Legislação e Gerenciamento de Contratos

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1 Curso Pós-Graduação Lato Sensu MBA Gestão Eficaz de Obras e Projetos Coordenadores: Prof. Carlos Eduardo A. Russo e Prof. Daniel Oliveira Cruz Apostila da disciplina Legislação e Gerenciamento de Contratos Professora Arq. Dra. Michelly Ramos de Angelo Setembro 2010

2 Sumário Objetivos do curso... 4 Ementa da disciplina Os instrumentos legais e a atuação das empresas de construção Legislação Trabalhista... 5 A criação da CLT... 5 A relação empregado-empregador... 6 O crescimento da indústria da construção civil, a demanda profissional e os problemas decorrentes do não cumprimento das leis trabalhistas Legislação Ambiental O que é Direito Ambiental? A Legislação Ambiental Brasileira A Legislação Ambiental e construção civil O que diz a Constituição Federal Brasileira Uso e Ocupação do Solo Urbano Código de Obras O Código de Obras e Edificações Estatuto da Cidade O que é o Estatuto da Cidade? As diretrizes do Estatuto da Cidade Os instrumentos do Estatuto da Cidade Código de Defesa do Consumidor Introdução Direitos básicos do consumidor A relação fornecedor-consumidor no exercício da engenharia civil Responsabilidades da empresa de construção civil As responsabilidades decorrentes da construção Responsabilidade pela perfeição da obra Responsabilidade pela solidez e segurança da obra Responsabilidade por danos a vizinhos e terceiros Responsabilidade ético-profissional Responsabilidades trabalhista e previdenciária Responsabilidade por tributos Responsabilidade administrativa Responsabilidade penal por desabamento Responsabilidade por construção clandestina

3 3. Relacionamentos e contratos Contratos Características principais Bases para elaborar ou analisar contratos Contrato de construção de obra particular Contrato de construção de obra pública A Lei Seguros Referências

4 Objetivos do curso Geral: Capacitar o profissional para a compreensão do conceito, técnicas e tendências do gerenciamento voltado à obras arquitetônicas, à construção civil e projetos de Engenharia e Arquitetura. O enfoque principal é a EFICIÊNCIA, aplicada aos conceitos da realidade organizacional das empresas. Específico: Apresentar conceitos de orçamento; Discutir os conceitos e técnicas para planejamento de empreendimentos na Construção Civil; Realizar Análise de Riscos; Execução eficaz contando com os recursos disponíveis pelo planejamento, utilizando de novas tecnologias, exercendo a liderança e tendo competência na administração dos recursos, sempre trabalhando com responsabilidade legal. Ementa da disciplina Fornecer uma visão administrativa da empresa de construção, discutindo: legislação trabalhista; legislação ambiental; leis do uso do solo; código de obras, estatuto da cidade, código de defesa do consumidor; lei 8666; responsabilidades: garantias e manutenção das obras; relacionamentos comerciais e contratos com clientes; contratos financeiros; contrato com subempreiteiros; demais contratos; Seguros. 4

5 Os instrumentos legais e a atuação das empresas de construção Legislação Trabalhista A criação da CLT Foi Getúlio Vargas ( ) 1 quem instituiu a chamada Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) no Brasil. Um Decreto-Lei de 01 de maio de 1943 passou a legislar sobre tudo o que se refere ao direito do trabalho e ao direito processual do trabalho, unificando toda a legislação trabalhista até então existente no país e implantando o salário mínimo (SM). Além disso, as jornadas de trabalho foram limitadas, houve a inclusão das férias remuneradas e do salário adicional (o décimo terceiro salário que fora instituído já no governo de João Goulart). Em vigor até os dias atuais, essas leis são o legado deixado por Vargas, que tiveram através da criação da carteira de trabalho (também criada por Vargas), a sua materialidade. E qual é o objetivo principal da CLT? É de amparar o trabalhador, regulamentando as relações de trabalho tanto individuais quanto coletivas. No Direito do Trabalho está disposto o conjunto de princípios e normas que regulam não só as relações laborais subordinadas, pactuadas entre empregados e empregadores, como também as relações jurídicas entre estes e o Estado, a determinação dos sujeitos dessas relações e a regulamentação das organizações destinadas à proteção desse trabalho, quanto à sua estrutura e forma de atuação. É da CLT que decorre o termo celetista, isto é, a pessoa trabalha com registro em carteira de trabalho. Aos que trabalham sem registro em carteira são os chamados autônomos, profissionais liberais e pessoa jurídica (PJ). 1 A criação da CLT estava incluída em uma série de medidas de amparo ao trabalhador. Não à toa, Vargas ficou conhecido como o Pai dos Pobres, pois pela 1ª vez na história do país, uma abrangente política de direitos sociais e trabalhistas foi implementada, alguns destes antigas reivindicações das classes populares brasileiras. Foi implementada também, pela primeira vez no Brasil, uma visão dos direitos sociais das classes menos favorecidas. Esse tipo de política é chamada de populista, por não considerar os direitos das classes produtoras, por elevar os impostos para bancar estas políticas e por elevar o custo Brasil. 5

