significa que estratégia sempre tem a ver com opções, seleções e decisões. Essas decisões são em favor de uma ou mais opções, e, com isso, necessariamente contra outras. Um outro termo central é planejamento, entendido aqui como: definir deliberadamente e intencionalmente objetivos e estimar as atividades necessárias para tal. O planejamento tem o propósito de ser implementado e não deve estar limitado a intenções sem relação real com a viabilidade Os princípios do PEM Quando métodos ou instrumentos que foram desenvolvidos dentro de um determinado contexto e para um propósito específico são transferidos para outras áreas, deve-se analisar cuidadosamente a validade da aplicabilidade, o que nem sempre ocorre. Por isso, na elaboração do PEM foram especialmente considerados os seguintes princípios e aspectos: 1) O caráter específico das organizações, instituições públicas e sem fins lucrativos. As suas estruturas organizacionais de liderança e seus procedimentos podem diferir significativamente daqueles encontrados numa empresa privada. 2) O quadro dos stakeholders é mais amplo e mais complexo no setor público do que no setor privado, e a sua organização, coordenação e liderança são mais complicadas. Isso exige mecanismos específicos de participação e integração. 3) O fator de influência política pode ser reduzido por meio da aplicação de determinadas técnicas, mas não pode ser evitado. Na realidade, ele tem de existir quando se supõe que a política é necessária no trato dos assuntos públicos. 4) Os três aspectos anteriores levam à questão da organização do processo do Planejamento Estratégico, o que ganha um papel especial. 5) O nível de qualificação de pessoal em planejamento e gerenciamento no setor público no Brasil em geral, e nos municípios especificamente, pode ser um grande obstáculo para o Planejamento Estratégico. Portanto, uma consultoria externa pode se tornar necessária, tanto para compensar o déficit de know-how em gerenciamento, quanto para ajudar a manter politicamente neutro o complexo 13

14 processo de participação. 6) Como é decisivo para o Planejamento Estratégico que o sigam medidas concretas, é imprescindível que o planejamento continue até o nível de projetos. Somente se houver propostas operacionalizáveis para alcançar os objetivos, poderão ser produzidas as mudanças desejadas. Por isso, o PEM integra em um sistema único o Planejamento Estratégico e o Planejamento de Projetos. O caráter específico das organizações públicas No Planejamento Estratégico parte-se do pressuposto que existe uma organização que deseja esse processo, considerado útil e importante por sua direção, e que os passos e as medidas necessárias serão organizados e implementados. No entanto, no setor público, isso tudo pode ser relativamente complicado: primeiro, porque não existe uma só direção; segundo, mesmo quando há hierarquias definidas, existe uma série de mecanismos de poderes paralelos que evitam orientações e ações claras e coerentes. Ademais, as questões da importância e da utilidade muitas vezes são avaliadas a partir de perspectivas diferentes, o que pode provocar um longo processo de decisões até alcançar uma posição clara. Quando uma posição é definida, pode significar que ela não tenha validade por muito tempo. Esse caráter específico requer que a etapa da preparação do processo de planejamento receba uma importância muito grande. O esclarecimento de dúvidas e a avaliação das vantagens e desvantagens têm de levar os responsáveis a uma convicção, porque sem ela o processo não será sustentável. Para isso, podem ser aplicados vários instrumentos que obrigam os interessados a iniciar reflexões sobre a necessidade, os custos e os benefícios da iniciativa. Importante nessa etapa é observar se o Planejamento Estratégico não está sendo visto apenas como um substituto de outras tentativas que fracassaram por causa de incompetência ou falta de vontade política. Mecanismos de participação A concepção do Planejamento Estratégico prevê a participação. No entanto, o que isso significa na prática pode variar de caso para caso. Numa empresa privada, por exemplo, participação significa, geralmente, que os funcionários são ouvidos, mas a diretoria decide. No setor público existe uma tendência em confundir administração com política. A conseqüência disso muitas vezes são a inércia dos executivos e a insegurança em relação à tomada de decisões, o que 14