6 A CLT está estruturada da seguinte maneira: dividida em onze partes ("Títulos"): I) Introdução (arts. 1º a 12); II) Normas Gerais de Tutela do Trabalho (arts. 13 a 223); III) Normas Especiais de Tutela do Trabalho (arts. 224 a 441 ); IV) Contrato Individual do Trabalho (arts. 442 a 510); V) Organização Sindical (arts. 511 a 610); VI) Convenções Coletivas de Trabalho (arts. 611 a 625); VII) Processo de Multas Administrativas (arts. 626 a 642); VIII) Justiça do Trabalho (arts. 643 a 735); IX) Ministério Público do Trabalho (arts. 736 a 762); X) Processo Judiciário do Trabalho (arts. 763 a 910); e XI) Disposições Finais e Transitórias (arts. 911 a 922). A relação empregado-empregador 2 A CLT, em seu art. 3º, dispõe que considera-se EMPREGADO toda pessoa física que prestar serviços de natureza não eventual a empregador, sob a dependência deste e mediante salário. A doutrina acrescenta a essa definição outro requisito: a prestação pessoal do serviço. Assim, podemos conceituar empregado como a pessoa física que presta pessoalmente a outrem serviços não eventuais, subordinados e assalariados. Cinco são os requisitos imprescindíveis para a caracterização do empregado: pessoalidade, habitualidade, subordinação, salário e pessoa física. A presença desses cinco elementos é requisito sempre indispensável para o sujeito que realiza um determinado trabalho ser enquadrado como empregado. - Pessoa física: empregado é sempre pessoa física ou natural. Não é possível dada a natureza personalíssima das obrigações que ele assume, admitir-se a hipótese de um empregado pessoa jurídica. A proteção da legislação trabalhista é destinada à pessoa física, ao ser humano que trabalha. Os serviços prestados por pessoa jurídica são regulados pelo Direito Civil. - Habitualidade (ou não-eventualidade): empregado é um trabalhador não eventual, que presta continuamente seus serviços. Deve haver habitualidade na prestação laboral, já que o contrato de trabalho é de prestação sucessiva, que não se exaure numa única prestação. Se os serviços prestados pelo trabalhador são eventuais, este não será empregado, mas sim um trabalhador eventual, não alcançado pelos direitos estabelecidos na CLT. A continuidade não significa, necessariamente, trabalho diário. Na maioria das vezes a prestação dos serviços pelo empregado é feita diariamente, mas não há essa necessidade para caracterizar a relação de emprego. A continuidade pode ser caracterizada, por exemplo, pela 2 Esse tópico tem como base a apostila escrita pela profa. Socorro Bezerra, intitulada Direito do Trabalho (2007). 6

7 prestação de serviços de um profissional duas ou três vezes por semana, desde que nos mesmos dias e horário. Diversamente, se couber ao próprio trabalhador definir os dias e horários em que prestará os serviços, ou ainda estabelecer a periodicidade da prestação, conforme sua conveniência ou sua agenda, restará descaracterizada a continuidade. - Subordinação (ou dependência): empregado é um trabalhador cuja atividade é exercida sob dependência de outrem, para quem ela é dirigida. Isso significa que o empregado é dirigido por outrem, uma vez que a subordinação o coloca na condição de sujeição em relação ao empregador. Se os serviços executados não são subordinados, o trabalhador não será empregado, mas sim trabalhador autônomo, não regido pela CLT. - Salário: empregado é um trabalhador assalariado, portanto, alguém que, pelo serviço que presta, recebe uma retribuição. Caso os serviços sejam prestados gratuitamente pela sua própria natureza (voluntário, de finalidade cívica, assistencial, religioso, etc.) não se configurará a relação de emprego. A gratuidade, porém, deve ser inerente à natureza do serviço prestado. Essa situação não deve ser confundida com a prestação gratuita de serviços de natureza eminentemente onerosa (serviços que normalmente são remunerados, que trazem vantagens patrimoniais diretas ou indiretas às pessoas para as quais são prestados) caso em que, se provada pelo trabalhador, restará caracterizado o contrato tácito de trabalho. - Pessoalidade: empregado é um trabalhador que presta pessoalmente os serviços ao empregador. O contrato de trabalho é ajustado em função de determinada pessoa. Assim, o empregador tem o direito de contar com a execução dos serviços por determinada e específica pessoa e não por outra qualquer. Não pode o empregado fazer-se substituir por outra pessoa sem o consentimento do empregador. Quanto ao EMPREGADOR, a CLT dispõe que considera-se empregador a empresa, individual ou coletiva, que, assumindo os riscos da atividade econômica, admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviços (art. 2º). A empresa é comumente conceituada como uma atividade organizada para a produção ou circulação de bens ou serviços destinados ao mercado, com objetivo de lucro. No âmbito do Direito do Trabalho, a CLT expressamente estabelece a exigência de que ela assuma os riscos do negócio. Assim, a empresa deve assumir tanto os resultados positivos quanto os negativos do empreendimento, não podendo estes últimos ser transferidos ao empregado. 7