15 leva a processos de decisão demorados e inconseqüentes. É importante reconhecer que a questão da participação no Planejamento Estratégico, em nível municipal, é bem mais complexa do que numa empresa privada. Não apenas porque existe um número grande de diversas instituições públicas, cuja participação precisa ser coordenada, como também porque existem muitos grupos com interesses particulares, muitas vezes conflitantes. Dessa forma, todos eles devem ser ouvidos e, na medida do possível, integrados nas análises, decisões e soluções. Para viabilizar isso, é necessário criar, a partir de cada situação específica, mecanismos e estruturas apropriadas que facilitem a consideração dos diversos interesses, sem que isso interfira na identificação de alternativas para o processo decisório. É recomendada a aplicação de técnicas de trabalho, como a moderação, preferencialmente por especialistas que não integrem o quadro das organizações envolvidas que, utilizando workshops, chuva de idéias, visualização e outras técnicas dinâmicas e participativas, possam contribuir para melhorar a comunicação entre os stakeholders, a compreensão das questões técnicas e a tomada de decisões mais transparentes. Influência política As técnicas de trabalho mencionadas acima podem contribuir para tornar as discussões mais eficientes, objetivas e democráticas, mas um certo grau de influência política sempre existirá quando o assunto é município. Não sugerimos excluir este aspecto, o que seria irrealista. A intenção é minimizar os efeitos negativos que as disputas políticas podem provocar. Para isso é necessário mostrar que geralmente as questões a serem resolvidas não têm uma solução partidária, mas uma solução para a comunidade. Também é importante reconhecer que o apoio de um Plano Estratégico tende a ser mais amplo, quanto menos ele estiver identificado com um grupo ou partido político. A influência negativa em um Plano Estratégico não deve ser subestimada e representa um dos fatores de risco menos influenciáveis por uma consultoria externa. Não raro, disputas individuais levam a uma neutralização das forças e, conseqüentemente, paralisam o processo. Organização do processo de planejamento estratégico Partindo da complexidade da administração municipal, da necessidade de integração e coordenação das suas diversas partes, assim como das outras organizações e grupos no município e, finalmente, do risco de uma apropriação do plano por políticos, é imprescindível que se pense cuidadosamente na organização do processo. Se um Plano Estratégico é elaborado sob responsabilidade exclusiva da 15

16 prefeitura é muito provável que ele tenha características semelhantes ao governo local. Isso é tanto possível como legítimo, mas devem ser avaliadas as limitações que um plano dessa natureza pode sofrer. Por exemplo, se um plano é apoiado por uma parte da população, por motivos políticos, é muito provável que haja outra parte que se distancie também por motivos políticos. Um Plano Estratégico para o desenvolvimento municipal dificilmente poderia ser executado por organizações que não fossem públicas. A importância da administração municipal é muito grande, assim como sua responsabilidade pelos assuntos municipais. Um terceiro caminho para organizar um processo de planejamento pode ser a parceria público/privado, a fim de remeter os diversos interesses políticos ao segundo plano e colocar os temas críticos do município no primeiro. A vantagem desse procedimento é que uma organização desse tipo geralmente conta com um apoio mais amplo e uma participação mais efetiva. No entanto, há a desvantagem que essa estrutura precisa mais do apoio dos principais stakeholders, porque não se trata de uma competência formal ou legal, mas de uma competência técnica de planejamento. Este modelo é o mais recomendado pelo PEM, porque conta com uma estrutura simples e mínima, e torna possível gerenciar o processo de forma ágil e transparente. Modelo organizacional/santa Catarina População organizada Fórum de Planejamento Comitê de Planejamento Comitê Escritório de Planejamento Técnico Representação (aberto) Direção (9 pessoas) Gerenciamento (conforme necessidades) Administração Municipal Associação Comercial e Industrial Apoio financeiro e logístico 16