8 Não é elemento essencial da definição de empregador a pessoalidade. Embora esse requisito seja imprescindível para a conceituação de empregado, não o é para a de empregador. Prova disso é o fato de o empregador poder ser substituído normalmente no comando dos negócios, sem que sejam afetadas em qualquer aspecto as relações de emprego existentes com os trabalhadores da empresa. O empregado, ao contrário não pode se fazer substituir livremente, conforme já citamos. EQUIPARADOS AO EMPREGADOR: Enquanto o caput do art. 2º da CLT define empregador, o seu parágrafo primeiro trata das pessoas equiparadas a empregador. Consoante este dispositivo, equiparam-se ao empregador, para os efeitos exclusivos da relação de emprego, os profissionais liberais, as instituições de beneficência, as associações recreativas e outras instituições sem fins lucrativos, que admitirem trabalhadores como empregados ( 1º do art. 2º). O Legislador optou por estabelecer essa dicotomia - empregador e equiparado a empregador - em razão de as pessoas enumeradas no 1º do art. 2º da CLT, acima transcrito, não poderem ser enquadradas no conceito econômico de empresa. Entretanto, no intuito de assegurar aos trabalhadores contratados como empregados por essas pessoas a proteção jurídica conferida aos empregados em geral, o legislador embora reconhecendo não serem elas empresas, equiparou-as ao empregador, para o fim de aplicação das leis trabalhistas. Podemos concluir que a CLT não foi taxativa ao indicar os tipos possíveis de empregador ou de pessoas a ele equiparadas. A leitura de seu art. 2º evidencia que o ponto essencial da definição está no fato de haver contratação de trabalhadores enquadráveis como empregados, isto é, na configuração da relação de emprego. Em verdade, chega-se à identificação do empregador, ou daquele a ele equiparado, por meio da verificação da presença de empregado. O crescimento da indústria da construção civil, a demanda profissional e problemas decorrentes do não cumprimento das leis trabalhistas Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) revelam que, pela primeira vez em 16 anos, metade dos trabalhadores das metrópoles do País tem a carteira assinada pelas empresas do setor privado. A fatia de contratados em regime de CLT atingiu 50,3% do total de ocupados em janeiro e 50,7% em fevereiro, conforme o IBGE. A informalidade nas metrópoles está em um de seus níveis mais baixos: 36,7% dos ocupados (18,1% trabalham 8

9 sem carteira assinada e 18,6% por conta própria). Em fevereiro, os empresários respondiam por 4,5% do total, militares e funcionários públicos por 7,5% (ESTADÃO, 26/04/2010) 3. É a primeira vez que o setor privado emprega com registro metade dos trabalhadores das grandes cidades desde março de 1994, quando a abertura da economia, o câmbio valorizado, e a expansão dos serviços fechavam vagas nas indústrias. Em números absolutos, significa 11 milhões de pessoas com carteira assinada nas grandes cidades. Para analistas, a previsão é de alta comparado aos 49,3% de vagas formais de março de A tendência de avanço da fatia de trabalhadores com carteira é consistente. Em março de 2004, respondia por 43,9% dos ocupados, saltou para 45,7% em março de 2006, 48,3% em março de 2008 (ESTADÃO, 26/04/2010) 4. Muitos jornais têm também noticiado o crescimento da indústria da construção civil e a conseqüente necessidade de contratação de empregados. O Valor Econômico publicou que a construção civil cresce pelo quinto mês seguido 5. Essa expansão demonstra a boa situação financeira das empresas no setor. Segundo o jornal, a margem de lucro operacional do trimestre também foi considerada satisfatória pelos empresários e 88% das empresas estão otimistas quanto ao desempenho das vendas internas nos próximos meses. Anteriormente, o mesmo jornal também publicou o seguinte texto: otimismo na construção aumenta nível de emprego no setor 6, que estava desde o início do ano já com alto nível de atividade, tanto as grandes quanto as pequenas empresas do ramo. Pesquisas do Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo (Sinduscon) e da Fundação Getúlio Vargas (FGV) indicaram um nível recorde de emprego em janeiro deste ano, com a contratação de trabalhadores formais. Houve aumento de 2,55% no mês na comparação com dezembro, totalizando 2,519 milhões de profissionais. Segundo o levantamento, "o setor recuperou-se plenamente da perda de trabalhadores ocorrida em dezembro, mês em que, tradicionalmente, o emprego na construção declina". Nos últimos 12 meses, o nível aumentou 11,57%, o que corresponde a mais trabalhadores empregados. "Trata-se de um número impressionante que redobra a necessidade de incrementar a formação de mão de obra qualificada para trabalhar no setor", diz o presidente do Sinduscon de São Paulo, Sergio Watanabe citado pelo jornal Valor Econômico. 3 Disponível em: Acessado em 25/08/ Disponível em: Acessado em 25/08/ Publicado em 02/08/ Valor Econômico, 30/03/

10 O Jornal Folha de Londrina 7 publicou construção civil repõe mão de obra perdida, onde ressalta a necessidade de capacitação de mão de obra para o setor, que ficou estagnado nas últimas duas décadas. O Quadro de trabalhadores precisa se recompor e, como o setor está em pleno crescimento, existe a demanda de profissionais capacitados. Na reposição dos postos de trabalho, uma das dificuldades das empresas é a capacitação de seus trabalhadores. A Sinduscon-PR e p Senai-PR assinaram um convênio que visa oferecer, dentro dos canteiros de obras, cursos de pedreiro, carpinteiro e armador, sem custo para as empresas associadas ao sindicato. O Senai-PR irá oferecer os professores, apostilas e certificado de conclusão do curso, e o sindicato indicará as empresas, que providenciarão o espaço nas obras, materiais, ferramentas e demais equipamentos necessários para a viabilização dos cursos. Com o crescimento no setor da construção civil, a demanda por profissionais aumenta. Isso não quer dizer, necessariamente, que muitos dos profissionais terão seus empregos formais ou com carteira assinada. Ao contrário do grande crescimento desse setor, os métodos construtivos empregados, assim como a tecnologia dos equipamentos, ferramentas e matérias de construção pouco evoluem. Isso se dá em função, também, da baixa qualidade de mão-deobra disponível. Algumas poucas empresas de construção se destacam no treinamento de mão-de-obra capacitada. Uma pesquisa realizada pelo Ministério do Trabalho revela o perfil do trabalhador brasileiro na construção civil 8. As primeiras conclusões da pesquisa mostram que a mão-de-obra no setor cresceu 26%, porém os salários médios não acompanharam esse crescimento. O combate a informalidade e a campanha pelo registro profissional nas empresas é outra realidade que, potencializada pela falta de fiscalização e desinteresse de alguns empresários, continuam sendo uma prática recorrente. Em algumas dessas empresas existe, inclusive, a promessa de uma complementação salarial por fora. Uma vez que as carteiras são assinadas e o conseqüente pagamento de encargos, os salários diminuem o que inibe alguns trabalhadores ao optarem por possuir uma carteira assinada. A pesquisa informa também quanto a informalidade no setor, a rotatividade e o tempo de vida útil do trabalhador na construção civil. Dentre os números: 64% dos trabalhadores são contratados sem carteira; 63% não ficam um ano no mesmo local de trabalho; a jornada ultrapassa, em alguns casos, a 44 horas, sendo que, ao longa da vida o trabalhador abandona o 7 Folha de Londrina, 08/06/ Pesquisa disponível em: Boletim Trabalho e Construção. DIEESE, ano 1, n.1, setembro 2009; Boletim Trabalho e Construção. DIEESE, ano 1, n.2, setembro