17 Assessoria especializada É conhecido, no Brasil, o quanto práticas clientelistas e eleitoreiras contribuíram para o descrédito do corpo técnico do funcionalismo público. Além disso, pouco se investiu na qualificação dos recursos humanos, não apenas em termos de remuneração, mas em termos de formação e especialização técnica. Isso levou à seguinte situação: hoje muitas repartições têm funcionários demais, mas há uma escassez de técnicos qualificados. Isso ocorre especialmente em cidades médias e pequenas. Esse fato representa um problema sério para o Planejamento Estratégico, porque ele requer um certo grau de capacidade analítica e algum conhecimento em organização, administração e gerenciamento. Por isso, em muitos casos não será possível realizar o Planejamento Estratégico sem uma assessoria técnica externa. Isso se deve não apenas à qualificação dos funcionários municipais, mas também porque até agora não existia um método apropriado. Além disso, a assessoria externa também pode contribuir para uma maior neutralidade em relação a questões locais e mais independência das relações políticas e pessoais no local. A consultoria pode também provocar outros efeitos positivos que vão além de um Planejamento Estratégico, porque as perguntas orientadoras que precisam ser colocadas e respondidas ao longo do processo afetam também as demais atividades e podem desencadear um processo de reflexão sobre todo o trabalho de uma organização, qualificando os envolvidos. Se o Planejamento Estratégico é realizado em parceria com organizações não governamentais (uma Associação Comercial e Industrial local, por exemplo) pode-se esperar também uma série de inputs nas áreas de organização e de gerenciamento. Logo, no início de um possível processo de Planejamento Estratégico, deve ser avaliado e considerado quem vai gerenciar o processo e qual o papel de uma assessoria externa. Planejamento de projetos O ponto fraco da maioria dos Planos Estratégicos é a insuficiente implementação daquilo que foi apreendido e concluído durante o processo. Muitas vezes, os planejadores se limitam ao consenso sobre a visão e alguns objetivos desejáveis, mas deixam de continuar o processo até a avaliação da viabilidade e a implementação. Porém esse passo é fundamental para que a coerência entre o viável e o desejável seja alcançada. 12 A tendência de planejar sem levar em consideração as condições reais é infinitamente maior no setor público do que no privado. Há inúmeros exemplos de planos de desenvolvimento urbano, ou outros planos, que simplesmente não se preocupam se os objetivos são realmente alcançáveis. 17

18 Todavia o Planejamento Estratégico, como o planejamento em geral, perde o seu sentido se não são consideradas as condições de implementação. A seriedade do planejamento pode ser averiguada no empenho com o qual uma organização procura soluções viáveis para os problemas existentes. Por isso, para o PEM o vínculo entre o Planejamento Estratégico e o Planejamento de Projetos é imprescindível. Os objetivos do Plano Estratégico são conectados com os objetivos de cada projeto, de tal forma que se cria um sistema de gerenciamento coerente e que permite conduzir o processo com critérios unificados. Para isso é necessário que se defina também para cada projeto, individualmente, objetivos, resultados e indicadores para o acompanhamento e a avaliação, e que se analise e avalie os riscos e os recursos necessários. Sem esse grau de operacionalização, um Plano Estratégico corre dois riscos: primeiro, manter-se em nível de visão e dos objetivos gerais e, segundo, apresentar pouca clareza quanto ao significado estratégico de cada medida e projeto. O termo projeto é também amplamente utilizado no setor público, mas a capacidade de gerenciamento de projetos geralmente é muito baixa. O problema muitas vezes começa na análise da situação inicial, o que leva a dificuldades para um planejamento coerente. Por isso, a maioria dos projetos elaborados nas administrações municipais nunca chegam à implementação. Portanto, para uma aplicação adequada, é imprescindível que toda a área de gerenciamento de projetos seja considerada e fortalecida O processo de planejamento em etapas Levando em consideração os princípios expostos acima, o PEM recomenda uma seqüência de oito etapas. Contudo, é importante lembrar que se trata de um processo, cuja dinâmica não é completamente previsível. Muitos autores sobre o tema destacam que, na verdade, o processo é mais importante do que o produto, chamado Plano Estratégico. E essa visão talvez expresse mais nitidamente a diferença em relação à visão tradicional de planejamento, o que era considerado concluído no momento em que o plano fosse publicado. No Planejamento Estratégico, com a formalização do planejamento e a apresentação do produto (Plano Estratégico), o processo entra apenas em numa nova fase, na qual todas ou algumas das etapas são percorridas outra vez, iniciando com isso um novo ciclo