11 setor depois de seis anos, em média. Além disso, sobressaem dados em relação ao esforço repetitivo, má alimentação, duras condições de trabalho, doenças profissionais, acidentes e velhice precoce. Segundo avaliação da Confederação Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores nas Indústrias da Construção e da Madeiras filiados a CUT (CONTICOM- CUT) 9, o trabalhador da construção civil dificilmente consegue se aposentar seja por tempo de contribuição seja por idade, já que a média de vida da categoria não chega a 65 anos, enquanto a média da expectativa do povo brasileiro é de 72,9 anos. Para a CONTICOM quatro são os fatores fundamentais que determinam o quadro que expusemos: 1) o índice baixíssimo de alfabetização da categoria; 2) a informalidade na contratação; 3) a falta de fiscalização do governo e de punição dos infratores; e 4) a falta de uma firme ação sindical. Esse quadro é agravado também pelo fato de muitos profissionais ligados ao setor da construção ainda não estarem cientes dos processos legais que envolvem a área. A advogada Martelene Carvalhaes Pereira e Souza destaca que a principal dificuldade do setor da construção é a compreensão da legislação, sendo que a maioria dos problemas de informalidade no setor se devem as Leis Trabalhistas Legislação Ambiental O que é Direito Ambiental? O Direito Ambiental é parte integrante do Direito Público, o que significa que é o Estado quem deve tomar para si a regulação de seu uso e defesa. O Direito Ambiental é destinado ao estudo dos princípios e regras tendentes a impedir a destruição da natureza ou a degradação dos elementos da natureza. Ele visa, sobretudo, a preservação da natureza e a conseqüente manutenção da vida humana. Enquadrado na categoria de direitos difusos, isto é, que permanecem dispersos por toda a sociedade, o Direito Ambiental diz respeito a todos os grupos que compõem a sociedade e que partilham o mesmo ambiente. Segundo Meirelles (1996) pela primeira vez na história política do Brasil, a Constituição de 1988 contemplou o meio ambiente em um capítulo próprio, considerando-o um bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, impondo ao Poder Público e a coletividade o 9 Ver: Pesquisa revela triste realidade do ramo, disponível em: <http://www.conticom.org.br>. Acessado em 26/08/ Em seminário organizado pela PINI em 2008, intitulado Advogados que discutem a legislação na construção civil. 11

12 dever de preservá-lo e defendê-lo para as gerações presentes e futuras (art. 225). Poder Púbico aqui se refere aos três níveis de Governo, porém a Carta distinguiu a competência executiva comum, que cabe a todas as entidades estatais (art. 23, IV), da competência legislativa concorrente, que é restrita à União, aos Estados e ao Distrito Federal (art. 24, VI e VII). Aos municípios cabe somente suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II), o que só podem fazê-lo nos assuntos de predominante interesse local. Além de ser um direito que surge como fundamental do bem estar humano, na medida em que assegura fatores de qualidade de vida como direto ao ar puro, a água limpa, também representa um instrumento regulador da relação institucional entre a comunidade e o governo que formula os planos gerais do crescimento econômico e a exploração dos recursos naturais. Além disso, destaca a importância deste direito alcançar as futuras gerações (art. 225). A Legislação Ambiental Brasileira Dentre as disposições fundamentais que sustentam o Direito Ambiental no Brasil estão 11 : 1) a Constituição Federal, que tem um capítulo específico sobre meio ambiente (art. 225 com seus parágrafos e incisos) contendo a observância da garantia da vida com qualidade para as presentes e futuras gerações. 2) a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/81), que sistematiza a legislação ambiental no Brasil e traz princípios e diretrizes. Estabelece, ainda, a responsabilidade do poluidor e cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). 3) a Lei dos Crimes Ambientais (Lei no 9.605/98), que é responsável pela consolidação da legislação penal ambiental no Brasil, mediante a definição mais clara das infrações, uniformização e estabelecimento do nível das penas e dos crimes ambientais. Dessa forma, a criminalização dos delitos, que antes eram vistos como contravenção, podem ser criminais. 4) a Lei da Ação Civil Pública (Lei no 7.437/85) que permitiu o avanço na tutela jurídica do meio ambiente no Brasil, já que tanto o particular quanto Ministério Público e ONG's tornaram-se legalmente capazes de acionarem os poluidores, viabilizando as chamadas ações coletivas. Outras leis que também atuam em favor do Direito Ambiental são: o Código Florestal (Lei no 4.477/65 alterada pela Medida Provisória no , de ); a Lei da Política 11 Ver também os princípios do Direito Ambiental disponível em: <http://www.forumdaconstrucao.com.br/conteudo.php?a=0&cod=333> 12

13 Nacional dos Recursos Hídricos (Lei no 9.433/97); a Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação da Natureza - SNUC (Lei no 9.985/2000); a Lei dos Agrotóxicos (Lei no 9.974/2000); as Resoluções do CONAMA: no 01/86 e no 237/97 (sobre licenciamento de obras) e no 20/86 (sobre classes de água); a Portaria do IBAMA: no 348/90 (sobre a qualidade do ar). A Legislação Ambiental e a Construção Civil A construção civil brasileira consome mais de 50% de todos os recursos naturais extraídos e é responsável por 60% de todo o resíduo urbano sólido no país 12. Além disso, é responsável por 66% de toda a madeira extraída (muitas vezes de mata nativa), 40% da energia consumida e 16% da água potável. Há cerca de 14 anos iniciativas brasileiras têm criado mecanismos para diminuir as conseqüências da construção civil no desmatamento, caso da certificação de origem. A Forest Stewardship Council (FSC), por exemplo, atesta a origem da madeira e se ela foi extraída de forma ilegal ou predatória das matas nativas. Segundo Flávio Bonanome (2009) 13, somente dez anos depois da implantação do selo no Brasil, em 2006, é que foi concluída a primeira obra pública 100% certificada: uma pequena casa no município de São Leopoldo (RS) que serviria como centro de informações turísticas. No setor privado a realidade não é muito diferente. Apesar de alguma adesão de construtoras à utilização de madeira FSC, os únicos empreendimentos totalmente prontos e certificados são os condomínios Genesis, no interior de São Paulo. Diversos são os fatores que colaboram para esse quadro: a falta de incentivo do governo, a resistência dos departamentos de compras das empresas, o desinteresse do consumidor (geralmente por falta de conscientização e também pelo aumento dos custos de uma construção sustentável), por exemplo. Segundo a Revista Pini, a legislação ambiental também é um ponto crítico para o setor da construção civil: sobram dúvidas e falta de clareza na condução dos procedimentos e avaliações, aprovações e determinações de exigências ambientais para a realização das obras. Também é de grande preocupação do setor a falta de agilidade nos processos, já que a demanda aumenta cada vez mais. Além disso, a falta de clareza dos próprios órgãos fiscalizadores e divergências em suas competências também interferem no processo de 12 De acordo com informações da consultoria Obra Limpa. 13 BONANOME, Flávio. Construção civil sustentável ainda é desafio no Brasil, 14/09/2009. Disponível em: <http:www.amazonia.org.br>. 13

14 construção. Esse tempo tem alto custo para a construtora, que afeta o preço final das unidades 14. Por outro lado, se a cadeia produtiva da construção civil não estiver em concordância com as questões ambientais, haverá um grande desequilíbrio ambiental. Algumas diretrizes são importantes de serem observadas: a escolha do local adequado de construção; se a construção afeta e contribui para contaminação do lençol freático; a fundação; a elaboração do Plano de Manejo; a escolha de fabricantes de matérias primas (se não são degradantes ambientais); a condução da obra evitando o desperdício; a destinação correta dos entulhos; o emprego de tecnologias mais avançadas na condução da obra; a acessibilidade; a integração do projeto ao meio ambiente local; a pós-ocupação são exemplos de questões a serem pensadas na elaboração de um projeto. O que diz a Constituição Federal Brasileira TÍTULO VIII DA ORDEM SOCIAL CAPÍTULO VI DO MEIO AMBIENTE Art Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 1º: Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; 14 Disponível em : < Acesso em 29/08/

15 IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. 2º: Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei. 3º: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. 4º: A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato- Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. 5º: São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. 6º: As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas. 1.3 Uso e Ocupação do Solo Urbano São os gestores urbanos que tem a competência de organizar a ocupação do solo das cidades através de normas e leis que asseguram a realização das funções sociais e econômicas das cidades, o que vai garantir o bem-estar de seus habitantes. Como é do município a responsabilidade pela elaboração do Plano Diretor (instrumento básico da política urbana), é ele quem mais tem responsabilidade na organização dos usos no solo urbano. Além do Plano Diretor, existem outros instrumentos urbanísticos que compõem o conjunto jurídico da gestão 15