19 Etapas do planejamento estratégico A preparação do processo A primeira etapa é fundamental para o seguimento do processo. Se a preparação não é realizada com o devido cuidado, mais tarde, poderá haver atrasos ou até os questionamentos básicos sobre o sentido do empreendimento. A preparação começa com a avaliação da necessidade de intervenções. 14 A necessidade pode ser vista quando existem mudanças significativas na organização ou no seu ambiente. Devem ser analisados os fatores que provocaram as mudanças e avaliadas as possibilidades da organização reagir contra influências negativas ou agir para aproveitar oportunidades. Se não se trata de fenômenos de importância fundamental para a organização, ou se ela não pode fazer nada a respeito, o Planejamento Estratégico não deve ser acionado. Para uma série de problemas cotidianos há outros meios e instrumentos para lidar. No entanto, pode ser uma dificuldade alcançar um consenso sobre o que é realmente fundamental e o que não é. Muitas vezes, a justificativa para começar um Planejamento Estratégico são a falta de planejamento coerente, o abandono da cidade pela prefeitura ou a falta de união política. Porém, antes de introduzir um novo método, deve ser analisado se será realmente um novo método que vai conseguir mudar a situação ou se as mudanças necessárias não dizem respeito às atitudes dos responsáveis, porque se não houver um forte apoio político, por exemplo, o Planejamento Estratégico também não vai resolver nenhum problema. 19

20 Uma avaliação sobre qual a melhor forma de organização deve fazer parte da fase de preparação. Uma estrutura mínima é preciso desde o início para que o processo possa seguir de forma sistemática. Sem definição clara das tarefas e responsabilidades, a idéia pode nem sair do papel. Junto com a forma de organização devem ser estabelecidas que instituições e organizações vão participar, e que papel cada uma delas terá. Para isso não são necessárias estruturas formais complexas, a discussão sobre esse assunto mostra quem se engaja e com que empenho. 15 E, finalmente, nessa fase, também deve ser definido quais são os recursos disponíveis e quem vai empregá-los. Caso não haja nenhum recurso disponível, ou a sua disponibilidade seja completamente incerta, não é recomendável seguir. Análise do ambiente Se o primeiro panorama dos problemas a serem enfrentados e a estrutura organizacional do processo de planejamento mostram a existência das condições mínimas, poderá iniciar-se a fase das análises. É claro que um bom conhecimento da situação do ambiente e da organização é vantajoso, mas o Planejamento Estratégico não exige necessariamente análises detalhadas sobre todos os problemas e questões possíveis. Muitas vezes, o levantamento de dados é visto como condição mais importante para um bom planejamento. Primeiro precisamos construir um banco de dados é uma das propostas mais freqüentes, deixando de lado o fato de que Planejamento Estratégico não pretende ser um planejamento detalhado. Ele enfoca aqueles problemas e fenômenos que são mais óbvios e claramente tangíveis. Para esses problemas geralmente não é necessário um banco de dados. Além disso, tratando-se de fenômenos novos, é muito provável que eles nem possam ser expressos em termos quantitativos. 16 Partindo de problemas urgentes e mudanças óbvias, são definidos os temas críticos (strategic issues). Apenas dados que são relevantes e necessários para a sua compreensão devem ser levantados e analisados, para que se possa chegar ao tratamento deles rapidamente. Portanto, a análise da situação deve concentrar-se naqueles temas críticos que se manifestam no ambiente e que podem ser influenciados pela organização. Nessa análise não devem ser considerados apenas os problemas, ameaças e oportunidades existentes, mas também as possibilidades de reagir a eles. Com isso, trata-se tanto de uma análise de problemas como de uma análise de potenciais. 20

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