16 urbana, dentre eles: a Lei de uso e ocupação do solo (zoneamento); a Lei do parcelamento do solo urbano; o Código de obras; e o Código de posturas municipais 15. A Lei de uso e ocupação do solo urbano (zoneamento) é o instrumento mais difundido e, também, o mais criticado, tanto por sua eventual ineficácia, quanto por seus efeitos perversos (especulação imobiliária e segregação socioespacial). Sua forma mais tradicional é o zoneamento de uso e ocupação do solo, de matriz funcionalista, que prevê uma segregação de usos industrial, comercial e residencial com maior ou menor grau de flexibilidade. A Lei do parcelamento do solo urbano é um instrumento legal principalmente concebido levando em conta a expansão da cidade através de loteamentos ou desmembramentos com abertura de vias públicas, com uso predominante de uso residencial e suas atividades extensivas equipamentos comunitários de saúde e educação e sistemas de recreação. O Código de obras, conforme veremos, regula principalmente, na instância municipal, as edificações civis e outras instalações afins, levando em conta os usuários destes espaços e instalações, bem como a vizinhança, quanto aos aspectos de sossego, segurança e saúde. O Código de posturas municipais originariamente constituíam documentos que reuniam o conjunto das normas municipais, em todas as áreas de atuação do poder público. Com o passar do tempo, a maior parte das atribuições do poder local passou a ser regida por legislação específica (Lei de zoneamento, Lei de parcelamento, Código de obras, Código tributário, etc), ficando o Código de posturas restrito às demais questões de interesse local, notadamente aquelas referentes ao uso dos espaços públicos, ao funcionamento de estabelecimentos, à higiene e ao sossego público. Segundo Meirelles (1996), o uso e ocupação do solo urbano ou do espaço urbano constitui matéria privativa da competência do Município, e é objeto das diretrizes do Plano Diretor e da regulamentação edilícia que o complementa. A Lei de uso e ocupação do solo urbano destina-se a estabelecer as utilizações convenientes às diversas partes da cidade e a localizar em áreas adequadas as diferentes atividades urbanas que afetam a comunidade. Dessa forma, classifica os usos e estabelece a sua conformidade com as respectivas zonas em que se divide o perímetro urbano, visando equilibrar e harmonizar o interesse geral da coletividade com o direito individual de seus membros no uso 15 Os conceitos foram retirados de BRAGA, Roberto; CARVALHO, Pompeu F. de. Manejo de Resíduos: pressuposto para a gestão ambiental. Rio Claro: LPM/UNESP, 2002; SANTOS, Roberta Nascimento Saint Clair dos. Petrópolis: quadro legal da ocupação do solo da cidade Imperial. In: Vitruvius, Minha Cidade, ano 04, mai Disponível em: < 16

17 da propriedade particular, na localização e no exercício das atividades urbanas, e na utilização do domínio público. As imposições urbanísticas dessa legislação devem prover sobre o zoneamento urbano e a ocupação correspondente, bem como sobre o parcelamento das glebas urbanas ou urbanizáveis, com especial destaque para os loteamentos, que constituem a forma normal de expansão da cidade. Outro aspecto da legislação edilícia destacado por Meirelles (1996) diz respeito à renovação urbana, na adequação de partes da cidade às novas funções. 1.4 O Código de Obras O Código de Obras e Edificações Segundo o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), O Código de Obras é o instrumento que permite à Administração Municipal exercer o controle e a fiscalização do espaço edificado e seu entorno, garantindo a segurança e a salubridade das edificações. Segundo o IBAM, as diretrizes para construção, presentes no Código de Obras e Edificações, complementam-se e devem estar integradas com outros instrumentos urbanísticos, que por sua vez devem ser elaborados ou revisados para o efetivo controle da atividade edilícia no Município. O Código de Obras também é chamado Código de Edificações. Segundo Meirelles (1996) Trata-se de um elemento de legislação edilícia que reúne em seu texto todos os preceitos referentes às construções urbanas, especialmente para as edificações, nos aspectos de estrutura, função e forma. Como regulamento nas construções pode ser aprovado por decreto, e segundo o autor, é mesmo conveniente que o seja a fim de facilitar as freqüentes adequações que a evolução da técnica exige da Administração, mesmo porque a disciplina das construções já está prevista no Código Civil e deferida aos regulamentos administrativos (art. 572), cuja expedição compete ao Executivo Municipal. É conveniente que cada município tenha o seu próprio Código, tecnicamente elaborado de acordo com as peculiaridades locais. O Código de Obras além de estabelecer as exigências técnicas da construção no seu aspecto estrutural, também estabelece as condições de apresentação dos projetos de edificação com os respectivos requisitos de elaboração e tramitação na prefeitura. O que não se justifica é a inclusão de preceitos urbanísticos gerais ou de imposições referentes à propriedade do terreno, porque aqueles devem constar das leis de uso e ocupação do solo e estas não são competência do município (MEIRELLES, 1996, p.161). 17

18 Cabe, então, ao Código de Obras, as normas técnicas da construção, tais como: requisitos de estrutura e composição da obra, segundo a sua natureza e destinação. O Código também deve diversificar as exigências para cada tipo de obra, visando adequar a construção aos fins a que é destinada: residência, indústria, comércio, escritórios e outros usos; e deverá conter imposições estruturais da construção com o objetivo de buscar a segurança e funcionalidade da obra (MEIRELLES, 1996). Dessa maneira, para a elaboração de um projeto de edificação é necessário a verificação nas prefeituras municipais das exigências de projeto. Resumindo, os objetivos do Código de Obras, dentre outros, são: a) coordenar o crescimento urbano; b) regular o uso do solo; c) controlar a densidade do ambiente edificado; d) proteger o meio ambiente; e) garantir espaços abertos destinados a preservar a ventilação e iluminação naturais adequadas a todos os edifícios; f) eliminar barreiras arquitetônicas que impeçam ou limitem a possibilidade de deslocamento de pessoas portadoras de deficiência ou com dificuldade de locomoção. Para isso, o Código de obras vai definir: a) o tipo de ocupação permitido para um determinado lote; b) a projeção máxima de um edifício sobre um terreno, que é a taxa de ocupação; c) a área máxima permitida para a construção, que é o coeficiente de utilização; d) os recuos a serem observados com relação às divisas; e) as dimensões mínimas e detalhes construtivos de corredores, escadas e rampas. 1.5 Estatuto da Cidade O que é o Estatuto da Cidade? O Estatuto da Cidade é a denominação oficial da Lei de 10 de julho de 2001, que regulamenta o Capítulo Política urbana (arts. 182 e 183) da Constituição Federal de 1988 frente aos reclames de ordem pública, interesse social, bem estar dos cidadãos e equilíbrio ambiental, estabelecendo normas gerais para a política de desenvolvimento urbano. Ele também é denominado Lei do Meio Ambiente Artificial e tem como objetivo formular diretrizes gerais de administração do ambiente urbano. Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal remetem a uma lei ordinária federal para a definição de diretrizes gerais para a política urbana, porém a especificidade compete ao 18

19 município, que formula suas diretrizes atendendo as necessidades locais e decidindo de acordo com os interesses da cidade 16, a partir da regulamentação de seu Plano Diretor. Segundo o Guia do Estatuto da Cidade (2001), ele é o resultado da luta de um movimento multissetorial e de abrangência nacional para a inclusão no texto constitucional de instrumentos que levassem à instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades. O resultado dessa luta que retomou, inclusive, as bandeiras do Movimento pela Reforma Urbana das décadas de 1960 foi a inclusão, pela primeira vez na história do país, de um capítulo específico para a política urbana. Ele prevê uma série de instrumentos para a garantia, no âmbito do município, do direito à cidade, da defesa e da função social da cidade e da propriedade e da democratização da gestão urbana. O Estatuto se divide em cinco capítulos: 1) Diretrizes Gerais (capítulo I, artigos 1º a 3º); 2) Dos Instrumentos da Política Urbana (capítulo II, artigos 4º a 38); 3) Do Plano Diretor (capítulo III, artigos 39 a 42); 4) Da Gestão Democrática da Cidade (capítulo IV, artigos 43 a 45); e, 5)Disposições Gerais (capítulo V, artigos 46 a 58). O Estatuto da Cidade salvaguarda o meio ambiente urbano justo, equilibrado e sustentável, estabelecendo que toda a atividade econômica deve ter especial planejamento por parte do administrador público, observando-se os limites da sustentabilidade ambiental (FIORILLO, 2002; SANTIN e MARANGON, 2008). As diretrizes gerais e os instrumentos de política urbana formam um compêndio de normas que permitem o racional aproveitamento do solo urbano, planejando a vida em comunidade, dando à propriedade sua função social, objetivando a melhoria da qualidade do meio ambiente urbano, em todas as dimensões (OLIVEIRA, 2002; SANTIN e MARANGON, 2008). Além disso, o Estatuto da Cidade coloca em evidência a importância da gestão democrática municipal como um mecanismo implementador do princípio da dignidade da pessoa humana (SANTIN e MARANGON, 2008). As diretrizes do Estatuto da Cidade No Capítulo 1, intitulado Diretrizes Gerais, o Estatuto da Cidade estabelece os parâmetros que devem orientar a construção da política urbana, em todas as instâncias do poder público. Essas diretrizes encontram-se a seguir: 16 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: 2002, p

20 I garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; VI ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental; VII integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; VIII adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; 20

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